Progetto di legge della 17legislatura - Cameraparte, si invitava il Comitato dei Ministri a redigere...

CAMERA DEI DEPUTATI N. 2801—

DISEGNO DI LEGGE

PRESENTATO DAL MINISTRO DEGLI AFFARI ESTERI

E DELLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE

(GENTILONI SILVERI)

E DAL MINISTRO DELLA GIUSTIZIA

(ORLANDO)

DI CONCERTO CON IL MINISTRO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

(PADOAN)

Ratifica ed esecuzione dei seguenti protocolli:a) Protocollo n. 15 recante emendamento alla Convenzioneper la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertàfondamentali, fatto a Strasburgo il 24 giugno 2013;b) Protocollo n. 16 recante emendamento alla Convenzioneper la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà

fondamentali, fatto a Strasburgo il 2 ottobre 2013

Presentato il 30 dicembre 2014

Atti Parlamentari — 1 — Camera dei Deputati

XVII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI

ONOREVOLI DEPUTATI ! — Con il presentedisegno di legge si chiede di autorizzare laratifica e di disporre l’esecuzione del pro-tocollo n. 15 recante emendamento allaConvenzione per la salvaguardia dei dirittidell’uomo e delle libertà fondamentali,fatto a Strasburgo il 24 giugno 2013, e delprotocollo n. 16 recante emendamentoalla Convenzione per la salvaguardia deidiritti dell’uomo e delle libertà fondamen-tali, fatto a Strasburgo il 2 ottobre 2013.

a) PROTOCOLLO N. 15, EMENDANTE LA CONVEN-ZIONE PER LA SALVAGUARDIA DEI DIRITTI DEL-L’UOMO E DELLE LIBERTÀ FONDAMENTALI.

La Corte europea dei diritti dell’uomo(CEDU), con sede a Strasburgo, è stataistituita nel 1959 per assicurare il rispettodella Convenzione europea per la salva-guardia dei diritti dell’uomo e delle libertàfondamentali. Vi aderiscono tutti i 47 Statimembri del Consiglio d’Europa. Negli ul-timi anni, la constatazione dell’esistenza digravi problemi di funzionamento – inparticolare l’arretrato accumulato e lapercezione che la struttura non sia piùsufficiente per l’attuale utenza di oltre 800milioni di cittadini – ha avviato unaprofonda discussione sulla sua riforma.

Una prima risposta è venuta dal Pro-tocollo n. 14, entrato in vigore nel giugno2010 per conferire maggiori efficienza erapidità nella trattazione dei ricorsi indi-viduali, attraverso: 1) l’introduzione di ungiudice unico chiamato a decidere i casimanifestamente inammissibili; 2) l’amplia-mento delle competenze attribuite ai co-mitati di tre giudici; 3) un nuovo criteriodi ammissibilità che autorizza la Corte arifiutare i ricorsi nel caso in cui il ricor-rente non abbia subìto un « pregiudizioimportante ».

Tali modifiche non hanno tuttavia por-tato i progressi auspicati. Con le Confe-

renze di Interlaken e di Smirne si èavviata la discussione su una riforma dellaCEDU che, tenendo conto della realtàattuale, faciliti il raggiungimento dei suoiobiettivi. Al contempo, ha cominciato adiffondersi presso alcuni Stati la sensa-zione che la Corte tenda a invadere settoridi competenza dei tribunali nazionali, tra-sformandosi in una sorta di quarta istanzaanche per questioni non immediatamenteconnesse con la salvaguardia dei dirittiumani fondamentali per cui il sistemadella CEDU fu creato.

Sotto la spinta del Regno Unito, laConferenza di Brighton dell’aprile 2012 siè conclusa con l’adozione di una Dichia-razione che ribadisce come sia in primoluogo un obbligo degli Stati provvedereall’attivazione della Convenzione, auspi-cando pertanto il rafforzamento del prin-cipio di sussidiarietà e del margine diapprezzamento nel rapporto con la Corte.

Sulla scia di Brighton, si è di recentegiunti all’adozione del Protocollo n. 15,aperto alla firma degli Stati membri apartire da lunedì 24 giugno 2013. Vi siprevede:

(articolo 1): un nuovo considerando èstato aggiunto alla fine del Preambolodella Convenzione, contenente un riferi-mento al principio di sussidiarietà e alladottrina del margine di apprezzamento.Esso è destinato a migliorare la traspa-renza e l’accessibilità al sistema previstodalla Convenzione. È, inoltre, coerente conla dottrina del margine di apprezzamento,come espresso più volte dalla Corte nellasua giurisprudenza;

(articolo 2): modifica gli articoli 21 e23 della Convenzione. Più in particolarestabilisce le condizioni per l’esercizio dellefunzioni di giudice della Corte: i candidatidevono avere meno di sessantacinque anni

Atti Parlamentari — 2 — Camera dei Deputati — 2801


al momento in cui figurano nella listapreliminare richiesta dall’Assemblea par-lamentare. Questa modifica ha lo scopo diconsentire a giudici altamente qualificatidi rimanere in carica per l’intero periododi nove anni, rafforzando così la coesionedei membri della Corte. Il limite di etàprevisto dall’articolo 23, paragrafo 2, dellaConvenzione, redatto prima dell’entrata invigore del Protocollo, impediva infatti ataluni giudici, nonostante la grande espe-rienza, di concludere il loro mandato;

(articolo 3): modifica l’articolo 30della Convenzione. Per quanto concerne larimessione alla Grande Camera ai sensidel citato articolo 30, viene eliminato ildiritto di opposizione delle Parti;

(articoli 4 e 5): modificano entrambil’articolo 35 della Convenzione. Più inparticolare, l’articolo 4 riduce da sei aquattro mesi dalla sentenza definitiva na-zionale il termine entro il quale un ricorsopuò essere presentato alla Corte. Con ladisposizione transitoria prevista all’arti-colo 8, paragrafo 3, del Protocollo si èstabilito che la riduzione del termine perla presentazione della domanda alla Cortedovrà applicarsi solo dopo un periodo disei mesi a decorrere dall’entrata in vigoredel Protocollo, al fine di consentire aipotenziali ricorrenti di diventare piena-mente edotti sulla nuova scadenza. Inoltre,il nuovo termine non avrà effetto retroat-tivo;

(articolo 5): modifica il paragrafo 3,lettera b, della Convenzione, eliminandodai presupposti di ricevibilità la condi-zione limitativa dell’applicazione del cri-terio « de minimis non curat praetor ».

b) PROTOCOLLO N. 16, EMENDANTE LA CONVEN-ZIONE PER LA SALVAGUARDIA DEI DIRITTI DEL-L’UOMO E DELLE LIBERTÀ FONDAMENTALI.

Negli ultimi anni, come già rilevato, laconstatazione dell’esistenza di gravi pro-blemi di funzionamento ha avviato unaprofonda discussione sulla riforma dellaCEDU, che è avvenuta attraverso l’ado-

zione di alcuni Protocolli, l’ultimo deiquali è il n. 16.

Già la Conferenza di Smirne sul futurodella Corte (26-27 aprile 2011), nella suadichiarazione finale, invitava « il Comitatodei Ministri a considerare l’opportunità diintrodurre una procedura che consentissealle più alte giurisdizioni nazionali dirichiedere pareri consultivi alla Corte, re-lativamente all’interpretazione e all’appli-cazione della Convenzione, per chiarire ledisposizioni della Convenzione e la giuri-sprudenza della Corte, fornendo in questomodo ulteriore attività di indirizzo al finedi aiutare gli Stati parte ad evitare futureviolazioni ». Nelle decisioni dei delegati deiMinistri che hanno fatto seguito alla Con-ferenza di Smirne, il Comitato direttivoper i diritti dell’uomo (CDDU) è statoquindi invitato a elaborare delle propostespecifiche.

La questione dei pareri consultivi è statadiscussa a lungo durante la preparazionedella successiva Conferenza (Brighton19-20 aprile 2012) sul futuro della Corte,alla quale la Corte stessa ha contribuito conun dettagliato « Documento di riflessionesulla proposta di estendere la competenzaconsultiva della Corte ».

La dichiarazione finale della Confe-renza di Brighton affermava che l’intera-zione tra la Corte e le autorità nazionaliavrebbe potuto essere consolidata dall’in-troduzione nella Convenzione di un ulte-riore potere della Corte, che gli Stati parteavrebbero comunque potuto accettare invia facoltativa, e cioè il potere di emettere,su esplicita richiesta, pareri consultivi sul-l’interpretazione della Convenzione nel-l’ambito di una specifica causa a livellonazionale. Fatto salvo il carattere nonvincolante dei pareri per gli altri Statiparte, si invitava il Comitato dei Ministri aredigere la bozza del testo di un protocolloin tale senso, che entrasse in vigore entrola fine del 2013.

A seguito della Conferenza di Brighton,la 122a sessione del Comitato dei Ministri(23 maggio 2012) ha stabilito che il CDDUredigesse il testo richiesto. Le questionichiave affrontate durante tale processoerano: la natura delle autorità nazionali



che possono richiedere un parere consul-tivo della Corte, il tipo di quesiti sui qualila Corte può emettere un parere consul-tivo, la procedura per la valutazione dellerichieste, per la delibera in seguito all’ac-coglimento delle stesse e per l’emissione dipareri consultivi e, infine, l’effetto giuri-dico di un parere consultivo sulle diversetipologie delle cause.

Il progetto, che è diventato il Protocollon. 16 alla Convenzione, è stato definitiva-mente adottato durante la 1176a riunionedei Delegati dei Ministri.

Osservazioni sulle disposizioni del Proto-collo.

Articolo 1. Il paragrafo 1 stabilisce treparametri chiave della nuova procedura.

In primo luogo, affermando che leautorità giudiziarie competenti « possono »richiedere alla Corte un parere consultivo,specifica che tale richiesta è facoltativa ein nessun caso obbligatoria. A tale propo-sito, è importante anche chiarire che l’au-torità giudiziaria che presenta la richiestapuò ritirarla in ogni momento.

In secondo luogo, stabilisce che com-petenti a richiedere un parere consultivoalla Corte sono solo « Le più alte giurisdi-zioni di un’Alta Parte contraente, desi-gnate conformemente all’articolo 10 ».Questa formulazione è volta a evitarepotenziali complicazioni, permettendo unacerta libertà di scelta. La locuzione « Lepiù alte giurisdizioni » fa riferimento alleautorità giudiziarie al vertice del sistemagiudiziario nazionale.

Ciascuna Parte contraente deve speci-ficare quale alta giurisdizione può richie-dere un parere consultivo (articolo 10); ciòconsente la necessaria flessibilità per te-nere conto dei diversi sistemi giudiziarinazionali. Va, inoltre, osservato che, sem-pre ai sensi dell’articolo 10, un’Alta Partecontraente può in ogni momento cambiarela sua indicazione di quale tra le più altegiurisdizioni possono richiedere un parereconsultivo.

Il terzo parametro riguarda la naturadelle questioni sulle quali una giurisdi-zione interna può richiedere il parere

consultivo della Corte, e cioè le « questionidi principio relative all’interpretazione oall’applicazione dei diritti e delle libertàdefiniti dalla Convenzione o dai suoi pro-tocolli ». Sarà la Corte a interpretare ladefinizione al momento di decidere seaccettare o no la richiesta di un parereconsultivo (articolo 2, paragrafo 1).

Il paragrafo 2 prevede che la richiestadi parere consultivo sia proponibile nel-l’ambito di una causa pendente dinanziall’autorità giudiziaria che presenta la ri-chiesta. La procedura non è pensata, adesempio, per consentire una revisione inastratto della legislazione che non deveessere applicata nella causa pendente di-nanzi a essa.

Il paragrafo 3 stabilisce determinatirequisiti procedurali che devono esseresoddisfatti dall’autorità giudiziaria chepresenta la richiesta. Essi recepiscono loscopo della procedura, che non è quello ditrasferire la causa alla Corte, ma piuttostoquello di conferire all’autorità giudiziariache presenta la richiesta i mezzi necessariper garantire il rispetto dei diritti previstinella Convenzione durante l’esame dellacausa pendente dinanzi a essa.

Pertanto, l’autorità giudiziaria devemotivare la richiesta di parere, fornire glielementi rilevanti dei fatti acquisiti nelcorso del procedimento e indicare le que-stioni della Convenzione rilevanti, in par-ticolare i diritti o le libertà invocati.

Articolo 2. L’articolo 2 stabilisce laprocedura per decidere se accogliere o nouna richiesta di parere consultivo. LaCorte ha un margine di discrezionalitànell’accettare una richiesta o no, comun-que il rigetto di una domanda dovrà esseremotivato, scoraggiando così le richiestenon opportune.

Il paragrafo 2 prevede che è la GrandeCamera della Corte a emettere i parericonsultivi in seguito all’accoglimento o nodella richiesta da parte del collegio deicinque giudici.

Il paragrafo 3 prevede che il collegio ela Grande Camera comprendano di dirittoil giudice eletto per l’Alta Parte contraente



cui appartiene l’autorità giudiziaria che harichiesto il parere. Si stabilisce anche laprocedura da seguire nel caso in cui talegiudice sia assente o non possa parteciparealla riunione.

Articolo 3. L’articolo 3 conferisce alCommissario per i diritti dell’uomo delConsiglio d’Europa e all’Alta Parte con-traente cui appartiene l’autorità giudizia-ria che ha richiesto il parere il diritto dipresentare osservazioni per iscritto e diprendere parte a tutte le cause all’esamedella Grande Camera nelle procedure re-lative alla richiesta. Inoltre il Presidentedella Corte può invitare ogni altra AltaParte contraente o persona a presentare leproprie osservazioni per iscritto o a par-tecipare alle udienze, quando ciò sia nel-l’interesse di una buona amministrazionedella giustizia.

Articolo 4. Il paragrafo 1 richiede che laCorte motivi i pareri consultivi emessi aisensi del Protocollo.

Il paragrafo 2 consente ai giudici dellaGrande Camera di esprimere un’opinioneseparata (dissenziente o concordante).

Il paragrafo 3 richiede che la Cortecomunichi i pareri consultivi all’autoritàgiudiziaria che presenta la richiesta eall’Alta Parte contraente cui appartienetale autorità.

Infine il paragrafo 4 richiede la pub-blicazione dei pareri consultivi emessi aisensi del Protocollo.

Articolo 5. L’articolo 5 prevede che ipareri consultivi non siano vincolanti. Essivengono emessi nell’ambito di un dialogotra la Corte e le autorità giudiziarie na-zionali. Di conseguenza l’autorità richie-dente decide sugli effetti del parere con-sultivo nel procedimento nazionale.

Il fatto che la Corte abbia emesso unparere consultivo su una questione solle-vata nell’ambito di una causa pendentedinanzi a un’autorità giudiziaria di un’AltaParte contraente non impedisce a unaparte di tale causa di esercitare successi-vamente il suo diritto a un ricorso indi-viduale ai sensi dell’articolo 34 della Con-

venzione, vale a dire che essa può comun-que portare la causa dinanzi alla Corte.Tuttavia, laddove un ricorso venga propo-sto successivamente all’emissione di unparere consultivo della Corte che sia statogià recepito, si ritiene che tali elementi delricorso, che riguardano le questioni af-frontate nel parere consultivo, debbanoessere dichiarati irricevibili o debbanoessere stralciati.

I pareri consultivi ai sensi del Protocollonon hanno effetto diretto sugli eventualisuccessivi ricorsi. Tuttavia, andranno a fareparte della giurisprudenza della Corte, in-sieme alle sentenze e alle decisioni.

Articolo 6. L’articolo 6 recepisce il fattoche l’accettazione del Protocollo è facol-tativa per le Alte Parti contraenti dellaConvenzione. Pertanto non ha l’effetto dimodificare le disposizioni della Conven-zione, il cui testo rimane invariato. Le suedisposizioni operano solo tra le Alte Particontraenti che scelgono di accettare ilProtocollo come articoli addizionali allaConvenzione. La sua applicazione, per-tanto, è condizionata da tutte le altredisposizioni rilevanti della Convenzione.

Articolo 7. L’articolo 7 contiene le di-sposizioni ai sensi delle quali un’Alta Partecontraente della Convenzione può esserevincolata dal Protocollo.

Articolo 8. Il testo dell’articolo 8 è presodall’articolo 7 del Protocollo n. 9 allaConvenzione e si basa sul modello diclausole finali approvato dal Comitato deiMinistri. L’entrata in vigore del Protocolloè prevista il primo giorno del mese suc-cessivo alla scadenza di un periodo di tremesi dalla data in cui tutte le Alte Particontraenti della Convenzione avrannoespresso il loro consenso a essere vincolatedal Protocollo.

Articolo 9. L’articolo 9 prevede che leAlte Parti contraenti non possano apporreriserve al Protocollo.

Articolo 10. L’articolo 10 stabilisce checiascuna Alta Parte contraente indica



quali delle proprie alte giurisdizioni po-trebbero richiedere i pareri consultividella Corte. Consente inoltre la possibilitàper le Alte Parti contraenti di aggiungereo di togliere, in qualsiasi momento, dalleliste le autorità giudiziarie indicate. Tuttele dichiarazioni di questo tipo devonoessere indirizzate al Segretario generaledel Consiglio d’Europa, in qualità di de-positario di accordi multilaterali adottatiall’interno dell’organizzazione.

Articolo 11. L’articolo 11 è una delleconsuete clausole finali incluse nei trattati

redatti nell’ambito del Consiglio d’Europa.La lettera d si riferisce alle procedure isti-tuite in virtù dell’articolo 10 del Protocolloche indica quali delle autorità giudiziariedelle Alte Parti contraenti possono richie-dere pareri consultivi alla Corte.

Il disegno di legge, all’articolo 3, indi-vidua le più alte giurisdizioni nazionali chepossono presentare alla Grande Cameradella CEDU richieste di pareri ai sensidell’articolo 1, paragrafo 1, del Protocollo,introducendo un nuovo caso di sospen-sione facoltativa del processo (articolo 3,comma 2).



RELAZIONE TECNICA

(Articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009,n. 196, e successive modificazioni).

L’esigenza di modificare la Convenzione per la salvaguardia deidiritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, rendendo più snello edefficace il funzionamento della CEDU, era già stata evidenziatadurante la conferenza sul futuro della Corte, organizzata dallaPresidenza svizzera del Comitato dei Ministri, nel febbraio del 2010.La Conferenza adottò in quell’occasione un piano d’azione, invitandoil Comitato dei Ministri ad emettere un mandato agli organi com-petenti, al fine di preparare, entro giugno 2012, specifiche proposte dimodifica della Convenzione. Il 26-27 aprile 2011, una secondaconferenza sul futuro della Corte fu organizzata dalla Presidenzaturca del Comitato dei Ministri a Izmir, in Turchia. Questa Conferenzaadottò un piano di interventi successivi per esaminare e promuovereil processo di riforma.

Un altro importante contributo a tale processo è venuto, più direcente, dal Comitato dei Ministri riunitosi a Brighton, nel RegnoUnito, il 19-20 aprile 2012. La Corte aveva presentato un parerepreliminare, in preparazione della Conferenza di Brighton, checonteneva una serie di proposte specifiche. Sulla scia di Brighton siè infine giunti, il 24 giugno 2013, alla firma del Protocollo n. 15 cheemenda la Convenzione per la protezione dei diritti dell’uomo e dellelibertà fondamentali.

Anche la questione dei pareri consultivi è stata discussa a lungodurante la preparazione della Conferenza di Brighton.

La dichiarazione finale della Conferenza di Brighton affermavache l’interazione tra la Corte e le autorità nazionali avrebbe potutoessere consolidata dall’introduzione nella Convenzione di un ulteriorepotere della Corte, che gli Stati parte avrebbero comunque potutoaccettare in via facoltativa, e cioè il potere di emettere, su esplicitarichiesta, pareri consultivi sull’interpretazione della Convenzione nel-l’ambito di una specifica causa a livello nazionale.

Come già dettagliatamente approfondito nella relazione illustra-tiva, il Protocollo n. 15 ha apportato delle piccole ma importantimodifiche alle procedure della CEDU, al fine di migliorarne l’efficaciae l’efficienza, mentre il Protocollo n. 16 ha attribuito alla stessa Cortela competenza a emettere pareri consultivi su richiesta delle più altegiurisdizioni degli Stati contraenti al fine di consentire una suamaggiore interazione con le autorità nazionali. Le anzidette modifiche,seppure fondamentali per un miglior funzionamento della Corte stessanonché per garantire l’uniforme applicazione della Convenzione e deisuoi Protocolli, non prevedono, a carico dei Governi dei Paesi membri,alcun onere finanziario.

Il disegno di legge, pertanto, non presenta alcun profilo dionerosità.



ANALISI TECNICO-NORMATIVA

a) PROTOCOLLO N. 15 RECANTE EMENDAMENTO ALLA CONVENZIONE PER LA

SALVAGUARDIA DEI DIRITTI DELL’UOMO E DELLE LIBERTÀ FONDAMENTALI, FATTO

A STRASBURGO IL 24 GIUGNO 2013.

PARTE I – ASPETTI TECNICO-NORMATIVI DI DIRITTO INTERNO

1) Obiettivi e necessità dell’intervento normativo. Coerenza con ilprogramma di Governo.

L’intervento normativo si rende necessario per autorizzare laratifica e l’esecuzione del Protocollo n. 15, emendante la Convenzioneper la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali,fatto a Strasburgo il 24 giugno 2013.

Il Protocollo in oggetto ha come obiettivo quello di migliorare ilfunzionamento della CEDU (istituita nel 1959 allo scopo di assicurareil rispetto della Convenzione stessa), di snellirne le procedure, diaccelerare la trattazione dei ricorsi e di smaltire l’arretrato.

Il ricorso alla legge di autorizzazione alla ratifica si rendenecessario in quanto il Protocollo è un atto emendativo dellaConvenzione, già ratificata con legge ai sensi dell’articolo 80 dellaCostituzione.

L’intervento normativo in esame è pienamente compatibile con ilprogramma di Governo. L’Italia, infatti, ha sempre dimostrato grandeinteresse e sensibilità nei confronti delle tematiche riguardanti dirittiumani e libertà fondamentali.

2) Analisi del quadro normativo nazionale.

Si rappresenta che con legge 4 agosto 1955, n. 848, è stataautorizzata la ratifica della Convenzione europea per la salvaguardiadei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il4 novembre 1950. Tutti i Protocolli emendativi alla Convenzione sonostati ratificati. Ultimo, in ordine di tempo, il Protocollo n. 14, recanteanch’esso norme per la semplificazione e per l’accelerazione deiricorsi dinanzi alla CEDU, è stato ratificato dall’Italia il 7 marzo 2006(legge 15 dicembre 2005, n. 280).

3) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e sui regolamenti vigenti.

La ratifica del Protocollo non incide su leggi e su regolamentiinterni vigenti.

4) Analisi della compatibilità dell’intervento con i princìpi costituzionali.

Il provvedimento non presenta alcun problema di costituzionalità,essendo pienamente conforme all’articolo 11, in materia di parteci-



pazione dell’Italia all’ordinamento internazionale, e all’articolo 117della Costituzione, in materia di riparto della potestà legislativa traStato, regioni ed enti locali.

5) Analisi della compatibilità dell’intervento con le competenze e lefunzioni delle regioni ordinarie e a statuto speciale, nonché degli entilocali.

L’intervento è pienamente compatibile con le regole di riparto dicompetenze legislative tra Stato, regioni ed enti locali, in quanto lamateria dei rapporti internazionali rientra, ai sensi dell’articolo 117della Carta costituzionale, nella competenza esclusiva dello Stato.Sempre in base al dettato costituzionale, le regioni sono vincolateall’applicazione degli obblighi derivanti da accordi internazionali,anche nelle materie di loro esclusiva competenza.

6) Verifica della compatibilità con i princìpi di sussidiarietà, differen-ziazione e adeguatezza sanciti dall’articolo 118, primo comma, dellaCostituzione.

Tali princìpi riguardano l’esercizio di funzioni amministrative e,pertanto, non risultano direttamente coinvolti dall’intervento norma-tivo.

7) Verifica dell’assenza di rilegificazioni e della piena utilizzazione dellepossibilità di delegificazione e degli strumenti di semplificazionenormativa.

La materia non rientra nell’alveo della cosiddetta « delegifica-zione » poiché si riferisce a una materia che necessita di autorizza-zione legislativa alla ratifica.

8) Verifica dell’esistenza di progetti di legge vertenti su materia analogaall’esame del Parlamento e relativo stato dell’iter.

Non esistono progetti di legge all’esame del Parlamento su materiaanaloga a quella in esame.

9) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero dellapendenza di giudizi di costituzionalità sul medesimo o analogooggetto.

Non si riscontra una giurisprudenza interna e costituzionale inmateria, né risultano pendenti giudizi di costituzionalità sul medesimoo analogo oggetto.

PARTE II – CONTESTO NORMATIVO DELL’UNIONE EUROPEA EINTERNAZIONALE

10) Analisi della compatibilità dell’intervento con l’ordinamento del-l’Unione europea.

L’intervento normativo è pienamente compatibile con l’ordina-mento dell’Unione europea.



Dal punto di vista della coerenza con la normativa dell’Unioneeuropea, il Protocollo appare in linea con la posizione comunedell’Unione europea da sempre impegnata a promuovere e a difendereattivamente il rispetto dei diritti umani, sia al suo interno che nellesue relazioni con i Paesi non appartenenti all’Unione europea, nonchécon il processo di adesione del diritto dell’Unione alla Convenzione,sulla base del richiamo espresso contenuto nell’articolo 6 del Proto-collo n. 8 del Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1o dicembre2009.

11) Verifica dell’esistenza di procedure di infrazione da parte dellaCommissione europea sul medesimo o analogo oggetto.

Non si riscontrano procedure di infrazione in materia.

12) Analisi della compatibilità dell’intervento con gli obblighi interna-zionali.

L’intervento risulta compatibile con le politiche internazionali inmateria e non è in contrasto con alcun obbligo internazionale.

13) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero dellapendenza di giudizi innanzi alla Corte di giustizia dell’Unioneeuropea sul medesimo o analogo oggetto.

Al momento non vi sono giudizi pendenti innanzi alla Corte digiustizia dell’Unione europea sul medesimo o analogo oggetto delProtocollo.

14) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero dellapendenza di giudizi innanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomosul medesimo o analogo oggetto.

Sulla materia oggetto dell’intervento normativo non si riscontrauna giurisprudenza della CEDU.

15) Eventuali indicazioni sulle linee prevalenti della regolamentazionesul medesimo oggetto da parte degli altri Stati membri dell’Unioneeuropea.

Ad oggi solo l’Irlanda, tra i membri dell’Unione europea, haratificato il Protocollo.

PARTE III – ELEMENTI DI QUALITÀ SISTEMATICA E REDAZIO-NALE DEL TESTO

1) Individuazione delle nuove definizioni normative introdotte dal testo,della loro necessità, della coerenza con quelle già in uso.

Non vengono utilizzate definizioni normative che non apparten-gano già al linguaggio tecnico-giuridico della materia regolata.



2) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi contenuti nelprogetto, con particolare riguardo alle successive modificazioni subitedai medesimi.

È stata verificata la correttezza dei riferimenti normativi conte-nuti nel disegno di legge.

3) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modifi-cazioni e integrazioni a disposizioni vigenti.

Non si è fatto ricorso alla tecnica della novella legislativa.

4) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di disposizioni dell’attonormativo e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testonormativo.

Le norme del provvedimento non comportano effetti abrogativiimpliciti.

5) Individuazione di disposizioni dell’atto normativo aventi effettoretroattivo o di reviviscenza di norme precedentemente abrogate o diinterpretazione autentica o derogative rispetto alla normativa vigente.

Non si riscontrano le fattispecie indicate.

6) Verifica della presenza di deleghe aperte sul medesimo oggetto, anchea carattere integrativo o correttivo.

Non risulta alcuna delega aperta sulla materia oggetto dell’inter-vento normativo.

7) Indicazione degli eventuali atti successivi attuativi; verifica dellacongruità dei termini previsti per la loro adozione.

Non sono previsti successivi atti attuativi di natura normativa.

8) Verifica della piena utilizzazione e dell’aggiornamento di dati e diriferimenti statistici attinenti alla materia oggetto del provvedimento,ovvero indicazione della necessità di commissionare all’Istitutonazionale di statistica apposite elaborazioni statistiche, con correlataindicazione nella relazione tecnica della sostenibilità dei relativi costi.

Nell’ambito della complessiva istruttoria normativa necessaria allapredisposizione dell’intervento legislativo sono stati utilizzati dati eriferimenti statistici già disponibili presso le amministrazioni interes-sate.



b) PROTOCOLLO N. 16 RECANTE EMENDAMENTO ALLA CONVENZIONE PER LA

SALVAGUARDIA DEI DIRITTI DELL’UOMO E DELLE LIBERTÀ FONDAMENTALI, FATTO

A STRASBURGO IL 2 OTTOBRE 2013.

PARTE I – ASPETTI TECNICO-NORMATIVI DI DIRITTO INTERNO

1) Obiettivi e necessità dell’intervento normativo. Coerenza con ilprogramma di Governo.

L’intervento normativo si rende necessario per autorizzare laratifica e l’esecuzione del Protocollo n. 16, emendante la Convenzioneeuropea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertàfondamentali, fatto a Strasburgo il 2 ottobre 2013.

Il Protocollo è un atto normativo di rilevante importanza,istituendo l’inedita possibilità per i giudici nazionali di ultima istanzadi rivolgersi direttamente alla CEDU, prima di assumere la propriadecisione, per chiedere un’opinione « non vincolante » in ordineall’interpretazione del diritto della CEDU.

Il ricorso alla legge di autorizzazione alla ratifica si rendenecessario in quanto il Protocollo è un atto emendativo dellaConvenzione già resa esecutiva con legge ai sensi dell’articolo 80 dellaCostituzione.

L’intervento normativo in esame è pienamente compatibile con ilprogramma di Governo, tra i cui obiettivi prioritari vi è quello diprevenire possibili violazioni della Convenzione.

2) Analisi del quadro normativo nazionale.

Si rappresenta che con legge 4 agosto 1955, n. 848, è stataautorizzata la ratifica della Convenzione europea per la salvaguardiadei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il4 novembre 1950. Tutti i Protocolli emendativi alla Convenzione sonostati ratificati. Ultimo, in ordine di tempo, il Protocollo n. 14, recantenorme di semplificazione e accelerazione dei ricorsi dinanzi allaCEDU, è stato ratificato dall’Italia il 7 marzo 2006 (legge 15 dicembre2005, n. 280).

Il disegno di legge di autorizzazione alla ratifica introduce,all’articolo 3, una nuova ipotesi di sospensione facoltativa dei processidinanzi alle più alte giurisdizioni nazionali (Suprema Corte dicassazione, Consiglio di Stato, Corte dei conti, Consiglio di giustiziaamministrativa per la Regione siciliana) nei casi in cui queste ultimesi determinino a presentare alla CEDU richieste di pareri consultivisu questioni di principio relative all’interpretazione o all’applicazionedella Convenzione e dei suoi Protocolli.

Tale previsione è coerente con la normativa nazionale vigente inmateria di sospensione del processo, di cui si illustrano di seguito leprincipali disposizioni, le quali troveranno applicazione anche nei casiregolamentati dal citato articolo 3 del disegno di legge, secondo lelinee interpretative fornite dalla giurisprudenza nazionale.



L’indicazione delle autorità giudiziarie di cui all’articolo 1, pa-ragrafo 1, della Convenzione sarà contenuta anche nella dichiarazioneindirizzata al Segretario generale del Consiglio d’Europa, ai sensidell’articolo 10 della Convenzione stessa.

La sospensione del processo penale.

La sospensione del procedimento penale è un mezzo eccezionalea cui il giudice può fare ricorso solo quando la decisione dipenda dallarisoluzione di una questione pregiudiziale costituzionale (articolo 23della legge n. 87 del 1953) ovvero dalla risoluzione di una questionecivile o amministrativa (articoli 3 e 479 del codice di procedurapenale).

Nell’attuale sistema processuale la pregiudizialità costituisceun’ipotesi eccezionale e richiede un nesso di interdipendenza assolutatra i due procedimenti, cioè quelli civile e amministrativo, rispetto alprocesso penale nel senso che la soluzione del primo costituisce lapremessa essenziale per decidere nel processo penale; tuttavia lapregiudizialità può operare solo in dipendenza di questioni civili oamministrative e mai in relazione a questioni penali (Corte dicassazione, sezione I, 20 gennaio 1997, Bompressi, in CP, 1997, 2758;sezione III, 23 settembre 1991, Andreoni, in GI, 1992, II, 670).

In ogni altro caso, il giudice è tenuto a risolvere ogni questionepregiudiziale, pur con efficacia non vincolante (sezione III, 1o aprile2000, Gabrieli, in SIur, 2000, 1281; sezione I, 20 gennaio 1998, Allegri,in GP, 1999, III, 245).

L’ordinanza con la quale è sospeso il dibattimento è impugnabileimmediatamente; invece, l’ordinanza che rigetta la richiesta di so-spensione può essere impugnata soltanto con la sentenza, secondo leregole stabilite dall’articolo 586 del codice di procedura penale(sezione V, 13 novembre 1998, Brancato, in CP, 2000, 93; sezione III,7 marzo 1996, Panzini, in CP, 1997, 1486).

La sospensione del procedimento, anche se disposta fuori dei casiconsentiti e in assenza di una specifica impugnazione, determina lasospensione del corso della prescrizione (articolo 159 del codicepenale) (sezioni unite, 1o ottobre 1991, Mapelli, in ANPP, 1992, 273).

L’articolo 3 del codice di procedura penale attribuisce al giudiceil potere di sospendere il processo.

La terminologia utilizzata sembra essere espressione della sceltadel legislatore di escludere che nel corso delle indagini preliminaripossa essere disposta la sospensione (Marzaduri, sub articolo 3, 83).

A tale soluzione è contrario chi (Giarda, sub articolo 3, in Giarda,Spangher, Comm. al codice di procedura penale, Milano, 1997, 51),evidenziando come nel terzo comma della stessa norma vi sia un usoimproprio della locuzione « procedimento penale », ritiene che non visia un’effettiva e rigida coincidenza tra i termini utilizzati e i concettidi riferimento.

Diverso problema si pone circa la fase davanti la Corte dicassazione.

Il riferimento al processo nella sua interezza impone di ritenereapplicabile la norma anche in tale fase (Rel. prog. prel., 9; di contrarioavviso Marzaduri, sub articolo 3, 83).



La sospensione del processo civile e amministrativo.

Il presupposto principale della sospensione necessaria ai sensidell’articolo 295 del codice di procedura civile è costituito dallapendenza di un rapporto pregiudiziale.

La giurisprudenza ritiene, ormai pacificamente, che la sospensionedel giudizio può dirsi necessaria, ai sensi del citato articolo 295,soltanto quando la previa definizione di un’altra controversia civile,penale o amministrativa pendente davanti a un altro giudice siaimposta da un’espressa disposizione di legge ovvero quando, per il suocarattere pregiudiziale, costituisca l’indispensabile antecedente logico-giuridico dal quale dipenda la decisione della causa pregiudicata e ilcui accertamento sia richiesto con efficacia di giudicato. Al di fuoridi tali presupposti, la sospensione cessa di essere necessaria e, quindi,obbligatoria per il giudice, ed è meramente facoltativa (Corte dicassazione, sentenza n. 21396 del 2012 e ordinanza n. 25272 del2010).

In difetto di una specifica indicazione in tale direzione, non èunivoco l’orientamento relativo all’individuazione della competenzadell’organo che deve pronunciare il provvedimento di sospensione.

Si segnalano, in particolare, i seguenti indirizzi:

a) la competenza dovrebbe appartenere al giudice istruttore oal collegio, a seconda che la controversia sia attribuita in sededecisoria all’uno piuttosto che all’altro organo (Luiso, 229); ovvero

b) la competenza dovrebbe essere individuata sulla base di uncriterio cronologico, nel senso che il provvedimento sarà pronunciatodal giudice istruttore ovvero dal collegio, a seconda che la causa sitrovi nella fase, rispettivamente, istruttoria o decisoria (Trisorio LiuzziLa sospensione del processo civile di cognizione, Bari, 1987, 591).

L’articolo 296 del codice di procedura civile regola, invece, lafattispecie della sospensione concordata tra le parti (cosiddetta« sospensione volontaria »).

Il provvedimento di sospensione concordata, essendo di compe-tenza del giudice istruttore, può essere richiesto solo durante la faseistruttoria (Menchini, 54).

Il processo continua nell’udienza fissata, con il provvedimento disospensione, dall’autorità giudiziaria, ovvero, in difetto, su iniziativadelle parti, che devono procedere alla riassunzione, chiedendo algiudice la fissazione dell’udienza di prosecuzione.

Posto che, secondo la dottrina, la disposizione dell’articolo 297 delcodice di procedura civile non assume il ruolo di norma generale inmateria di riassunzione del processo sospeso, la relativa istanza diriassunzione della causa sarà il ricorso, nelle ipotesi di cui agli articoli295 e 296, mentre, in tutti gli altri casi di sospensione, troveràapplicazione la disposizione dell’articolo 125 delle disposizioni perl’attuazione del codice di procedura civile, di cui al regio decreton. 1368 del 1941, che espressamente contempla, alternativamente allaforma del ricorso, quella della comparsa (sul punto, ampiamente, indottrina Saletti, 301; Trisorio Liuzzi, La sospensione del processo cit.,707).



In giurisprudenza, questo profilo è stato anche recentementepreso in esame dalla Corte di legittimità (ordinanza n. 27850 del2011).

Alla sospensione del giudizio amministrativo si applicano lenorme processual-civilistiche illustrate (si confrontino ex multis Con-siglio di Stato, sezione V, 24 ottobre 2013, n. 5160, e tribunaleamministrativo regionale del Lazio, sezione II-ter, 22 ottobre 2013,n. 9089).

3) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e sui regolamenti vigenti.

Si ribadisce che la legge di ratifica del Protocollo n. 16 non incidesulla normativa di cui al numero 2), ma si limita a introdurre unanuova ipotesi di sospensione facoltativa dei processi dinanzi alle piùalte giurisdizioni nazionali (articolo 3 del disegno di legge) qualoraqueste ultime presentino alla CEDU richieste di pareri consultivi suquestioni di principio relative all’interpretazione o all’applicazionedella Convenzione e dei suoi Protocolli.

4) Analisi della compatibilità dell’intervento con i princìpi costituzionali.

Il provvedimento non presenta alcun problema di costituzionalità,essendo pienamente conforme all’articolo 11, in materia di parteci-pazione dell’Italia all’ordinamento internazionale, e all’articolo 117della Costituzione, in materia di riparto della potestà legislativa traStato, regioni ed enti locali.

5) Analisi della compatibilità dell’intervento con le competenze e lefunzioni delle regioni ordinarie e a statuto speciale, nonché degli entilocali.

L’intervento è pienamente compatibile con le regole di riparto dicompetenze legislative tra Stato, regioni ed enti locali, in quanto lamateria dei rapporti internazionali rientra, ai sensi dell’articolo 117della Carta costituzionale, nella competenza esclusiva dello Stato.Sempre in base al dettato costituzionale, le regioni sono vincolateall’applicazione degli obblighi derivanti da accordi internazionali,anche nelle materie di loro esclusiva competenza.

6) Verifica della compatibilità con i princìpi di sussidiarietà, differen-ziazione e adeguatezza sanciti dall’articolo 118, primo comma, dellaCostituzione.

Tali princìpi riguardano l’esercizio di funzioni amministrative e,pertanto, non risultano direttamente coinvolti dall’intervento norma-tivo.

7) Verifica dell’assenza di rilegificazioni e della piena utilizzazione dellepossibilità di delegificazione e degli strumenti di semplificazionenormativa.

La materia non rientra nell’alveo della cosiddetta « delegifica-zione », poiché si riferisce a un atto che necessita di autorizzazionelegislativa alla ratifica.



8) Verifica dell’esistenza di progetti di legge vertenti su materia analogaall’esame del Parlamento e relativo stato dell’iter.

Non esistono progetti di legge all’esame del Parlamento su materiaanaloga a quella in esame.

9) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero dellapendenza di giudizi di costituzionalità sul medesimo o analogooggetto.

Non si riscontra una giurisprudenza interna e costituzionale inmateria, né risultano pendenti giudizi di costituzionalità sul medesimoo analogo oggetto.

PARTE II – CONTESTO NORMATIVO DELL’UNIONE EUROPEA EINTERNAZIONALE

10) Analisi della compatibilità dell’intervento con l’ordinamento del-l’Unione europea.

L’intervento normativo è pienamente compatibile con l’ordina-mento dell’Unione europea.

Dal punto di vista della coerenza con la normativa dell’Unioneeuropea, il Protocollo appare in linea con il processo di adesione deldiritto dell’Unione alla Convenzione, sulla base del richiamo espressocontenuto nell’articolo 6 del Protocollo n. 8 del Trattato di Lisbona,entrato in vigore il 1o dicembre 2009.

11) Verifica dell’esistenza di procedure di infrazione da parte dellaCommissione europea sul medesimo o analogo oggetto.

Non si riscontrano procedure di infrazione in materia.

12) Analisi della compatibilità dell’intervento con gli obblighi interna-zionali.

L’intervento risulta compatibile con le politiche internazionali inmateria e non è in contrasto con alcun obbligo internazionale.

13) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero dellapendenza di giudizi innanzi alla Corte di giustizia dell’Unioneeuropea sul medesimo o analogo oggetto.

Al momento non vi sono giudizi pendenti innanzi alla Corte digiustizia dell’Unione europea sul medesimo o analogo oggetto delProtocollo.



14) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero dellapendenza di giudizi innanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomosul medesimo o analogo oggetto.

Sulla materia oggetto dell’intervento normativo non si riscontrauna giurisprudenza della CEDU.

15) Eventuali indicazioni sulle linee prevalenti della regolamentazionesul medesimo oggetto da parte degli altri Stati membri dell’Unioneeuropea.

Ad oggi il Protocollo è stato firmato da 10 Stati ma non è ancorastato ratificato da alcuno di essi.

PARTE III – ELEMENTI DI QUALITÀ SISTEMATICA E REDAZIO-NALE DEL TESTO

1) Individuazione delle nuove definizioni normative introdotte dal testo,della loro necessità, della coerenza con quelle già in uso.

Non vengono utilizzate definizioni normative che non apparten-gano già al linguaggio tecnico-giuridico della materia regolata.

2) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi contenuti nelprogetto, con particolare riguardo alle successive modificazioni subitedai medesimi.

È stata verificata la correttezza dei riferimenti normativi conte-nuti nel disegno di legge.

3) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modifi-cazioni e integrazioni a disposizioni vigenti.

Non si è fatto ricorso alla tecnica della novella legislativa.

4) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di disposizioni dell’attonormativo e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testonormativo.

Le norme del provvedimento non comportano effetti abrogativiimpliciti.

5) Individuazione di disposizioni dell’atto normativo aventi effettoretroattivo o di reviviscenza di norme precedentemente abrogate o diinterpretazione autentica o derogative rispetto alla normativa vigente.

Non si riscontrano le fattispecie indicate.



6) Verifica della presenza di deleghe aperte sul medesimo oggetto, anchea carattere integrativo o correttivo.

Non risulta alcuna delega aperta sulla materia oggetto dell’inter-vento normativo.

7) Indicazione degli eventuali atti successivi attuativi; verifica dellacongruità dei termini previsti per la loro adozione.

Non sono previsti successivi atti attuativi di natura normativa.

8) Verifica della piena utilizzazione e dell’aggiornamento di dati e diriferimenti statistici attinenti alla materia oggetto del provvedimento,ovvero indicazione della necessità di commissionare all’Istitutonazionale di statistica apposite elaborazioni statistiche, con correlataindicazione nella relazione tecnica della sostenibilità dei relativi costi.

Nell’ambito della complessiva istruttoria normativa necessaria allapredisposizione dell’intervento legislativo sono stati utilizzati dati eriferimenti statistici già disponibili presso le amministrazioni interes-sate.



DISEGNO DI LEGGE__

ART. 1.

(Autorizzazione alla ratifica).

1. Il Presidente della Repubblica èautorizzato a ratificare i seguenti Proto-colli:

a) Protocollo n. 15 recante emenda-mento alla Convenzione per la salvaguar-dia dei diritti dell’uomo e delle libertàfondamentali, fatto a Strasburgo il 24giugno 2013;

b) Protocollo n. 16 recante emenda-mento alla Convenzione per la salvaguar-dia dei diritti dell’uomo e delle libertàfondamentali, fatto a Strasburgo il 2 ot-tobre 2013.

ART. 2.

(Ordine di esecuzione).

1. Piena ed intera esecuzione è data aiProtocolli di cui all’articolo 1, a decorreredalla data della loro entrata in vigore, inconformità a quanto disposto, rispettiva-mente, dall’articolo 7 del Protocollo di cuiall’articolo 1, comma 1, lettera a), e dal-l’articolo 8 del Protocollo di cui all’articolo1, comma 1, lettera b), della presentelegge.

ART. 3.

(Sospensione del processo).

1. La Suprema Corte di cassazione, ilConsiglio di Stato, la Corte dei conti e ilConsiglio di giustizia amministrativa per laRegione siciliana possono presentare allaGrande Camera della Corte europea deidiritti dell’uomo richieste di parere aisensi dell’articolo 1, paragrafo 1, del Pro-



tocollo di cui all’articolo 1, comma 1,lettera b), della presente legge.

2. Nei casi di cui al comma 1, il giudicepuò disporre che il processo sia sospesofino alla ricezione del parere consultivodella Grande Camera della Corte europeadei diritti dell’uomo.

ART. 4.

(Entrata in vigore).

1. La presente legge entra in vigore ilgiorno successivo a quello della sua pub-blicazione nella Gazzetta Ufficiale.



PAGINA BIANCA


xvii legislatura — disegni di legge e relazioni — documenti



TRADUZIONE NON UFFICIALE



PAGINA BIANCA



€ 4,00 *17PDL0028150**17PDL0028150*

Progetto di legge della 17legislatura - Cameraparte, si invitava il Comitato dei Ministri a redigere...

Documents

Transcript of Progetto di legge della 17legislatura - Cameraparte, si invitava il Comitato dei Ministri a redigere...