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XXX CONFERENZA ITALIANA DI SCIENZE REGIONALI

L A REGIONALIZZAZIONE DEL PATTO DI STABILITÀ : UN`APPLICAZIONE AI COMUNI

PIEMONTESI

Cristina Bargero1, Santino Piazza1

1 Ires Piemonte, via Nizza 18, 10125 Torino

SOMMARIO

Obiettivo del seguente paper è quello, dopo aver calcolato il rispetto del Patto di Stabilità

Interno da parte dei Comuni piemontesi ad esso soggetto, di avanzare una metodologia di

ipotesi per la regionalizzazione del Patto stesso, oggi consentita dal comma 11 dell’art 77-ter

del dlgsl. 112/2008, che prevede che la Regione, sulla base dei criteri stabiliti in sede di

Consiglio delle Autonomie, può adattare per gli Enti locali del proprio territorio, le regole e i

vincoli posti dal legislatore nazionale, per cogliere la diversità delle situazioni finanziarie

esistenti nella Regione stessa. Nell’applicazione del PSI, infatti, i Comuni si trovano spesso

in condizioni di difficoltà, sia per la continua revisione della disciplina ad esso relativa, che

impedisce una programmazione di medio periodo, sia per la natura stessa dei vincoli, che

spesso hanno avuto il risultato di deprimere la spesa in investimenti. Il seguente paper, dopo

aver preso in considerazione i principali assunti della letteratura economica in materia di

disciplina fiscale indicazioni e livelli di governo ed aver proceduto ad un’analisi dei Comuni

piemontesi che hanno rispettato o meno il PSI 2007, tenterà di elaborare, alcune proposte per

una implementazione della regionalizzazione del PSI.

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1. INTRODUZIONE

Il Patto di Stabilità Interno (PSI) è stato introdotto in Italia nel 1999 per contenere il deficit

aggregato degli Enti locali, facendo partecipare questi ultimi allo sforzo complessivo per il

raggiungimento degli obiettivi del Patto di Stabilità e Crescita (PSC) a livello europeo. Se la

disciplina fiscale per gli Enti sub-nazionali si impone di incorporare nei vincoli dei medesimi

Enti una parte del contributo complessivo richiesto in termini di indebitamento netto dal PSC,

un ulteriore passo è stato compiuto dal legislatore al fine di rendere coerente la disciplina

fiscale con l’architettura finanziaria del nuovo articolo 119 della Costituzione. In particolare,

la legge 133/2008 prevede la possibilità di attribuire alle regioni a statuto ordinario la

competenza relativa alle regole e al rispetto dei vincoli assegnati agli Enti locali nel PSI. Il

presente lavoro è dedicato alle questioni rilevanti per l’applicazione di tale competenza e, in

particolare, alle problematiche connesse all’implementazione di un tale meccanismo nel caso

della Regione Piemonte, attraverso una prima applicazione delle regole del PSI per l’anno

2007 e l’analisi della finanza comunale nel periodo 1998-2006.

Il lavoro si articola in una introduzione alle principali indicazioni presenti in letteratura

economica a proposito della disciplina fiscale tra livelli di governo. Seguirà una descrizione

del calcolo effettuato per giungere all’individuazione dei Comuni piemontesi che secondo la

l.2006 n.296 non avrebbero rispettato il PSI. Saranno esaminate, infine, un’analisi dei

comportamenti differenziati di spesa dei Comuni sottoposti al patto e, all’interno di questo

insieme, dei Comuni, che non l’hanno rispettato e, in conclusione, alcune proposte per una

implementazione della regionalizzazione del PSI.

2. LA REGOLAZIONE DEI COMPORTAMENTI DI SPESA E DI D EBITO A LIVELLO SUB -NAZIONALE

Alla base dell’introduzione dei vincoli alla crescita della spesa o del debito a livello sub-

nazionale vi è l’interesse per la stabilità macroeconomica di un’entità nazionale o

sovranazionale. A livello aggregato si deve mantenere sotto controllo l’esposizione debitoria

complessiva; infatti, i rischi a cui un paese (o un’entità sovranazionale) è sottoposto a livello

aggregato sono strettamente connessi ai comportamenti di spesa e di indebitamento a livello

locale. Seguendo la classificazione in Ahmad et al. (2006), possiamo distinguere tra una

definizione dei vincoli imposti a livello locale e una descrizione delle metodologie con cui

questi vengono fatti rispettare.

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La necessità del ricorso dall’indebitamento nasce con l’esigenza di fronteggiare le fasi

negative del ciclo economico ed evitare soluzioni di continuità nella fornitura di servizi

pubblici, e, nel caso dei governi locali, la struttura idiosincratica delle responsabilità di spesa

a livello sub-nazionale, e in particolare la fornitura di infrastrutture locali, ne motivano il

ricorso. In generale, il richiamo al principio del beneficio è alla base del criterio per assegnare

tali responsabilità a livello locale, in quanto la produzione di beni a godimento differito

sostiene la necessità di spalmare il costo della fornitura anche sulle generazioni future.

Ciò che però viene ritenuto un corretto bilanciamento tra poteri di spesa e responsabilità

finanziaria dei governi locali si basa sull’introduzione di vincoli all’indebitamento (e/o alla

spesa), che implichino come obiettivi la stabilità macroeconomica aggregata e la salute dei

bilanci locali. Le argomentazioni in favore dell’introduzione di vincoli si possono condensare

essenzialmente in tre punti.

1. Il sostegno derivante dalla capacità di indebitamento a fronte di un rallentamento

ciclico può, se viene lasciata completa libertà ai governo sub-nazionali, trasformarsi in

una spinta ulteriore alla crescita della spesa pubblica. Da un lato la riluttanza dei

governi a ripagare il debito nelle fasi di ripresa economica, dall’altro le pressioni dei

gruppi di interesse durante le stesse fasi di ciclo positivo per aumentare la fornitura di

servizi pubblici e/o ridurre il peso delle tasse possono creare difficoltà ad ogni

tentativo di aumentare il surplus fiscale e ripagare il debito (Buchanan e Tollison,

1987).

2. Il problema detto del common-pool (Persson e Tabellini 2000), o la separazione del

costo di fornitura di un servizio e il beneficio che, a livello territoriale, se ne riceve.

Qualora un progetto di spesa pubblica vada a beneficio particolare di un territorio e il

suo finanziamento sia ricavato da un gettito comune a tutto un territorio, che

comprende tra gli altri il particolare territorio beneficiato, si avrà la conseguenza che

la giurisdizione beneficiata quasi esclusivamente dal progetto sopporterà solo una

frazione del costo complessivo di questo. La crescita della spesa viene direttamente

imputata alla mancata internalizzazione del costo complessivo da parte della

giurisdizione interessata.

3. Il soft-budget constraint a livello sub-nazionale è un ulteriore argomento a favore

dell’introduzione di vincoli.

Un semplice esempio di tale fenomeno è visibile qualora le giurisdizioni competano

per aggiudicarsi progetti di spesa finanziati dalla tassazione sovranazionale: uno dei

modi per attirare maggiori risorse può essere quello di lasciar correre l’indebitamento,

per poter richiedere ulteriori aiuti statali, sapendo che comunque non si potrà non

cancellare il debito accumulato e/o compensare i deficit creati localmente. La garanzia

che comunque si potrà godere di un salvataggio a livello sovra-nazionale, e quindi

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l’assenza di un vincolo di bilancio stringente, è radicata nell’assenza da parte del

governo centrale dell’impegno a un vincolo credibile, ovvero a un comportamento ex

ante ottimale nei confronti del governo sub-nazionale (Bordignon et al. 2001).

L’assenza di un vincolo di bilancio stringente a livello locale implica che pure i

soggetti finanziari privati non terranno conto in maniera ottimale del rischio di credito

dei governi locali nella concessione di prestiti, cosi come i governi locali non

direttamente coinvolti non vorranno che il governo centrale abdichi al suo potere di

prestatore di ultima istanza, temendo per il costo che un eventuale default di uno di

loro potrebbe imporre su tutti gli altri.

Una breve tipizzazione dei modelli di vincolo all’indebitamento è contenuta in Ter-Minassian

e Craig (1997):

i. La disciplina ai comportamenti di spesa a livello locale è lasciata completamente al

mercato, e segnatamente alle sue istituzioni finanziarie. USA e Canada non hanno

vincoli alla capacità di indebitamento locale e in questi paesi i governi locali

cercano di guadagnare sul mercato i meriti di credito necessari ad alzare il proprio

rating.

ii. Vi è invece un approccio che si basa sull’introduzione di regole o vincoli fiscali. Una

breve elencazione con i principali caveat applicabili ad ognuna può essere

proposta.

a) Tetti all’indebitamento o alla possibilità di contrarre prestiti. Sebbene siano di

gestione non eccessivamente complicata, possono venire aggirati attraverso

procedure contabili quali l’alienazione di asset o il trasferimento di debito ad

entità societarie controllate.

b) Obiettivi di deficit, o regole aventi ad oggetto la stabilità macroeconomica

degli aggregati di debito e/o deficit nazionali o sovra-nazionali. Anche in

questo caso, sono possibili compensazioni per alleviare il peso del vincolo

attraverso procedure contabili (debiti fuori bilancio o alienazioni una tantum di

asset) oppure sono possibili manovre che tendono ad innalzare

contemporaneamente entrate e spese, con possibili problemi a livello sovra-

locale. Regole di questo tipo (essenzialmente patti di stabilità domestici) sono

attive ad esempio in Belgio Spagna Italia Norvegia e USA

c) Tetti alla spesa. In genere sono di semplice applicazione, e spesso hanno

ridotto effettivamente la spesa locale (Poterba 1997) ma oltre alla

sperequazione che possono generare al variare dei comportamenti dei governi

locali, possono essere aggirati attraverso il ricorso a spese fuori bilancio

d) Regola d’oro, o la limitazione delle decisioni d’investimento dei governi locali

a spese d’investimento. Ne sono provviste ad esempio la Germania e la

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Spagna. Rimangono aperte le questioni relative alla effettiva capacità delle

spese d’investimento dei governo locali di generare effettivo rendimento

economico e sociale

e) Meccanismi che mirano a regolare la capacità di ripagare il debito, attraverso il

legame tra decisioni d’indebitamento a livello locale e adeguate proiezioni del

servizio sul debito in rapporto allo stock complessivo di debito, o simili

indicatori (ad esempio capacità d’entrata tributaria autonoma rispetto alla spesa

per il servizio del debito). Questo tipo di regole si pongono al servizio di

motivazioni legate all’equità intergenerazionale, e comunque possono

anch’esse essere aggirate attraverso la manipolazione delle condizioni

finanziarie.

Per quel che riguarda l’effettività delle diverse regole fiscali sub a)-e), si può notare come ad

una certa facilità di monitoraggio e alla trasparenza di tali regole corrisponda la difficoltà di

conciliare la garanzia del loro rispetto da parte degli Enti sub-nazionali con una sufficiente

flessibilità.

Vi sono poi approcci alla regolazione di tipo amministrativo, come ad esempio la titolarità in

capo agli stati centrali del potere di controllare direttamente la capacità di generare debito da

parte degli Enti di governo inferiore, oppure approcci di tipo cooperativo, dove i controlli

sull’indebitamento degli Enti locali sono governati da meccanismi creati all’interno di tavoli

negoziali ad hoc tra stato centrale e entità di governo sub-nazionali.

Tre principali tipi di meccanismi per la garanzia dell’effettività dei controlli

sull’indebitamento sono diffusi:

1) La disciplina di mercato, ovvero la sanzione che i mercati obbligazionari conferiscono

ad entità sub-nazionali in termini di tassi di interesse crescenti o interruzione dei flussi

creditizi

2) Accordi cooperativi tra livelli di governo per il controllo reciproco dei comportamenti

d’indebitamento

3) Creazione di Enti indipendenti per il monitoraggio e la eventuale sanzione dei

comportamenti non virtuosi degli Enti di governo inferiore

Nei paesi sviluppati (e in alcuni paesi in via di sviluppo) si presentano sotto diverse forme

alcune tipologie tra quelle descritte di regole fiscali, meccanismi di controllo e sanzione, ma

la letteratura empirica disponibile sulla capacità di tali regole e dei meccanismi di controllo di

moderare effettivamente la spesa degli Enti locali o di ridurre significativamente

l’indebitamento non è particolarmente ampia. Eccezioni importanti si danno nel caso dei

comportamenti degli stati e degli Enti sub-statali negli Stati Uniti (Bohn e Inman, 1996), dove

vi sono alcune conferme empiriche della effettività delle regole fiscali nel moderare i deficit.

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In Italia, la particolare versione del PSI introdotta nel 1999 si è incardinata su un mix tra le

tipologie b) –d), in assenza di un coerente e stabile sistema sanzionatorio. Vi sono state negli

anni diverse modifiche, ed è alla versione introdotta con la legge finanziaria 2006 che

vogliamo rivolgere la nostra analisi.

3. LE REGOLE DEL PSI PER GLI ENTI LOCALI ITALIANI PER IL 2007

Le attese del governo, nei documenti programmatici del 2006, venivano poste sul concorso al

miglioramento del saldo primario (per gli anni 2007-2008-2009 si prevedeva nel documento

Programma di Stabilità per l’Italia del dicembre 2006 un contributo del 0,2% sul Pil per il

2007 e 0,3% per il 2008 e 2009 in termini di contenimento della spesa) da parte degli Enti

locali come effetto dell’applicazione del nuovo patto di stabilità.

Le regole 2007 per il PSI cercano di risolvere i problemi legati alla precedente versione del

meccanismo, basato essenzialmente sui tetti di spesa. Il nuovo meccanismo, basato sul saldo

di bilancio, ricomprende una delle componenti della spesa che non entrava nel calcolo del PSI

(a differenza di quanto avveniva per il PSC1 in sede UE), la spesa in conto capitale, tenendo

conto del differente equilibrio iniziale degli Enti e imponendo una regola agli Enti locali in

termini di miglioramento dei saldi. La versione del patto introdotta nel 1999 faceva si che il

concorso alla manovra potesse essere più oneroso per un ente in avanzo e con spesa elevata

rispetto a quanto potesse essere richiesto a un ente in disavanzo. Inoltre si è introdotto, in

maniera si spera definitiva, il criterio della programmazione pluriennale ai fini del

miglioramento del saldo, in quanto i calcoli per il saldo da confrontare con i saldi effettivi di

consuntivo sono legati a medie triennali, e quindi permettono, se correttamente anticipati, di

spalmare su più anni l’effetto di un inatteso shock sulle entrate e/o sulle spese, in maniera da

rispettare comunque i vincoli di miglioramento imposti. L’inclusione del criterio della cassa e

delle spese in conto capitale nel calcolo, ha reso ancor più necessaria l’estensione dei periodi

di calcolo a più di un anno, data l’elevata volatilità degli aggregati relativi.

A proposito della questione, rimasta irrisolta, del calcolo del saldo tendenziale, ovvero

l’impossibilità di monitorare un saldo tendenziale che tenga conto, per ogni ente, degli effetti

della normativa in vigore, si rimanda al seguito, dove si discute di una possibile proposta di

regionalizzazione del patto.

I due saldi previsti dalla nuovo meccanismo del PSI sono:

(1)

1 Patto di Stabilità e Crescita a livello Comunitario.

7

Il saldo è detto concorso alla manovra basato sul saldo medio e viene calcolato su una media triennale per gli anni 2003-2005 utilizzando i dati di cassa ( sono le entrate e le

spese dei titoli primo e secondo del consuntivo). Un primo controllo deve essere effettuato sul saldo , ovvero, nel caso esso sia negativo, è necessario ricalcolarlo secondo la formula

con . Questa correzione si richiede agli Enti in disavanzo, cosi da condurre a

una riduzione pari al fattore nel 2007.

Un ulteriore passaggio è costituito dalla costruzione del concorso alla manovra basato sulla spesa corrente , ovvero il risultato dell’applicazione alla media della spesa corrente

(definita nel seguito ), per lo stesso periodo su cui è calcolato , del coefficiente . In formula . Il fattore di correzione si applica, a differenza di quanto accade

con , a tutti i Comuni, richiedendo un miglioramento generalizzato del saldo pari alla quota

risultante .

La determinazione del cosiddetto importo annuo della manovra ( ) sarà la risultante

dell’applicazione di:

(2)

Prima del risultato finale, ovvero il saldo finanziario obiettivo di cassa, è necessario sottoporre ad un ulteriore controllo l’importo , ovvero verificare se questo risulta essere

minore o maggiore del limite dell’8% delle spese finali al netto della concessione crediti ( ). Il calcolo del limite delle spese finali , si basa sulla media delle

spese finali al netto della concessione crediti ( per il medesimo triennio 2003-2005.

In pratica, ai fini della rideterminazione dell’importo annuo si dovrà verificare la

sussistenza di una delle due condizioni :

(3)

Il risultato si definisce Saldo Finanziario Obiettivo di cassa e risulta, in termini formali,

uguale a:

(4)

Con , ovvero le entrate del titolo IV categoria 1 destinate all’estinzione

anticipata di crediti mediate sul medesimo periodo del saldo .

Il secondo saldo, definito Saldo Finanziario Obiettivo di competenza, è basato, come per il calcolo del saldo , su medie triennali utilizzando per gli aggregati i valori di competenza. Il

saldo si definirà:

8

(5)

al netto delle entrate e spese per riscossioni crediti di competenza. Il saldo finanziario

obiettivo di competenza sarà allora dato da:

(6)

al netto delle entrate per estinzione anticipata di crediti (di competenza) similmente a quanto

visto in precedenza.

I due saldi andranno poi confrontati con i risultati da consuntivo in termini di

saldi rispettivamente di cassa e competenza per il 20072, e nel caso nessuno dei due saldi risulti maggiore dei saldi obiettivo si potrà considerare l’ente come non

adempiente il PSI per il 2007.

Nel nostro calcolo, la verifica del patto di stabilità si basa sul confronto, per i Comuni piemontesi sottoposti al patto, tra i saldi e l’andamento dei saldi rilevati dal consuntivo

2007. Il comune che non rispetta i vincoli sui due saldi è considerato inadempiente rispetto al

patto di stabilità secondo le regole 2007.

Come si vede dalle espressioni (4) e (6), il nuovo meccanismo tiene conto della distanza

dall’equilibrio contabile, penalizzando non tanto il disavanzo ma la forbice più accentuata che

per alcuni Enti si verifica in termini di distanza dai saldi medi calcolati secondo le formule (4)

e (6) dato un certo ammontare di spesa corrente effettuato nel triennio di riferimento

(ricordiamo a questo proposito il contributo di (3) alla determinazione di (4) e (6)).

La situazione finanziaria dell’ente in termini di equilibrio medio , sia per cassa che per

competenza, costituisce un benchmark a cui il saldo 2007 viene commisurato, ponendo gli

Enti nella necessità di aggiustare il saldo aumentando le entrate e/o riducendo le spese per

meglio accorciare la distanza dall’equilibrio contabile (o se si vuole, dal disequilibrio

contabile) benchmark.

Se osserviamo le figure 1a e 1b, costruite utilizzando i saldi calcolati sui Comuni piemontesi

per il 2007, possiamo osservare come si dispongano le diverse situazioni di bilancio degli Enti

non virtuosi e degli Enti virtuosi rispetto all’asse orizzontale considerato come il livello di

partenza del saldo di riferimento (che può essere di segno negativo o positivo) individuato dai

saldi finanziari obiettivi di cassa. Per gli Enti non virtuosi, la distanza (sempre negativa) rispetto ai valori calcolati presenta un addensamento (in termini di Enti con

disequilibri più accentuati) intorno ai valori di attorno ai 500.000 euro mentre per gli

Enti virtuosi presenta un addensamento attorno al punto neutro di equilibrio (lungo l’asse

2 Il saldo di cassa e competenza basato sul consuntivo 2007 è calcolato con le medesime variabili utilizzate per

9

orizzontale). Come si può osservare, abbiamo un unico rilevante outlier, in termini di distanza

dall’equilibrio, per quel che riguarda gli Enti non virtuosi, mentre ne abbiamo due nel caso

degli Enti virtuosi.

Figura 1 Distanza dall’equilibrio degli Enti non virtuosi

Figura 2 Distanza dall’equilibrio degli Enti virtuosi

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3.1 I Comuni piemontesi e il PSI 2007

Oggetto di questo paragrafo sarà un approfondimento empirico sul rispetto del PSI da parte

dei Comuni piemontesi, utilizzando le grandezze tratte dai certificati consuntivi 2004, 2005,

2006 per calcolare l’entità del saldo di cassa e di competenza e 2007 per verificare se

effettivamente esso sia stato rispettato e lo scostamento in positivo o in negativo dal saldo

obiettivo. Occorre, tuttavia, effettuare alcune precisazioni: innanzitutto, disponendo di dati

completi per i quattro anni non su tutti i 133 Comuni soggetti al PSI, l’analisi è stata condotta

su 124 Comuni; in secondo luogo nel calcolo del PSI si sono stimate alcune grandezze, di cui

non disponevamo di informazioni complete, quali la quota di alienazioni patrimoniali

destinate all’estinzione di mutui (ipotizzate essere pari a zero3)e le spese per nuovi uffici

giudiziari (ricavate dal Quadro IV e V dei certificati consuntivi per i soli Comuni di Cuneo e

Torino). I risultati saranno presentati suddividendo i Comuni in quattro classi dimensionali e

trattando Torino come realtà a se stante, essendo l’unica città piemontese con più di 250.000

abitanti.

In base a quanto disposto dalla Finanziaria, il rispetto del PSI 2007 doveva avvenire in termini

di cassa e competenza. Secondo la Comunità europea il criterio prevalente per il controllo dei

vincoli del Patto dovrebbe essere di competenza, tuttavia un vincolo solo sulla competenza

non consente un controllo sulla cassa (che rileva per il fabbisogno del settore statale), su cui

vi sono maggiori informazioni a livello centrale, che permettono dunque un monitoraggio più

tempestivo sugli Enti locali. Il 76% dei Comuni piemontesi, secondo le nostre stime, si è

attenuto ad entrambi i parametri.

Figura 3 Rispetto del PSI nel 2007

3 Abbiamo stimato che la quota di alienazioni patrimoniali utilizzata per estinguere mutui e debiti sia pari a zero in base alle risposte a una domanda specifica in tal senso somministrata attraverso questionari di tipo qualitativo somministrati per una ricerca relativa alla strategie finanziarie a 42 Comuni piemontesi soggetti al PSI.

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La maggior parte degli Enti che hanno sforato il PSI appartiene alla fascia compresa tra i

5.000 e i 20.000 abitanti, mentre quelli di maggiori dimensioni hanno mostrato maggiore

facilità ad attenersi alle regole imposte dal PSI, salvo sporadiche eccezioni. Solo 4 Comuni

non hanno rispettato il PSI in termini di cassa e competenza.

Tabella 1 Rispetto del PSI per classe dimensionale

Si No

5.000-19.999 56 27

20.000-49.999 21 2

> 50.000 6 1

Torino 1

Il rispetto del PSI in termini di cassa si è comunque mostrato più difficoltoso rispetto a quello

in termini di competenza.

Figura 4 Rispetto del PSI 2007 in termini di cassa

Ad avere mostrato maggiori difficoltà sono stati i Comuni compresi nella fascia tra i 5.000 e i

19.999, che presentavano già un disavanzo, e che hanno visto un aumento della spesa corrente

e per investimenti nel 2007 rispetto agli anni precedenti. Per alcuni di essi, pur essendo il

saldo positivo, risulta insufficiente il concorso alla manovra.

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Tabella 2 Rispetto del PSI 2007 in termini di cassa per classe dimensionale

Si No

5.000-19.999 70 23

20.000-49.999 17 6

> 50.000 7

Torino 1

Tabella 3 Situazione dei saldi dei Comuni che non hanno rispettato il PSI 2007 in termini di

cassa

Saldo + Saldo -

5.000-19.999 7 16

20.000-49.999 1 5

La classe compresa tra i 20.000 e i 49.999 abitanti ha riscontrato invece una diminuzione

delle entrate tributarie ed extratributarie non compensata dalla crescita dei trasferimenti, a

fronte in alcuni casi di un aumento della spesa in conto capitale e corrente. L’ente con saldo di

cassa positivo (tab. 3), ma fuori dai parametri del PSI, ha visto invece la maggior criticità

nell’aumento della spesa corrente.

Per quanto concerne il rispetto dei vincoli imposti in termini di competenza mista, quasi tutti i

Comuni (94%) si sono attenuti ad essi.

Figura 5 Rispetto del PSI 2007 in termini di competenza

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A denunciare maggiori problemi sono stati ancora una volta i Comuni di minori dimensioni, a

causa soprattutto delle difficoltà a ridurre la spesa corrente, ma anche un comune capoluogo

sopra i 50.000 abitanti.

Tabella 4 Rispetto del PSI 2007 in termini di competenza per classe dimensionale

Si No

5.000-19.999 88 5

20.000-49.999 21 2

> 50.000 6 1

Torino 1

Anche in questo caso gli Enti in disavanzo, sono quelli che non sono stati in grado di

raggiungere il saldo obiettivo prefissato.

Tabella 5 Situazione dei saldi dei Comuni che non hanno rispettato il PSI 2007 in termini di

competenza

Saldo + Saldo -

5.000-19.999 2 3

20.000-49.999 0 2

> 50.000 0 1

Complessivamente nel 2007 il disavanzo di cassa ammontava a circa 97 milioni di euro e

quello di competenza di 71 milioni, in netta diminuzione rispetto alla media del triennio 2003-

2005, grazie al rispetto da parte della maggior parte degli Enti del PSI.

Figura 6 Andamento del disavanzo di cassa e di competenza nei Comuni piemontesi

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Scendendo nel dettaglio dei dati per classe di comune nel 2007, si può notare come il

disavanzo di cassa e di competenza sia imputabile in gran parte al capoluogo (che in questi

ultimi anni ha visto una crescita della propria spesa in conto capitale), mentre mostrano saldi

positivi i Comuni di dimensioni medie e medio-grandi.

Figura 7 Avanzo e disavanzo di cassa al 2007 nei Comuni per classe dimensionale

Figura 8 Avanzo e disavanzo di competenza al 2007 nei Comuni per classe dimensionale

4. REGIONALIZZAZIONE DEL PATTO DI STABILITÀ . UNA DISCUSSIONE PRELIMINARE

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Premessa essenziale ad ogni proposta relativa a un meccanismo di regionalizzazione del patto

di stabilità è la definizione di un assetto equo ed efficiente della finanza comunale. In altre

parole si richiede il disegno di un meccanismo di finanziamento della spesa comunale che

risponda alle esigenze di copertura del fabbisogno standard degli Enti locali attraverso il

disegno di un assetto stabile di autonomia impositiva e opportuni trasferimenti perequativi (si

veda Piperno , Locatelli e Zanola 2001). Solo dopo che questo sistema avrà raggiunto un

grado di effettività sufficiente è possibile immaginare meccanismi coerenti di compensazione

a livello regionale degli squilibri della finanza comunale rilevanti ai fini del PSI, cosi come

deciso a livello centrale. In altre parole, non è facile definire, ancorché il saldo oggi rilevante

per il calcolo del PSI sia quello medio triennale, un periodo neutro (o periodo zero) a partire

dal quale cominciare ad attribuire alla responsabilità dell’ente locale il contenimento del

disavanzo in presenza di una compressione dei trasferimenti e una riduzione dell’autonomia

impositiva da parte dell’autorità centrale. Un assetto stabile di finanziamento della spesa

standard locale, e quindi di una sufficiente copertura del fabbisogno standard (almeno per i

servizi considerati indispensabili), rende coerente l’attribuzione ai Comuni di un’ ampia

responsabilità nei confronti del miglioramento dell’indebitamento netto, o più in generale del

contenimento dei disavanzi. Ipotizzando un assetto stabile della finanza comunale, e un

compiuto disegno di implementazione dell’articolo 119 della costituzione che preveda il

concorso regionale alla perequazione comunale, è possibile immaginare un abbozzo di

schema di regionalizzazione del patto di stabilità interno che miri a flessibilizzare i criteri del

PSI.

In generale, è possibile affermare, sulla base delle risultanze del nostro calcolo per i Comuni

piemontesi, che il vincolo richiesto ai Comuni appare, anche nel caso il criterio di

applicazione si basi sui saldi misti, eccessivo rispetto all’obiettivo complessivo di

contenimento dell’indebitamento, e l’inclusione delle spese in conto capitale sembra aver

compresso ancora di più i margini di manovra degli enti. La possibilità di compensare gli

squilibri contabili cui alcuni Comuni sono sottoposti attraverso il concorso del margine

positivo di miglioramento4 rilevato nei conti dell’insieme dei Comuni che appare in regola

con le regole per il 2007, sembra una plausibile ipotesi ai fini di una regionalizzazione del

patto di stabilità. Ma questa apparente semplicità del meccanismo di compensazione, che

sembra aver goduto di un percorso preferenziale in Bosi, Guerra, Matteuzzi (2003), Isae

(2007) e Rapallini, Patrizi (2008) nasconde alcune evidenti difficoltà di implementazione. Per

comprendere la natura di questa difficoltà ritorniamo ai principali aggregati, calcolati sugli

scostamenti dalle richieste del PSI 2007 per i Comuni piemontesi, su cui il meccanismo di

compensazione dovrebbe basarsi.

4 Calcolato rispetto alla richiesta derivante dai saldi finanziari obiettivo

16

In base ai dati precedentemente esaminati relativi al rispetto del PSI nel 2007, gli Enti locali si

sono trovati in una situazione abbastanza differenziata non solo per quanto riguarda il rispetto

del PSI, come già evidenziato nel paragrafo precedente, ma per gli scostamenti (di segno

positivo o negativo) del saldo 2007 rispetto al saldo derivante dalle modalità di calcolo

contenute nella legge finanziaria. In termini sia di cassa e soprattutto di competenza vi è un

“surplus” da parte dei Comuni che hanno rispettato il Patto (sebbene alcuni di essi abbiano un

saldo di cassa e di competenza negativo) che compensa in larga misura la quota che sarebbe

stata necessaria, per raggiungere il saldo obiettivo, a quelli che non lo hanno rispettato.

In termini di cassa sono gli Enti tra i 5.000 e i 20.000 abitanti a mostrare un andamento

altalenante, con un surplus di circa 46 milioni di euro per coloro che si sono attenuti ai vincoli

imposti per il 2007 rispetto al fabbisogno di 28 milioni di euro di quelli fuori patto. Nella

classe dimensionale successiva il surplus è di 31 milioni di euro verso gli 8 milioni di

fabbisogno; i Comuni più grandi, invece, hanno un surplus complessivo di 42 milioni di euro.

Figura 9 Margini dei Comuni piemontesi per classe dimensionale in termini di cassa rispetto

al PSI

Figura 10 Margini dei Comuni piemontesi per classe dimensionale in termini di competenza

rispetto al PSI

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Lo stesso fenomeno avviene in modo più accentuato in termini di competenza dove i margini

di surplus sono elevati per ogni classe dimensionale (per i Comuni tra i 5.000 e i 20.000 vi è

un surplus di 44 milioni di euro a fronte di un fabbisogno di 4 milioni circa, per quelli tra i

20.000 e i 50.000 un surplus di 33 milioni euro e un fabbisogno di 4 milioni, per quelli oltre i

50.000 un surplus di 19 milioni di euro e un fabbisogno di 4 milioni e per Torino un surplus di

323 milioni di euro circa).

Se infine osserviamo i dati offerti dal grafico 8 e 9, osserviamo come vi sia stato un effetto

aggregato di overshooting a seguito dell’applicazione delle regole PSI per il 2007, e questo

effetto, stimato in termini di cassa attorno a 120 milioni di euro (418 milioni euro circa in

termini di competenza) per tutti i Comuni virtuosi sottoposti alle regole, potrebbe essere

messo in relazione al fabbisogno aggregato dei Comuni non virtuosi, ovvero circa 37 milioni

di euro in termini di cassa (che diventano 11 milioni in termini di competenza).

Ma la possibilità di uno spazio per la compensazione, ancorché vi siano evidenze di un

overshooting dell’obiettivo posto dal PSI 2007 sui Comuni piemontesi, delle distanze

dall’equilibrio contabile dei Comuni non virtuosi ad opera dei “surplus” operati dai Comuni

virtuosi non sembra possa essere utilizzata semplicemente come giustificazione di una

effettiva praticabilità della compensazione delle diverse situazioni di bilancio degli Enti non

virtuosi rispetto al PSI (ISAE 2007, Rapallini et al 2008).

La praticabilità della logica della compensazione tra Enti non è in grado di giustificare da sola

un vincolo sul vantaggio dei Comuni adempienti, i quali potrebbero non essere disposti ad

operare trasferimenti di tipo redistributivo (in seno alla stessa Regione). Si deve anche tenere

conto dell’assenza di strumenti vincolanti sui bilanci degli Enti locali ad opera delle Regioni

nell’assetto attuale del federalismo fiscale.

18

Se si esclude il meccanismo, proposto in letteratura, fondato sulla distribuzione iniziale dei

permessi di debito (Casella, 1999), che avrebbe il pregio di consentire un miglioramento5 in

senso paretiano della situazione di tutti gli Enti chiamati a rispettare un tetto prefissato al

debito mantenendo una situazione di mercato nello scambio dei diritti di indebitamento6, un

criterio che appare coerente con il quadro finanziario offerto dal nostro esercizio per i Comuni

piemontesi alle prese con le regole 2007 del PSI appare essere quello di una ripartizione

cooperativa dell’onere regionalizzato del PSI tra i Comuni di una stessa Regione.

5. REGIONALIZZAZIONE DEL PATTO DI STABILITÀ . UNA PROPOSTA

Il PSI per il 2007, su cui abbiamo basato gli esercizi di calcolo, prevede l’obiettivo di

miglioramento del saldo, includendo i livelli iniziali per ogni ente dei saldi di riferimento. Il

nostro calcolo per i Comuni piemontesi ha rilevato l’esistenza di uno spazio, in termini di

aggregati monetari di surplus, utilizzabile per la compensazione di risultati non in linea con i

criteri di miglioramento dei saldi imposti dal PSI 2007. La principale obiezione a una

applicazione semplificata del criterio della compensazione, pensiamo ad esempio alla

proposta in ISAE (2007) o Rapallini e Patrizi (2008), non appare tanto, o non solo, legata alla

difficoltà politica di integrare le preferenze dei Comuni all’interno del disegno strategico

regionale, ma alla difficoltà di immaginare un criterio giustificativo della cessione del credito

(surplus) accumulato da un sottoinsieme di Enti a favore di Enti che non hanno rispettato il

patto durante l’anno fiscale di riferimento. Inoltre, in assenza di un vincolo regionale sulle

decisioni di bilancio degli Enti locali appartenenti al medesimo territorio che possono godere

di maggior flessibilità sull’applicazione del PSI, la credibilità di un meccanismo di

regionalizzazione del patto potrebbe non essere garantita.

Un sistema su cui potrebbe essere imperniato un meccanismo di regionalizzazione del patto

dovrebbe basarsi su pochi punti:

1) Alla Regione sono assegnati gli obiettivi di tetto all’indebitamento (o percentuale di

contributo alla riduzione del disavanzo delle AAPP) che devono essere rispettati ogni

anno secondo le decisioni prese a livello centrale (di concerto con le regioni stesse).

5 Tale criterio avrebbe tra l’altro il pregio di affrontare, e parzialmente risolvere, il problema redistributivo connesso ai trasferimenti di surplus tra Comuni. Per una discussione, si veda Giarda et al (2001) 6 Ricordiamo che la distribuzione iniziale dei permessi si fonderebbe su tre criteri: il criterio dimensionale o del fabbisogno di spesa standardizzato, il criterio della capacità fiscale o un mix dei due, in quanto un alto fabbisogno e non altrettanto alto livello di capacità fiscale non sembrano facilitare l’abbattimento del deficit. Il pregio di questa soluzione risiederebbe, dato un vincolo aggregato, nel rispettare le decisioni al margine dei singoli Comuni relativamente ai livelli attuali e futuri di indebitamento, senza dover ricorrere alla fissazione esogena di parametri per l’assegnazione degli obiettivi ai singoli enti. Evidenti difficoltà di implementazione ne rendono difficile l’applicazione.

19

2) Viene individuato un tavolo di coordinamento tra Regione e Enti locali (province e

Comuni) in cui, dopo aver monitorato le prospettive degli Enti locali in termini di

saldo previsto a legislazione invariata, si possono coordinare le proiezioni relative

all’equilibrio contabile degli Enti incorporando le decisioni prese a livello centrale sul

PSI, il contributo richiesto alla Regione nel complesso e le politiche fiscali di medio

termine degli Enti locali.

3) Gli Enti locali sono tenuti a un tendenziale rispetto dell’equilibrio di bilancio richiesto

dal PSI e sono autorizzati a generare disavanzi ulteriori per gli investimenti netti

4) Le quote di disavanzo ammissibili devono, nell’aggregato regionale, essere

compatibili con gli obiettivi posti alla Regione di appartenenza (presumibilmente gli

obiettivi per ogni Regione saranno in termini di indebitamento netto)

5) L’accordo sulla ripartizione delle risorse per finanziare i disavanzi eccedenti il PSI

(ammissibili per investimenti) potranno essere parametrati su criteri di fabbisogno

oggettivo (non derivati semplicemente da criteri normativi dell’ente di governo

superiore), caratterizzati da trasparenza e omogeneità di calcolo con i criteri della

(eventuale) perequazione regionale.

6) I singoli sconfinamenti dai criteri del patto ammessi per Comuni o gruppi di Comuni

possono essere compensati in corso d’anno dai surplus di altri Comuni o gruppi di

Comuni (i quali ultimi perderanno tale surplus dal conteggio del saldo di riferimento

per il rispetto del patto mentre i riceventi potranno contare nel saldo utile ai fini PSI

tale cessione) ai fini del rispetto del PSI aggregato assegnato alla Regione

7) I riceventi compensazioni sono tenuti, (tramite politiche d’entrata adeguate o

restringimento delle decisioni d’investimento nelle fasi in cui le spese in conto capitale

determinanti il disavanzo in eccesso hanno esaurito i propri effetti) a compensare negli

esercizi successivi con surplus o miglioramenti al saldo di riferimento di entità tale da

mettere al riparo i medesimi da violazioni ulteriori degli obiettivi stabiliti in seno al

coordinamento

8) Il monitoraggio e la distribuzione dei permessi di violazione (in un senso molto

ristretto di cessione di diritti a violare il PSI data la distribuzione di surplus da parte di

un gruppo di Comuni che ha rispettato lo stesso) viene gestito dalla Regione

9) Il primo anno di implementazione del meccanismo prevede che gli Enti non

adempienti il PSI abbiano il tempo di rientrare nei criteri dello stesso PSI, previo

accordo al tavolo di coordinamento, senza penalizzazione in corso d’anno

10) Il meccanismo di penalizzazione prevede che tutti i Comuni, che rispettino o meno il

PSI e le regole date al tavolo di coordinamento, siano colpiti da penalità qualora uno o

più dei componenti non risultino inadempienti.

Il tavolo di coordinamento di cui al punto 2) potrebbe essere individuato all’interno

dell’attuale assetto cooperativo Regione-Enti locali. A questo proposito si può richiamare

20

l’attuale tavolo di discussione del DPEFR regionale, che, con opportuni meccanismi

decisionali, potrebbe incorporare consultazioni sulla programmazione pluriennale delle spese

per investimento e delle politiche fiscali insieme alla condivisione degli strumenti per il

rispetto degli obiettivi assegnati alla Regione dal PSI. D’altro lato, l’individuazione del tavolo

di coordinamento all’interno della programmazione pluriennale fondata sul DPEFR permette

di escludere dai punti 1)-7) la questione, anch’essa rilevante, delle politiche a sostegno

dell’impatto delle fluttuazioni cicliche sui bilanci degli Enti locali.

Il punto 4) invoca, a differenza di quanto proposto in letteratura (Balassone et al 2003, ISAE

2007, Rapallini et al. 2008), un criterio su cui parametrare il riparto dei disavanzi ammissibili.

Non proporremo in questa sede un concreto meccanismo di implementazione di un criterio di

riparto, ancorché si possa mostrare, attraverso semplici esercizi quantitativi7 come in presenza

di indicatori relativi all’esistenza di pressioni rilevanti sul bilancio di un sottogruppo di

Comuni che possono essere addebitate alle caratteristiche strutturali degli stessi, non si possa

negare la pertinenza di un criterio che giustifichi differenziali locali in termini di fabbisogno

che possono richiedere uno scostamento temporaneo, da riassorbire in esercizi successivi,

dalle regole del PSI. Ricordiamo come l’individuazione di criteri di riparto ha ispirato

un’ampia letteratura che negli scorsi decenni ha indagato le condizioni per la costruzione di

regole perequative ispirate a fattori oggettivi di fabbisogno (di tipo esogeno) e ai criteri per la

ripartizione di risorse a sostegno degli investimenti per gli Enti sub-regionali (per una

rassegna, si veda Pola 1992 e per una discussione aggiornata Lorenzini Maltinti 2006). Il

punto 4) della nostra proposta si propone anche come argomento a favore del superamento

dell’obiezione portata a meccanismi cooperativi di riparto dell’onere del PSI fondati su una

golden rule generalizzata, che sarebbero inadeguati a passare il test della qualità e efficacia

della spesa per investimento da parte di amministrazioni opportuniste e/o non attente alla

valutazione costi e benefici delle decisioni di spesa.

6. CONCLUSIONI

In questo lavoro, dopo aver introdotto le principali problematiche messe in luce dalla

letteratura economica in merito alle regole per la disciplina fiscale degli Enti locali, si sono

proposte le risultanze dei calcoli per l’applicazione del PSI 2007 per i Comuni piemontesi,

utilizzando i dati di conto consuntivo 2003-2005. Una proposta di regionalizzazione del patto

di stabilità è stata poi indicata, insieme a un semplice esercizio qualitativo sul comportamento

fiscale dei Comuni piemontesi non adempienti le regole del PSI per il 2007 al fine di

suggerire alcune possibili linee d’analisi dei differenziali di comportamento rispetto ai

Comuni adempienti.

7 Rimandiamo a una discussione aggiornata sull’individuazione di criteri oggettivi di fabbisogno per i Comuni italiani in ISAE (2008)

21

La proposta di regionalizzazione presentata si pone nel solco di un riconoscimento del ruolo

strategico delle regioni a statuto ordinario nel nuovo disegno di federalismo fiscale, e indica

un meccanismo basato sulla ripartizione cooperativa dell’onere della disciplina fiscale per i

Comuni di un medesimo territorio regionale.

Non si mette in dubbio la difficoltà connessa al coordinamento decisionale in seno al tavolo

cooperativo tra Regione e Enti locali, ma si sottolinea come la capacità di monitoraggio

regionale dei criteri di riparto individuati in seno al coordinamento, la condivisione delle

strategie fiscali e di spesa di medio periodo e la trasparenza dei meccanismo di

compensazione intercomunale possano sostenere un progetto di flessibilizzazione imperniato

sulla cooperazione tra livelli di governo ispirato a un’ottica genuinamente federalista.

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ABSTRACT

Balanced-budget rules can be defined as legislated constraints on government deficits, taxes,

expenditures, or debt. In adopting Maastricht convergence criteria, in 1999,in Italy was

introduced the Stability and Growth Pact (SGP), to control fiscal policy, to facilitate and

maintain Economic and Monetary Union. Also local governments have to contribute to

reduce deficit and, then, they are subject at Internal Stability Pact. In theory, budget rules

appear to be justified if their cost in terms of foregone fiscal stabilization is outweighed by

benefits such as discouraging local government debt accumulation and reduced risk

premiums on local government borrowing. But budget rules can break local investments and

social expenditures, creating more problems when the economic cycle is negative.

This paper, after a review of economic literature about fiscal policy and government levels

and after an empirical analysis about the respect of internal budget rules by, Piedmont’s

municipalities, tries to build some proposals in constructing a regional model of Internal

Stability Pact.

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