SENATO REPUBBLICADELLAIX LEGISLATURA

ISla SEDUTA PUBBI.JICA

RESOCONTO STENOGRAFICO

MARTEDÌ 31 LUGLIO 1984Seduta notturna

Presidenza del vice presidente TEDESCO TATÖ,indi del vice presidente DE GIUSEPPE

INDICE

CONGEDI E MISSIONI . . . . . .,

Pag. 3 tiva del senatore Libertini e di altri se-natori(Relazione orale¿:

PRESIDENTE . . . . . . .BASTIANINI (PLI), relatoreBATTELLO (PCI) . . . . .GORGONI, sottosegretario di Stato per i la-

vori pubblici

GRAZIANI (PCI)MASCAGNI (PCI)MONTALBANO(PCl)

VETTORI (nC)VITALE (PCI)

DISEGNI DI LEGGE

Assegnazione . . . 3

Seguito della discussione:

« Norme in materia di controllo dell'at-tività urbanisticcredilizia, sanzioni, recupe-ro e sanatoria delle opere abusive» (646),(Approvato dalla Camera dei deputati inun testo risultante dall'unificazione di undisegno di legge d'iniziativa governativa edei disegni di legge d'iniziativa dei depu-tati Nicotra; Pazzaglia ed altri) (Relazioneorale);

GOVERNO

Trasmissione di documenti .«Norme per il recupero urbanistico ededilizio delle costruzioni abusive e misu-re contro le lottizzazioni abusive e :Qer lasalvaguardia del territorio» (107), d'inizia-

Variazioni nella composizione

ORDINE DEL GIORNO PER LE SEDUTEDl MERCOLEDI' 1° AGOSTO 1984 . . .

rIPOGRAPIA DEL SENATO (1300)

Pag. 10. . IS, 17

6

17131049

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4

3

17

Senato della Repubblica ~ 3 ~

ISla SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA ~ RESOCONTO STENOGRAFICO

IX Legislatura

31 LUGLIO 1984

Presidenza del vice presidente TEDESCO TATO

PRESIDENTE. La seduta è aperta(ore 21).

Si dia lettura del processo verbale.

CONSOLI, segretario, dà ,ltett'l1JI'aclet! pro-cesso verbale della seduta notturna del 26dugl111().

PRESIDENTE. Non esseDJdoV'1 osservamo-m, dl,p:rooosso verbaile è 'approwto.

Congedi e missioni

PRESIDENTE. SOIno dm.oomgedo d '.Sema-tori: AgneLli, Anderlini, Ber1:inguer, Bernas-sola, Crollalanza, Damagio, Della Briotta,FerraI1i-Aggradi, Fontana, FontanaI1Î, Geno-vese, Giugni, Gozzini, Melandri, Meo1i, Mon-do, MonselIata, Papalia, Ried, Spano Otta-vio, Spdtella, Tanga, Torri, Valiani, Zacca-gnini.

Sono 'assell1J1JÎ!peT ::ÎIncaI1Îco 3:V'l1ito da[ Se-

œrt:o li 'sem.artori: Os'.S!ÍciII1JÍ:,negli StatJÍ U!rl'ÍJti

d'America, 1m lI'alppresell1JtranZia dell SeII1!ato aJ1Jl~

OHmpiadi.

Governo, variazioni nella composizione

PRESIDENTE. Il PreSÙideDJtedel CoiruSl1-

g1Jio dei mimJj¡sm, onorevoile BetJtmo Omx1,ha IÍln:V'Ífa¡to¡]ta'seguente ~etJtera:

«Roma, 31 lug1lii.o 1984

AZ Presidente deZ Senato della Repubblica

ROMA

Mi onoro dm.formarLa che ia }>¡residerutedel.1a RepurbbildJoa,con rpropp1o decreto, Íin

data odielJ.1Ila, su mia ;proposta e seJJJtÍItOñI1Consiglio dei ministri, ha conferito al mini-srtro iSe!I1.ZaIpOI11!afugIdoOII1JOIl'"evoleprofessorOarilo VIZZINI, deputato ail rPamlameruto, l'ilIl-cameo deg1J1affami regiO!IlJa,]¡i.

B:ettòIno CRAXI..

Disegni di legge, assegnazione

PRESIDENTE. I 'segue:JJJtIiJdisegni di [eggesono 1s1:aitÌ! dereg

~ dm. ,sede referenrt:e:

alla 2a Commissione permanente (GdJu-stIÏ7Jia):

DE CINQUE ed aJ1Jtmi..~ «ModifWche a!Iilialegge 16 febbJ:1aiÏo 1913, n. 89, swJl'oOOdJna-menIto del no1JalI1Íraro» (759), preVIÌO pareredelli la OornmiJSls:il()(JJe;

SELLITTI ed ailitri. ~ « LstiIt:w.ñone del Itri-bunme di Noœm Imeriore» :(763), ipreVlipa-'l'eII1Íde!1Jl.ala e della sa CommiSiSlÎOlIle;

alla 6a Commissione permanente (Ft.lOOIIlZee tesoro):

FOSCHI ed ail11ri. ~ « NOOIDe JI'edia¡tJi.ve affi1Ia

fOll:'IIJMJÎom.e dei OOLanci dei 00IIlIl1!IJ!ie dellepI10VlÎlIlœdi Fooi e Ra.'ve:rma ID deroga ailquamto comma d~'amtico!l:o 1 del decTertx:>-

legge 29 ,dicembre 1977, n. 946, oonvertiJtolÎIr1 legge, COIl1 modiJfiœzJionJ:Í¡, daIlila ilJegge27 £ebbmio 1978, n. 43, OOIIloemnOOJte!LalCiOII1I-trramone ,dà. In'I.1ItiUÎ da ¡pa¡rte degbi entÌi Ilo-oaJlri:» (757) , iplI'eVli 1pa¡reiI1Î dcl1a 1a e de1~1a

sa Oommi~.

Senato della Repubblica ~ 4 ~ IX Legislatura

31 LUGLIO19841518 SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA - RESOCONTO STENOGRAFICO

Governo, trasmissione di documenti

PRESIDENTE. H MÍiIlIÍistro deUa maiI'Ì01JameocaJI1Jtill.e ha m'V'1a1:0, ali 'sensi ciclI' aJrt~ço-~o 9 deilJla Œ1egge24 genri1aio 1978, n. 14, lacomunicazione concernente la nomina deloottor GioŒ'1g¡ioBUicomonlÌ ,a membro defJ. co-mitato diiI'ctt1<vo deliI'Azienda dei mezZJÎ moc-cam.d.ci e Idei maJgazZÎlDlidel 'P0DtO di La Spezia.

Talle comunicamone è 'starta Itra'Smes'sa, pmcompetenza, ,aŒla88 OommÍfslsiÌlOInepffi'm~lInen.te (LavoIÙ. pubbLici, ,comu:nioaZlÎ'oni).

Seguito della discussione dei disegni dilegge:

{( Norme in materia di controllo dell'attivi-tà urbanistico-edilizia, sanzioni, recuperoe sanatoria delle opere abusive» (646 )(Approvato dalla Camera dei deputati inun testo risultante dall'umficúzwne di undisegno di legge d'iniziativa governativae dei disegni di legge d'iniziativa dei de-putati Nicotra; Pazzaglia ed altri) (Rela-zione orale)

{( Norme per il recupero urbanistico ed edi-lizio delle costruzioni abusive e misurecontro le lottizzazioni abusive e per lasalvaguardia del territorio» (107), d'ini-ziativa del senatore Libertini e di altrisenatori

(Relazione orale)

PRESIDENTE. L'ordine del giorno recail seguito della discussione dei disegni dilegge nno 646 e 107.

Ricordo che sono stati già illustrati tuttigl emendamenti presentati all'articolo 1.

MONTALBANO. Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

MONTALBANO. Signor Presidente, onore-vole Sottosegretario, onorevoli colleghi, hoseguito con estrema attenzione il dibattitoin corso e mentre i colleghi parlavano esvolgevano le loro argomentazioni io pensa-

va alla mia Sicilia, pensavo alla grave si-tuazione sotto il profilo edilizio ed urbani-stico della regione Sicilia.

Voi sapete che il fenomeno dell'abusivismoin Sicilia ha carattere di massa. Vi sonoinfatti decine e decine di migliaia di abusi-vi nella regione Sicilia. IJ 70 per cento diessi sono abusiv,i di necessità. Soprattut-to si tratta di lavoratori emigrati che do-po essere stati per venti o trenta anninei territori di emigrazione dei paesi euro-pei (in modo particolare in Germania, inSvizzera, in Francia, in Belgio e nell'Ame-rica del Sud) dopo tanti anni di sacrificisi sono costruiti una casa senza trovareuna risposta adeguata da parte degli organicompetenti. Mi riferisco in modo partico-lare alla mancata risposta positiva di co-struire legalmente una casa da parte dei co-muni e deUe città siciliane, in quanto, comevoi tutti sapete, su 380 comuni soltanto 140dispongono di strumenti urbanistici, mentrein tutto il resto della regione non si hannoancora questi strumenti, o, dove si hanno,non si riesce ad attuarli, per cui questi la-voratori sono stati costretti a costruirsi unacasa abusivamente.

Vi sono invece decine di migliaia di appar-tamenti costruiti abusivamente nella cittàdi Palermo, ad Agrigento, a Catania, a Tra-pani, a Sciacca e in altri grossi centrl del-l'agrlgentino e del palermitano. In questicentri vi è stata una speculazione a tuttoraggio portata avanti dagli speculatori stes-si e dalla mafia. Ad Agrigento, per esempio,cari colleghi, abbiamo assistito al degradodel territorio, alla devastazione dell'ambien~te. Addirittura gli speculatori hanno costrui-to in modo indisturbato in zone in cui nonavrebbero dovuto assolutamente costruire,come la zona dei templi e la zona archeo-logica.

Con la speculazione edilizia si è addirit-tura costruito abusivamente in quelle zonee le case abusivamente costruite sono statesuccessivamente vendute a povera gente, afamiglie non abbienti che oggi si trovano, inparticojare ad Agrigento, a dover fare iconti con la giustizia, con la magistraturache li persegue e che minaccia demolizioni.

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31 LUGLIO 1984151a SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA- RESOCONTO STENOGRAFICO

Ma la speculazione edilizia non ha messole mani avanti solo ad Agrigento. Moltissi-mi di voi sono stati a Palermo ~ forse

tutti ~ e hanno potuto constatare il degra-do di questa città che è la più importantedella Sicilia. L'aspetto di questa città è de-gradante e mortificante non solo per chivi abita, ma anche per coloro che non han-no saputo governare nè la città di Palermonè la Sicilia. Infatti, se siamo giunti, in Si-cilia, a questo punto, ciò è dovuto essen-zialmente al fatto che questa regione nonha avuto un governo. La città di Palermonon ha avuto e non ha ancora una ammini-strazione comunale, come pure la città di Ca-tania. La Democrazia cristiana, pur avendouna maggioranza assoluta, non è riuscita agarantire la governabilità di queste città equindi della urbanistica nel suo complesso.Questa è la situazione, cari colleghi, dellecittà di Palermo, Catania, Trapani e Agri-genta.

Provengo da una zona dell'agrigentino,dal collegio di Sciacca, città in cui ci sono5.000 abusivi, di cui 1'80 per cento è costi-tuito da abusivi per necessità, mentre il20 per cento è costituito da abusivi per spe-culazione.

A Ribera, per esempio, abbiamo 3.000abusivi, quasi tutti per necessità. A Menfiabbiamo 2.000 abusivi. Negli altri piccoli co-muni di questa zona, 15 in tutto, abbiamocomplessivamente 14.000 case abusive, dicui il 70 per cento costruite per necessità,perchè le amministrazioni comunali di quel-le città non hanno saputo dare una rispo-sta adeguata alle esigenze dei cittadini.

Questo è il quadro della situazione diquella zona. Ma la Sicilia, signor Presidentee onorevoli colleghi, ha competenza esclu-siva in materia di urbanistica. Questa com-petenza esclusiva le è attribuita dall'artico-lo 14 dello statuto regionale siciliano. Laregione, con la legge regionale 29 febbraio1980 ,n. 7, e con la successiva, integrativae quindi modificativa della precedente, lan. 70 del 1981, ha stabilito norme sul rior-dino edilizio. Certo vi sono difficoltà nellaattuazione di questo riordino edilizio. Talidifficoltà derivano essenzialmente dal fatto

che proprio nelle grandi città, dove maggioreè il degrado del territorio e maggiore èl'abusivismo edilizio, non c'è una ammi-nistrazione che disciplini l'urbanistica. Inforza di questa legge di sanatoria, oltre100.000 cittadini hanno presentato istanza,ma si calcola che ci siano ancora altri50.000 cittadini che potrebbero presentareistanza per la sanatoria. NOD c'è dubbioche con la eventuale approvarione di que-Sita legge, così come ci viene proposta,in Sicilia si determinerebbero, nella faseapplicativa, seri problemi, innanzitutto in-terpretativi, t: confHtti fra le Jeggi regionaLiesistenti e quella statale. Si creerebbe, anzi,una confusione di compiti e di ruoli e senzadubbio ~ se mi consentite ~ anche dicredibillità nei confronti delle istituzioni nonsolo regionali, ma anche nazionali.

Per questo motivo, ritengo che abbia fattobene l'Assemblea regionale sid1iana a solle-vare una protesta contro l'eventuale appro-vazione di questo disegno di legge che in-terviene anche in settori di competenza delleregioni a statuto speciale, dove invece nondovrebbe ,intervenire, come hanno spiegatoi colleghi del mio Gruppo che l'altro ierihanno illustrato le pregiudiziali di costitu-zionalità della legge.

Ebbene, la regione giustamente ~ lo han-no ricordato altri colleghi ~ minaccia ri-corsi alla Corte costituzionale nel caso vengaapprovato questo disegno di legge ed io ri-tengo che il Parlamento nazionale non do-vrebbe interferire in questa materia, vistoche la regione Sicilia e le altre regioni astatuto speciale hanno esclusiva potestà le-gislativa in materia urbanistica. Un'interfe-renza di questo tipo creerebbe infatti, senzadubbio, serie proteste ed il ricorso alla Cortecostituzionale. Di questo fatto si deve te-nere conto, diversamente si realizza unaprevaricazione da parte del Parlamento na-zionale nei confronti dell'Assemblea regio-nale siciliana che ~ ripeto ~ in questa

materia ha diritto di legiferare come meglioritiene nell'interesse del proprio territorio.

Per questa ragione, credo che moi dob-biamo fare tutto quanto è possibile perchèproprio il Senato invii all'Assemblea e al

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31 LUGLIO 1984ISla SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA ~ RESOCONTO STENOGRAFICO

popolo siciliano un messaggio di assoluto rl~spetto dell'autonomia siciliana e delle pre~rogative della regione Sicilia.

BATTELLO. Domando di parJare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

BATTELLO. Signor Presidente, signor rap~presentante del Governo, colleghi, non ripe~ierò, per rispetto vostro e dell'Assemblea,ciò che ho avuto modo ¿i dire svolgen~do .la questione di legittimità costituzio~naIe riguardante il presente disegno di leggesotto il profilo deHa lesione della sfera di au~tonomia rinforzata riconcsciuta alle cinqueregioni a statuto speciale e alle due provin-ce ~ àutonome. ~

È emerso però in questi giorni che ci.separano da venerdì scorso un ulteriore pro~filo in relazione a quanto ho avuto modo didire rispetto alla lamentata lesione, questio-ne che ha ricevuto avallo nelJa misura incui rappresentanti della regione autonomaSicilia hanno dichiarato che, ove il presen-te disegno di legge diventasse legge, si por~l'ebbero problemi di conflitto da risolverenelle competenti sedi.

Il profilo che brevemente intendo illustra-re è il seguente. È noto ~ è stato ribaditoin questi ultimi giorni ~ che gli statutidelle regioni autonome ~ e anche quellaparte dello statuto del Trentino~Alto Adigeche si riferisce alle potestà delle d'.le pro-vince autonome ~ in quanto leggi costitu~zionali, prevedono particolari meccanismi re-lativi al rapporto da stabilire tra Governoe organi regionali, ove dl Governo intendaassumere provvedimenti in materie che inqualche modo riguardano tali regioni o tatiprovince autonome. Cito brevemente questenorme per introdurre il discorso. L'artico-lo 21 dello statuto siciliano, che trova unpendant nell'articolo 40 (in riferimento allaregione autonoma) e nell'articolo 52 (inriferimento alle due province autonome delTrentina-Alto Adige) prevede un disposi-tivo di questo genere; quando in Consi~glio dei rni'l1istrli s.i debba deliberare sumaterie che interessano la regione Sicilia

o la regione Trentina-Alto Adige, ovvero ledue province autonome, alla seduta del Con-siglio dei ministri sono legittimati a parte-cipare il Presidente deHa giunta della Sici-Ha e, per il Trentino~Alto Adige, rispettiva-mente i Presidenti delle due province au-tonome. Sottolineo la formulazione lette-j'ale che dice «materie cèe interessano ». "Eil caso di sottolineare tale formulazione,perchè l'omologa formulazione che riguardainvece le regioni Sardegna, Valle d'Aosta eFriuJi~Venezia Giulia riporta l'espressione«materie che riguardano particolarmente(..) » la regione in questione.

Un'interpretazione sistematica non puònon tener conto del fatto che per la Sicilia,per il Trentina-Alto Adige e le due provinceautonome si usi la sola espressione« in~teressana », che acquista una pregnanza in~terpretativa ove posta in relazione all'espres~sione « particolarmente interessano » adotta~ta per le altre tre regioni. Jntendo dire cheove la materia in discussione in Consigliodei ministri, pur non interessando partico~larmente la regione, sia comunque taleda interessare la regione, ij Presidente dellaregione, e i Presidenti delle due giunte pro~vinciali, sono legittimati a partecipare alConsiglio dei ministri. Questa norma, chenon è per niente singolare ma riguarda tut~to il sistema delle autonomie speciali, delleautonomie rinforzate, ha un suo particolaresjgnificato che occorre cercare di capire finoin fondo. Si tratta di uno strumento chepermette di risolvere in via preventiva pos~sibili conflitti di interesse tra Stato ~~

nella persona dell' organo Governo ~ e re-gioni, nonchè le due province autonome.

Tale dispositivo, peraltro, non è un di-spositivo meramente retorico, nel senso chesi tratta di norma scritta ma mai utilizzata.Esiste una giurisprudenza costituzionale ini118terÌa. Ricordo ~ per tacere di un pre~

cedente de] 1966, la sentenza n. 4 dellaCorte costituzionale ~ che nel 1968 la Cortecostituzionale, con sentenza n. I, aveva an~nuJJato un provvedimento amministrativodeLlo Stato relativo alla nomina del presi-dente dell'ente acquedotto in quanto lesivodella autonomia speciale della Sicilia, posto

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31 LUGLIO 1984ISla SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA ~ RESOCONTO STENOGRAFICO

che questo provvedimento era stato adotta-to relativamente a materie che interessava-no la œgione Sicilia senza che alla sedutadel Consiglio dèÎ I:1inistri fosse stato in-vitato i,l Presidente della regione.

Ho citato qu~sto precedente per dire cheqL~esto insieme di norme, che costituisconoquesto particolare istituto delle autonomiespeciali, ha rilevanza attuale e che occorresapere individuare le sue possibili potenzia-Jitá, anche in relazione aHa discussione chein questo momento vel1i2JTIosvolgendo sulpresente disegno eli legge, neHa misura incui quest'ultimo, per ciò che riguarda le::t'.ltonomie rinforzate, attiene a materie co-pert~ da riserva primaria di legislazione re-gionale.

Una possibile obiezione potrebbe essereche, anche alla stre,g"l'a della precedente sen-tenza n. 1 del 1968 della Corte costituzionale,la partecipaz10ne del Presidente della regio-ne e rispettivamente dei PresildeDiti dellegil:pt'? regionali e deJJe giunte p'~'ovincialiè richiesta nella seduta del Consiglio deiministrI ove in quella sede si stiano perdeliberare provvedimenti amministrativi, manon invece atti che si inseriscono nell'iterprocedimellÌale legislativo. Mi si potrebbeobiettare che il precedente della se:atenzan. 1 del 1968 riguarda appunto un provvedi-mento ammÌì:1Ístrativo e cioè la nomina delpresidente dell'ente acquedotto Sicilia.

Ritengo che questa obiezione non colganel segno nel senso che, secondo me, in ba-se ad una lettura s:stematica dell'intero si-stema normativa che riguarda le autono-mie specialri nel nostro ordmamento, è benpossibile ritenere che la partecipazione delrappresentante della regione sia necessariaove anche il Consiglio dei m1nistri sia perdeliberare atti che si inseniscono nel pro-cedimento di formazione delle leggi.

Da che cosa dedlv:o quests, nr[;omentè.zio-:::le? La deduco, per eS8mpio. dalh circo-stanza che, ove gli statuti regionaJi delleregioni a st::Üuto speciale e de!!e due pro-vince autonome hanno voluto introdu:rrenell'ordinamento momenti coordinati Stato-regione nel procedimento di form;:zione del-Je leggi, ivi hanno adottato una formulazio-ne esplicita e precisa. Qualche giorno fa ab-

bi3mo discusso, se non in Aula, in Com-missione, della legge per il coordinamentofinanziario tra Stato e regione. L'ultima leg-ge riguardava il FriuÏi-Venezia Giulia, nel1983 si era trattato deIJa Sardegna, nel 1981della VaI d'Aosta. In quella sede avevamocitato un provvedimento addirittura di fon-te ordinaria (non ricordo se un decreto pre-sidenziale o la legge delega del 1972 o undecreto delegato di quegli anni) che preve-deva cbe la normativa di coordinamento fi-nanziario dovesse essere adottata di intesatra regione e Stato.

Cosa significa questo richiamo? Significache ove l'ordinamento ha voJuto far riferi-mento a procedure legislative rinforzate, iviha utilizzato formulazioni espresse, di tal-chè quivi, nella misura in cui usa l'espres-sione «deliberazìoni che interessano la re-gione}}, senza ulteriormente distinguere se

l'atto che int<,;ressa la regione debba averenatura amministrativa o debba essere mo-mento di un procedimento legislativo, nonè possibile per noi interpreti distinguere.

Ma c'è di più. La materia è stata appro-fondita dalla dottrina. Nella biblioteca delSenato esiste una pubblicazione intitolata« Lineamenti di di.ritto pubblico della regio-'le Sicilia» dovuta ad uno studioso dellamateria, il quale ha affrontato l'argomentoe lo ha risolto perentoriamente. Il La Bar-bera, autore di questa monografia del 1965,a pagina 85 dell'opera citata fa un esem-pio che sembra scritto apposta per noi, cioèconsidera che cosa succederebbe nel caso incui il Governo avesse present&to al Parla-mento un disegno di legge in materia cheinteressa la regione Sicilia senza avere pre-viamente invitato alla seduta del Consigliodei ministri il Presidente della regione si-siliana. Risponde il La Barbera: «Se l'in-vito invece sia mancato, occorrerà stabilirese gli affari trattati rientrino fra quelli pre-vis ti dalla disposizione in esame, cioè con-cernano materie che interessano la regionenel senso ora esposto. In questo caso, le de-liberazioni sono da considerare adottate inviolazione di un'espressa norma costituzio-nale ~ questo è il punto ~ e la illegitti-mità potrà costituire oggetto di impugna-tiva dell'atto presso la Corte costituzionale,sia che si tratti di disegno di legge ~ che

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31 LUGLIO 1984ISla SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA. RESOCONTOSTENOGRAFICO

è il nostro caso ~, sia che trattasi di attoamministrativo ». Tante volte si dice che ladottrina va a caccia di farfalle; ma la dot-trina qualche volta intuisce ciò che la fan-tasia del legislatore può in qualche mo-mento non intuire. Nel 1965 la dottrina didiritto pubblico siciliano ha immaginato ilcaso di un disegno di legge presentato dalGoverno al Parlamento in materia che in-teressa la regione Sicilia deliberato senzal'obbligatoria, e costituzionalmente garanti-ta, partecipazione del Presidente della re-gione e ha deciso nel senso che in questocaso sussisterebbe vizio di illegittimità co-stituzionale.

Avendo io detto prima della differenza tramaterie che interessano e materie che par-ticolarmente interessano, cosa deve in de-finitiva intendersi per materia che interessala regione (nel nostro caso la regione Si-cilia)? Anche qui il La Barbera ci aiuta arisolvere il problema e dice, citando unparere del Consiglio di giustizia ammini-strativa della regione Sicilia: «Ha così po-sto il criterio ~ il Consiglio di giustiziaamministrativa~: è evidente che l'interes-se della regione può assumere un grado ri-levante tutte le volte che il provvedimentointerferisca in materia di esclusiva compe-tenza regionale sì da assumere una funzioneper dir così strettamente connessa, quandonon è addirittura strumentale, con interessipubblici che lo Statuto affida alla compe-tenza esclusiva della regione».

Sembra che il La Barbera sia più amicodi Platone che della vemà; in rea!ltà egli èun amico della realtà. Tutto è opinabile indottrina, però quivi si tratta di materia laquale, fintanto che suLlo stesso argomento,con pari autorevolezza, a1trd autori non a.vranno espresso il loro parere, costituisceforte momento di presunzione della bontàdell'argomentazione che il Gruppo cornu.nista ~n queSIto momento introduce nel di.battito.

Questa argomentazione porta a dedurre,se non perentoriamente, sicuramente con unalto coefficiente di persuasività, che il di-segno di legge in discussione appare fonda-tamente essere viziato nella misura in cui,per çiò çhe riguarda la re~ione Sicilia, ha

deliberato in materia riservata alla compe-tenza esclusiva della regione medesima. Nèvale dire che si tratta di procedimento le-gislativo, posto che quando il Consigliodei ministri deLibera la presentazione aJParlamento di un disegno di legge oi sJ.muove neHa fase costitutiva di un sub-procedimento in:serito nel più ampio pro-cedimento legislativo che, attraverso il de-creto di autoI1izzazione del Capo dello Sta-to per la presentazione al Parlamento, siconcluderà attraverso la discussione con laeventuale approvazione. Abbiamo visto, ci-tando autorevole dottrina, che il risultatonon cambia sia che si tratti di provvedimen-to amministrativo sia che si tratti di atto in-serito in questo sub-procedimento del piùampio procedimento legislativo.

Esce ulteriormeDJte rafforzata la tesiche è opportuno quanto meno i.nserire co-me emendamento una clausola, nata ori-ginariamente come emendamento 1. 1 delsenatore Libertini ed altI'i, di poi pleoisa-ta attraverso il sub-emendamento 1. 1/1 delsenatore Mascagni e altri, nel presente di-segno di legge che reciti in questo modo:«le disposizioni della presente legge non siapplicano, fatta eccezione per le norme pe-nali (il perchè è chiaro ove si rifletta chesolo allo Stato spetta la potestà penale),alle regioni a statuto speciale e alle dueprovince autonome ». Si porrà il problemase è opportuno discutere di questo emenda-mento e sub-emendamento all'articolo 1 oall'articolo 48, se e quando vi arriveremo,laddove si menzionano residualmente, per-chè è restata soltanto la VaI d'Aosta, le re-gioni a statuto speciale.

,:Ècerto che se non inseriamo questa clau-

sola, questo disegno di legge, oltre che peri motivi già illustrati venerdì scorso, rischiadi essere ulteriormente viziato anche sotto ilprofilo che ho illustrato testè.

Per questi motivi dichiaro il mio consen-so e insisto per l'approvazione del sub-emen-damento del senatore Mascagni ed altri mi-gliorativo e correttivo, secondo quanto glistessi presentatori hanno già detto, dell'ori-ginario emendamento presentato dal sena-tore Libertini ed altri senatori. (Applausidall'estrema sinistra).

Senato della Repubblica ~ 9 ~ IX Legislatura

31 LUGLIO 1984lSla SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA-RESOCONTO STENOGRAHW

VETTORI. Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

VETTORI. L'andamento dei lavori dellaAula di questa sera ha impedito al senatoreKessler di prendere la parola, come avevachiesto alla Presidenza, per entrare nel me-rito degli emendamenti presentati all'artico-lo 1 del disegno di legge, nel testo della Com-missione, tendenti a salvaguardare una que-stione di carattere costituzionale che inte-ressa per lo meno parte delle regioni a sta-tuto speciale. Tenterò io, signor Presidente,di esprimere brevemente un pensiero e fa-re una proposta respingendo la tentazione diribattere agli interventi svolti oggi pomerig-gio con argomentazioni di chiaro sapore didiscussione generale anzichè di squisita il-lustrazione di articoli ed emendamenti spe-cifici.

Nel tentativo di contribuire al chiarimen-to che mi pare questa sera venga diligente-mente cercato dichiarerò subito che, a miogiudizio, la questione deJle competenze re-gionali è obiettivamente complessa e cheJe differenze regionali, alle quali si sono de-dicati alcuni dei colleghi questa sera, mi in-ducono a pensare che ci sono regioni spe-ciali di antica data.

Non citerò lo statuto siciliano, che è pre-cedente alla Costituzione, ma mi limiterò adire che esistono aggiornamenti anche de-gli statuti di altre regioni a statuto spe-ciale. Lascerò quindi da parte le discussio-ni tra l'abusivismo di necessità e la realtàdi regioni che già 17, 18, 19 anni or sonohanno pianificato i territori, anche con no-tevoli difficoltà di ordine politico ed elet-torale, imponendo e facendo approvare pia-ni regola tori generali a comuni di determi-nate dimensioni e programmi di fabbrica-zione ad altri comuni, distinguendo già al-lora, per esempio, comuni modesti, che po-tevano essere lasciati alla formula del pro-gramma di fabbricazione, ma che sono statiinseriti in quelli obbligati a fare il piano re-golatore generale perchè già si intuiva la lo-ro importanza turistica ed erano, quindi,soggetti a crescite non ben determinate.

A noi pare che l'osservazione mossa al-l'articolo 48 dal senatore De Cinque, esten-

sore del parere della Commissione affari co-stituzionali, sia degna della nostra attenzio-ne e ciò non tanto per tentare di smontarel'impianto della legge, o di respingere quelliche potrebbero esser spinosi compiti del Par-lamento per lasciarli alla potestà delle re-gioni o, viceversa, per sostituirsi autorita-riamente alle regioni che non facessero quan-to una visione di sintesi nazionale potrebbeindurre quest'Aula a elaborare.

Credo, per esempio, che vi sia da osserva-re, in materia di legislazione, come i ter-mini rispettivamente dei 90 e dei 180 gior-ni previsti da alcuni emendamenti sostitu-tivi di articoli, ed attualmente alla nostraattenzione, non siano accettabili, perchè so-no termini entro i quali esercitare potestàlegislative. Mi pare che i termini, finora, conla legislazione corrente, siano da imporreper atti amministrativi, ma non per le leg-gi. Questo lo noto per il tipo di organizza-zione della discussione che andiamo a fa-re, e per cercare di assicurare effettivamen-te alle regioni l'esercizio della potestà legi-slativa che alle stesse sono state attribuite,riconoscendo peculiarità di ordine specificoper ragioni che in questo momento non va-do a ricercare.

Ma esiste, nelle nostre discussioni di que-sta sera, anche qualche altro argomento diriflessione e, direi, più che altro di contrad-dizione. Mi riferisco, ad esempio, alla pro-posta del relatore di sostItuire la rubricadel Capo primo con la seguente: «Normein materia di controllo dell'attività urbani-stico-edilizia. Sanzioni amministrative e pe-nali ». Il testo della Commissione parla disanzioni amministrative al capo primo e disanzioni penali al capo terzo: questa è ladistinzione, mi pare molto pregnante, perquanto riguarda le potestà regionali, delleregioni a statuto speciale, che certamentehanno il massimo della capacità legislativaper quanto concerne l'organizzazione urba-nistica, ma non hanno certamente potestàdi carattere normativa in materia penale.

In realtà di queste cose si è occupato, adesempio, lo statuto della regione TrentinocAlto Adige, che risale al 1948, ma che in se-guito all'evolversi delle vicende anche poli-tiche ha subito modifiche con l'attribuzionedi potestà regionali alle province e con un

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ulteriore passaggio di potestà statali allacompetenza legislativa provinciale e regio-nale, il tutto con una decisione che risaleal 1972, e non al 1946, quando l'urbanisticaera una materia in cui non si avevano 500lauree all'anno, ma era ancora una materiaabbastanza lontana e riconducibile soltantoad una normativa prev:ista nei piani in-tercomunali con la legge n. 1150 del 1942.

Il testo unico delle legge costituzionali,riguardanti 10 statuto speciale del Trentino-Alto Adige, all'articolo 23, prevede che «laregione e le province utilizzano, a presi-dio delle norme contenute nelle rispettiveleggi, le sanzioni penali che le leggi dello5t8l1:0stabitisconQ per le stesse fattispecie ».In questi termini mi pare di poter parzial-mente convenire con le dotte argomenta-zioni del collega Battello, che però non misento di seguire su un terreno del qualenon ho la piena padronanza, perciò mi Ji-mito soltanto a fare osservare che in que-sta sede bisogna porre il problema, ma checertamente l'emendamento proposto all'ar-ticolo 1 non ha una sua collocazione perfet-ta, così come, a mio parere, non ha una col-locazione perfetta neppure all'articolo 48 deltesto proposto dalla Commissione.

Concludendo, signor Presidente, onorevo-le rappresentante del Governo e onorevolicolleghi che avete pazientemente ascoltatoquesta specie di riassunto fatto più perme che per voi, direi che possiamo acce-dere all'impianto dell'emendamento 1.1/1,presentato dai senatori Mascagni, Battelloed altri, ma anche al terzo comma dell'ar-ticolo 1 del testo, che pacificamente servo-no soltanto ad affermare che tutto quantoè urbamstica rientra nelle potestà primariedi quegli enti dei quali ci stiamo occupando,eccemon fatta per le norme di natura penaleche possono essere utilizzate, come ho ri-cordato, secondo quanto dispone il testounico delle leggi costituzionali riguardantilo statuto speciale del Trentina-Alto Adige.

La velocità di discussione che può assu-mere un testo di C;2articoLi ne~le prossimeore ci potrebbe far rinunciare a cose che anoi sembrano importanti. Questo pericolomi induce a formulare la proposta concre-ta di a~giungere un articolo 53 che conten-

ga questa salvaguardia e questa precisazio-ne relativa alle norme che rientrano nellacompetenza delle regioni a statuto specialee delle province autonome di Trenta e Bal-zano, eccezion fatta per quelle di natura pe-nale. Mi riservo di formalizzare questa pro-posta in un emendamento tendente a inseri-re un articolo 53 aggiuntivo, ma desideroche l'Assemblea sia a conoscenza sin daora di queste richieste che ci sembrano le-gittime ~ ma, da collocare in una architet-tura legislativa più corretta ~ indispensa-

bili e irrinunciabili, indipendentemente dal-l'esito delle votazioni sugli emendamenti esull'articolo 1.

PRESIDENTE. In relazione alle argomen-tazioni svolte sia dal senatore Battello chedal senatore Vettori desidero richiamare ilfatto che già nella seduta precedente la Pre-sidenza aveva fatto presente al proponente,senatore Mascagni, l'opportunità di riferiread altro articolo la norma di cui all'emenda-mento 1.1/1. Se ho ben colto le dichiara-zioni del senatore Mascagni, egli ha conve-nuto di trasferire la sua proposta emenda-tiva all'articolo 48.

MASCAGNI. Ho proposto di trasferirel'emendamento all'articolo 48.

PRESIDENTE. Si deve perciò rintenereche tutte le argomentazioni svolte al riguar-do siano anticipazioni di un emendamentoche sarà votato in sede di esame dell'arti-colo 48.

VITALE. Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

VITALE. Signor Presidente, onorevole Mi-nistro, onorevoli colleghi, sento il dovere diintervenire nella discussione che si sta svol-gendo perchè la questione di cui all'artico-lo 1 e le ragioni che ci hanno spinto a pre-sentare il nostro emendamento sono assairilevanti. La questione affrontata dall'arti-colo 1 determinerà infatti l'inapplicabilitàdi questa legge e la giusta reazione di chisi sentirà defraudato di un potere conferi-togli dalla Costituzione. Quindi tale que-

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31 LUGLIO 1984151a SEDUTA (notturna) AS3lJMBLEA ~ RESOCONTO STENOGRAFICO

stione pone problemi che vanno al di là delcontenuto del disegno di legge, problemi, ol~tre che di ordine politico e giuridico, anchedi natura umana e sociale. Ribadisco questoaspetto perchè nelle risposte di ieri e negliat'teggiamenti assunti questa sera dal rela-tore e dal Ministro non mi pare vi sia unaaccettazione delle motivazioni che sono sta~te svolte da coloro che sono intervenuti neldibattito. Al di là di quanto sostenevê. ierilo stesso relatore, mi pare che il nostro siaun dialogo tra sordi.

Citavo nel mio intervento di ieri un dettosiciliano: «u veru sordu è chiddu ca nunci voli sentiri »; questo è un fatto provato,che si sta puntualmente verificando perchè,rispetto alla dichia::::ata presunzione di ac~cettazione delle nostre argomentazioni" a mepare che non ci sia 8tata una dsposta chia-ra, che tenesse conto delle motIvazioni cheabbiamo fin qui eDpresso.

Sarei tentato di interrompere una prassiparlamentare, ma non lo farò ~ rassicuroil senatore Malagodi che mi guarda con unsorriso sornione ~ raccontando la storielladello « scacciapidocchiu ». Non lo farò per-chè si imporrebbe una traduzione. Vogliodire però che, al di 1à della pervicacia, del~l'insistenza con la quale il relatore, la mag-gioranza e il Governo si rifiutano di ragio-nare seriamente sugli arricchimenti che stan~no emergendo da questo dibattito, ho ascol-tato con molto interesse l'intervento del col~lega Battello che ringrazio perchè hé! dettosulle prerogative della Regione sici1iana del-le cose che nè io nè altri coHeghi avevamoavuto il buon gusto di approfondire.

È inevitabile che nel corso di questo di-battito alcune argornentazioni finiscano peressere ripetute, ma ciò avviene perchè daparte del Governo e della maggioranza nonp!OVengorlO risposte tali da costituire unsegnale di apertura. Svolgiamo le nostre ar-gomentazioni non per il gU.sto di trattenerequi i colleghi, ma perchè abbiamo un ob~bligo morale, oltre che politico, l'obbligocioè di dire quello che pensiamo su questabruttura che metteremo in piedi, se il prov-vedimento sarà ap:¡:;rovato così come è sta~to sottoposto al nostro esmne.

Ma io voglio dire al senatore Bastianlniche, più delle risposte inadeguate, insuffi~

cienti ~ mi permetto di dire ~ sue e del

Governo alle questioni da noi poste, a meha fatto impressione stasera ~ io capiscoche lei è una gentilissima persona, un ami-co che non credo possa essere giudicato di~versamente anche nel rapporto umano ~ il

sorriso con il quale ha accolto alcune argo-mentazioni di ricostruzione storico-politicafatte dal senatore Libertini rispetto alJa di~versità deHe singole realtà regionali ed allaesigenza quindi che le regioni abbiano, inrapporto a tale diversità, la possibilità didecidere in alcune materie rispetto alle si-tuazioni esistenti.

Questo mi preoccupa enormemente per-chè mi dà la misura che quella affermazio-ne, che il sena~ore Libertini faceva, di unasorta di piemontesismo acuto del quale leisarebbe affetto, può rappresentare ~ e iomi permetto di dire non solo da parte sua~ una sorta di razzismo camuffato rispettoalla incapacità che si dimostra di compren-deI'e alcune questioni fondamentali dellacultura, delle abiiudi'lli, della tradizione, del~le condizioni soci.3li e civili di certe realtà

I del nostro paese.Ed allora io vorrei, per un momento,

se lei me lo consente, signor Presidente,sfatare una questiore che mi pare fonda-mentale. Qui è stato detto che il fenomenodel quale stiamo discutendo non può esserecompreso fino in fondo se non si fa un'ana-lisi corretta. Pertanto, voglio dire, con moltachiarezza, che l'abusivismo va affrontatonon come se ci trovassimo davanti ad inte~re popolazioni di gente che si è posta im-provvisament~, chissà Der quale ragione, fuo~ri legge, ma tenendo conto delle motivazioni.di for..do che banno determinato la situa~zione in cui ci troviamo.

Ed allora, per un momento, io vorrei quiportare akuni esempi che anche altri col~leghi hanno sicuramente pre5enti perchècredo che si tratti di elementi genera-lizzati e diffusi in cert~ realtà del paese, jnmodo p¿nicolare nel Mezzogiorno d'Itali8..Noi abbialTlO degJi esempi in base ai qual;si può stabilire che da ann] e per anni siè tentato di dare ai comuni strumenti urba~nisticl che consentissero all? gente, ai la~voratori di costruire nella legalità. Ma tuttoquesto non è avvenuto: di converso è suc~

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31 LUGLIO 1984ISla SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA - RESOCONTO STENOGRAFICO

cesso che lo Stato si è dimostrato ,inadem-piente rispetto ad alcuni suoi doveri nedconfronti dei cittadini ai quali non è statoin grado di dare una casa.

Prendere atto di questo è un primo do-vere che riguarda non solo noi, ma il Parla-mento e le forze politiche tutte. Prendereatto di questa realtà significa fare un discor-so articolato, approfondire la questione,creando un discrimine netto tra un certotipo di abusivismo e un altro che noi siamodisposti a combattere, cosa che invece voinon dimostrate di voler fare quando met-tete assieme l'abusivismo di bisogno, quel-lo dell' emigrato che ha investito i suoi ri-sparmi tornando dall'estero, e quello di gen-te che, in certe realtà marine della Sicilia,per esempio, ha costruito interi villaggi tu-ristici, da vendere ne~la speranza che poiuna legge di sanatoI1ia, o certe modifichedel piano regolatore, avrebbero consentitodI camMare la destinazione d'uso di questivmaggi.

Io non accetto, senatore Bastianini, chelei, parlando della regione Sicilia, non 'ten-ga conto di una realtà che risponde tral'altro a quanto ha detto, certo più autore-volmente di me, un esponente non del Par-tito comunista, ma del governo regionalesiciliano, il presidente Sardo, il quale ri-cordava che alla data del 9 luglio vi erano101.754 -istanze di sanatoria relative a 234comuni su 389. Senatore Bastianini, lei nonpuò venirci a dire che, da un'indagine fattada lei e dall'assessore del suo partito peril territorio nella regione siciliana risultache questa situazione si è manifestata soloadesso. Un dato è certo: ci sono questeistanze, non si tratta certo di istanze inven-tate.

BASTIANINI, relatore. Non è vero che lecifre che ho portato non sono rcailii. Ho det-to, e lo riconfermo, che al momento in cuil'assessore all'urbanistica era l'onorevoleMartino non c'era una domanda di sana-toria, un anno e mezzo fa.

VITALE. Adesso ci sono però. Prendiamoatto di questo: alla fine la regione siciliana

calcola che si arriverà a 150.000 istanze disanatoria.

Ammettiamo per un momento ~ cosa chesono portato a credere, senatore Bastianini

~ che all'epoca a cui lei fa riferimento, perquanto riguarda l'accertamento fatto dal'as-sessore del suo partito, la gente si rifiuta-va di chiedere la sanatoria; bisogna tenerconto che si tratta di abitazioni costruitenel corso degli anni con i sacrifici di annidi lavoro e si tratta di gente alla quale laregione siciliana, in base ai propri parame-tri, ha già chiesto un determinato contri-buto. Tale contributo già allora era alto,tanto che molta gente si rifiutava di avan-zare istanza di sanatoria, in attesa o nellasperanza di non pagare. L'approvazione diquesto disegno di legge così com'è, oltreche chiedere nuovi sacrifioi introdurrà nor-me faI'raginose che si sovrapporranno aquelle esistenti in base alle due Jeggi re-gionali che, guarda caso, sono state appro-vate in periodi preelettorali (1980, alla vi-gilia delle elezioni amministrative in Siciliae 1981, alla vigilia delle elezioni regionali)e che sono state gestite in maniera certa-mente non chiara nè pulita. Mi risulta cheamministratori di determinati comuni ab-biano consigliato essi stessi ai lavoratoridi costruire la casa di 150 metri quadra-ti ,invece che di 100, dato che, pur essen-do fuori legge, la situazione in futuro sa-rebbe stata sanata. Sono !leggi gestI.te inmalo modo, approvate in periodi preelet-toraLi, ma quel che conta è che questeieggi esistono e noi non possiamo dIre aquesti lavoratori che oggi, per avere la sa-natoria, per tornare a non essere più fuorilegge, dovrebbero pagare (io non ho appro-fondito questo aspetto: le tabelle allegatea questo provvedimento sono illeggiMli) oi-fre molto alte. Noi spingeremmo, se fosseapprovata lIa legge, questa gente ad unasorta di disobbedienza civile, a non chie-dere neanche la sanatol1ia.

Vorrei capire come si possa disporre chela gente ohe ha costruito la propria casaspendendo 30, 40, 50, 60, milioni in diversianni oggi paghi altri 20 o 30 milioni per tor-nare ad essere in regola. Ho voluto fare que-sto intervento nOTI tanto per il gusto sa-

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31 LUGLIO 1984ISla SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA. RESOCONTO STENOGRAFICO

dico di far perdere tempo, ma perchè riten-go che di fronte alla insensibilità, alla chiu-sura, alla non volontà di affrontare i pro-blemi in termini concreti sia necessario in-tervenire. Questo lo abbiamo fatto con laproposta che ha qui avanzato a nome delGruppo comunista il senatore Libertini. Hosentito ulteriormente il dovere di interveni-re, perchè resti agli atti, perchè si sappiaquali sono le posizioni in proposito non sol.tanto dei partiti, ma anche dei singoli par-lamentari. Credo che ognuno di noi debbadare soddisfazione e conto agli elettori edalle realtà dalle quali proviene; per questoho sentito il bisogno di intervenire nuova-mente in questo dibattito.

A conclusione di questo mio intervento,signor Presidente, onorevoh colleghi, vor-rei dire che ancora una volta l'invita che virivolgo, così come hanno fatto altri colle-ghi del mio Gruppo, è quello di una rifles-sione più pacata e più serena, di un esameobiettivo della proposta che vi facciamo.Si tratta di una proposta che affronta so-prattutto le questioni di fondo: non solo,quindi, quella della sanatoria, ma quella delrecupero, del riassetto di enormi quartiericresciuti in un abbandono totale, dove man-cano i servizi, dove manca tutto il necessa-rio, di un recupero di queste realtà, perchèsi possano avere, come noi auspichiamo, con-dizioni civili di vita per i cittadini del no-stro paese. (Applausi dall'estrema sinistra).

GRAZIANI. Domando di parIare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

GRAZIANI. Onorevole Presidente, onore-voli colleghi, credo che non si insisterà maiabbastanza nel sostenere che l'abusivismonel nostro paese è lo specchio dell' assenzadella mano pubblica e della mancanza diun'autentica ed efficiente politica della casa.

Questo fenomeno, infatti, finisce con il ri-produrre specularmente tutta la latitanzavergognosa dei governi di fronte a questodramma. In presenza di questa realtà, cheha assunto nel nostro paese le caratteristi-che di una marea, quella dell'abusivismo,potevano forse fare da steccato le leggi re-pressive che sono state emanate, potevano

forse fare barriere le grida che si sono suc-cedute in questa materia? Io credo di no.

Spesso facciamo il confronto tra il nostroed altri Stati dove vi è il rispetto della legge.Perchè nel nostro paese avviene questo?Non tutto si spiega, come pretende unafacile sociologia, con il carattere degli ita.liani. Il fatto è che iln altri Stati l'inter-vento della mano pubblica ha avuto benaltra serietà e ben altra consistenza. Quan-do it! nostro Stato è intervenuto in ma-teria lo ha fatto per applicare balzelli e perinasprire le sanzioni, non per dare un aiutoconcreto a chi voleva realizzare l'antico so-gno di possedere una casa.

Mi riferisco in particolare alla legge n. 10del 1977, la cosiddetta legge Bucalossi. Laapplicazione degli oneri di urbanizzazionein essa previsti non ha fatto che incremen-tare l'abusivismo, poichè costruire abusiva-mente significava per molti evitare di sot-toporsi a questo balzello. Del resto, neanchel'inasprimento delle sanzioni è servito a mol-to, pokhè si è risolto anch'esso in una spin-ta all'abusivismo.

Perchè mai è avvenuto tutto questo? Per-chè, mentre prima del 1977 i sindaci checostituiscono il punto di coagulo di tutte letensioni esistenti nel nostro paese sul pro-blema della casa, avevano la facoltà di de-molire, per cui ogni tanto potevano dareesempi che servivano ad arginare questo fe-nomeno, dopo il 1977, essendo il meccani-smo diventato indefettibile, il sindaco nonaveva scelta, dovendo o demolire o acqui-sire al patrimonio pubblico le costruzioniabusive. A quel punto j sindaci, che certonon potevano, con questi sistemi repressivi,arginare questa piaga del nostro paese, checosa hanno fatto? Hanno smesso di denun-ciare. Anche i sindaci migliori sono stati, avolte, costretti dall'irresistibile pressionedell'opinione pubblica a diventare come lesclmmiette, a non vedere, a non sentire: illegislatore non può ignorare tutto questo!

Ebbene, oggi siamo di fronte al disastro econstatiamo che cosa ha significato la stes-sa legge n. 10. Il sindaco che faceva una de-nuncia penale entrava in un tunnel dopoil 1977: vi erano meccanismi che poi dove-vano scattare, altrimenti ci sarebbe stato

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ISla SEDUTA(notturna)

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ASSEMBLEA - RESOCONTO STENOGRAFICO 31 :LuGLIO 1984

per il sindaco il rischio eli esser:;; accusatodel r~¿.to di omissione dI attI cl\:fHck. Edallora, in questi casi, il sindaco, sottopostoa ,~ueste teasioni che ave'jano radici socizJiprofonde e nascevano da problemi concre-ti, ometteva di fare la denuncia. Ed infatti,e racile constatare che fino al 1977 ,le denun-ce alJ'autorità giuclizíaria penale di injz'¿:-tiva comunale avevano una certa consisten-za, mentre dopo il 1977 SODOcalate pauro-samente. Si vede quindi come un meccani-smo più repressivo, che avrebbe dovuto raf-forzare il vigore del1a legge, ha finito perindebolido, ed anzi si è ribaltato nel suocontrario; la legge apparentemente pIÙ du-ra, più repressiva, è diventata più debolenei suoi effetti di dissuaslOne sociale.

Ora, non possÎamo intervenire in una rr:a-teria così delicata senza la dovuta prepara-zione. Nel momento in cui ci aoprestianoad introdurre meccanismi di sanatoria sen-za aver operato uno studio del fenomer,o,che nel nostro paese è imponente, dschia-ma di operare nel ~el!.SOsb2gli&to. Occorreinnanzitutto sapere che l'abusivismo rappre-senta il più grande fenomeno di trasforD1a-zione del territorio e dell'ambient'e che siè avuto nel nostrú paese dopo la nvO'lu-zione industriale. Ebbene, nui ci apprestia-mo ad intervenire in una materia così de-licata senza uno studio rerule sugli effettidell'applicazione delle leggi che Hnora han-no operato in materia nelle diverse realtàregionali, se sono ~'tate applicate.

Vi è in realtà una sorta di ipocrisia le-gislativa che im1Jedisce a questa maggio-ranza di realizzare, quanto meno, un'inda-gine conoscitiva o comunque uno studio sulfenomeno deH'abusivismo al fine dì legi-ferare, poi, con cognizione di causa e conun. minimo di dignità legblativa.

Comunque, vorrei fare qEalche conside-razione appunto slUrH effetti della lep'ge vi-L ~,~ c:~

gente. Ho parlato poc'anzi deIJa diminuitaattività di denuncia all'autorità giudi7:iariapenale da parte dei sindaci dopo il 1977 p~rnen incorrere poi in quelle trappole che so-no pronte a scattare nei confronti dei pub-blici amministratori. Voglio però anche di-re che in definitiva i sindaci ~ e Darlo deimigliori ;::;:m di quelli ccnnivcnii' con ~lispeculatori, ma di coloro che erano franca-

mente e seriamente preoccupati della sal-vaguardia dell'8.mbiente, del territorio e deice::Jtri storici ~ non S0;~O .rim~,sti inerti ed

hanno tentato di fare qualcosa, f~.cendosi ca-rico del feJ1.omeno. n senatore Battello, nelsuo fir;.e ed elegm..te intervento, par~a\!a difant<.1sia del legislatore: rai sia invece con-sentito qui di parlare di fantasia dei sinda-ci! n legislatore non può essere così disat-tento e sommario da non accorgersi. che,in fondo, i sindaci più attenti una forma disanatoria l'avevano escogit::tta: era quell8.di approvare piani regoJatori che, laddovequesto era possibile, fotografassero la situa-zione di abusivismo per po: rilasciare con-cessjoni. edilizie in sanatoria. En? questo ilmeccanismo, però la concessione edilizia insanatoria, in base al~la sopravvenuta confor-mità ai nuovi strumenti urbanistici, com-portava il pagamento degli oneri di urba-nizzazione. Essendo stato sindaco per 14anni, vi dico che di fronte al provvedimen-to normativa che consentiva la sanatoriaabbiamo avuto il rifiuto massiccio, da par-te della marea dei piccoli costruttorì abu-sIvi, di pagare questo balzello. InfattI unadelle ragioni per le quali la costruzione erasorta abusivamente era proprio quella dievitare di pagare oneri dl urbanizzazioneche per ì piccoli costruttori apparivano co-me quakosa di eccessivo e di sostanzial-mente ingiusto,

Il legislatore, anzi la maggioranza ~ ri-

corriamo a termini meno pomposi ~ devesapere queste cose, non può ignorare larealtà effettuale, oiGè come sono andate ef-fettivamente le cose nel nostro paese. I sin-daci certo non si sono limitati a questo e cre-do di non rivelare un segreto, fi.chi ha qual-che esperienza di amministrazione, se af-fermo che i sindaci hanno tentato anche al-tre strade di fronte alla insidiosità dei mec-canismi repressivi e alla loro sostanzi.ale inu-tilità. Molti sindaci hanno cercato di conte-nere il fenomeno dell'abusivismo attraversoun'attività di controllo di tipo preventivo.In breve i sindaci molto spesso, quandoavevano notizia della intenzione di costrui-re abusivamente, che ancora non si era tra-dotta in atti, intervenivano, magari per in-te.cposta persona, per tentare di dissuaderee convincere il costruttore abusivo che non

Senato della Repubblica ~ 15 ~ IX Legislatura

lSla SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA~ RESOCONTO STENOGRAFICO

era il caso di costruire, che le sanzioni era-no gravi e terribili e sciorinavano tutte ledisposizioni legislative. Qualche volta il sin-daco riusciva ad ottenere qualcosa anche se,in definitiva, questc suo sciorinare le terni-bili punizioni previste dalla legge nasconde-va una sostanziale ipocrisia perchè poi dif-ficilmente quelle sanzioni sarebbero scatta-te, visto che su qUésta materia il sind2.coaveva le mani legate dal~a situazione sadaie,

Faccio l'esempio dell'Abruzzo dove è evi-dente la doppia faccia deJl'abusivismo. Ab-bIamo zone turistiche deturpate dalla gran-de speculazione, come le zone costiere daSan Salvo a Pescara e anche zone montane,ma abbiamo altresì. il piccolo abus:ivlsmo.Dovete sapere che l'emigrazione abruzzeseha avuto questo punto di approdo: le ri-messe degli emigranti molto spesso ser~vivano a realizzare il sogno della casa.L'Abruzzo era una ddle regioni piu mi-sere d '1tali a fino ad alcuni decenni or-sono e il realizzare ,la casa costituiva UiIl

elemento d'identità e conquista sociale, unsogno mai soddisfatto di int~re generazioni.La gCllte che lavorando all'estero aveva lÍ-

sparmiato qualche soldo aveva un desiderionon conteniài1e di costruirsi una casa; nongli si poteva dire « oggi rron si P:lÒ costrci-re », data l'inerzia dei poteri regionali chelasciavano per anni marcire sottO strati dipolvere gli strume~ti urbanistici da esami-nare. Han gli si poteva dire neanche cheavrebbe potuto costruire domani; l'unicacosa che sarebbe stato onesto dire era quel-la che forse avrebbe potuto costruire dopodieci anni.

Di fronte a questa mancanza di rispostela marea dell'abusivismo non poteva non di-lagare. Ecco allora che ci troviamo di fron-te a un provvedimento che non riesce adiscriminare il piccolo ed il grande abusi-vismo, ma che sostanzialmente, dietro rilpiccolo, vuole in qualche modo far passaree sanare i1 grande abusivismo, la grandespecu.lazione, massima responsabile più diogni altra delel piaghe inferte al nostro pae-se, al nostro paesaggio, Si tratta di un prov-vedimento cb.e non riesce neppure a dISCri~n:Ì'Ìnare tra Je diverse realtà. regionali, a pre-sentare sufficientemente il fenomeno.

31 LUGLIO 1984

Ebbene, voglio chiudere ricordando unafrase ~ la cito a memoria ~ ormai celebredi Arturo Carlo Jemolo, che diceva che leleggi, quando non nascono da profonde esi-genze di popolo, quando non rispondono abisogni diffusi e profondi della società, so-no foglie morte destinate ad essere spaz-zate via. Ebbene, voi vi apprestate a varareun'altra di queste foglie morte che la real-tà sociale del nostro paese spazzerà via. Perquesto concordo con gli emendamenti pre-sentati e con quanto detto dai colleghi chemi hanno preceduto. (Applausi dall' estremasinistra).

PRESIDENTE. Invito il relatore a pronun-ciarsi sugli emendamenti in esame,

BASTIANINI, relatore. Signor Presidente,l'illustrazione degli emendamenti all'articolo1 è stata ampia e sicuramente giustificata.dall'importanza degli argomenti di cui l'ar~ticalo 1 tratta. Forse meno giustificata è Jaripetizione di motivazionI già ascoltate,quando si è parlato delle pregiudiziali diincosttituzionalità, quando si è parlato nel-la discussione generale, quando si è parla~,to del non passaggio all't'same degli arti-coli, e che avremo anche modo di risen~tire ~ trattandosi dei rapporii tra Statoe regioni, tra il potere legislativo delloStato e l'autonomia riconosciuta aLle regio-ni, specie a quelle a statuto speciale ~ nelcapo V ~ del,la 'legge,

Ho ascoltato con attenzione tutte le consi-derazioni svolte e anche con un sorriso chenon voleva essere affatto ironico, ma che ~

se mi consente il collega, senatore Vitale ~

è un modo per sdrammatizzare, in primoluogo a me stesso, gli argomenti di cui par~Hamo. Credo di dovere una replica breve, maanche rispettosa dell'importanza degli argo-menti trattati dai colleghi, dicendo subito conchiarezza che il relatore non ha mal svento-lato la bandiera di questo provvedimento,non la sventola ora e non la sventolerà do-mani; che il relatore di questo provvedi-mento sventola, o meglio propone, con qual-che orgoglio, il capo I, il capo II e il capo! U, che escono dalla lettura del Senato si-curamente più maturi e precisi rispetto altesto che ci era stato consegnato.

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31 LUGLIO 198415P SEDUTA (llCtturna) ASSEMBLEA ~ RESOCONTO STENOGRAFICO

Presidenza del vice presidente DE GIUSEPPE

(Segue BASTIANINI, relatore). Il capo IVè, a ben vedere, una specie di puzzle senzasoluzione, proprio perchè forse senza solu~zione è il problema che deve essere affroll~tato: sanare un abusivismo così diverso nel~le diverse aree del paese, in situazioni so~ciali ed economiche così diversificate. AI~cune cose devono essere precise e sono po~chi i punti sui quali mi voglio soffermare.

Il primo tra questi è il rapporto tra Statoe regioni. Credo di averla detto con chi a.rezza nella relazione e nella replica. Nonho certezza che siano immotivate le molteconsiderazioni svolte su questa materia; fioanche certezza che non è immotivato ij ri~chiamo alla necessità, e comunque la leggedello Stato dovrebbe coprire la parte penal~dell'abusivismo edilizio. Ho anche certezza,però, che una situazione come quella che siè venuta a creare in determinate regioni d'I~talia, di tolleranza all'abuso sia di necessità,sia di speculazione, non può vedere lo Statoassente e passivo.

VECCHI. Queste regioni sono tutte gover~nate da voi. (Commenti dall'estrema sini-stra. Richiami del Presidente).

BASTIANINI, relatore. Quindi è necessa-rio non offrire troppe coperture a queste si~tuazioni, ma ricercare il modo attraverso ilquale lo Stato, nel rispetto delle disposizio~ni costituzionali, non abdichi ad un compitocosì importante di fronte ad un comporta~mento nel sistema delle autonomie che de~finire preoccupante è poco. Credo che suquesto convengano tutti.

Questo ho detto, o meglio questo volevodire quando nella replica, forse con maggiorefoga polemica e con qualche immagine pillcolorita, ho parlato della necessità di nonpensare che il problema si risolva lasciandomano libera, nel disciplinare questa materia,alle regioni. Infatti le regioni hanno già avu-

to mano libera nel disciplinare questa ma-teria, e le popolazioni di quelle regioni pa~gheranno un prezzo altissimo per questocattivo uso del sistema dell'autonomia.

n secondo punto che vorrei richiamare èquesto: a me sono venute quasi le lacrimeagli occhi quando il collega senatore Liber~tini mi ha descritto la realtà dell'abusivi~sma di necessità, che probabilmente il sena-tore Libertini pensa che io non conosca. Ioribadisco ancora una volta che su questopunto noi dobbiamo essere chiari con l'opi-nione pubblica a pa;lerrno, a Napdli, a Ro-ma come a Torino, eon gli abusiv¡ di ne-cessità come con le associazioni cultura1i.

POLLASTRELLI. Si sta parlando della Ro-ma antica, della Roma di Rebecchini.

BASTIANINI, relatore. La posizione cheio come relatore propongo e mi sento di di~fendere qui e in tutte le sedi, perchè senzaquesto criterio guida noi faremo una leggesbagliata, è che illl nessuna situazione uncittadino che sana un abuso deve pagare unalira di meno di chi non ha commesso l' abu~so. In questo sta la moralità dello Stato.

n relatore ricorda che, tenuto fermo que-sto principio ha, più volte detto in Commis-sione e in Aula che la graduazione, fermaquesta soglia dell'abuso di necessità, non èfatto che scardina l'essenza della legge. Sitratta soltanto di ricercare una soluzionegiusta o la meno ingiusta possibile in questamateria. Non c'è però una volontà vessato-ria da parte del relatore, e mi dispiace cheun rigore espositivo forse diverso da quellodi altri possa a volte essere inteso per asprez-za, durezza e razzismo perchè questo non ènel mio costume, non è nel mio animo, nonè nella mia volontà.

Con la stessa franchezza intendo dire cheil relatore non ha nulla in contrario a ri-cercare soluzioni che aumentino gli oneri di

Senato della Repubblica ~ 17 ~ IX Legislatura

31 LUGLIO 1984lSla SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA ~ RESOCONTO STENOGRAFICO

oblazione per l'abuso cosiddetto di specula~zione. Ma questa ricerca va effettuata nonpredicando, bensì nel concreto, attraverso glÌ

emendamenti presentati e da presentare. Sul~la tabella, al di là delle affermazioni gene-rali, dei calcoli, che hanno destato cunositanel senatore Visconti, altro non è emer-so. Non vi è su questa strada alcuna resi~stenza da parte del relatore. Questi sono idue elementi centrali che dobbiamo tenerepresenti nell'avviare la discussione su que.sto provvedimento.

Un'ultima considerazione. Per quanto rl~guarda il problema che è stato impropria.mente sollevato, ma che merita una risposta,in relazione alla discussione sull'articolo 1,il problema cioè della data alla quale fareriferimento per gli abusi, il relatore ribadi.sce in questa sede che spostare quella dz,t"costituirebbe un atto di realismo, se non sivuole creare un limbo di costruzioni nonsanate e non demolibili, se non si voglionocostringere i sindaci, come è stato osservatogiustamente dall'ultimo oratore intervenutoa proseguire sulla strada delle mezze veritào dei falsi. Ma la decisione di spostare quel-la data non può essere scaricata sulla mag-gioranza, deve nascere dal concorso di tuttele forze politiche, perchè nessuno deve acqui-sire merito come predicatore di rigore sca~ricando su altri responsabilità che sono ditutti.

Rimane la mia convinzione, nella speranzache i rapporti tra i partiti portino a trovaresbocchi su un provvedimento che deve essere,sì, deciso a maggioranza, ma che non può tro-vare isolata nessuna forza politica per-chè poi di fatto tutti ci troviamo a doverIogestire, ed anche nella speranza che si arri.vi a un'alba diversa, poichè oggi a incentiva..re la prosecuzione dell'abusivismo non è lamancanza di norme di controllo e di vigi~lanza, non è la mancanza di una data precisaper le opere ammesse a sanatoria, ma è l'at-tesa della norma di condono, questa attesache spinge i cittadini che hanno bisogno oche non hanno bisogno a costruire e che ag,i~see da freno agli amministratori nelJ'appJi.cazione delle leggi vigenti.

Pertanto, nel rispetto~dënè~~soluziöni ch.r~emergeranno dal confronto politico, il relate-

re raccomanda al Parlamento di approvarein fretta una norma che risolva una voltaper tutte il problema della sanatoria degiiabusi commessi. (Applausi dal centro).

PRESIDENTE. Invito il rappresentantedel Governo a pronunciarsi sugli emenda-menti in esame.

GORGONI, sottosegretario di Stato peri lavori pubblici. Concordo con quanto dettodal relatore ed esprimo pertanto parere

+ .con Lrano.

BASTIANINI, relatore. Domando di par-lare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

BASTIANINI, relatore. Volevo completareil ',nio inte.cvento con una proposta che tie-ne conto della speranza di un'alba diversa,12. proposta cioè di sospendere a questopunto la discussione, rinviandone il seguitoa domani.

PRESIDENTE. Se non vi sono osserva-zioni, COS)rimane stabllito.

Ordine del giornoper le sedute di mercoledì 10 agosto 1984

PRESIDENTE. Il Senato 1Í:00meràa riu-nirsi domani, mercoledì 1° agosto, in tre se-dute puhbLiche, 1113.pI1ima aiNe ore 10, iLase-conda alle ore 17 e la terza aLle ore 21,con ill seguente ordine del ~i()iI1IlI():

ALLE ORE 10 E 17

L Disous'sùone deliLa riiOhieSlta di dichiaraZlio-ne d'mgenza, ,ai 'sensi delil'artlÌiColo 77, pri-mo comma, del RegoLameI1Jto, per iÍlIdiiSe-gno di Œ:egge:

LIBERTINI ed alLtni. ~ NOifme pen: iliages:tJÌone deil terPÌtOPio e [l'edifkabdilità dedsuo/1i e Œa deteI1minazi,011'e delle 11OJdert1lIlÌitàdi eSpToprn,azione (191).

Senato della Repubblica ~18~

ASSEMBLEA - RESOCONTO STENOGRAFICO 31 LUGLIO 1984ISla SPl)UT¿ (¡WUHrna)

IX Legislatura~~

II. DruscussiOiI1Je delllle mo~iOlllli [t1Jl1.1 - 00039,1- 00041, 1- 00042, 1 - 00043 e svolligJ.imetrul:o

del1le iÌiIlite>rpelt1am.zeDiD.2 - 00175 e 2 - 00176,COIIlceI1IleaJJtila presenza neMe iliils:tedeililaLoggia ma¡s'son'ÌCa P2 di fUinZJÌ:on:all1ideil:lapubbHoa ammim:i'stra:öione e dä enti pub-b1ici.

ALLE ORB 21

Segu1to de¡]la d.isouS'stone dei di'Segnd dilegge:

1. Norme in materia di controllo del-l'attivirt:à urbaJnistÏ.co-ec1Hi'2')ia, sanzioni, re-cupero e s,am.rutorÎa deUe opere aibusive(646) (Testo risultante dall'unificazione di

un disegno di legge d'iniziativa governa-tiva e dei disegni di legge d'iniziativa deideputati Nicotra; Pazzaglia ed altri) (Ap-provato dalla Camera dei deputati).

2. LIBERTINI ed ailtd. ~ NOiI'me perm reoupero u~band:SIúicoed edruHZ1io deiJJlecostruz.iOlIlt abus1ve e milsUJre COiIlJÌJI"oleJOiût1Ì.zza22iolIllÌabuswe e per la salV'aguaiI'madel ,tenrÌitonio (107).

La seduta è tolta (ore 22,40).

Dott. FRANCESCO CASABlANCA

Consigliere preposto alla direzione delServizio dei resoconti parlamentari