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Le burocrazie pubbliche

• Definizioni di burocrazia

• La crescita della burocrazia pubblica

• Limiti alla razionalità

• Limiti alla neutralità

• Limiti alla competenza

• La riforma amministrativa: evoluzioni recenti

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Definizioni di burocrazia

• “Pubblica amministrazione”

• “Organizzazione”

• “Cattiva amministrazione”

• “Sistema organizzativo che massimizza l’efficienza”

• “Governo dei funzionari”

• “Amministrazione da parte di funzionari stipendiati”

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Definizione di burocrazia di Weber

• Organizzazioni che funzionano secondo il principio delle competenze di autorità attribuite a uffici e specificate attraverso regole impersonali ed universali.

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Weber on Bureaucracies• The power position of the bureaucracy is always

overtowering. The “political master” finds himself in the position of “dilettante” who stands opposite the “expert”, facing the trained official who stands within the management of administration.

• The objective indispensability of the once-existing apparatus, with its peculiar, “impersonal character”, means that the mechanism… is easily made to work for anybody who knows how to gain control over it.

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Caratteristiche della burocrazia razionale legale

• Esistenza di un sistema si regole generali che vincoli allo stesso modo i detentori del potere, l’apparato amministrativo, e coloro su cui si esercita il potere

• Organizzazione gerarchica e monocratica

• Sistema di divisione del lavoro formalizzato, procedure amministrative standardizzate

• Reclutamento tramite concorsi che accertino la competenza

• Separazione fra persone e uffici

• Esercizio delle funzioni amministrative su basi continuative e ufficialità degli atti

• Impersonalità dell’atteggiamento del funzionario (sine ira ac studio)

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Specificità dello stato moderno burocratico (Weber)

• L’accentramento del potere

• Il monopolio della forza legittima

• L’impersonalità del comando

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Tipologia del potere in Weber

• Potere tradizionale : basato sulla credenza nel carattere sacro delle tradizioni valide da sempre e della legittimità di coloro che sono chiamati a rivestire un’autorità.

• Potere carismatico: legato ad una dedizione straordinaria al carattere sacro o alla forza eroica, o al valore esemplare di una persona.

• Potere razionale-legale: fondato sulla credenza nella legalità di ordinamenti statuiti e nel diritto di comando di coloro che sono chiamati ad esercitare il potere in base ad essi.

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Fattori che influenzano la crescita della burocrazia

Affermazione dell’economia monetaria

Progressiva specializzazione degli organi amministrativi

Fattori internazionaliMacchine da guerra

Amministrazioni “residui” della guerraDiritti acquisiti con la guerra

Gestione dei debiti

Crescita burocratica

Con l’affermarsi della democrazia pressioni provenienti dai gruppi

sociali

Spinte provenientida interessi propri

e della stessa burocrazia

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Tre fasi principali nello sviluppo delle burocrazie moderne:

• Periodo assolutista: nascita delle burocrazie moderne e loro consolidamento con le caratteristiche di corpi gerarchicamente ordinati di funzionari stipendiati.

• Periodo liberale: le burocrazie ereditate dagli anciens régimes sono sottomesse a sistemi di diritto positivo nel quadro dell’affermazione dello Stato di diritto

• Periodo della democrazia di massa: la struttura burocratica si carica di nuovi compiti e si espande.

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Le diversita dei percorsi storici

• Il modo in cui nei diversi paese sono vissute le diverse fasi ed in particolare la rilevanza della fase assolutista spiegano gran parte delle differenze fra :

1. Francia

2. Prussia-Germania

3. Gran Bretagna

4. Stati Uniti

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I limiti alla concezione weberiana di burocrazia

• Limiti alla razionalità

• Limiti alla neutralità

• Limiti alla gerarchia

• Limiti alla competenza

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Limiti alla razionalità• Razionalità: presenza di scopi definiti, valutazione

delle alternative e scelta di quella meno costosa• Razionalità limitata [Simon]: l’informazione

costa, soluzione soddisfacente• Incrementalismo [Lindblom]: processo decisionale

tramite aggiustamenti adattivi e manipolativi• Garbage can: organizzazioni come aggregati

instabili di attori con fini diversi e contraddittori • Neoistituzionalismo: organizzazioni come tessuto

di regole, procedure e valori (logica della appropriatezza, logica della conseguenza)

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Limiti alla neutralità

• Il particolare profilo sociale dei burocrati• L’importanza delle conoscenze specialistiche (Weber)• L’autonomizzazione e l’assunzione del ruolo di

negoziatori.

• Obiettivi burocratici– Budget – risorse (Niskanen)– Minimizzazione dello sforzo (Horn)– Bureau-shaping (Dunleavy)– Sicurezza e status– Politiche pubbliche (teoria dell’agenzia)

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Limiti alla gerarchia

• Conflitto fra autorità basata sulla competenza e autorità basata sulla gerarchia

• L’importanza e l’autonomia dei burocrati di base• La frammentazione nella pubblica

amministrazione

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Limiti alla competenza

• Il controllo politico sulla selezione e sulla carriera

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Modelli di burocrazia

Modello francese Modello statunitense

Formazione Formazione ad hoc per pubblica amministrazione

Acquisizione di competenze anche attraverso esperienze professionali

Accesso Concorso pubblico Possibilità di nomine politiche

Carriere Interna alla pubblica amministrazione

Permeabile a ingressi dall’esterno

Competenze Profilo generalista Specializzate

Sistema decisionale Autorità gerarchica interna (struttura per ministeri)

Organizzazione intorno a progetti (struttura per agenzie)

Cultura amministrativa

Legittimazione tramite applicazione di norme impersonali

Costruzione di decisioni su casi individuali

Rapporti con l’esterno

Formale chiusura rispetto all’esterno

Funzione attiva di mediazione

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Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva dualista

• Sono riconducibili a questa prospettiva sia i sostenitori della tesi dello “Stato Amministrativo” sia quelli che sostengono ancora il primato della “politica elettiva”

1. Metodi di controllo dei politici sui burocrati:

a) Autoregolazione burocraticab) Sistema delle spogliec) Clientelismod) Nomina di funzionari “politici”

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Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva dualista

2. Analisi delle risorse di cui dispongono le due classi di attori nel processo decisionale :

POLITICI

• Legittimità

• Controllo bilancio

• Potere legale

BUROCRATI• Competenza• Capacità di mobilitare gruppi

clientela• Ideologia burocratica• Stabilità

E inoltre

Forte politicizzazione

• Livello di sofisticazione tecnica

• Compattezza dell’agenzia

+++

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Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva dualista

3. L’effetto dell’assetto istituzionale complessivo e del sistema dei partiti

a) Stato federale vs stato unitario

b) Sistema multipartitico estremo vs bipartitico o mult.p. moderato

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La prospettiva della teoria agente-principale: perché avvalersi della

burocrazia?– Efficienza decisionale e specializzazione

• Domanda di informazione e competenze tecniche

– Credibilità nell’attuare politiche pubbliche• Domanda di funzionari indipendenti e credibili• Problemi legati ad alcune decisioni (e.g. logrolling,

orizzonti temporali brevi)

– Necessità di distanziarsi da responsabilità legate a politiche pubbliche impopolari

• …ma anche volontà di aggiudicarsi il credito di politiche pubbliche popolari

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I rischi della delega in politica

• La deriva burocratica (perdita d’agenzia - bureaucratic drift)

• La cattura burocratica (iron triangles: gruppi d’interesse-politici-burocrati)

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H

P

S

Ax’x

La deriva burocratica: x-x’

Più rischio di deriva, maggiore il conflitto tra veto players– vd. politica monetaria

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Discrezione esecutiva estrategie di controllo

• Procedura di nomina

• Controlli procedurali - procedure amministrative– Controlli centralizzati, attivi e diretti (police-

patrol, e.g. commissioni parlamentari)– Controlli decentralizzati, indiretti e reattivi (fire

alarm, e.g. procedure amministrative)

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Discrezione esecutiva

H

P

S

Ax’xd

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Studi empirici• Sistemi presidenziali

• Minore discrezionalità esecutiva in caso di governo diviso e politiche meno complesse (Epstein & O’Halloran, Delegating Powers, 1999)

• Sistemi parlamentari• Maggiore controllo legislativo (statutario) in caso di:

governi di coalizione, governi di minoranza, stabilità governativa, sistemi federali, sistemi di common law (Huber and Shipan, Deliberate Discretion?, 2002)

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Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva della politica burocratica

• Sono riconducibili a questa prospettiva coloro che non ritengono possibile distinguere il ruolo e il peso rispettivo dei “politici” e dei “burocrati”

• I processi decisionali risultano molto più complessi e sfumati in quanto frutto di interazioni multiple cui partecipano molti attori contemporaneamente, fra i quali funzionari e politici di nomina elettiva sono solo due fra le molte altre categorie.

• I confini fra i due gruppi di attori tendono a sfumare, prevalgono spesso le divisioni interne ai due campi e le coalizioni trasversali

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Trasformazione delle burocrazie pubbliche nell’epoca della democrazia di massa e dei sistemi di welfare

• Mutamento nella composizione del pubblico impiego; nuove figure professionali

• Aumento delle agenzie e degli enti pubblici speciali, distinti e separati dalla tradizionale organizzazione ministeriale

• Le agenzie preesistenti si sono trasformate , si sono complicate le linee di autorità interne, (strutture di coordinamento a matrice, task force, staff consultivi etc.)

• Si sono ampliati i contatti fra le burocrazie pubbliche e i gruppi organizzati privati

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Effetti della trasformazione delle burocrazie pubbliche

• Accresciuta frammentazione, aumento delle dimensioni, della complessità, della eterogeneità (evoluzione neo feudale)

• Aumento della competizione infraburocratica

• Sindacalizzazione del pubblico impiego

• Arricchimento dei compiti degli amministratori: programmi “condizionali”+ programmi di scopo

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La riforma della PA:le tendenze attuali

• Deregolamentazione

• Privatizzazione

• Trasparenza

• Accesso