Prof.ssa Lidia DAlessio a.a. 2012-2013 1. 2 3 Per Azienda si intende ogni sistema socio-tecnico,...
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Modelli di governance delle Istituzioni Internazionali e della Pubblica Amministrazione Prof.ssa Lidia D’Alessio a.a. 2012-2013 1
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Modelli di governance delle Istituzioni Internazionali e della Pubblica Amministrazione
Prof.ssa Lidia D’Alessio a.a. 2012-2013
1
Modelli di governance nelle II. II. e AA. PP.
Programma:1. Il New Public Management e la Public Governance2. I modelli di governance nelle AA.PP. Italiane3. I modelli di governance nelle principali Istituzioni Internazionali ( Nato, Fao, UE)
Prof.ssa Lidia D’Alessio a.a. 2012-2013
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Modelli di governance nelle II. II. e AA. PP. Libri consigliati:1. Held D. – Koenig M – Archibugi G., Gobal governance and public accountability, blackwell publishing, 20052. Moore M. H., La creazione del valore pubblico guarini e associati, 20033. AA.VV., Governance pubblica: approcci teorici ed esperienze, McGraw-Hill, 20064. altre letture
Prof.ssa Lidia D’Alessio a.a. 2012-2013
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Concetto di AZIENDA
Per Azienda si intende ogni sistema socio-tecnico, economico, duraturo, complesso e coordinato di risorse finalizzato a produrre beni e servizi per la soddisfazione dei bisogni umani; In essa sono da rilevare:Le finalità: che evidenziano in che modo l’azienda riesce a soddisfare i bisogni umani;Le Risorse: economiche, umane e tecniche disponibili per raggiungere le finalità;La organizzazione: di un sistema umano, tecnico ed economico coordinato di risorse in grado di operare;Il sistema delle operazioni: indirizzato a realizzare gli obiettivi ed a ottenere risultati coerenti 4
Concetto di AZIENDACLASSIFICAZIONI DI AZIENDE
AZIENDE:di produzione per il mercato (o imprese);
AZIENDE di erogazione (propriamente dette e di consumo);
AZIENDE: profit e non profit
IMPRESE: private e pubbliche
UNICA CLASSE DI AZIENDA.: aziende private ed aziende pubbliche
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Le AZIENDE PUBBLICHEnel SISTEMA ECONOMICO NAZIONALE
2) Enti pubblici territoriali:
STATO
REGIONI
PROVINCE
COMUNI
CITTA’ METROPOLITANE
COMUNITA’ MONTANE
MUNICIPI
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Le AZIENDE PUBBLICHEnel SISTEMA ECONOMICO NAZIONALE
2) Enti pubblici istituzionali:INPS
INAIL
INPDAP
Università
CCIAA
IPAB (dopo il 1988) con attività religioso-educativo e tutti quelli appartenenti al setto delle aziende non profit
ACI
Ordini professionali
Ospedali
Istituti tecnico-professionali (solo alcuni)………. 7
Le AZIENDE PUBBLICHEnel SISTEMA ECONOMICO NAZIONALE
3) ENTI PUBBLICI ECONOMICI:
-ENI
-INA
-IRI-………..
8
1.
Il concetto di governance e di government
Il concetto di governance e di government nelle aziende pubblicheha bisogno in premessa della specificazione di alcuni concetti di base che sono: Il soggetto giuridico ed il soggetto economico
Il SOGGETTO GIURIDICO:
- è la persona giuridica titolare di tutti i diritti ed obblighi nascenti dai rapporti
giuridici aziendali;
- è la personale giuridica a cui fanno capo tutte le obbligazioni giuridiche
derivanti dalla costituzione, funzionamento ed estinzioni di rapporti ;
- è un Ente, una persona giuridica che nasce in forza di legge
- è un soggetto a cui è riconosciuta la Capacità Giuridica
- gode dei Diritti in base a leggi e usi osservati dal diritto pubblico
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I SOGGETTI DELL’AZIENDA PUBBLICAIl soggetto economico:
è la persona o il gruppo di persone che detiene il supremo potere volitivo dell’azienda
individua gli obiettivi aziendali nel medio/lungo termine
determina le strategie aziendali
prende le decisioni generali e di programmazione
ha la capacità di imporre la propria volontà
è nominato dai pubblici poteri
governa senza la proprietà del capitale
10
I SOGGETTI DELL’AZIENDA PUBBLICA
Il soggetto economico è formato da:
Politici → principio della sovranità popolare e Amministrativi → principio della
imparzialità della gestione
11
I SOGGETTI DELL’AZIENDA PUBBLICA
Il soggetto economico deve ( o dovrebbe) avere:
le capacità professionali
le competenze manageriali
le possibilità di essere reclutato/promosso/rimosso in base alle capacità
manageriali dimostrate
le capacità di governare l’azienda
la volontà di governare
12
1.
Il concetto di governance e di government
Il soggetto economico è formato da:
Politici: rappresentanti della comunità amministrata definiscono gli obiettivi aziendali indicano le linee strategiche esercitano il controllo sui risultati valutano i responsabili amministrativi
I Dirigenti amministrativi
rappresentanti della struttura amministrativa definiscono i programmi e progetti da realizzare definiscono le linee operative della gestione realizzano i servizi pubblici per la comunità amministrata realizzano le linee strategiche e gli obiettivi indicati dai politici assumono le responsabilità della gestione
13
1.
Il concetto di governance e di government
Il soggetto economico prima del d. Lgs. 29/1993 aveva:
ruoli confusi responsabilità,spesso, non completamente circoscritte le attribuzioni dei poteri tra politici e dirigenti amministrativi erano spesso indeterminate
il politico è stato visto come il superiore gerarchico/funzionale degli amministrativi che può avocare a sé gli atti amministrativi ed intervenire per la gestione
il dirigente amministrativo non si riconosce una autonomia amministrativa ed opera riconoscendo l’autorità superiore A cui attribuisce anche responsabilità amministrative
Tutti sono responsabili,nessuno è responsabile
14
1.
Il concetto di governance e di government
Il soggetto economico dopo il d. Lgs. 29/1993 :
i ruoli sono chiari e ben definiti;
il politico non è più superiore gerarchico del dirigente
I Politici detengono il potere di indirizzo,definiscono le
strategie , identificano gli obiettivi e ne verificano i risultati;
I Dirigenti Amministrativi hanno il potere di programmare la propria
gestione in coerenza con le strategie e gli obiettivi prestabiliti,
formulano proposte, hanno autonomia gestionale e rispondono
dei risultati.
Principio della distinzione funzionale e delle responsabilità
15
1.
Il modelli di governo
Il Modello Burocratico:
o ambiente statico
o scarse competenze dei dirigenti
o eccessivo uso del potere
o i dipendenti cercano di soddisfare bisogni di tipo elementare
Il Modello Decisionale Pluralistico Organicamente Integrato:
o ambiente dinamico
o alte conoscenze specialistiche dei dirigenti
o le conoscenze sono ampiamente diffuse nell’organizzazione
o i dipendenti cercano di soddisfare bisogni elevati16
Il concetto di governance e di government nell’evoluzione degli studi sulla Pubblica Amministrazione e delle Istituzioni Internazionali
il concetto della Governance Pubblica ( o Public Governance) nasce come naturale evoluzione del New Public management ( o nuovo government)
17
Il concetto di governance e di government
e poi i necessari approfondimenti della Governance Pubblica ( o Public Governance) dopo alcune evoluzioni del New Public management.
18
1.
Il concetto di governance e di government
Negli anni ‘40 in America nasce il concetto di governance
Una prima evoluzione concerne il mondo delle imprese. I primi studi hanno riguardato la proprietà delle imprese; essi sono stati indirizzati a sviluppare un nuovo Coordinamento tra i componenti del soggetto economico delle Imprese ridurre i costiper fronteggiare la domanda rispondere al dinamismo del mercato
19
1.
Il concetto di governance e di government
Successivamente, il concetto di governance serve a risponderead esigenze imprenditoriali diverse :
di equilibrio aziendale;
di organizzazione aziendale;
di rapporti burocratici e gerarchici
Nasce così la Corporate Governance : scienza che studia i rapporti di coordinamento e di governo delle grandi imprese e dei Gruppi di Imprese. 20
1.
Il concetto di governance e di government
L’Ordine dei Commercialisti Italiani nel 1998 afferma:
La Corporate Governance è la scienza che studia “ il Sistema di Direzione e Controllo delle aziende e cioè l’insieme delle istruzioni e regole, giuridiche e tecniche, finalizzate alla realizzazione di un governo dell’impresa che sia non solo efficace ed efficiente, ma anche corretto , ai fini della tutela degli azionisti e di tutti i soggetti interessati alla vita dell’impresa”.
21
1.
Il concetto di governance e di government
Negli anni ’90
tale concetto della governance entra nel mondo pubblico e viene considerato come la naturale evoluzione delNew Public Management che si era sviluppato negli ultimi venti anni di innovazione manageriale.
Tale concetto di governance però si differenzia dalla Corporate governance e identifica la Public Governance.
22
1.
governance e government
Il modello di Governance:
indica il coordinato insieme delle funzioni manageriali (programmazione, organizzazione, controllo ) indirizzate a raggiungere gli obiettivi aziendali con il complessivo apporto di tutta la struttura organizzativa. La Governance è rappresentata dai modelli e/o dagli strumenti che supportano e/o concorrono a raggiungere le finalità (Mission) aziendali conservando l’esercizio della programmazione e del controllo ( strategica) .
Il modello di Government: rappresenta l’insieme dei Ruoli e delle Posizioni organizzative che identificano relazioni, comportamenti e modalità operative che si racchiudono nella struttura organizzativa.
23
Il concetto e la evoluzione del New Public Management dagli anni ‘80 , in seguito al crescere delle condizioni di crisi ( economica e finanziaria), si evolve la conduzione amministrativa delle aziende pubbliche e di ogni Istituzione Pubblica, nazionale ed internazionale.
le PP. AA. devono svolgere un ruolo nuovo ed importante per regolare i rapporti tra il sistema delle aziende pubbliche e delle aziende private.
le aziende pubbliche devono abbandonare la visione “avversativa”o di differenza e “separazione” tra sistema economico pubblico e sistema economico privato.
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Il concetto e la evoluzione del New Public Management Il New Public Management nasce per sviluppare un processo di cambiamento nei sistemi amministrativi.
Il New Public Management si ispira alla possibile e facile applicazione degli strumenti e delle tecniche privatistiche alle aziende pubbliche.
Il NPM identifica un processo di cambiamento che modifica le relazioni/rapporti tra i responsabili ( tra le persone) nelle strutture organizzative delle aziende e delle istituzioni Pubbliche.
25
Il concetto e la evoluzione del New Public Management Il NPM si orienta verso il superamento del modello burocratico;
Il NPM si evolve verso il superamento della dicotomia del soggetto Politico e soggetto Amministrativo
Il NPM tende a definire il nuovo ruolo del manager pubblico
26
Il concetto e la evoluzione del New Public Management Il NPM accresce le conduzioni amministrative fondate su:
autonomie decisionali responsabilità migliori livelli di efficienza e di efficacia
Il NPM sviluppa strumenti operativi di cambiamento incisivi Nelle strutture amministrative che prima sono orientate :
alle attività ai processi operativi ai risultati
27
I principi basilari
Professionalità e responsabilità
gestionale
Impiego efficientedelle risorse
Sistemi e strumenti di
gestione privatistici
Concorrenza Decentramentoamministrativo
Misurazione delleperformance
Gestione per outcome
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Il concetto e la evoluzione del New Public Management . AmministrazioniPubbliche
Aziende Pubbliche
Aziende Private
Governance internaGovernance esternaGovernance interistituzionale
Aziende Pubbliche
Organi politici
Organi tecnicio amministrativi
Governancemanagement
29
Il concetto di governance pubblica
La governance pubblica nasce come naturale risposta allelogiche evolutive del NPM.
La governance pubblica nasce intorno agli anno ‘90 come naturale evoluzione del NPM, ma anche in una logica di sviluppo e di critica al managerialismo pubblico che andava crescendo a livello sia nazionale che internazionale.
La governance pubblica trova tra i suoi fondatori in vari campi ein vari Paesi; si evidenziano al riguardo diversi e qualificati studi elaborati , tra gli altri, anche dalla Erasmus University di Rotterdam.
30
Il concetto di governance pubblica
La governance pubblica si sviluppa e si qualifica con precisazioni importanti anche secondo i livelli di governo delle istituzioni e delleaziende pubbliche.
La governance pubblica si articola in:
governance interna
governance esterna
governance di cooperazione inter-istituzionale o meso-governance.
31
32
I concetti di Governance Pubblica
Governance interna Insieme coerente di modelli, strumenti e meccanismi finalizzati ad orientare la macchina amministrativa al raggiungimento degli obiettivi prefissati
Governance esternaInsieme di modelli e strumenti finalizzati ad orientare le decisioni e a favorire l’integrazione degli enti strumentali
Governance interistituzionale
Insieme di modelli e strumenti finalizzati ad orientare e favorire la cooperazione sinergica dei vari soggetti pubblici e privati operanti su un territorio
32
33
Gli Strumenti della Governance Pubblica
Governance interna
Pianificazione e programmazione
Controllo strategico e di gestioneValutazione del personaleSistema incentivante
Governance esterna
Contratto di affidamento servizioCarta dei serviziAnalisi di customer satisfactionStrumenti previsti nello statutoAnalisi di bilancio
Governance interistituzionaleAccordi di programmaConvenzioni tra entiAssociazione intercomunaleAutorità d’ambitoConferenza dei servizi
33
Il concetto di governance pubblica
La governance pubblica identifica un modello di governo delleIstituzioni Pubbliche o PP. AA. o aziende pubbliche che definisce le scelte strategiche e le politiche di fondo della stessa realtàeconomica.
La governance pubblica individua un sistema di governo che definisce le scelte strategiche , le politiche, i programmi ed i controlli che sono poi espressi nella struttura amministrativaindirizzata alle strategie ed orientata verso la cultura del risultato.
La governance pubblica ricerca le specificità e le peculiarità necessarie per la razionalizzazione ed il rinnovamento delle aziende pubbliche.
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la governance pubblica ed il NPM
La governance pubblica ed il NPM sono entrambi impegnati per la realizzazione del Valore Pubblico.
Nelle Istituzioni ed Aziende pubbliche:
la definizione della “mission” e degli “obiettivi”
i criteri di valutazione delle strategie
l’implementazione delle strategie
le tecniche del management
Valore Pubblico
35
la governance pubblica ed il NPM
La governance pubblica ed il NPM sono entrambi impegnati per La realizzazione del Valore Pubblico.
Nelle Istituzioni ed Aziende pubbliche:
il sistema di accountability
la governance pubblica
Per un sistema di global economic multilaterals
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Il concetto e la evoluzione del New Public Management
La Banca Mondiale
La Commissione Europea
diversi e significativi contributi in termine di Public Governance
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Il concetto e la evoluzione del New Public Management La Banca Mondiale sottolinea :
la capacità del Governo Politico di gestire le risorse (economiche e sociali) di una Nazione ;
la capacità del framework ( con caratteristiche legali ed istituzionali) di poter garantire la realizzabilità delle Politiche Pubbliche;
la capacità di poter valutare le performance anche in termini economici, finanziari e patrimoniali ( in una logica di accountability);
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Il concetto e la evoluzione del New Public Management
Il White Paper della Commissione Europea sottolinea :
la necessità di regole e procedure definite ed idonee per disciplinare i comportamenti delle Nazioni e la loro partecipazione a livello comunitario in termini di responsabilità, efficienza ed efficacia;
la governance pubblica , in senso generale, appare essere un sistema di regole e rapporti che identifica un nuovo criterio di interrelazione tra Stati, tra Enti, Istituzioni, Aziende ed Individui che, pur perseguendo le proprie finalità, possono risultare coordinati in un ambiente dinamico ed in grado di soddisfare Le diverse categorie di stakeholder.
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Il concetto e la evoluzione del New Public Management Il White Paper della Commissione Europea sottolinea che:
l’elemento caratterizzante la governance pubblica di ogni entità è lo stile di governo che, anche al di fuori del proprio sistema aziendale, ricerca relazioni e rapporti, di tipo nuovo e sinergico, in grado di sviluppare il clima di cooperazione tra gli attori in gioco ( persone, enti, aziende, reti di organismi, istituzioni, soggetti aziendali pubblici o privati, qualsiasi altro organismo di tipo strategico) in grado di soddisfare i bisogni degli stessi attori e altri stakeholder. Governance interna ed esterna.
40
Il concetto e la evoluzione del New Public Management
In base al Titolo V della Costituzione Italiana ( in particolare in base all’art. 117 ) è da sottolineare che molti poteri sono riconosciuti di competenza Regionale. In questo caso, la Public Governance evidenzia uno sviluppo di:
sussidiarietà verticale ( spostamento di molte funzioni dal Centro alla Periferia)
Sussidiarietà orizzontale ( esternalizzazione di molti servizi ausiliari al settore privato e terzo settore con incremento di efficienza)
Diversa organizzazione dei controlli ( legge 286/99 e legge 150/09)
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modelli di governance delle aziende private
Modello Tradizionale
Il Consiglio di amministrazione svolge funzioni di gestione.
Il Collegio Sindacale svolge funzioni di controllo (di legalità,
di sorveglianza e di vigilanza sulla corretta amministrazione).
ASSEMBLEA
DEI
SOCI
CONSIGLIO
di
AMMINISTRAZIONE
COLLEGIO
dei
SINDACI
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modelli di governance delle aziende private
Modello Monistico
Il Consiglio di amministrazione svolge le funzioni di gestione.
Il Comitato per il controllo di gestione svolge funzioni di controllo come
il Collegio dei Sindaci;
Il Comitato per il controllo ha requisiti di indipendenza e di professionalità
adeguati alle mansioni esercitate.
ASSEMBLEA
DEI
SOCI
CONSIGLIO
di
AMMINISTRAZIONE
CONTROLLO sulla GESTIONE
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modelli di governance delle aziende private
Modello Dualistico: Poteri strategici e di controllo e Poteri di amministrazione
Il Consiglio di sorveglianza è nominato dalla Assemblea dei
soci (almeno 3 membri) con compiti strategici;
Il Consiglio di sorveglianza svolge compiti di vigilanza e di
controllo caratteristici del Collegio sindacale.
ASSEMBLEA
DEI
SOCI
CONSIGLIO
di
SORVEGLIANZA
CONSIGLIO
di
GESTIONE
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modelli di governance delle aziende private
Modello Dualistico: Poteri strategici e di controllo e Poteri di amministrazione
Il Consiglio di gestione è nominato dal Consiglio di
sorveglianza (almeno 2 membri)ed ha compiti operativi;
Il Consiglio di gestione svolge le stesse funzioni del Consiglio
di amministrazione.
ASSEMBLEA
DEI
SOCI
CONSIGLIO
di
SORVEGLIANZA
CONSIGLIO
di
GESTIONE
45
modelli di governance delle aziende pubbliche
Modello Duale: Poteri strategici e di controllo e di amministrazione
CONSIGLIO
di
SORVEGLIANZA
CONSIGLIO
di
AMMINISTRAZIONE
PRESIDENTE
DIRETTORE GENERALE
Con diversi organi di Controllo esterno (Ministero vigilante, Corte dei Conti, Collegio Sindacale) ed interno (Servizio di Controllo Interno).
46
modelli di governance delle aziende pubbliche Il Modello “duale” in molte realtà pubbliche è fondato su due Organi diversi:
a) Il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza;
b) Il Consiglio di Amministrazione, quale organo di collegamento tra l’organo strategico e la tecno-struttura;
c) Il Direttore Generale, quale posizione apicale della tecno- struttura (“perno di collegamento”)
47
48
Differenze tra modello Duale e government aziendale
Consiglio di Indirizzo e vigilanza
Consiglio di Indirizzo e vigilanza
Organi di
supportoOrgani di
supporto
Consiglio di Amministrazione
Go
vern
ance
du
ale
Go
vern
men
t
azie
nd
ale
D.G.
48
modelli di governance delle aziende pubbliche
Il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza: (d.lgs. 479/94 e legge 127/97) ha poteri decisionali strategici e di vigilanza per:
la individuazione delle linee strategiche, la emanazione delle direttive di
carattere generale;
la determinazione degli obiettivi strategici pluriennali;
l’approvazione in via definitiva del Bilancio di Previsione e del Conto
Consuntivo, dei Piani Pluriennali e dei Criteri dei piani degli investimenti e dei
disinvestimenti;
la verifica dei risultati.
Manca la descrizione dei poteri decisionali e specifici del controllo sulle strategie e/o sulla effettiva realizzazione nel tempo degli Indirizzi scelti.49
modelli di governance delle aziende pubbliche
Il Consiglio di Amministrazione( d.lgs.479/94 e legge 127/97), ha poteri decisionali di amministrazione e gestione per:
la predisposizione dei piani pluriennali e dei criteri dei piani degli investimenti
e dei disinvestimenti;
l’approvazione dei piani annuali di programmazione;
la deliberazione dei piani di impiego dei fondi disponibili degli atti individuati
nei regolamenti di organizzazione e di funzionamento del personale;
la trasmissione ogni tre mesi di relazioni sull’attività svolta con particolare
riferimento al processo produttivo e finanziario, nonché qualsiasi altra relazione richiesta da…
Manca la descrizione di analitici poteri di coordinamento con l’organo superiore e con l’organo subordinato (D.G. e tecno-struttura)
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modelli di governance delle aziende pubbliche Il Direttore Generale( d.lgs.479/94 e legge 127/97), ha poteri decisionali e direzionali per le attività gestionali in linea con:
le responsabilità assunte concernenti le attività svolte per il
conseguimento degli obiettivi e dei risultati;
le responsabilità assunte di dovere sovrintendere il personale e la completa
organizzazione dei servizi;
Il Direttore Generale ha potere consultivo nelle sedute del CdA.
Manca la precisazione dei poteri di collegamento con gli organi superiori decisionali .
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modelli di governance delle aziende
Modello Dualistico Modello Duale
Nasce dalla “separazione” tra proprietà e governo
Necessita della “separazione” tra funzione di controllo e funzione di gestione
Richiede professionalità e qualità manageriali degli organi
E’ orientato alla “razionalizzazione” del modello di “governance”
Nasce dalla “separazione”della funzione politica dallafunzione amministrativa
Necessita della “partecipazione” delle forze sociali nella “governance” Necessita della “separazione” tra funzione di indirizzo evigilanza e gestione
E’ orientato alla “razionalizzazione” del modello di “governance”
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modelli di governance delle aziende pubbliche
Alcune altre osservazioni sul Modello Duale:
un modello “duale” che appare “plurale” e che lascia indeterminata e confusa
la caratterizzazione degli stessi organi di governo necessita di “specificazione”;
occorre consolidare la funzione di indirizzo e vigilanza;
razionalizzare la funzione amministrativa e dei suoi organi;
analizzare le conseguenti difficoltà che si evidenziano nel funzionamento
della tecno-struttura, dove:a) la dirigenza è alla ricerca del proprio “ruolo”;b) gli organi territoriali sono alla ricerca del proprio “ruolo”;
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modelli di governance delle aziende pubbliche
Alcune altre osservazioni sul Modello Duale:
le problematicità crescono ancor più in una logica manageriale di
cambiamento (del Bilancio con le Missioni e Progetti, della responsabilizzazione; dei sistemi contabili integrati; dei sistemi e-government; della valutazione sui risultati);
la Comunicazione agli Stakeholders si modifica su una base di Informazione
più qualificata in cui c’è la tendenza a qualificare il sistema di accountability per gli stakeholder; come il Bilancio Sociale.
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