Il procedimento amministrativo informatico

Mario Grimaldi [email protected]

ITET PIO LA TORRE

PALERMO 20 aprile 2013

Evoluzione della normativa

Dalla Legge 241/1990 al CAD e s.m.i.

Legge 241/90 D. Lgs. 82/2005 (CAD) Legge 15/2005 e 80/2005 D. Lgs. 150/2009 (Legge Brunetta) D. Lgs. 235/2010 (Modifiche ed integrazioni nuovo CAD) D.L. 5/2012 convertito con L. 35/2012 (Decreto Semplificazioni) D.L. 83/2012 convertito con L. 134/2012 (Decreto Sviluppo) D.L. 95/2012 convertito con L. 135/2012 (Spending Review) D.L. 179/2012 convertito con L. 221/2012 Decreto crescita 2.0 Legge 228/2012 (Legge Stabilità 2013) D.Lgs 14 marzo 2013, n. 33 Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità,

trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.

Mario Grimaldi 2 Anquap - Seminario Interprovinciale Palermo/Trapani

Il Codice dell’ Amministrazione Digitale

I. stabilisce le regole per la digitalizzazione della pubblica

amministrazione.

II. rende possibile la modernizzazione della PA con la diffusione di soluzioni tecnologiche ed organizzative che consentono un forte recupero di produttività

III. Assieme alla riforma della PA sono le leve fondamentali

per aumentare l’efficienza e la produttività della PA


Il nuovo Codice dell’ Amministrazione Digitale* prevede che le Amministrazioni siano tenute a gestire tutti i procedimenti di propria competenza attraverso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione

Alla luce del nuovo quadro normativo possiamo affermare

che la modalità informatica rappresenta la regola per la gestione di tutti i procedimenti amministrativi, mentre quella cartacea diventa l’eccezione, cui ricorrere solo nel caso in cui l’Ente dimostri di essere impossibilitato ad utilizzare le nuove tecnologie


* D. L.vo 235/2010

Dopo anni di utilizzo soltanto parziale dell’informatica negli uffici

pubblici, il procedimento amministrativo – inizialmente

disciplinato esclusivamente dalla Legge n. 241/1990 – diviene

integralmente informatico, in modo da rendere la Pubblica

Amministrazione più efficiente, trasparente e capace di allocare in

modo migliore le sempre minori risorse disponibili.

Questi obiettivi devono essere raggiunti con la sostituzione della

carta e delle procedure analogiche con l’uso dell’informatica e della

telematica e passano per un necessario adeguamento tecnologico ed

organizzativo che presuppone la ridefinizione dei processi

amministrativi contabili( c.d. reingegnerizzazione )


Nel nostro ordinamento giuridico, la Pubblica Amministrazione esercita la propria funzione di cura dell’interesse pubblico agendo per procedimenti disciplinati da norme giuridiche

Il procedimento rappresenta, quindi, la sequenza di atti

amministrativi orientati all’emanazione di un atto finale, il provvedimento amministrativo.

Per molto tempo il procedimento amministrativo è stato al

centro di un acceso dibattito, a causa della mancanza di una disciplina generale, il problema è stato risolto con la legge del 7 agosto 1990, n. 241.


La legge sul procedimento amministrativo stabilisce i principi fondamentali del c.d.” giusto procedimento”

i. l’azione amministrativa deve essere improntata a canoni di

efficienza, efficacia, imparzialità, economicità, pubblicità e trasparenza;

ii. deve essere sempre individuato il responsabile del procedimento, ovvero il soggetto cui è affidata la gestione del proc. amm.vo

iii. deve essere sempre garantita la partecipazione al procedimento da parte degli interessati

iv. diritto ad accedere ai documenti amm.vi ai cittadini interessati v. il procedimento deve concludersi in tempi certi senza aggravio


Ogni procedimento amministrativo è contraddistinto da una propria peculiarità ma tutti i procedimenti amministrativi sono caratterizzati da una serie di passaggi aventi rilievo:

i. Esterno: (presentazione istanza, comunicazione del provv.to) ii. Interno: (acquisizione pareri, N.O. verifica documenti

presentati)

Questi passaggi possono essere raggruppati in 4 fasi: 1) Fase d’iniziativa 2) Fase istruttoria 3) Fase decisoria o costitutiva 4) Fase integrativa dell’efficacia



FASE DECISORIA

Predisposizione e sottoscrizione provvedimento

FASE ISTRUTTORIA

Acquisizione pareri ed elaborazioni dati

Valutazione dei fatti e degli elementi di diritto

FASE DELL’INIZIATIVA

Di parte D’ufficio

FASE INTEGRATIVA DELL’EFFICACIA

Controlli Pubblicazione o comunicazione del provvedimento

La fase di iniziativa: La fase dell’iniziativa è quella in cui avviene avviato il

procedimento. L’ avvio può essere deciso dallo stesso organo competente ad adottare l’atto terminale (iniziativa d’ufficio) o essere conseguenza di un atto di impulso, che può provenire da un altro organo pubblico o privato mediante atti tipici come istanze, denunce, ricorsi (iniziative di parte).

La fase istruttoria: Nella fase istruttoria si acquisiscono e si valutano i dati pertinenti e

rilevanti ai fini dell’emanazione dell’atto. In questa fase il responsabile del procedimento valuta:

- le condizioni di ammissibilità; - i requisiti di legittimazione ; - i presupposti che siano rilevanti per l’emanazione del provv.to


La fase decisoria:

E’ la fase in cui si determina il contenuto dell’atto amministrativo che comincia con la fine della fase istruttoria e si conclude con le emanazione del provvedimento.

Se si tratta di un atto discrezionale , la Pubblica Amministrazione, provvede ad effettuare la comparazione degli interessi acquisiti e coinvolti nell’azione amministrativa, mentre in presenza di un atto vincolato, essa dovrà limitarsi a verificare unicamente i presupposti per l’adozione del provvedimento.

Ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato indicando i presupposti di fatto, le ragioni giuridiche e le risultanze della istruttoria che hanno determinato la decisione dell’Amministrazione.


La fase integrativa dell’efficacia

Il provvedimento, al termine della fase costitutiva, è perfetto ma non necessariamente efficace, ossia in grado di produrre i suoi effetti.

La fase integrativa dell’efficacia comprende atti e operazioni,

successivi all’adozione dell’atto terminale, necessari affinché diventi efficace (comunicazione, pubblicazione o controlli)


Il documento informatico La possibilità per la P.A. di sostituire completamente il documento

cartaceo col documento informatico è stato confermato dal nuovo quadro normativo che ha conferito all’attività amministrativa informatica la medesima efficacia di quella posta in essere attraverso la modalità tradizionale.

Rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti art . 1 c. 1, p

Il documento informatico da chiunque formato, la registrazione

su supporto informatico e la trasmissione con strumenti telematici conformi alle regole tecniche sono validi e rilevanti agli effetti di legge, ai sensi delle disposizioni del codice. Art 20


Il documento informatico, cui è apposta una firma elettronica, sul piano probatorio è liberamente valutabile in giudizio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità ed immodificabilità.

Firma elettronica: l’insieme di dati in forma elettronica,

allegati oppure connessi tramite associazione logica ad altri dati elettronici, utilizzati come metodo di identificazione informatica

Valore probatorio del documento informatico sottoscritto Art. 21


a) il documento informatico è sprovvisto di qualsiasi firma elettronica ed ha la stessa efficacia probatoria delle riproduzioni meccaniche disciplinate dall’art 2712 del codice civile; si tratta di qualsiasi documento informatico, nel significato più lato che questo termine può assumere.

b) il documento informatico sottoscritto con firma elettronica semplice o debole o non avanzata è liberamente valutabile dal giudice tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità, ai sensi dell’articolo 116 del codice di procedura civile. Si tratta di tutti quei sistemi che in vario modo possono permettere di individuare un soggetto in base alle sue conoscenze (PIN, password e username e-mail). La valutazione dell’efficacia probatoria di tali documenti è interamente rimessa alla decisione del giudice.

c) documento informatico munito di firma digitale o di firma elettronica qualificata, ha l'efficacia prevista dall'articolo 2702 del codice civile. L'utilizzo del dispositivo di firma si presume riconducibile al titolare, salvo che questi dia prova contraria (Art. 21 comma 2)

Valore probatorio del documento informatico sottoscritto Art. 21


è un particolare tipo di firma elettronica avanzata basata su un sistema di chiavi asimmetriche crittografiche, una pubblica e una privata, correlate tra loro Strumento che permette di verificare la provenienza e l’integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici la generazione della firma digitale avviene tramite un certificato digitale qualificato rilasciato da un’autorità certificata e riconosciuta da DIGITPA / CNIPA : certificatore ufficiale

http://www.digitpa.gov.it/pec_elenco_gestori

Valore della Firma digitale: - autenticità: certezza dell’autore non è una “firma falsa” - integrità: non modificabilità del documento originale (dopo che è stato firmato) - non ripudiabilità: l’autore non può negare di aver firmato il documento

Firma Digitale art. 1 del DPR 513/97


L’apposizione di firma digitale integra e sostituisce l’apposizione di sigilli, punzoni, timbri, contrassegni e marchi di qualsiasi genere ad ogni fine previsto dalla normativa vigente, in sintesi il sistema della firma digitale soddisfa il requisito della forma scritta.

Dunque, se si utilizza la firma digitale, in caso di

contenzioso un giudice non avrà margini di valutazione su autenticità del documento, integrità e provenienza della firma.

Firma Digitale art. 1 del DPR 513/97


Copie di documenti

I documenti informatici contenenti copia di atti e documenti amministrativi di ogni tipo formati in origine su supporto analogico, spediti o rilasciati da pubblici ufficiali, hanno piena efficacia, ai sensi degli articoli 2714 e 2715 del c.c. se ad essi è apposta o associata, da parte di colui che li spedisce o rilascia, una firma digitale. Art. 22

L'art. 23 prevede, al primo comma, che le copie su supporto analogico (cartaceo) di documento informatico, anche sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, hanno la stessa efficacia probatoria dell'originale da cui sono tratte se la loro conformità all'originale in tutte le sue componenti e' attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato.

http://www.digitpa.gov.it/gestione-documentale


IL Fascicolo informatico Art. 41

Dalla lettura del Codice possiamo notare che il legislatore non ha introdotto nuovi procedimenti nel nostro ordinamento, ma si limita a gestire una diversa modalità di quelli già esistenti.

In base all’art. 41 c. 2, ogni Amministrazione deve raccogliere in un fascicolo informatico gli, atti i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati.

Il fascicolo informatico ( inteso come insieme dei documenti relativi al procedimento) deve recare l’indicazione: a) Amministrazione titolare del procedimento b) Le altre amministrazioni partecipanti c) Il responsabile del procedimento d) Oggetto del procedimento e) Identificativo del fascicolo


IL Fascicolo informatico Art. 41

La possibilità di sostituire il fascicolo cartaceo con quello elettronico pone una serie di questioni legate alla conservazione dei documenti in essi contenuti. In particolare, le Amministrazioni dovranno dotarsi di sistemi di conservazione dei documenti informatici

che possiedano i seguenti requisiti:

a) identificabilità certa del soggetto che ha formato il documento b) integrità di ciascun documento c) leggibilità e agevole reperibilità dei documenti d) la riservatezza delle informazioni contenute e) identificativo del fascicolo


E’ dunque possibile affermare che la digitalizzazione dell’attività amministrativa consiste nella gestione dei procedimenti amministrativi mediante l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione: a) Trasmissioni contratti Tesoro e alla Ragioneria; b) Ordinamento Informatico Locale (invio telematico M/R) c) Acquisti in rete (MePA) - Consip d) Istanze telematiche (istanze on line) e) Comunicazioni tra PP. AA. (Pec)

La riforma del CAD (attuata col D. L.vo 235/2010) ha fornito gli strumenti per il definitivo abbandono della modalità tradizionale a favore della gestione completamente digitale di tutti i procedimenti amministrativi.

Firme elettroniche, protocollo informatico, albo pretorio on line, posta elettronica certificata, pagamenti elettronici, servizi in rete: questi gli strumenti di una PA tenuta a gestire tutti i procedimenti di propria competenza attraverso le TIC.


I nuovi strumenti In relazione alla normativa vigente: i. La protocollazione delle comunicazioni in entrata e in uscita devono

avvenire attraverso un sistema automatizzato (art.40 CAD) ii. Le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni

avvengono mediante l’utilizzo della posta elettronica (art. 47 CAD) iii. La trasmissione telematica di documenti che necessitano di una

ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna avviene mediante PEC iv. I documenti delle P.A., anche se in origine cartacei, possono essere

riprodotti e conservati su supporti informatici (art. 43 CAD) v. Le pubbliche amministrazioni realizzano siti istituzionali i quali

erogano i servizi on line e soddisfano gli obblighi di pubblicità legale


Il procedimento amministrativo digitalizzato: nuovi strumenti


Fase dell’iniziativa

Fase Istruttoria

Fase Decisoria

Fase Integrativa

dell’efficacia

Documento Informatico Firme elettroniche Protocollo informatico PEC Sito Web istituzionale

Fascicolo informatico Documento informatico Firme elettroniche Mail/PEC Sistemi di Identificazione telematica

Documento informatico Firme elettroniche Protocollo informatico

Pec Albo on line

La fase dell’iniziativa: l’iniziativa d’ufficio Se è previsto la comunicazione dell’avvio del procedimento, il

responsabile del procedimento, dovrà utilizzare la telematica per la comunicazione di avvio del procedimento nei confronti dei soggetti che siano obbligati ad avere una casella PEC o a coloro che hanno comunicato il proprio domicilio informatico

E' stato modificato l'art 47** del Cad prevedendo che le comunicazioni di documenti tra le PP.AA. avvengono mediante l'utilizzo della posta elettronica ed esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza. Ai fini della verifica della provenienza le comunicazioni sono valide se:

Le fasi del procedimento amministrativo digitalizzato


** L. 221/2012 Conversione del Decreto Legge 179/2012 " Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese"

a) sono sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata;

b) ovvero sono dotate di segnatura di protocollo di cui all'articolo 55 del D.P.R. 445/2000;

c) ovvero è comunque possibile accertarne altrimenti la provenienza, secondo quanto previsto dalla normativa vigente o dalle regole tecniche di cui all' articolo 71 ;

d) ovvero trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata

Il Decreto ha previsto che l'inosservanza della suddetta disposizione comporta responsabilità dirigenziale e responsabilità disciplinare.



La fase dell’iniziativa: l’iniziativa di parte Il privato potrà formare l’istanza come documento informatico. A

fine di evitare che gli uffici siano costretti a gestire un elevato numero di formati diversi, è auspicabile che sul sito Web della Scuola venga indicato l’elenco dei formati accettati (oltre alla dimensione massima dei file).

Se la scuola richiede l’uso di determinati modelli e formulari, gli

stessi dovranno essere rese disponibili sul sito web istituzionale, in caso di omessa pubblicazione i relativi procedimenti possono essere avviati anche in assenza dei suddetti modelli (art. 57 CAD)



E' stato altresì modificato l'art 65** del Cad il quale disciplina la validità delle istanze presentate alle Pubbliche Amministrazioni, con l'ulteriore previsione che il mancato avvio del procedimento da parte del titolare dell'Ufficio competente a seguito istanza giuridicamente valida, comporta responsabilità dirigenziale e responsabilità disciplinare dello stesso.

Ricordiamo che l'art. 65 prevede che le istanze e le dichiarazioni

presentate alla P.A. per via telematica sono valide: a) se sottoscritte mediante la firma digitale …………. b) ovvero, quando l'autore è identificato dal sistema informatico con

l'uso della carta d'identità elettronica o della carta nazionale dei servizi;



** L. 221/2012 Conversione del Decreto Legge 179/2012 " Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese"

c) ovvero quando l'autore è identificato dal sistema informatico con i diversi strumenti predisposti dalle amministrazioni per l'individuazione del soggetto che richiede il servizio (ad es. POLIS), nonché quando le istanze e le dichiarazioni sono inviate con le modalità di cui all'articolo 38, comma 3, del D.P.R. n. 445/2000 ( invio telematico di copia dell'istanza e copia non autenticata del documento)

c) bis ovvero se trasmesse dall'autore mediante la propria casella di posta elettronica certificata ……

https://www.postacertificata.gov.it

Al fine di assicurare la trasparenza delle attività istituzionali è istituito l’indice degli indirizzi di posta elettronica delle amministrazioni pubbliche da utilizzare per le comunicazioni e per lo scambio di informazioni e per l’invio di documenti.

La gestione dell’indice sono affidate a DigitPA

http://www.indicepa.gov.it



La fase istruttoria

Riguarda l’accesso o l’acquisizione dei dati attraverso sistemi informativi

automatizzati di un’altra amministrazione. In questa ottica gli

strumenti tecnologici consentono il dialogo diretto tra sistemi

informativi. (Richiesta Durc, Controllo Equitalia, Intervento

sostitutivo)

La fase decisoria

Nella fase decisoria, l’ Amministrazione forma il provvedimento finale

come documento informatico, il file viene inserito nel fascicolo

informatico del procedimento e conservato negli archivi, senza che sia

necessario il suo trasferimento su supporto cartaceo mediante stampa.




Dopo l’adozione del provvedimento finale, l’ Amministrazione deve

comunicarlo agli interessati per via telematica: il Cad prevede

espressamente che la comunicazione via PEC equivale alla notifica.

Obbligo comunicazione telematica: 1. Imprese e professionisti ; 2. Cittadini che abbiamo richiesto la casella CEC-PAC 3. Cittadini che abbiano inviato via PEC l’atto introduttivo del

procedimento 4. Pubblicazione sito web Amministrazione




Dal 1° gennaio 2011 - proroga concessa con la Legge n. 25 del 26

febbraio 2010 - gli obblighi di pubblicazione di atti e

provvedimenti amministrativi con effetto di pubblicità legale si

intendono assolti infatti con la pubblicazione nei propri siti

istituzionali. E’ fatto espressamente espressamente obbligo di

pubblicare sul proprio sito Internet istituzionale tali

documentazioni.

( D. L.vo 33/2013)



I dati e le informazioni forniti dalla Pubblica Amministrazione devono

essere obbligatoriamente pubblicati in formato aperto (cd. open data). Ai sensi del riformato art. 68 del CAD per formato dei dati tipo aperto,

si intende, un formato non propetario, tecnologicamente neutro, gratuitamente e soprattutto non soggetti a limitazione di copyright.

I dati di tipo aperto presentano le seguenti caratteristiche: - utilizzo da parte di chiunque; - sono resi disponibili gratuitamente attraverso le TIC - accessibili attraverso le TIC



RICAPITOLIAMO ………..

La gestione dei procedimenti attraverso la modalità informatica (è quella di default)

Il CAD disciplina gli strumenti da utilizzare

Il mancato rispetto delle norme espone la Amministrazione all’illegittimità della attività amministrativa


Ernesto Belisario, La nuovo Pubblica Amministrazione Pierluigi Ridolfi, Il nuovo CAD Carretta Paolo, Cilli Antonio, L’acquisizione del documento informatico – Indagini Penali e Amministrative www.digitpa.gov.it www.digita-lex.it www.ernestobelisario.eu www.firmadigitale.net/ www.funzionepubblica.gov.it/ www.funzionepubblica.gov.it/lazione-del-ministro/cad/nuovo-

codicedellamministrazione- digitale.aspx

Credits/Sitografia

34 Mario Grimaldi Anquap - Seminario Interprovinciale Palermo/Trapani

Mario Grimaldi 35

Dott. Mario Grimaldi

Per info e comunicazione:

[email protected]

GRAZIE

Anquap - Seminario Interprovinciale Palermo/Trapani

Mario Grimaldi 36

Allegato 1

Anquap - Seminario Interprovinciale Palermo/Trapani

Fattori culturali Fattori organizzativi Ignoranza Fretta realizzativa

Auto-percezione distorta Sovrapposizioni

Paura/Scetticismo Obiettivi disomogenei

Scarsa attitudine alla Incarichi collaborazione approssimativi

Abitudini organizzative

Ansia di controllo

Che cosa ostacola l’innovazione

Il procedimento amministrativo informatico

Education

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