La Valorizzazione dei Beni

Culturali

Avv. Giuseppe Ugo Abbate

La Valorizzazione dei Beni Culturali

INDICE

Principi Generali

Tutela e Valorizzazione

La valorizzazione dei bb.cc. dopo la riforma del Tit. V

Cost. – Il ruolo delle Regioni

I “momenti” della valorizzazione dei bb.cc.

Le forme di gestione

Il contratto di servizio

LA VALORIZZAZIONE DEI BB. CC.

(PRINCIPI GENERALI)

Tutela (Art. 3 Codice):

individuazione - protezione - conservazione

Valorizzazione (Art. 6 Codice): promozione

della conoscenza - fruizione e conservazione

Fruizione collettiva: finalità e vincolo

TUTELA

Stato: esclusività della tutela

Regioni:1. Tutela di opere librarie non appartenenti allo stato

2. Sulla base di specifici accordi, tutela di carte geografiche, spartiti, ecc. non appartenenti allo Stato

3. Coordinamento in materia di tutela con lo Stato

Potestà di indirizzo, vigilanza e potere sostitutivo del MiBAC

VALORIZZAZIONE

Attività finalizzata alla promozione e sostegno della: - Conoscenza

- Fruizione

- Conservazione

Competenza concorrente Stato/Regioni

C. Cost. sent. n. 26 del 2004: separazione di competenza a seconda della titolarità del bene culturale

Art. 6, comma 3: partecipazione di soggetti privati

Testi normativi di riferimento

Costituzione: Artt. 9 e 117

Codice dei BB.CC. (D.Lgs. 42/2004)

T.U.E.L. (D.Lgs 267/2000)

VALORIZZAZIONE DEI BB.CC.

Prima della Riforma del Tit. V Cost. (2001):- Tutela e Valorizzazione dìadi inscindibile

- Valorizzazione naturale conseguenza della Tutela

- No istituti propri della Valorizzazione

- Regioni: competenze solo per i musei

Dopo la Riforma del Tit. V Cost. (2001):- “Valorizzazione” della “Valorizzazione” (art. 117)

- Autonomia concettuale e istituti propri (Codice Urbani 2004)

- Regioni: competenza concorrente su “tutto”

VALORIZZAZIONE

VALORIZZAZIONE

DOVEROSA

PER LA P.A.

LIBERA PER

I PRIVATI

“servizio

pubblico”

“attività di

utilità

sociale”

Cosa significa “valorizzare”?

Potenziamento di un “valore” già presente in

una cosa

BB.CC.: no utilità “direttamente” economica

UTILITA’

Valore come “incremento delle condizioni di fruizione del bene”

Valorizzazione e Tutela

Non è un’attività esercizio di una funzione pubblica

Segue il principio dominicale

Attività doverosa per la P.A. (servizio pubblico), mentre è libera per il privato (di utilità sociale) – Art. 101 Codice

E’ un’attività attraverso

la quale si esercita una

funzione pubblica

Non segue il principio

dominicale

Un caso di cronaca…

(contrasto tra valorizzazione e tutela?)L’Ospedale Vecchio di Parma

Oggetto dell'operazioneIl progetto prevede il recupero e la rifuzionalizzazione dell'Ospedale Vecchio di Parma.

L'intervento prevede di preservare l'utilizzo pubblico della parte rinascimentaledell'Ospedale . Qui troverano posto un nuovo polo bibliotecario di circa 10.000 mq(comprendente la biblioteca civica e la biblioteca internazionale Ilaria Alpi) e, secondoil progetto iniziale, anche la cittadella del cinema con un laboratorio di formazionee restauro, sale cinematografiche, musicali e per convegni. Nella parte più recentedel complesso verrà realizzata una struttura alberghiera.

Descrizione dell'operazioneIl soggetto beneficiario della concessione in Project Financing effettuerà a spese proprie ilrecupero del complesso edilizio, godendo dei ricavi derivanti dalla gestione delle partinon pubbliche (albergo e spazi commerciali) per la durata della concessione.

Lesione dell’integrità del bene culturale?

“Valore immateriale del bene culturale”

L’Ospedale Vecchio di Parma

BB.CC.: utilità non economica?

E’ possibile escludere ogni riferimento

economico dal bene culturale?

Valore economico

“indiretto”

Valore economico

“diretto”

La scelta delle forme di gestionePrima della sentenza n. 272 del 2004 C. Cost.

Servizi culturali(Rileva la qualitas del titolare)

Se assumono rilevanza non economica Se assumono una rilevanza economica

Art. 115 Codice prevale sul 113 bis TUELTUEL prevale su Art. 115 Codice

La scelta delle forme di gestioneDopo la sentenza n. 272 del 2004 C. Cost.

Servizi culturali

Se assumono rilevanza non economica Se assumono una rilevanza economica

Art 115 Codice (solo per principi

generali)

Art 113 TUEL (norme inderogabili

a tutela della concorrenza)

Regioni

Regioni

Nel vuoto normativo delle Regioni gli EE.LL.

potrebbero adottare le forme di gestione

Ex Artt. 112-115 Codice

Potestà legislativa esclusiva della Regione Siciliana

Schema di cui all’ex art.

113 bis TUEL

I Principi Generali applicabili alle Regioni

Artt. 112 e 115 Codice:

Valorizzazione e gestione dei bb.cc.

Disciplina che vale

integralmente per i

bb.cc. dello Stato

Disciplina che vale

limitatamente ai soli

principi fondamentali

per gli altri bb.cc.

I Principi Generali applicabili alle Regioni

Art. 112 Codice BB.CC.

Cooperazione fra soggetti pubblici e

strumento dell’accordo (commi 4, 6 e 9)

Collaborazione fra pubblico e privato nella

valorizzazione dei beni culturali pubblici

(comma 8)

Integrazione degli interventi (commi 4 e 8)

I Principi Generali applicabili alle Regioni

Art. 115 Codice BB.CC.

Le Regioni possono, nell’ambito della propria autonomia organizzativa, organizzare il servizio culturale sia come servizio “a rilevanza economica” sia come servizio “privo di rilevanza economica” (comma 3)

Gestione in forma diretta o indiretta, quando il servizio culturale sia organizzato come servizio “privo di rilevanza economica” (commi 2 e 3)

Principio di autonomia (scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile) della struttura nel caso di gestione in forma diretta (comma 2)

Principio della procedura ad evidenza pubblica per la scelta del terzo concessionario, nel caso di servizio organizzato “a rilevanza economica”(comma 3)

Contratto di servizio deve indicare i “livelli essenziali che devono essere comunque garantiti per la pubblica fruizione del bene” (comma 5)

LA VALORIZZAZIONE DEI BB. CC.

(TITOLO II CODICE)

Art.111: iniziativa pubblica - iniziativa

privata

Art. 112: valorizzazione dei BB. CC. di

proprietà pubblica1. Momento strategico (art. 112, 4)

2. Momento programmatico (art. 112, 4 e 5)

3. Momento gestionale (art. 115)

Art. 113: valorizzazione dei BB. CC. di

proprietà privata

Valorizzazione:

“Quell’attività finalizzata alla promozione ed al

sostegno della conoscenza, della fruizione e

della conservazione del patrimonio culturale”

3 “momenti”

1) MOMENTO STRATEGICO

(ART. 112,4)

Finalità: definire strategie e obiettivi comuni

Strumenti: Accordi Strategici

Promuovono l’integrazione, nel processo di valorizzazione, di infrastrutture e settori produttivi collegati

“Strumenti di programmazione negoziata per definire strategie

e

obiettivi comuni di valorizzazione”

2) MOMENTO PROGRAMMATICO

(ART. 112, 4 e 5)

Finalità: selezione e scelta delle concrete strategie di valorizzazione

Strumenti: Piani strategici di sviluppo culturale

Possibilità di costituire appositi soggetti giuridici partecipati da privati (comma 5)

“Strumenti di selezione e scelta delle concrete strategie

di valorizzazione e programmi”

2) MOMENTO PROGRAMMATICO

(ART. 112, 4 e 5)

Comma 5: “Lo Stato, per il tramite del Ministero e delle altre

amministrazioni statali eventualmente competenti, le regioni e gli

altri enti pubblici territoriali possono costituire, nel rispetto delle

vigenti disposizioni, appositi soggetti giuridici cui affidare

l'elaborazione e lo sviluppo dei piani di cui al comma 4”

Privati

P.A.

Anche privati senza finalità di lucro

che abbiano per Statuto

la possibilità di intervenire in tale settore

(Es. Fondazioni, Università, FAI, Herity, ecc.)

La P.A. può partecipare con conferimenti in uso

dei bb.cc. che ad essa pertengono

3) MOMENTO GESTIONALE

(ART. 115)

Gestione diretta dell’attività di valorizzazione:

- strutture organizzative interne

- forma consortile pubblica

Gestione indiretta dell’attività di

valorizzazione:

- concessione a terzi

GESTIONE INDIRETTA

Concessione a terzi mediante procedura ad

evidenza pubblica

Valutazione comparativa (Art. 9 Cost.)

Soggetti concedenti:1. Amministrazioni cui i beni pertengono

2. Soggetti di cui all’art. 112, comma 5

Contratto di servizio

GESTIONE INDIRETTA

CONTRATTO DI SERVIZIO:

1. Progetto di gestione e valorizzazione

2. Tempi

3. Livelli qualitativi dell’attività di gestione (art. 114) e

dei servizi da erogare

4. Professionalità degli addetti

5. Servizi essenziali per la pubblica fruizione

GESTIONE INDIRETTA

INADEMPIMENTO DEL CONTRATTO DI SERVIZIO

1. Conseguenze convenzionalmente stabilite

2. Risoluzione del rapporto

3. Cessazione, senza indennizzo, degli effetti della concessione in uso degli spazi (comma 6)

Poteri di vigilanza e controllo che derivano dal contratto di servizio e dall’articolo 115, comma 6

Contratto di servizio + concessione dell’attività di valorizzazione + (eventuale) concessione in uso degli spazi necessari

ART. 117: SERVIZI PER IL PUBBLICO (EX

“SERVIZI AGGIUNTIVI”)

Servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico:

a) il servizio editoriale e di vendita riguardante i cataloghi e i sussidi catalografici, audiovisivi e informatici, ogni altro materiale informativo, e le riproduzioni di beni culturali;

b) i servizi riguardanti beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito del prestito bibliotecario;

c) la gestione di raccolte discografiche, di diapoteche e biblioteche museali;

d) la gestione dei punti vendita e l'utilizzazione commerciale delle riproduzioni dei beni;

e) i servizi di accoglienza, ivi inclusi quelli di assistenza e di intrattenimento per l'infanzia, i servizi di informazione, di guida e assistenza didattica, i centri di incontro;

f) i servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba;

g) l'organizzazione di mostre e manifestazioni culturali, nonché di iniziative promozionali.

ART. 117: SERVIZI PER IL PUBBLICO (EX

“SERVIZI AGGIUNTIVI”)

Comma 3: “I servizi di cui al comma 1

possono essere gestiti in forma integrata con

i servizi di pulizia, di vigilanza e di

biglietteria”

“In forma

integrata”

Integrazione verticale:

tra più istituti

Integrazione orizzontale:

tra più servizi

ART. 117: SERVIZI PER IL PUBBLICO (EX

“SERVIZI AGGIUNTIVI”)

Concessione a terzi mediante procedura ad

evidenza pubblica (non solo convenienza

finanziaria)

Sistema di Best Value

Economicità

Efficienza

Efficacia

Parametri qualitativi:

-riconosciute capacità ed

esperienza nel campo

-valore artistico delle attività

-rapporto tutela/valorizzazione

-rispetto di standard

paesaggistico-ambientali

-ecc.

Le Forme di Gestione

DOVE INTERVENIRE E CON QUALI MEZZI

DOVE1. Valorizzazione

2. Servizi aggiuntivi

3. Uso individuale dei beni

MEZZIa) Strumento concessorio

b) Strumento societario (PPP)

c) Project Financing

CONCESSIONE

Il Pubblico “concede” al Privato di espletare un compito che spetta alla P. A.

La P.A. si fa carico delle problematiche inerenti ai costi (non solo economici)

La concessione non obbliga il Privato ad un facere

Il Privato concessionario assume il rischio di gestione ed il diritto di sfruttare economicamente il servizio

CONCESSIONE (fonti normative)

Art. 30 Codice dei contratti pubblici (D.Lgs.

12 aprile 2006, n. 163)

Artt. 115 e 117 Codice dei beni culturali

(D.Lgs. N. 42 del 2004)

CONCESSIONE (vantaggi)

Permette di affidare la gestione dei servizi a

soggetti dotati di particolari capacità e qualità

(procedura ristretta)

Maggiore efficacia ed efficienza delle

politiche di valorizzazione

Possibilità di affidamento «integrato» dei

servizi

Rispetto degli obiettivi di tutela

CONCESSIONE DI

VALORIZZAZIONE

CONTRATTO DI

DISPONIBILITA’

CONCESSIONE DI LAVORI PUBBLICI

CONTRATTO MEDIANTE

IL QUALE VIENE

ASSEGNATO AD

OPERATORI PRIVATI IL

DIRITTO DI UTILIZZARE

A FINI ECONOMICI GLI

IMMOBILI PUBBLICI A

FRONTE DELLA LORO

RIQUALIFICAZIONE

CONTRATTO MEDIANTE

IL QUALE LA P.A.

FRUISCE DI UN OPERA

DI PROPRIETA’ PRIVATA

CHE VIENE DESTINATA

ALL’ESERCIZIO DI UN

PUBBLICO SERVIZIO A

FRONTE DELLA

CORRESPONSIONE DI

UN CANONE DI

DISPONIBILITA’

PROJECT FINANCING

Il Privato “concede” al Pubbico la propria idea, munita dei

necessari piani e programmi (proposta), affinchè venga poi dalla

P.A. bandita una nuova e diversa gara aperta a tutti

Il Privato redige il progetto e si fa carico delle problematiche

inerenti ai costi (anche non economici)

Il P.F. obbliga il Privato a svolgere un pubblico servizio (facere)

E’ uno strumento pubblicistico orientato all’ideazione, prima,

e alla gestione, poi, di un pubblico servizio

VANTAGGI DEL PROJECT FINANCING

1. Maggiori competenze del Privato

2. Evitare l’indebitamento della P.A. secondo i

metodi tradizionali

3. Coinvolgimento di diversi soggetti e attori nella

condivisione di progetti unitari

4. “Conversione” del Privato agli interessi pubblici

PRESUPPOSTI DEL PROJECT FINANCING

1. Esistenza di un comune sentire (partecipazione)

2. Convergenza circa la necessaria sottomissione degli interessi del privato e della P.A. alla supremazia dell’interesse pubblico (“consenso informato”)

3. Contemporanea ed omogenea competenza tecnica di tutti i soggetti

4. La proposta deve adeguarsi all’attività pianificatoria dell’ente e non viceversa

5. Adeguata istruttoria prima della pubblicazione dell’avviso indicativo

PROJECT FINANCING NEI

SERVIZI

1) PRESENTAZIONE

PROPOSTE

• STUDIO DI FATTIBILITA’

• BOZZA DI CONVENZIONE

• PIANO ECONOMICO-

FINANZIARIO

• DESCRIZIONE SPECIFICA

DEL SERVIZIO E DELLE

MODALITA’ DI GESTIONE

PROJECT FINANCING NEI

SERVIZI (FASE PRELIMINARE)

2) VALUTAZIONE

PROPOSTE

• FUNZIONALITA’

• FRUIBILITA’ DEL SERVIZIO

• ACCESSIBILITA’ AL PUBBLICO

• RENDIMENTO

• COSTO DI GESTIONE E

MANUTENZIONE

• DURATA CONCESSIONE

• TARIFFE DA APPLICARE (E

METODOLOGIA

AGGIORNAMENTO)

• VALORE ECONOMICO DEL PIANO

E DELLA BOZZA DI CONVENZIONE

PROJECT FINANCING NEI

SERVIZI (FASE SELETTIVA)

3) SCELTA DEL

CONCESSIONARIO

GARA INFORMALE CON

INVITO DEL PROMOTORE

BASE: PROPOSTA SCELTA

1) L'offerta del promotore viene comparata con quelle formulate dagli altri

concorrenti sulla base del criterio di scelta dell'offerta economicamente più

vantaggiosa

2) Procedura negoziata nella quale la P.A. tratta con lo stesso promotore e con le

imprese selezionate quali autrici delle offerte migliori

• ADEGUAMENTO PROPOSTA

PROJECT FINANCING

valutazione di idoneità

tecnica della proposta

valutazione di

rispondenza della

stessa al pubblico

interesse

Maggiore discrezionalità P.A.

(valutazione comparativa degli

interessi storici)

VALUTAZIONE P.A.

ARTICOLATA SU

DUE FASI:

PROJECT FINANCING

Consiglio di Stato Sezione 6 - Sentenza del 23 luglio 2009, n. 4639

<<La procedura del project financing si configura come una procedura

cosiddetta "a canocchiale", sicché il progetto preliminare a base di

gara ben può essere modificato nel prosieguo della procedura stessa e

rimanere, pertanto, non identico a quello originario, per costituire in

effetti il risultato di una progressiva "messa a fuoco", nella prospettiva

dell'interesse pubblico perseguito, frutto questo della collaborazione tra

l'Amministrazione che ha indetto la menzionata procedura e le altre

Amministrazioni eventualmente interessate>>.

PROBLEMI DEL PROJECT FINANCING

1. Rischio di “consumazione” del territorio e di “svendita dei beni pubblici”

2. Partecipazione “conflittuale” della cittadinanza

3. Convivenza tra attori numerosi e fieramente portatori di interessi pubblici diffusi di rilievo costituzionale

4. Maggiore discrezionalità nella progettazione (an, quomodo)

Possibili rimedi e correttivi…

Consentire l’uso degli spazi solo per fini decisamente culturali e vietare opportunità di utilizzo “esclusive” e non accessorie

Ulteriori attività compatibili con la natura culturale del bene da individuare entro l’art. 117 Codice

Il “promotore” pianifica e finanzia la progettazione di un’attività pubblica, impegnandosi altresì a ristrutturare il bene o a realizzare opere ad esso “strumentali”, rispetto alla quale ne trarrà benefici con l’attività di gestione nel tempo

La P.A. deve intervenire per imporre al privato di gestire a fini culturali l’immobile, senza utilizzarlo per altri scopi, e tenendo altresì bassi i prezzi degli ingressi

PPP - SOCIETA’ MISTA

ampia autonomia come da statuto

amministrazione guidata da rappresentanti di istituzioni pubbliche e di soggetti privati

le istituzioni pubbliche partecipano con: concessione di BB. CC. e immobili (conferimento in uso); finanziamento per la gestione

I soggetti privati contribuiscono al finanziamento del capitale iniziale e del capitale per l’esercizio di gestione (servizi aggiuntivi e complementari)

I privati sono: Imprese, organizzazioni non profit (es. fondazioni bancarie), rappresentanti di gruppi di interesse

SOCIETA’ MISTA

Società a capitale misto Pubblico-Privato:

Consente alla P.A. di implementare una gestione imprenditoriale nella gestione dei servizi pubblici

riduce gli impegni finanziari della P.A., ma al contempo garantisce maggior controllo

Prevalente capitale pubblico

Scelta del socio privato con gara a «doppio oggetto»

Riferimenti normativi:

Art. 113 D.Lgs. 267/2000 – T.U.E.L.

Art. 115 D.Lgs. 42/2004 – Codice BB.CC. e del Paesaggio

PPP – FONDAZIONE «CULTURALE»

Riduce la partecipazione finanziaria dello Stato, ma al

contempo garantisce maggior controllo

Ampia autonomia come da statuto

Maggiore elasticità ed adattabilità alle situazioni

Assenza scopo di lucro (scopo di utilità sociale)

Compresenza di diversi Enti Pubblici e fondatori privati

Possibilità di ingresso di soggetti diversi dai fondatori (Cons.

Stato, 20 dicembre 2000, n. 288)

Ente costituito da un patrimonio

preordinato al perseguimento di

un determinato scopo

Fondazione Pubblico-Privata:

VANTAGGI

La fondazione può provvedere al proprio finanziamento autonomamente tramite ei Privati o gli Enti pubblici e tramite, soprattutto, la gestione dei proventi

Privati: soggetti non profit che partecipano in relazione alla loro missione sociale

Le Imprese non partecipano alla fondazione, ma sono interessate a svolgere attività di ampliamento locali, ristrutturazione, vendita, alberghi, ecc.

Gli Enti pubblici partecipano perchè hanno interesse allo sviluppo del proprio territorio

Riduzione dei contributi statali per lo svolgimento delle funzioni di gestione e valorizzazione

Maggiore efficienza garantita dalla partecipazione dei privati

PPP – FONDAZIONE «CULTURALE»

PPP – L’ESEMPIO MUSEO EGIZIO

Il 6 ottobre 2004 il MibAC

conferì in uso per

trent’anni i beni del Museo

ad una apposita

Fondazione

Ne fanno parte:

la Regione Piemonte, la

Provincia di Torino, la Città

di Torino, la Compagnia di

San Paolo e la Fondazione

CRT

Altri fondatori:

Conferimento risorse

finanziarie per la

costituzione del fondo di

dotazione

ACME

Associazione

Amici

Collaboratori

Museo Egizio

Associazione dei

Soci Sostenitori del

Museo Egizio di

Torino

PPP – L’ESEMPIO MUSEO EGIZIO

ACME

Associazione Amici

Collaboratori Museo Egizio

• SVILUPPA APPUNTAMENTI

PERIODICI (CONFERENZE,

VISITE TEMATICHE,

PUBBLICAZIONI, ECC,)

• OFFRE AL MUSEO

COLLABORATORI E

VOLONTARI

• LEZIONI DIDATTICHE

• CONTRIBUISCE

ALLESTIMENTI, GIORNATE

STUDI ED EVENTI

GLI SCARABEI

Associazione dei Soci

Sostenitori del Museo Egizio

• COINVOLGE I CITTADINI

NELLE INIZIATIVE DEL MUSEO

• COSTITUZIONE DI UN FONDO

ANNUALE DESTINATO AI

RESTAURI

• SPONSORIZZA INTERVENTI

RESTAURO

• PROGETTI DI

SENSIBILIZZAZIONE

CONSORZIO

Consorzio di valorizzazione culturale:

Consente la gestione associata di più servizi

Non può svolgere attività imprenditoriali né può distribuire utili (ente consortile pubblico)

Finalità: garantire la conservazione e la valorizzazione del bene / programma strategico di sviluppo culturale

Soggetto a diversa disciplina a seconda della partecipazione o meno dei privati (Cod. civ. o T.U.E.L.)

Riferimenti normativi:

Artt. 112 e 115 D.Lgs. 42/2004 – Codice BB.CC. e del Paesaggio

L’ESEMPIO VENARIA REALE

L’ESEMPIO VENARIA REALE

Ente di natura consortile non

imprenditoriale di diritto

pubblico

Autonomia gestionale

Comprende: la Reggia di

Venaria, i Giardini, la

Citroniera con le Scuderie e, in

seguito, la Villa dei Laghi e

parti di Borgo Castello del

Parco La Mandria

Consorzio di

Valorizzazione Culturale

“La Venaria Reale”

L’ESEMPIO VENARIA REALE

Compito statutario: “elaborare il

piano strategico di sviluppo

culturale e di valorizzazione e

di provvedere a regolare e

gestire le attività di

valorizzazione, anche in forma

integrata, e mediante la

costituzione di appositi uffici e

servizi, deputati anche

all’affidamento a terzi delle dette

attività e al controllo sul loro

svolgimento”

Consorzio di

Valorizzazione Culturale

“La Venaria Reale”

La Valorizzazione dei Beni

Culturali

FINE