Il procedimento Il procedimento amministrativoamministrativo

Parte IParte I

prof. Marco Calabròprof. Marco Calabrò

Ambito di applicazione Ambito di applicazione

L. n. 241/1990: Disciplina generale L. n. 241/1990: Disciplina generale applicabile all’attività di p.a. e di applicabile all’attività di p.a. e di soggetti esercenti attività di soggetti esercenti attività di interesse pubblicointeresse pubblico

Derogabilità mediante Derogabilità mediante lex specialislex specialis, , ma nel rispetto dei principi generalima nel rispetto dei principi generali

Integrabilità mediante norme di Integrabilità mediante norme di rango regolamentare rango regolamentare

Principio Principio tempus regit actumtempus regit actum

In virtù del principio "tempus regit actum” , un In virtù del principio "tempus regit actum” , un nuovo regolamento o un atto amministrativo a nuovo regolamento o un atto amministrativo a contenuto generale che disciplina un contenuto generale che disciplina un determinato procedimento trova applicazione determinato procedimento trova applicazione anche nei procedimenti iniziati anteriormente anche nei procedimenti iniziati anteriormente alla data di approvazione del provvedimento alla data di approvazione del provvedimento stesso. Quanto precede comporta l'immediata stesso. Quanto precede comporta l'immediata operatività anche delle disposizioni incidenti sui operatività anche delle disposizioni incidenti sui termini per il compimento di atti termini per il compimento di atti procedimentali, ancorché relativi a procedimentali, ancorché relativi a procedimenti già in corso.procedimenti già in corso.

(TAR Sardegna, Sez. I, 21 aprile 2011, n. 423)(TAR Sardegna, Sez. I, 21 aprile 2011, n. 423)

Ratio Ratio della figura del della figura del responsabile del procedimentoresponsabile del procedimento

““Personalizzazione” della p.a.Personalizzazione” della p.a.

Emersione del momento organizzativo Emersione del momento organizzativo internointerno

Rilevanza del procedimento quale Rilevanza del procedimento quale presupposto del provvedimentopresupposto del provvedimento

Iniziale nascita della figura in settori Iniziale nascita della figura in settori

specifici e successiva generalizzazione specifici e successiva generalizzazione

Finalità dell’istitutoFinalità dell’istituto

Finalità interna

Efficienza e semplificazione dell’azione pubblica

Finalità esterna

Garanzia per il cittadino

Art. 4 – L.n. 241/1990Art. 4 – L.n. 241/1990Unità organizzativa Unità organizzativa

responsabileresponsabile

1. Ove non sia già direttamente stabilito per 1. Ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, legge o per regolamento, le pubbliche le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza l’unità organizzativa loro competenza l’unità organizzativa responsabile responsabile della istruttoria e di ogni altro della istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale.dell’adozione del provvedimento finale.

2. Le disposizioni adottate ai sensi del comma 1 2. Le disposizioni adottate ai sensi del comma 1 sono sono rese pubbliche rese pubbliche secondo quanto previsto dai secondo quanto previsto dai singoli ordinamenti.singoli ordinamenti.

IndividuazioneIndividuazione Attività a carattere organizzativo, Attività a carattere organizzativo,

internointerno

Criteri di logicità ed efficienzaCriteri di logicità ed efficienza

Adozione di appositi regolamenti Adozione di appositi regolamenti interni, adeguatamente pubblicizzatiinterni, adeguatamente pubblicizzati

Eccezione in caso di organi collegialiEccezione in caso di organi collegiali

Procedimenti complessiProcedimenti complessi

Complessità interna: individuazione di Complessità interna: individuazione di una unica unità organizzativa una unica unità organizzativa responsabileresponsabile

Complessità esterna: moltiplicazione Complessità esterna: moltiplicazione delle unità organizzative pari al delle unità organizzative pari al numero della amministrazioni coinvoltenumero della amministrazioni coinvolte Coordinamento e principio di leale Coordinamento e principio di leale

collaborazionecollaborazione Possibilità di stipulare accordi di Possibilità di stipulare accordi di

coordinamentocoordinamento

Art.5 – Responsabile del Art.5 – Responsabile del procedimentoprocedimento

1. Il dirigente di ciascuna unità organizzativa 1. Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad provvede ad assegnare a sé o ad altro assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all’unità la responsabilità dipendente addetto all’unità la responsabilità della istruttoria della istruttoria e di ogni altro adempimento e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell’adozione del provvedimento eventualmente, dell’adozione del provvedimento finalefinale..

2. Fino a quando non sia effettuata l’assegnazione 2. Fino a quando non sia effettuata l’assegnazione di cui al comma 1, è considerato responsabile di cui al comma 1, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma del alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell’articolo 4.comma 1 dell’articolo 4.

3. L’unità organizzativa competente e il 3. L’unità organizzativa competente e il nominativo del responsabile del procedimento nominativo del responsabile del procedimento sono comunicati ai soggetti di cui all’articolo 7 e, sono comunicati ai soggetti di cui all’articolo 7 e, a richiesta, a chiunque vi abbia interesse.a richiesta, a chiunque vi abbia interesse.

DesignazioneDesignazione

Esercizio di un potere discrezionaleEsercizio di un potere discrezionale

Separazione tra nomina del Separazione tra nomina del responsabile e delega della funzione responsabile e delega della funzione di emanare il provvedimento finaledi emanare il provvedimento finale

(Cons. Stato, VI, 23 settembre 2008, n. (Cons. Stato, VI, 23 settembre 2008, n. 4589) 4589)

Possibilità di effettuare designazioni a Possibilità di effettuare designazioni a carattere generale, per materia carattere generale, per materia (TAR Liguria, I, 1 settembre 2006, n. 979) (TAR Liguria, I, 1 settembre 2006, n. 979)

Mancata designazioneMancata designazione Meccanismo automatico di auto-Meccanismo automatico di auto-

designazione implicitadesignazione implicita Tendenziale preferenza per un ridotto Tendenziale preferenza per un ridotto

utilizzo dell’auto-designazioneutilizzo dell’auto-designazione Rilevanza in termini di responsabilità Rilevanza in termini di responsabilità

disciplinare disciplinare (TAR Sicilia, Palermo, II, 30 novembre 1996, (TAR Sicilia, Palermo, II, 30 novembre 1996,

n. 1730) n. 1730) Esclusione della necessità che al vertice Esclusione della necessità che al vertice

di un’unità organizzativa vi sia un di un’unità organizzativa vi sia un dipendente avente qualifica dirigenzialedipendente avente qualifica dirigenziale

Comunicazione della Comunicazione della nominanomina

Strumentale alla funzione esterna Strumentale alla funzione esterna (principi di trasparenza e pubblicità)(principi di trasparenza e pubblicità)

Conseguenze della mancata Conseguenze della mancata comunicazionecomunicazione

IrregolaritàIrregolarità Illegittimità IllegittimitàTAR Lazio,Roma,III, n. 3363/2008TAR Lazio,Roma,III, n. 3363/2008 Cass.Pen. N. Cass.Pen. N.

32837/200932837/2009

Conflitto di interessiConflitto di interessi

Novità del 2012: introduzione art. 6Novità del 2012: introduzione art. 6bisbisIl responsabile del procedimento e i titolari degli Il responsabile del procedimento e i titolari degli

uffici competenti ad adottare i pareri, le uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenzialeconflitto, anche potenziale

prevenire e reprimere ipotesi di corruzione

Art.6 - CompitiArt.6 - Compiti1. Il responsabile del procedimento:1. Il responsabile del procedimento:a) valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i a) valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i

requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l’emanazione di provvedimento;rilevanti per l’emanazione di provvedimento;

b) accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli b) accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all’uopo necessari, e adotta ogni misura per atti all’uopo necessari, e adotta ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria. In l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali;ordinare esibizioni documentali;

c) propone l’indizione o, avendone la competenza, indice c) propone l’indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi di cui all’articolo 14;le conferenze di servizi di cui all’articolo 14;

d) cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni d) cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti;previste dalle leggi e dai regolamenti;

e)….e)….

Tipologia di compitiTipologia di compiti

Valutazioni preliminariValutazioni preliminari Duplice tipologiaDuplice tipologia

Istruttoria attivaIstruttoria attiva Coordinamento, direzione e controlloCoordinamento, direzione e controllo

Compiti ulteriori previsti dalla 241/1990Compiti ulteriori previsti dalla 241/1990 Sollecitazione di accordiSollecitazione di accordi Conferenza di serviziConferenza di servizi Pareri e valutazioni tecniche Pareri e valutazioni tecniche Partecipazione dei privatiPartecipazione dei privati

Principi di gestione dell’attività Principi di gestione dell’attività istruttoriaistruttoria

Principio inquisitorioPrincipio inquisitorio

Principio di leale collaborazione tra Principio di leale collaborazione tra P.A. e cittadinoP.A. e cittadino

Principio di leale collaborazione tra Principio di leale collaborazione tra PP.AA.PP.AA.

Principio del raggiungimento di Principio del raggiungimento di risultati sostanzialirisultati sostanziali

Il responsabile del procedimento può assegnare termini, anche in assenza di specifica previsione normativa, per l'acquisizione di integrazioni e di chiarimenti in ordine alle istanze della parti private, per lo svolgimento di singoli adempimenti o l'acquisizione di documenti, nonché al fine di ogni altra «misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria» (Cons. Stato, sez. VI, 20 gennaio 2009, n.257)

Il responsabile del procedimento adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può ordinare esibizioni documentali; pertanto, è illegittimo il comportamento del sovrintendente scolastico il quale, in occasione dell'approvazione della graduatoria di un concorso pubblico di ordinario a cattedre, senza alcuna attività istruttoria e senza alcun invito alla produzione del diploma di laurea di cui l'interessato era in possesso ma aveva omesso la produzione, in base al mero riscontro della sua mancata esibizione, ha sottratto il relativo punteggio con conseguente retrocessione nella graduatoria di merito.(Cons. Stato, sez. VI, 9 marzo 2005, n. 964)

Principio di non Principio di non aggravamento aggravamento

Art. 1, co. 2, l. n. 241: “La pubblica amministrazione Art. 1, co. 2, l. n. 241: “La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria”.svolgimento dell’istruttoria”.

Attuazione:Attuazione:

del principio di buon andamento (art. 97 Cost.) e del criterio del principio di buon andamento (art. 97 Cost.) e del criterio di economicità di economicità

del principio di correttezza e buona fede oggettiva (art. 2 del principio di correttezza e buona fede oggettiva (art. 2 Cost.)Cost.)

Vasto ambito di applicazione:Vasto ambito di applicazione: Fissazione requisiti di ammissione a gara o concorso;Fissazione requisiti di ammissione a gara o concorso; Determinazione di oneri a carico degli interessati;Determinazione di oneri a carico degli interessati; Scostamenti procedurali rispetto a iter procedurale Scostamenti procedurali rispetto a iter procedurale

predefinito dalla leggepredefinito dalla legge

Principio di non Principio di non aggravamento aggravamento

Principio di proporzionalitàPrincipio di proporzionalità: : “è illegittima la clausola di bando che individua il limite quantitativo di fatturato di esperienze pregresse per partecipare alla gara nel “quadruplo” del servizio oggetto di gara”. (TAR Liguria, II, 27 maggio 2009, n. 1238)

Principio di correttezzaPrincipio di correttezza: “: “assicurare un procedimento che sia rispettoso, al contempo, della dignità del cittadino e della conseguente pretesa a non subire richieste vessatorie, defatigatorie ed inutili da parte dei funzionari pubblici e della necessità” (anche della p.a.) di chiudere il procedimento “in tempi brevi e con risultati efficaci” (CDS 6591/2009). “è illegittima la clausola del bando che richiede, a pena di esclusione, la produzione del certificato SOA unicamente in originale (TAR Piemonte, I, 26 ottobre 2009, n. 2334) – è illegittima la clausola del bando che impone la presentazione delle offerte solo tramite il servizio postale e non anche in via diretta” (TAR Marche, I, 1 agosto 2005, n. 938)

Divieto di aggravamento Divieto di aggravamento versusversus diritto di diritto di partecipazionepartecipazione

Acquisizione d’ufficioAcquisizione d’ufficio Dal 2005 l’acquisizione d’ufficio rappresenta la regolaDal 2005 l’acquisizione d’ufficio rappresenta la regola

Perdurante insuccesso del regime dell’acquisizione d’ufficio:Perdurante insuccesso del regime dell’acquisizione d’ufficio: incompletezza delle banche dati della p.a. e, mancanza di una incompletezza delle banche dati della p.a. e, mancanza di una

rete intranetrete intranet

mancanza di una sanzione in ipotesi di inadeguato esercizio di mancanza di una sanzione in ipotesi di inadeguato esercizio di attività istruttoria d’ufficio da parte del RUP attività istruttoria d’ufficio da parte del RUP

prassi giurisprudenziale restia ad annullare provvedimenti prassi giurisprudenziale restia ad annullare provvedimenti frutto di palesi violazioni del dovere di acquisizione d’ufficiofrutto di palesi violazioni del dovere di acquisizione d’ufficio pronunce di orientamento contrario: “pronunce di orientamento contrario: “è illegittima per è illegittima per

violazione dell’obbligo di acquisizione di ufficio la violazione dell’obbligo di acquisizione di ufficio la revoca di autorizzazione farmaceutica disposta sul revoca di autorizzazione farmaceutica disposta sul presupposto del mancato deposito di documenti presupposto del mancato deposito di documenti richiesti dall’amministrazione qualora quest’ultima richiesti dall’amministrazione qualora quest’ultima risulti in grado di acquisire direttamente i suddetti risulti in grado di acquisire direttamente i suddetti documenti”documenti” (TAR Campania, I, 9 marzo 2006, n. 2790) (TAR Campania, I, 9 marzo 2006, n. 2790)

2121

Certificazioni sostitutiveCertificazioni sostitutive Definizione: Certificazioni rilasciate dalla p.a.

in relazione a stati, qualità personali e fatti

L. n. 183/2011, art. 15: decertificazione

Sono valide solo nei rapporti tra privatiSono valide solo nei rapporti tra privati

Nei rapporti con p.a. e gestori di servizi pubblici i Nei rapporti con p.a. e gestori di servizi pubblici i certificati sono sempre sostituiti da dichiarazioni certificati sono sempre sostituiti da dichiarazioni sostitutivesostitutive

L’eventuale accettazione o richiesta di tali certificati L’eventuale accettazione o richiesta di tali certificati da parte di una p.a. comporta violazione di dovere da parte di una p.a. comporta violazione di dovere d’ufficiod’ufficio

Sui certificati deve essere apposta, a pena di nullità, Sui certificati deve essere apposta, a pena di nullità, la dicitura “il presente certificato non può essere la dicitura “il presente certificato non può essere prodotto agli organi di una p.a. o di un gestore di prodotto agli organi di una p.a. o di un gestore di pubblico servizio” pubblico servizio”

Rapporto tra RUP e dirigente Rapporto tra RUP e dirigente 1/2 1/2

I dirigenti responsabili dell’unità organizzativa I dirigenti responsabili dell’unità organizzativa devono dirigere e coordinare le attività dei devono dirigere e coordinare le attività dei singoli RUPsingoli RUP

Assenza di un rapporto gerarchico: il potere Assenza di un rapporto gerarchico: il potere direttivo di cui è titolare il dirigente direttivo di cui è titolare il dirigente presuppone la possibilità, in caso di inerzia, di presuppone la possibilità, in caso di inerzia, di esercitare un potere sostitutivoesercitare un potere sostitutivo

Principio di separazione tra le due figure: Principio di separazione tra le due figure: l’istruttoria viene gestita da una soggetto più l’istruttoria viene gestita da una soggetto più lontano da influenze di ordine politicolontano da influenze di ordine politico

Rapporto tra RUP e dirigente Rapporto tra RUP e dirigente 2/22/2

Art. 6,co1, lett e) il responsabile del procedimento “Art. 6,co1, lett e) il responsabile del procedimento “adotta, ove ne adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli ovvero trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione. L'organo competente atti all’organo competente per l’adozione. L'organo competente per l'adozione del provvedimento finale, ove diverso dal per l'adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non dell'istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale”.indicandone la motivazione nel provvedimento finale”.

Sviluppo autonomia RUPSviluppo autonomia RUP Valutazione e ponderazione degli interessiValutazione e ponderazione degli interessi Ripartizione della competenza decisionaleRipartizione della competenza decisionale MotivazioneMotivazione

Completezza dell’istruttoriaCompletezza dell’istruttoria Interpretazione dell’istruttoriaInterpretazione dell’istruttoria

Regime della responsabilità del RUPRegime della responsabilità del RUP

Diretta attuazione del principio di Diretta attuazione del principio di responsabilità di cui all’art. 28Cost.responsabilità di cui all’art. 28Cost.

Responsabilità del RUPResponsabilità del RUP SiSi: corretta gestione dell’istruttoria e adeguata : corretta gestione dell’istruttoria e adeguata

presentazione di ipotesi di provvedimentopresentazione di ipotesi di provvedimento NoNo: eventuale illegittimità del provvedimento finale : eventuale illegittimità del provvedimento finale

Il RUP può essere chiamato a rispondere della Il RUP può essere chiamato a rispondere della propria responsabilità dinnanzi al giudice civile, propria responsabilità dinnanzi al giudice civile, penale (omissione di atti di ufficio) e contabilepenale (omissione di atti di ufficio) e contabile

Responsabilità del RUP e azione di Responsabilità del RUP e azione di rivalsarivalsa

I terzi danneggiati dall’attività del RUP I terzi danneggiati dall’attività del RUP possono esperire l’azione risarcitoria sia possono esperire l’azione risarcitoria sia nei confronti del RUP stesso che della P.A.nei confronti del RUP stesso che della P.A.

Azione avverso P.A.: laddove condannata Azione avverso P.A.: laddove condannata la P.A. può esercitare l’azione di rivalsa la P.A. può esercitare l’azione di rivalsa nei confronti del RUP dinanzi al giudice nei confronti del RUP dinanzi al giudice contabile contabile

Possibile conflitto tra i giudicatiPossibile conflitto tra i giudicati

Comunicazione di avvio del Comunicazione di avvio del procedimento procedimento

e e Preavviso di rigettoPreavviso di rigetto

Partecipazione Partecipazione Rilevanza in termini di:Rilevanza in termini di:

TrasparenzaTrasparenza Legittimazione all’esercizio del potere Legittimazione all’esercizio del potere

pubblicopubblico Garanzia (in senso oppositivo)Garanzia (in senso oppositivo) Buon andamento (in senso Buon andamento (in senso

collaborativo)collaborativo)

Qualità della partecipazione: tempi e Qualità della partecipazione: tempi e modimodi

Presentazione di osservazioni e Presentazione di osservazioni e doveri della p.a.doveri della p.a.

Obbligo di semplice presa in considerazione Obbligo di semplice presa in considerazione (TAR Piemonte, n. 718/2011)(TAR Piemonte, n. 718/2011)

Possibilità di discostarsene, dando atto della Possibilità di discostarsene, dando atto della avvenuta presentazione e presa in avvenuta presentazione e presa in considerazione (TAR Friuli, n. 184/2011)considerazione (TAR Friuli, n. 184/2011)

Obbligo di motivazione dettagliata, sia in caso Obbligo di motivazione dettagliata, sia in caso di accoglimento che di reiezione, a fronte di di accoglimento che di reiezione, a fronte di osservazioni articolate e pertinenti (TAR osservazioni articolate e pertinenti (TAR Veneto, n. 1033/1995)Veneto, n. 1033/1995)

Obbligo di ricezione anche se inviate con Obbligo di ricezione anche se inviate con modalità diverse da quelle prescritte (modalità diverse da quelle prescritte (TAR TAR Campania, Salerno, n. 383/2013Campania, Salerno, n. 383/2013))

Art. 7 (Comunicazione di avvio del procedimento)Art. 7 (Comunicazione di avvio del procedimento)

11. Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari . Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è l’avvio del procedimento stesso è comunicatocomunicato, con le modalità previste dall’articolo 8, , con le modalità previste dall’articolo 8, ai soggetti nei ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvidiretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti . Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l’amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia l’amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell’inizio del procedimento.dell’inizio del procedimento.

2. Nelle ipotesi di cui al comma 1 resta salva la facoltà 2. Nelle ipotesi di cui al comma 1 resta salva la facoltà dell’amministrazione di adottare, anche prima della effettuazione delle dell’amministrazione di adottare, anche prima della effettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma 1, provvedimenti cautelari.comunicazioni di cui al medesimo comma 1, provvedimenti cautelari.

Destinatari_1Destinatari_1 Tutti coloro che ricevono effetti o un Tutti coloro che ricevono effetti o un

pregiudizio dal provvedimento finalepregiudizio dal provvedimento finale Requisito della facile individuabilità = Requisito della facile individuabilità =

concetto giuridico indeterminatoconcetto giuridico indeterminato è escluso l’obbligo di notificare la comunicazione di è escluso l’obbligo di notificare la comunicazione di

avvio ai proprietari frontisti in caso di rilascio di avvio ai proprietari frontisti in caso di rilascio di permesso di costruire in quanto ciò aggraverebbe permesso di costruire in quanto ciò aggraverebbe ingiustificatamente il procedimento (Cons. St., VI, n. ingiustificatamente il procedimento (Cons. St., VI, n. 1197/1999) 1197/1999)

è escluso l’obbligo di notificare la comunicazione di è escluso l’obbligo di notificare la comunicazione di avvio del procedimento alle associazioni ambientaliste avvio del procedimento alle associazioni ambientaliste in quanto non possono considerarsi soggetti che per in quanto non possono considerarsi soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento (TAR Lazio, legge devono intervenire nel procedimento (TAR Lazio, Roma, III, n. 433/1992) Roma, III, n. 433/1992)

Destinatari_2Destinatari_2Esclusione di coloro che subiscono effetti Esclusione di coloro che subiscono effetti indiretti, sebbene siano processualmente indiretti, sebbene siano processualmente legittimati legittimati

-Ipotesi del farmacista concorrente nel caso di procedimento volto al rilascio di un’autorizzazione al trasferimento di sede farmaceutica

(Cons. Stato, Sez. IV, 24 ottobre 1997, n. 1234)

-Ipotesi dell’aggiudicatario provvisorio di una gara nel caso di procedimento volto a revocare l’intera gara

(Cons. Stato, Sez. V, 18 luglio 2012, n. 4189)

Destinatari_3Destinatari_3Applicazione delle disposizioni in materia di Applicazione delle disposizioni in materia di

partecipazione anche alle pubbliche partecipazione anche alle pubbliche amministrazioniamministrazioni

- Principio di leale collaborazione e coinvolgimento Principio di leale collaborazione e coinvolgimento delle amministrazioni interessatedelle amministrazioni interessate

- Partecipazione di tipo essenzialmente collaborativoPartecipazione di tipo essenzialmente collaborativo- Possibilità, per l’amministrazione illegittimamente Possibilità, per l’amministrazione illegittimamente

non coinvolta, di impugnare il provvedimento finalenon coinvolta, di impugnare il provvedimento finale

((TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 24 febbraio 2011, n. 1129TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 24 febbraio 2011, n. 1129) )

Modalità di comunicazioneModalità di comunicazione Comunicazione personaleComunicazione personale

Numero elevato di destinatari: eccezione Numero elevato di destinatari: eccezione alla regola della comunicazione personalealla regola della comunicazione personale

Forma libera maForma libera ma….…. Messo comunale o ufficiale giudiziarioMesso comunale o ufficiale giudiziario Lettera raccomandata con avviso di ricevimentoLettera raccomandata con avviso di ricevimento FaxFax Posta elettronicaPosta elettronica

Procedimenti ad istanza di Procedimenti ad istanza di parteparte

Introdotta dal legislatore del 2005Introdotta dal legislatore del 2005

In precedenza era negato l’obbligo in In precedenza era negato l’obbligo in quanto si riteneva che il destinatario già quanto si riteneva che il destinatario già fosse a conoscenza dell’esistenza del fosse a conoscenza dell’esistenza del procedimentoprocedimento

Dubbi circa il destinatario:Dubbi circa il destinatario: IstanteIstante ControinteressatoControinteressato

Contenuto minimo Contenuto minimo 1/21/2

Art. 8 Modalità e contenuti della comunicazione di Art. 8 Modalità e contenuti della comunicazione di avvio del procedimentoavvio del procedimento

2. Nella comunicazione debbono essere indicati:2. Nella comunicazione debbono essere indicati:

a) l’amministrazione competente;a) l’amministrazione competente;

b) l’oggetto del procedimento promosso;b) l’oggetto del procedimento promosso;

c) l’ufficio e la persona responsabile del procedimento;c) l’ufficio e la persona responsabile del procedimento;

c-bis) la data entro la quale, secondo i termini previsti c-bis) la data entro la quale, secondo i termini previsti dall'articolo 2, commi 2 o 3, deve concludersi il dall'articolo 2, commi 2 o 3, deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell'amministrazione;dell'amministrazione;

(lettera introdotta dall'articolo 5 della legge n. 15 del 2005)(lettera introdotta dall'articolo 5 della legge n. 15 del 2005)

c-ter) nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di c-ter) nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza;presentazione della relativa istanza;

(lettera introdotta dall'articolo 5 della legge n. 15 del 2005)(lettera introdotta dall'articolo 5 della legge n. 15 del 2005)

d) l’ufficio in cui si può prendere visione degli atti.d) l’ufficio in cui si può prendere visione degli atti.

Contenuto minimo Contenuto minimo 2/22/2

Indicazione di tutte le amministrazioni Indicazione di tutte le amministrazioni coinvoltecoinvolte

Nozione di oggetto del procedimento = Nozione di oggetto del procedimento = bene della vitabene della vita

Novità del 2005Novità del 2005

Data entro la quale deve concludersi il Data entro la quale deve concludersi il procedimentoprocedimento

Rimedi esperibili avverso l’inerzia della p.a.Rimedi esperibili avverso l’inerzia della p.a.

Eccezioni all’obbligo di Eccezioni all’obbligo di comunicazionecomunicazione Ragioni di urgenzaRagioni di urgenza

Ordinanze contingibili e urgentiOrdinanze contingibili e urgenti SI= rimozione di un immobile che rischiava il crollo (TAR Umbria n. SI= rimozione di un immobile che rischiava il crollo (TAR Umbria n.

159/2011)159/2011) NO= rimozione di rifiuti a seguito di sopralluogo che precede di NO= rimozione di rifiuti a seguito di sopralluogo che precede di

alcune settimane l’adozione dell’ordinanza (TAR Campania, Napoli, n. alcune settimane l’adozione dell’ordinanza (TAR Campania, Napoli, n. 1073/2012)1073/2012)

Atti a carattere generaleAtti a carattere generale NO = atto programmatorio o pianificatorio avente NO = atto programmatorio o pianificatorio avente

efficacia lesiva diretta (efficacia lesiva diretta (Cons. Stato n. 36/2007Cons. Stato n. 36/2007)) Atti endoprocedimentaliAtti endoprocedimentali Connessione con un precedente Connessione con un precedente

procedimento già conosciutoprocedimento già conosciuto

Eccezioni all’obbligo di Eccezioni all’obbligo di comunicazionecomunicazione Principio del raggiungimento dello scopoPrincipio del raggiungimento dello scopo

SI = scambio epistolare precedente ad un atto SI = scambio epistolare precedente ad un atto di revoca, dal quale si desumeva l’intenzione di revoca, dal quale si desumeva l’intenzione della p.a. (Cons. Stato, n. 2062/2003)della p.a. (Cons. Stato, n. 2062/2003)

NO = pubblicazione atto pretorio (TAR NO = pubblicazione atto pretorio (TAR Lombardia, Milano, n. 939/2011)Lombardia, Milano, n. 939/2011)

Riavvio del procedimento sospesoRiavvio del procedimento sospeso

Assenza di margini di discrezionalità Assenza di margini di discrezionalità (art. (art. 21-octies, l.n. 241/1990)21-octies, l.n. 241/1990)

Art.21-octies Art.21-octies Annullabilità del Annullabilità del provvedimentoprovvedimento

1. È annullabile il provvedimento amministrativo 1. È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza.potere o da incompetenza.

2. 2. Non è annullabile il provvedimento adottato in Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottatoquello in concreto adottato. Il provvedimento . Il provvedimento amministrativo amministrativo non è comunque annullabile per non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottatoessere diverso da quello in concreto adottato..

Formalismo e antiformalismoFormalismo e antiformalismo

Applicazione di regole antiformalisticheApplicazione di regole antiformalistiche Regola del raggiungimento dello scopoRegola del raggiungimento dello scopo Regola della strumentalità delle forme Regola della strumentalità delle forme

Natura sostanziale o processuale della Natura sostanziale o processuale della normanorma

Rilevabilità d’ufficio della fattispecie Rilevabilità d’ufficio della fattispecie

Non annullabilità in caso di mancata Non annullabilità in caso di mancata comunicazione di avvio del comunicazione di avvio del

procedimentoprocedimento Estensione dell’operatività anche ad Estensione dell’operatività anche ad

attività a carattere discrezionaleattività a carattere discrezionale Non vale come esimente (giudizio prognostico)Non vale come esimente (giudizio prognostico) Onere della prova in capo all’amministrazione Onere della prova in capo all’amministrazione

(esclusione di una ipotesi di (esclusione di una ipotesi di probatio diabolicaprobatio diabolica))

È il privato che eccepisce la mancata comunicazione È il privato che eccepisce la mancata comunicazione a dover indicare che apporto avrebbe potuto dare in a dover indicare che apporto avrebbe potuto dare in sede partecipativa e spetterà all’amministrazione sede partecipativa e spetterà all’amministrazione controbattere in ordine ai fatti allegati dal privato controbattere in ordine ai fatti allegati dal privato (Cons. St, VI, 29 luglio 2008, n. 3786)(Cons. St, VI, 29 luglio 2008, n. 3786)

Temperamento del principio di non Temperamento del principio di non annullabilità per vizi formaliannullabilità per vizi formali

La partecipazione al procedimento è espressione di La partecipazione al procedimento è espressione di un principio generale dell'ordinamento giuridico, dal un principio generale dell'ordinamento giuridico, dal quale non è possibile derogare, sicché le eccezioni quale non è possibile derogare, sicché le eccezioni legali a detta partecipazione sono di stretta legali a detta partecipazione sono di stretta interpretazione e i temperamenti al principio, interpretazione e i temperamenti al principio, apportati dall'art. 21 octies, co. 2, l. 241/1990, non apportati dall'art. 21 octies, co. 2, l. 241/1990, non trovano poi applicazione nei casi in cui la trovano poi applicazione nei casi in cui la molteplicità delle soluzioni possibili (come nella molteplicità delle soluzioni possibili (come nella materia urbanistica ) o la necessità del confronto materia urbanistica ) o la necessità del confronto tecnico rendono necessaria la partecipazione del tecnico rendono necessaria la partecipazione del destinatario del provvedimento alla fase destinatario del provvedimento alla fase preparatoria.preparatoria.

(TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 10 maggio 2012, n. 826)(TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 10 maggio 2012, n. 826)

Non annullabilità e risarcimentoNon annullabilità e risarcimento

Escluso in ipotesi di tesi sostanzialisticaEscluso in ipotesi di tesi sostanzialistica

Ammesso in ipotesi di tesi Ammesso in ipotesi di tesi processualisticaprocessualistica Emanazione di un provvedimento favorevoleEmanazione di un provvedimento favorevole Emanazione di un provvedimento sfavorevoleEmanazione di un provvedimento sfavorevole

Comunicazione dei motivi ostativi Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanzaall’accoglimento dell’istanza

Art. 10 bisArt. 10 bis

Nei Nei procedimenti ad istanza di parte procedimenti ad istanza di parte il responsabile del il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domandaistanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda. Entro il . Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. eventualmente corredate da documenti. La comunicazione di cui al La comunicazione di cui al primo periodo interrompe i termini primo periodo interrompe i termini per concludere il procedimento per concludere il procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo. al secondo periodo. Dell'eventuale mancato accoglimento di tali Dell'eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento finalefinale. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle . Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali. Non possono essere addotti tra i motivi che ostano previdenziali. Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all'accoglimento della domanda inadempienze o ritardi attribuibili all'accoglimento della domanda inadempienze o ritardi attribuibili all'amministrazione all'amministrazione

RatioRatio dell’istituto dell’istituto Integrazione di strumenti partecipativi di Integrazione di strumenti partecipativi di

tipo oppositivotipo oppositivo

Implementazione di un modello di dialogo Implementazione di un modello di dialogo procedimentale tra p.a. e cittadinoprocedimentale tra p.a. e cittadino

Deflazione del contenzioso amministrativoDeflazione del contenzioso amministrativo Riduzione della prassi dei ricorsi “al buio”Riduzione della prassi dei ricorsi “al buio” Incremento della possibilità di raggiungere una Incremento della possibilità di raggiungere una

composizione di interessi infraprocedimentalecomposizione di interessi infraprocedimentale

Fase istruttoria o fase decisoria?Fase istruttoria o fase decisoria? Posizione minoritaria: per poter prospettare Posizione minoritaria: per poter prospettare

una proposta di decisione deve essere già una proposta di decisione deve essere già chiusa la fase istruttoriachiusa la fase istruttoria

Ragioni a favore della appartenenza alla Ragioni a favore della appartenenza alla fase istruttoria:fase istruttoria: Disponibilità a modificare i propri Disponibilità a modificare i propri

convincimenticonvincimenti Non impugnabilità in via direttaNon impugnabilità in via diretta “ “è una fase ulteriore ed eventuale del procedimento, è una fase ulteriore ed eventuale del procedimento,

alla stregua di un vero e proprio supplemento alla stregua di un vero e proprio supplemento istruttorio che si attiva in presenza di due elementi: istruttorio che si attiva in presenza di due elementi: l’impulso di parte nell’attivazione del procedimento e la l’impulso di parte nell’attivazione del procedimento e la decisione sfavorevole che la p.a. è sul punto di decisione sfavorevole che la p.a. è sul punto di assumereassumere” (TAR Puglia, Bari, n. 3380/2005)” (TAR Puglia, Bari, n. 3380/2005)

Forma e competenzaForma e competenza Forma libera ma….. uso del termine Forma libera ma….. uso del termine

“ricevimento”“ricevimento” Soggetto competente = responsabile del Soggetto competente = responsabile del

procedimento o autorità competente procedimento o autorità competente all’emanazione del provv. finale?all’emanazione del provv. finale? Rilievo delle rispettive competenzeRilievo delle rispettive competenze Rilievo della competenza ad emanare il Rilievo della competenza ad emanare il

provvedimento finale da parte del rupprovvedimento finale da parte del rup Rilievo dell’eventuale decisione di discostarsi Rilievo dell’eventuale decisione di discostarsi

dall’ipotesi di provvedimento prospettatadall’ipotesi di provvedimento prospettata Prassi della competenza congiuntaPrassi della competenza congiunta

ContenutoContenuto Mancanza di una indicazione normativa analiticaMancanza di una indicazione normativa analitica Ipotesi di “motivazione anticipata” ex art. 3Ipotesi di “motivazione anticipata” ex art. 3 Impossibilità di addurre motivazioni relative a Impossibilità di addurre motivazioni relative a

inadempienze o ritardi attribuibili alla p.a. (novità inadempienze o ritardi attribuibili alla p.a. (novità 2011)2011)

Relazione tra la motivazione del preavviso di rigetto e Relazione tra la motivazione del preavviso di rigetto e la motivazione del provv. finalela motivazione del provv. finale ““La stessa finalità della norma comporta che non debba esservi La stessa finalità della norma comporta che non debba esservi

necessariamente corrispondenza totale, tale da assurgere a necessariamente corrispondenza totale, tale da assurgere a condizione di legittimità del provvedimento finale, in ogni condizione di legittimità del provvedimento finale, in ogni dettaglio tra il contenuto del preavviso di rigetto ed il dettaglio tra il contenuto del preavviso di rigetto ed il provvedimento di diniego, ben potendo l’amministrazione, sulla provvedimento di diniego, ben potendo l’amministrazione, sulla base delle osservazioni del privato, ma anche in via autonoma, base delle osservazioni del privato, ma anche in via autonoma, precisare meglio le proprie posizioni. La natura precisare meglio le proprie posizioni. La natura endoprocedimentale e non immediatamente lesiva del preavviso endoprocedimentale e non immediatamente lesiva del preavviso fa si che esso non debba corrispondere in ogni suo elemento a fa si che esso non debba corrispondere in ogni suo elemento a quanto contenuto nel diniego, ma ne costituisca solo uno schema, quanto contenuto nel diniego, ma ne costituisca solo uno schema, evidenziandone i punti salienti”evidenziandone i punti salienti” (Cons. St, n. 6325/2007) (Cons. St, n. 6325/2007)

TerminiTermini

Termine per rispondere al preavviso di rigetto:Termine per rispondere al preavviso di rigetto:

Natura non perentoriaNatura non perentoria Non comprimibilitàNon comprimibilità Estensibilità in ambito regolamentareEstensibilità in ambito regolamentare Rinunciabilità da parte del soggetto interessatoRinunciabilità da parte del soggetto interessato

Interruzione del termine di conclusione del Interruzione del termine di conclusione del procedimento:procedimento: Utilizzo in senso atecnico del termine “interruzione”Utilizzo in senso atecnico del termine “interruzione”

Deroghe Deroghe

Deroghe espresseDeroghe espresse Procedimenti d’ufficioProcedimenti d’ufficio

Ipotesi ambigue (Ipotesi ambigue (Cons. St., n. 4890/2007Cons. St., n. 4890/2007))

Procedure concorsualiProcedure concorsuali Procedimenti in materia previdenzialeProcedimenti in materia previdenziale

Deroghe giurisprudenziali:Deroghe giurisprudenziali: Denuncia di inizio attività (Cons St, n. 4248/2007)Denuncia di inizio attività (Cons St, n. 4248/2007) Procedimenti di autotutela avviati su istanza di parte Procedimenti di autotutela avviati su istanza di parte

e sfociati in atti confermativi (TAR Veneto, n. e sfociati in atti confermativi (TAR Veneto, n. 4231/2005)4231/2005)

Diritto di accesso (TAR Puglia, Bari, n. 1388/2008)Diritto di accesso (TAR Puglia, Bari, n. 1388/2008)

Preavviso di rigetto e silenzio Preavviso di rigetto e silenzio significativo significativo

Silenzio rigettoSilenzio rigetto Il privato non presenta osservazioni = si Il privato non presenta osservazioni = si

forma il silenzio rigettoforma il silenzio rigetto Il privato presenta osservazioni = non si Il privato presenta osservazioni = non si

forma il silenzio rigettoforma il silenzio rigetto Silenzio assenso:Silenzio assenso:

Il privato non presenta osservazioni = non si Il privato non presenta osservazioni = non si forma il silenzio accoglimentoforma il silenzio accoglimento

Il privato presenta osservazioni = non si Il privato presenta osservazioni = non si forma il silenzio accoglimentoforma il silenzio accoglimento

Mancata comunicazione del Mancata comunicazione del preavviso di rigetto: conseguenze preavviso di rigetto: conseguenze

Oscillazioni giurisprudenziali:Oscillazioni giurisprudenziali:

Illegittimità del provvedimento (TAR Lazio, Illegittimità del provvedimento (TAR Lazio, Roma, n. 3921/2005)Roma, n. 3921/2005)

Non annullabilità se l’interessato è in altro Non annullabilità se l’interessato è in altro modo venuto a conoscenza dei motivi (TAR modo venuto a conoscenza dei motivi (TAR Puglia, Lecce, n. 4281/2006)Puglia, Lecce, n. 4281/2006)

Non annullabilità se la p.a. dimostra che il Non annullabilità se la p.a. dimostra che il contenuto del provvedimento non sarebbe contenuto del provvedimento non sarebbe potuto essere differente (TAR Emilia potuto essere differente (TAR Emilia Romagna, Bologna, n. 374/2009)Romagna, Bologna, n. 374/2009)

Grazie per l’attenzioneGrazie per l’attenzione

prof. Marco Calabròprof. Marco Calabrò

marco.calabro@unina2.itmarco.calabro@unina2.it