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UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI PERUGIA Corso breve di Scienza delle finanze per i Corsi di Laurea in GIURISPRUDENZA ed in 1

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UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI PERUGIA

Corso breve di

Scienza delle

finanzeper i

Corsi di Laureain

GIURISPRUDENZAed in

SCIENZE POLITICHE

prof. Giuseppe Dallera

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Masaccio: Il pagamento del tributo Cappella Brancacci, Santa Maria del Carmine, Firenze (1424)

INDICE

I. Il settore pubblico

1. Il settore pubblico: introduzione Il settore pubblico dell’economia p. 5I fallimenti del mercato p. 7 Le funzioni del settore pubblico p. 8Operatori e mercati: i settori istituzionali p. 9Il circuito economico ed il settore pubblico p. 10

2. Il settore pubblico: la sua struttura economica e finanziaria Le Amministrazioni Pubbliche p. 11Il Conto Consolidato delle Amministrazioni Pubbliche p. 15Il fabbisogno p. 16Il debito pubblico p. 17La pressione tributaria p. 20 APPENDICE p. 21

II . Le spese pubbliche

1. Beni e servizi pubbliciClassificazioni della spesa pubblica p. 27Le caratteristiche di beni e servizi pubblici p. 28 Il teorema di Coase p. 31Modelli di beni pubblici p. 34La funzione di benessere sociale p. 35

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2. La spesa pubblica in trasferimentiModelli p. 40La previdenza e la redistribuzione del reddito p. 41 APPENDICE p. 48Spese pubbliche per sanità ed istruzione p. 53

3. Beni e servizi pubblici locali. I fallimenti del governoBeni e servizi pubblici locali p. 54I ‘fallimenti’ del governo p. 56

III. Le entrate pubbliche

1. Classificazione delle entrateTipologie di entrate p. 60Classificazione delle imposte p. 62I contributi sociali p. 66

2. I principi delle imposte Principi generali p. 67 Equità p. 68 Neutralità p. 69

3. Le Imposte personali sul reddito

3.1 Imposta sul reddito delle persone fisiche Il reddito imponibile p. 71La progressività p. 72I redditi fluttuanti p. 78 L’unità impositiva p. 79Reddito guadagnato e reddito speso p. 82 La rimozione e l’ammortamento p. 84

3.2 Imposte personali sul reddito delle società Imposte sul profitto contabile p. 87Imposte sulla spesa p. 94Ammortamenti e magazzino p. 97

IV. Altre imposte

1. Tassazione dei plusvalori e dei redditi finanziariTassazione dei plusvalori p. 101Tassazione dei redditi finanziari e dei fondi pensione p. 104

2. Le imposte patrimonialiImposta ordinaria sul patrimonio p. 105Imposte sui trasferimenti p. 108Imposte di successione p. 109

3. Imposte indirette Tipologie p. 111

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Imposta sul valore aggiunto p. 113

4. Le imposte straordinarie p. 117

5. Principi di tassazione internazionale p. 118

6. Effetti delle imposte p. 121

V. Impresa pubblica e regulation

1. Impresa pubblica e regulation: cenni generaliL’impresa pubblica p. 125La regulation p. 127Criteri di regulation p. 128Difficoltà della regulation p. 130

2. L’authority a tutela della concorrenza e del mercato: l’Antitrust Caratteristiche dell’antitrust p. 132 Comportamenti proibiti p. 138 Critiche all’antitrust p. 142

GRAFICI per i link nel testo si rinvia ai siti http://diec.ec.unipg.it/~giuda/sdf/ o https://www.unistudium.unipg.it/unistudium/login/index.php - Scienza delle Finanze 2017/18

LA DOMANDA DI BENI PUBBLICI LA DOMANDA DI BENI PUBBLICI IL MODELLO DI LINDAHL IL MODELLO DI LINDAHL IL MODELLO DI BOWEN IL MODELLO DI BOWEN LA TEORIA DELL’ ELETTORE MEDIANO 1 LA TEORIA DELL’ ELETTORE MEDIANO 1 LA TEORIA DELL’ ELETTORE MEDIANO 2 LA TEORIA DELL’ ELETTORE MEDIANO 2 I COSTI DELLE VOTAZIONI E LA REGOLA ‘OTTIMA’ I COSTI DELLE VOTAZIONI E LA REGOLA ‘OTTIMA’ BENI PUBBLICI IN EQUILIBRIO GENERALE - 1 BENI PUBBLICI IN EQUILIBRIO GENERALE - 1 BENI PUBBLICI IN EQUILIBRIO GENERALE - 2 BENI PUBBLICI IN EQUILIBRIO GENERALE - 2 L’INDICE DI LORENZ – 1 L’INDICE DI LORENZ – 1 L’INDICE DI LORENZ – 2 L’INDICE DI LORENZ – 2 L’INDICE DI LORENZ E IMPOSTE/SPESE L’INDICE DI LORENZ E IMPOSTE/SPESE L’INDICE DI LORENZ E IMPOSTE L’INDICE DI LORENZ E IMPOSTE L’INDICE DI LORENZ E IMPOSTE/SUSSIDI L’INDICE DI LORENZ E IMPOSTE/SUSSIDI L’IMPOSTA NEGATIVA SUL REDDITO (FRIEDMAN) L’IMPOSTA NEGATIVA SUL REDDITO (FRIEDMAN) RETTA DI BILANCIO, IMPOSTE E SUSSIDI RETTA DI BILANCIO, IMPOSTE E SUSSIDI DOMANDA ED IMPOSTA SUL REDDITO DOMANDA ED IMPOSTA SUL REDDITO DOMANDA ED IMPOSTA INDIRETTA DOMANDA ED IMPOSTA INDIRETTA IMPOSTA SPECIFICA IMPOSTA SPECIFICA IMPOSTA IMPOSTA AD VALOREMAD VALOREM IL IL TEOREMA DI BARONETEOREMA DI BARONE A PARITA’ DI SACRIFICIO A PARITA’ DI SACRIFICIO IL IL TEOREMA DI BARONETEOREMA DI BARONE A PARITA’ DI GETTITO A PARITA’ DI GETTITO

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L’IMPOSTA PROGRESSIVA PER DEDUZIONE L’IMPOSTA PROGRESSIVA PER DEDUZIONE PROGRESSIVITA’ PER DEDUZIONE: ALIQUOTE MEDIE/ MARGINALI PROGRESSIVITA’ PER DEDUZIONE: ALIQUOTE MEDIE/ MARGINALI L’IMPOSTA PROGRESSIVA CONTINUA L’IMPOSTA PROGRESSIVA CONTINUA IMPOSTE SUL REDDITO E IMPOSTE SUL REDDITO E RENDITA DIFFERENZIALE RENDITA DIFFERENZIALE (WAGNER) (WAGNER) RIMOZIONE CON IMPOSTA FISSA RIMOZIONE CON IMPOSTA FISSA RIMOZIONE CON IMPOSTA PROPORZIONALE RIMOZIONE CON IMPOSTA PROPORZIONALE RIMOZIONE CON IMPOSTA PROGRESSIVA RIMOZIONE CON IMPOSTA PROGRESSIVA LA ‘CURVA DI LAFFER LA ‘CURVA DI LAFFER CURVA DI LAFFER E RIMOZIONE CURVA DI LAFFER E RIMOZIONE OFFERTA INDIVIDUALE DI LAVORO E RIMOZIONE OFFERTA INDIVIDUALE DI LAVORO E RIMOZIONE PLUSVALORI ED r PLUSVALORI ED r IL IL TEOREMATEOREMA DI BENINI DI BENINI IL IL TEOREMATEOREMA DI DUPUIT – 1 DI DUPUIT – 1 IL IL TEOREMA TEOREMA DI DUPUIT – 2 DI DUPUIT – 2 LA REGOLA DELL’ELASTICITA’ INVERSA LA REGOLA DELL’ELASTICITA’ INVERSA Il TEOREMA DI RAMSEYIl TEOREMA DI RAMSEYDAZIO DI IMPORTAZIONE DAZIO DI IMPORTAZIONE TRASLAZIONE IN MONOPOLIOTRASLAZIONE IN MONOPOLIO

PARTE I

Il settore pubblico

1. Il settore pubblico: introduzioneIl settore pubblico dell’economiaI fallimenti del mercato Le funzioni del settore pubblicoOperatori e mercati: i settori istituzionali Il circuito economico ed il settore pubblico

2. Il settore pubblico: la sua struttura economica e finanziaria Le Amministrazioni PubblicheIl Conto Consolidato delle Amministrazioni PubblicheIl fabbisogno Il debito pubblico La pressione tributaria

APPENDICI

1. Il settore pubblico: introduzione

Il settore pubblico dell’economia

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La definizione Scienza delle finanze deriva dal tedesco Finanzwissenschaft. Era intesa come Scienza delle leggi della ricchezza pubblica e venne introdotta in Italia fin dal 1878 come materia d’insegnamento universitario nella Facoltà di Giurisprudenza. E’ stata definita anche come finanza pubblica, economia pubblica, economia del settore pubblico. Studia la struttura, gli operatori, i comportamenti, gli effetti economici degli operatori, delle decisioni e delle attività del settore pubblico.

L’organizzazione economica delle attività del settore pubblico, sia questo un regno o un impero del passato, un principato o una signoria, uno stato moderno centrale o federale, un’unione economica fra Stati diversi, è sempre fondamentale per l’esistenza, il rafforzamento e la continuità della struttura politica. Perciò lo studio dell’attività economica pubblica ha carattere fondamentale per comprendere lo sviluppo e la trasformazione delle istituzioni pubbliche nonché per fornire strumenti pratici che possano orientare i governanti nelle decisioni di rilevanza economica.

Le ragioni che hanno dato giustificazioni della presenza di un settore pubblico, definito anche bilancio pubblico, nei sistemi capitalistici di economia mista sono divisibili in due gruppi.

- Ragioni di carattere storico-politico collegate alla nascita ed all’evoluzione dello stato moderno a partire dalla metà del sec. XVII e che privilegiano le spiegazioni che attribuiscono al settore pubblico diversi ruoli e finalità.

1. Il settore pubblico è stato inteso come regolatore dei conflitti tra le classi sociali.2. Con altra interpretazione è stato considerato il risultato di un contratto sociale che lega individui e gruppi in attività di convenienza comune e che permette forme di democrazia partecipativa nelle decisioni collettive;3. In una prospettiva più pessimistica è stato interpretato come lo strumento di una classe dominante (ruling class, un gruppo di élite) per affermare le proprie scelte utilizzando le regole della democrazia politica. Così il settore pubblico impone scelte proprie, correggendo e sostituendo scelte private. In questa chiave è stato considerato in modo diverso a seconda delle situazioni storiche e delle interpretazioni politiche.

a) Come un attore di tipo paternalistico, un tutore che impone proprie scelte nell’interesse dei cittadini.

b) Come semplice strumento delle classi dominanti e difensore degli interessi economici di queste. Il rapporto conflittuale tra classi dirigenti e classi dominate viene composto nelle strutture politiche. Questa impostazione ha avuto diverse varianti:

da una parte il settore pubblico è considerato uno strumento di consenso politico. Le istituzioni politiche sono utilizzate come strumento di scelte pubbliche nell’interesse di politici e burocrati, ma che provvedono anche ad una legittimazione del potere acquisendo il consenso degli elettori per poter conservare il potere medesimo.

Talora si è interpretato il settore pubblico come strumento di sfruttamento di una classe sulle altre nella lotta di classe.

Sulla teoria sociologico-politica della scienza delle finanze ha influito il c.d. elitismo, che è una teoria elaborata dalla scienza politica e dalla sociologia (Mosca, Pareto, Michels) basata sul principio minoritario, secondo il quale il potere è sempre in mano ad una minoranza. .

Secondo G.aetano Mosca (1858-1941) esiste una sola forma di governo, l’oligarchia con due classi, governanti (elite) e governati: la prima, la classe politica, ha capacità di organizzarsi ed usa anche il bilancio pubblico per mantenere la sua posizione e tutelare i propri interessi: democrazia, parlamentarismo e socialismo sono utopie, l’oligarchia dà la riproduzione del potere.L’elite è organizzata e così ha la forza per mantenere il potere. Consegue una critica alla democrazia (il popolo non ha la capacità di autogovernarsi), con venature di antiparlamentarismo, ponendo argomenti contro il pluralismo, il quale considera il potere diviso tra gruppi che si equilibrano, senza formare oligarchie né monopoli. Secondo V.ilfredo Pareto (1848-1923) governa un’elite aristocratica, composta dai migliori, in ogni ambito della società; le elite nel tempo vengono sostituite da altre.

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Roberto Michels (1876-1936) elaborò una legge ferrea dell’oligarchia, in Political Parties (1915)interpretando il comportamento politico delle elite e rilevando come nelle organizzazioni (Stato, partiti) si hanno processi oligarchici. Burocrazie e partiti si accordano nei parlamenti contro la democrazia, avendo interesse solo a farsi rieleggere ed a perpetuare il potere, senza vera concorrenza tra i partiti. Per Michels le classi politiche non si sostituiscono, come per Pareto, ma si servono della captazione per non perdere il loro potere.

- Ragioni dell’esistenza di un settore pubblico sono state dedotte, secondo principi astratti di teoria economica, fondati sulla logica dell’efficienza e dell’equilibrio dei mercati e dei settori produttivi, soprattutto in base alla teoria economica neoclassica.

La teoria economica neoclassica afferma che i mercati funzionano in modo efficiente quando:

i consumatori e le imprese hanno informazioni complete e la possibilità di prevedere perfettamente il futuro;

c’è concorrenza tra le imprese; i prezzi sono flessibili e c’è facilità di variazioni delle quantità, dei prezzi e dei redditi di prodotti e mobilità dei fattori. Individui ed imprese possono contrattare continuamente, a parità di condizioni, senza costi e su tutto;

c’è la possibilità di effettuare decisioni razionali e coerenti, in assenza di rischi.

Se vengono a mancare queste condizioni (ad es. in presenza di monopoli, di informazioni imperfette, di impossibilità di contrattazioni, di rischi privati e sociali, di effetti negativi di decisioni dei soggetti privati) si possono giustificare interventi esterni di un soggetto pubblico che possa correggere le imperfezioni.

Un’impostazione teorica propone di esaminare la finanza pubblica dal punto di vista della c.d. economia costituzionale. E’ importante, in questa prospettiva, l’adozione di regole di decisione di lungo periodo (la costituzione economica) che stabiliscano le caratteristiche del bilancio pubblico, quindi le tipologie delle imposte e delle spese, la possibilità dell’indebitamento pubblico, i limiti dell’intervento pubblico nell’economia, la gestione della moneta. Questa prospettiva vuole tutelare essenzialmente le libertà delle scelte individuali contro possibili abusi da parte dello stato, delle burocrazie, dei partiti politici ed è stata sostenuta in particolare dalla scuola americana della Teoria delle scelte pubbliche (public choice).

La teoria delle scelte pubbliche ha i maggiori contributi nelle opere di J. M. Buchanan. Altri autori ai quali viene fatto riferimento per tale teoria sono L. Mises, F. Hayek, W. Niskanen, G.Stigler, G. Becker, D. Black, G. Tullock, M. Olson.

Per un importante dibattito sull’interpretazione della finanza pubblica si veda, di J. M. Buchanan e di R. A. Musgrave, Public finance and public choice: two contrasting visions of the State (1999).

Si rinvia ad alcuni trattati istituzionali ‘classici’ della Scienza delle finanzeE. Sax: Principi teoretici dell’economia di Stato (1887)C. F. Bastable: Public Finance (1892)P. Leroy-Beaulieu: Traité de la Science des Finances (1906) Tome 1, Tome 2A. Wagner: La scienza delle finanze (1910-12) vol. 1 vol. 2E. Barone: Principi di economia finanziaria (1937)A.C. Pigou: A study in public finance (1947)

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I fallimenti del mercato

Le ragioni di carattere teorico, costruite in riferimento alla teoria pura degli equilibri di mercato, giustificano la presenza di un soggetto pubblico con la presenza di imperfezioni della teoria pura. Nei mercati esistono incertezza, informazioni incomplete ed asimmetriche, elementi e situazioni che si sottraggono alle contrattazioni, impossibilità di realizzare sempre scambi volontari, rigidità e vischiosità nei meccanismi di aggiustamento, situazioni di monopolio ed oligopolio che contraddicono la concorrenza, orizzonti temporali differenziati e limitati, irrazionalità nelle decisioni di individui ed imprese, presenza di rischi individuali e sociali.

L’analisi della finanza pubblica negli ultimi decenni è stata approfondita soprattutto nel contesto dell’economia del benessere, un insieme di teorie sviluppate nel secolo XX, sulla base di studi iniziati dall’economista inglese A.C. Pigou nell’opera The economics of welfare (1920). L’economia del benessere ha carattere normativo ed applica definizioni e principi di utilità individuale e di benessere sociale per valutare i guadagni e le perdite da interventi pubblici (imposte, spese, vincoli, proibizioni ed obblighi) e stabilire quali situazioni siano socialmente più desiderabili rispetto ad altre.

In quel contesto sono stati formulati due principi, noti come primo e secondo teorema fondamentale dell’economia del benessere.

Il primo teorema: la massima efficienza negli scambi e nella produzione è raggiungibile solo in un equilibrio di concorrenza perfetta.

Il secondo teorema: per ciascuna distribuzione iniziale delle risorse economiche (redditi, patrimoni e fattori di produzione) si raggiungerà un diverso equilibrio concorrenziale. Quindi modificando la situazione iniziale si può raggiungere un altro equilibrio efficiente, a condizione che gli agenti (consumatori e imprese) siano liberi di contrattare. Si distingue tra una funzione allocativa (che porta all’efficienza) successiva ad una funzione redistributiva di risorse.

In alcune situazioni i due teoremi fondamentali non trovano applicazione, in quanto i meccanismi di mercato non funzionano e ‘falliscono’ nel senso che non funzionano (si parla di fallimenti del mercato – market failures). Ciò avviene quando ci sono:

Situazioni non concorrenziali, come i monopoli. Situazioni in cui esistano beni e servizi che tecnicamente non si possono vendere sul

mercato ed ai quali non si possono attribuire prezzi (è il caso dei c.d. beni e servizi pubblici). Situazioni in cui la produzione di beni e servizi privati provoca danni a consumatori ed

imprese (è il caso delle c.d. esternalità negative, ad es. i danni ambientali). Mancanza di profitto per alcuni beni e servizi (culturali, sanitari, prodotti di artigianato) che

il mercato non ha interesse a produrre e che scomparirebbero o si ridurrebbero a quantità minime.

Mancanza di informazioni in alcuni mercati (ad es. nei mercati finanziari, nella sanità, nell’istruzione).

Costi o rischi eccessivi di alcune produzioni, che i privati non possono o non si vogliono assumere.

Lentezza eccessiva nei meccanismi di mercato negli aggiustamenti, come nel riassorbire effetti negativi (ad es. la disoccupazione e l’inflazione).

Sperequazioni ingiustificate nella distribuzione, tra le famiglie, di redditi e di patrimoni.

Al soggetto pubblico viene attribuito il ruolo di una struttura e di un insieme di meccanismi che eliminano o minimizzano queste difficoltà.

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Le funzioni del settore pubblico

Già Adam Smith, in An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations (1779) attribuiva al settore pubblico funzioni passive (protezione degli individui e della proprietà, mantenimento della sicurezza interna ed esterna) e funzioni attive (istruzione, opere di utilità pubblica che i privati non costruirebbero per mancanza di convenienza privata).

Nel tempo gli studiosi hanno individuato molteplicità di funzioni che giustificano la presenza di un settore pubblico a fianco del settore privato.

In sintesi il settore pubblico, rispetto al settore privato, svolge (o dovrebbe svolgere) funzioni:

- sostitutive o sussidiarie, quando il mercato privato non funziona e non interviene;- complementari ed integrative: il settore pubblico di effettua scelte di lungo periodo, mentre

individui e mercati fanno scelte di breve periodo: l’orizzonte temporale è più ampio per il settore pubblico, che guarda più lontano e considera anche le generazioni future;

- assicurative: il settore pubblico rende possibili decisioni rischiose;- correttive di effetti negativi dei mercati;- accelerative di meccanismi propri dei mercati privati, quando gli aggiustamenti sono troppo lenti;- di diffusione di informazioni;- di controllo e garanzia del funzionamento corretto di meccanismi privati nei mercati interni (ad es.

la tutela civilistica e penalistica dei rapporti economici);- di protezione esterna dei mercati, ad es. con la difesa nazionale e nei rapporti internazionali;- di interventi di salvataggio nelle situazioni di grave crisi di grandi imprese private, in particolare nel

settore finanziario ed in altri settori (siderurgia, industria estrattiva, telecomunicazioni, trasporti).

Tali funzioni sono state raggruppate in tre gruppi, secondo R.A Musgrave :

Allocazione delle risorse economiche: consiste nell’influire sull’efficienza della produzione e dei consumi, sul miglior impiego dei fattori di produzione; nell’indirizzare la destinazione dei fattori e nel produrre beni e servizi che il mercato privato non è in grado di produrre; nel massimizzare il benessere sociale (funzione allocativa).

Distribuzione: correggere le distribuzioni dei redditi, dei patrimoni e dei consumi perché rispettino criteri di equità (funzione distributiva).

Stabilizzazione: controllare gli aggregati dell’economia (redditi, consumi, investimenti, produzione, prezzi) per favorire la crescita, l’occupazione, e per controllare i processi inflazionistici e di stagnazione dell’economia (funzione di stabilizzazione).

Le modalità di intervento del settore pubblico sono di tipo:

diretto, a) attraverso il bilancio pubblico, con le entrate pubbliche e le spese pubbliche; b) attraverso le imprese pubbliche, le quali gestiscono direttamente la produzione e la distribuzione di beni e di servizi;

indiretto, attraverso l’imposizione di controlli, di vincoli e di comportamenti ad imprese private ed a consumatori, ad es. con gli interventi di regulation (controllo di quantità, prezzi, mercati).

Operatori e mercati: i settori istituzionali

Si riassumono alcuni concetti di contabilità nazionale.

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Si distingue tra i seguenti operatori, soggetti che svolgono attività economiche, definiti settori istituzionali: famiglie, imprese, amministrazioni pubbliche, resto del mondo. Seguendo la terminologia della contabilità nazionale, i settori istituzionali sono raggruppamenti di unità istituzionali che hanno autonomia e capacità di decisione in campo economico-finanziario e che, fatta eccezione per le famiglie, tengono scritture contabili separate. Il Sistema Europeo dei Conti (SEC ) classifica le unità istituzionali in base alla funzione principale ed alla tipologia del produttore.

Il sistema di contabilità nazionale può essere consultato in EUROPEAN SYSTEM OF ACCOUNTS ESA 2010,e nelle linee guida internazionali stabilite nel Sistema dei conti nazionali delle Nazioni Unite (2008 SNA).

1) Famiglie e istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie: sono le unità che offrono lavoro alle imprese, ricevono redditi, effettuano decisioni di consumo e di risparmio. L’insieme delle famiglie è l’Aggregato Famiglie. Consistono degli individui o dei gruppi di individui nella loro funzione di consumatori o in quella di produttori di beni e servizi (imprese famigliari e individuali con meno di 5 addetti), purché il loro comportamento non configuri una quasi-società.

2) Imprese: sono le unità di produzione e di commercializzazione di beni e servizi, pagano redditi alle famiglie, decidono su investimenti, produzione, vendite, occupazione. L’insieme delle imprese è l’Aggregato Imprese. Si suddividono in società finanziarie e società non finanziarie: 2a) Società non finanziarie: sono le società e quasi-società private e pubbliche. Le società pubbliche includono le aziende autonome, le Ferrovie dello Stato, le aziende municipalizzate e consortili, l’Enel, le imprese a partecipazione statale, le altre imprese pubbliche. Per quasi-società si intendono quelle unità che sono prive di personalità giuridica, ma tengono contabilità completa ed hanno un comportamento economico separabile da quello dei proprietari: comprendono le società in nome collettivo e in accomandita semplice, le società semplici e di fatto e le imprese individuali con più di 5 addetti. 2b) Società finanziarie: includono:2b.1) Istituzioni finanziarie monetarie: la Banca d’Italia e le altre istituzioni bancarie;2b.2) Altri intermediari finanziari: società di finanziamento e di intermediazione mobiliare, società fiduciarie di gestione, fondi comuni;2b.3) Ausiliari finanziari: le unità istituzionali la cui funzione principale consiste nell’esercitare attività strettamente connesse all’intermediazione finanziaria. Comprende le autorità centrali di controllo dei mercati finanziari, quali la Consob e l’Isvap, enti vari preposti al funzionamento dei mercati, associazioni tra banche e tra imprese finanziarie e assicurative, società che gestiscono fondi comuni, mediatori e promotori finanziari, agenti di cambio con più di un addetto. 2.b.4) Imprese di assicurazione e fondi pensione.

3) Amministrazioni Pubbliche:si suddividono in tre sottosettori:3.1) Amministrazioni centrali;3.2) Amministrazioni locali;3.3) Enti di previdenza e assistenza sociale.

4) Resto del mondo: comprende famiglie, società, settori pubblici di altri paesi.

Il settore pubblico include le Amministrazioni pubbliche (3) e le imprese pubbliche (comprese in 2)

Il settore pubblico talvolta è identificato con termini generici, ad es. con erario e fisco. Erario deriva da aerarium, che era il tesoro comune dello Stato presso l’antica Roma, distinto dal publicum, che era il tesoro del popolo e dei patrizi. Conteneva, nel tempio di Saturno, il denaro pubblico ed i conti delle entrate, delle spese, dei debiti. L’aerarium era diviso in tesoro comune, al quale affluivano le imposte regolari (tributa, vectigalia, ecc.) e dal quale si traevano le risorse per le spese normali, e

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l’aerarium sanctum, destinato a spese eccezionali in caso di pericolo per lo stato. Con Augusto venne istituito un aerarium militare, una tesoreria destinata solo al finanziamento delle spese militari. Inoltre Augusto suddivise le province in due gruppi, uno appartenente al Senato, un altro appartenente a Cesare. L’aerarium riceveva le imposte dalle province appartenenti al Senato, mentre un nuovo soggetto, il fiscus riceveva le entrate dalle proprietà dell’imperatore. Il termine fiscus indicava un cesto, un paniere nel quale i Romani portavano somme di denaro. Successivamente (con Adriano) aerarium e fiscus vennero a convergere in unica proprietà statale, così che i due termini vennero utilizzati come sinonimi.

Il circuito economico ed il settore pubblico

Si considerano i seguenti mercati:

beni di consumo privato e servizi privati: sono prodotti da imprese private ed acquistati dalle famiglie (mercato dei beni di consumo);

beni di investimento: beni strumentali prodotti dalle imprese, acquistati dalle imprese private e dal settore pubblico (mercato dei beni di investimento);

beni pubblici e servizi pubblici: sono prodotti dal settore pubblico, direttamente o tramite imprese private; sono beni di consumo, servizi e beni di investimento e sono utilizzati da famiglie, imprese e settore pubblico; in gran parte sono beni e servizi non destinati alla vendita, ma offerti gratuitamente;

risparmio: il risparmio affluisce da famiglie ed imprese (mercato del risparmio); ritorna a famiglie ed imprese che si indebitano, con mutui e prestiti, per consumare e per produrre; il settore pubblico contribuisce a formare risparmio e preleva risparmio col debito pubblico.

Le relazioni tra settori istituzionali (aggregati) e mercati sono illustrate dai flussi all’interno del circuito economico. Nel circuito economico troviamo diversi flussi che si possono raggruppare a seconda dei movimenti verso il o dal settore pubblico:

a) i redditi, i beni, i servizi che al settore pubblico vanno dagli altri aggregati e dai mercati (entrate pubbliche: imposte, tasse, contributi, ed i beni e servizi acquistati dal settore pubblico, prelievi dai mercati finanziari, ad es. col debito pubblico);

b) i pagamenti effettuati con spese pubbliche (alle famiglie con stipendi e pensioni, alle imprese con contributi e pagamenti per acquisti, ecc.) dal settore pubblico, nonché i beni e servizi offerti dal settore pubblico.

Le imprese producono ed utilizzano beni e servizi pubblici per svolgere attività industriali e commerciali.

OPERATORI

BILANCIO PUBBLICO

MERCATIFAMIGLIE BENI E SERVIZI PRIVATIIMPRESE BENI E SERVIZI PUBBLICIRESTO DEL MONDO MERCATI FINANZIARI

2. Il settore pubblico: la sua struttura economica e finanziaria

Le Amministrazioni Pubbliche

Per la terminologia si fa rinvio al GLOSSARIO della Banca d’Italia, al GLOSSARIO dell’ISTAT ed al GLOSSARY dell’OECD.

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Per il settore pubblico in particolare si veda il GLOSSARY dell’IMF ed i l GLOSSARIO DI CONTABILITA’ ECONOMICA della Ragioneria Generale dello Stato

Le Amministrazioni pubbliche includono, secondo il criterio della contabilità nazionale, le unità istituzionali le cui funzioni principali consistono nel:

a) produrre beni e servizi non destinabili alla vendita; b) operare una redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese.

Il settore è suddiviso in tre sottosettori:

Amministrazioni centrali, che in Italia comprendono le amministrazioni centrali dello Stato e gli enti economici, di assistenza e di ricerca, che estendono la loro competenza su tutto il territorio del Paese (Stato, organi costituzionali, Anas, gestione delle ex Foreste demaniali, Istat, altri); in altri paesi comprendono lo le amministrazioni centrali dello Stato federale;

Amministrazioni locali, che in Italia comprendono gli enti pubblici la cui competenza è limitata a una sola parte del territorio. Il sottosettore è articolato in: a) enti territoriali (Regioni, Province, Comuni), b) aziende sanitarie locali e ospedaliere, c) istituti di cura a carattere scientifico e cliniche universitarie, d) enti assistenziali locali (università e istituti di istruzione universitaria, opere universitarie, istituzioni di assistenza e beneficenza, altri), e) enti economici locali (camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, enti provinciali per il turismo, istituti autonomi case popolari, enti regionali di sviluppo, comunità montane, altri); nei paesi a struttura federale comprendono gli Stati (ad es. negli U.S.A.) o le Province (in Canada), o i Lander (nella Repubblica Federale di Germania);

Enti di previdenza, che comprendono le unità istituzionali centrali e locali la cui attività principale consiste nell’erogare prestazioni sociali finanziate attraverso contributi generalmente di carattere obbligatorio (INPS, INAIL ed altri).

Nell’ambito del settore pubblico si distingue tra settore statale, settore pubblico e settore pubblico allargato.

Il Settore statale comprende, in Italia, lo Stato in senso stretto (le Amministrazioni Centrali o bilancio statale + tesoreria, in termini economico-finanziari), le ex Aziende Autonome dell’Amministrazione centrale (Poste, Ferrovie, Anas), la Cassa Depositi e Prestiti, altri enti centrali (es. Istat).

Il Settore Pubblico è composto dal settore statale + le altre Amministrazioni Pubbliche (locali, enti di previdenza) + Imprese pubbliche locali (aziende pubbliche regionali, provinciali, comunali)

Il Settore Pubblico Allargato: è composto dal settore pubblico + altre imprese pubbliche (la più importante è l’ENEL).

Sulla contabilità del Settore Pubblico si veda il Government Finance Statistics Manual 2014 dell’International Monetary Fund (IMF)

Le Amministrazioni Pubbliche hanno, ciascuna, un proprio Bilancio. Esiste quindi un bilancio dello Stato, un bilancio per ogni altra amministrazione pubblica, un bilancio per ciascun ente pubblico.

Quanto ai tempi di registrazione degli importi di entrata e di spesa nei bilanci pubblici nei vari paesi si distinguono tre criteri principali di contabilità (sistemi di registrazione):

o di competenza giuridica: riporta gli accertamenti di entrate (autorizzazioni ad incassare) e gli impegni di spese (autorizzazioni a spendere); è un bilancio di autorizzazione (il Parlamento autorizza il Governo ad incassare ed a spendere). Le spese autorizzate e non effettuate nell’esercizio

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sono i residui passivi, che si potranno spendere in esercizi successivi, le entrate autorizzate e non realizzate sono i residui attivi, che si potrebbero incassare in esercizi futuri. E’ il bilancio tradizionalmente utilizzato in Italia fin dal 1884. Le transazioni di un soggetto sono registrate nel momento in cui nasce in capo all’operatore pubblico un’obbligazione giuridicamente perfezionata. L’importo registrato è pari all’entità dell’obbligazione. La registrazione per competenza giuridica “misura” gli impegni di spesa e gli accertamenti di entrata.

o Di competenza economica (accrual accounting): registra la formazione di crediti e debiti, dove conta il momento di maturazione dei fatti gestionali e non quello dell’incasso o del pagamento; è utilizzato dai paesi anglosassoni e dalla Francia, è consigliato nell’ambito dell’Unione Europea; le transazioni di un soggetto economico sono registrate nel momento in cui il valore economico è creato, trasformato, scambiato, trasferito o estinto. Gli effetti degli eventi economici sono registrati quando avvengono, indipendentemente dal fatto che l’introito di cassa sia ricevuto o il pagamento effettuato. Questo principio coincide in pratica con quello della contabilità di impresa, nella quale sono registrati i costi/ricavi per i quali l’obbligo di pagamento/diritto di incassare è maturato nell’esercizio corrente perché i relativi beni e servizi sono stati acquisiti/ceduti in tale esercizio (anche se il corrispondente movimento di cassa è rinviato ad esercizi futuri o è avvenuto in esercizi passati). L’importo registrato è quello del valore economico creato, trasformato, scambiato, trasferito o estinto. L’applicazione del criterio della competenza economica può determinare l’imputazione di importi a cui non corrispondono effettivi flussi finanziari.

o Di cassa: rileva i fatti finanziari delle riscossioni effettive di entrate ed i pagamenti effettivi (erogazioni) di spese. Le transazioni economiche di un soggetto sono registrate nel momento in cui esse danno origine a un effettivo passaggio di fondi da o verso tale soggetto. L’importo registrato corrisponde all’ammontare dell’effettivo passaggio di fondi. La registrazione per cassa, quindi, “misura” pagamenti e incassi effettivi.

L’elenco delle Amministrazioni Pubbliche inserite nel Conto Economico Consolidato è pubblicato annualmente dall’ISTAT. Si vedano, sempre dell’ISTAT, i Conti ed aggregati economici delle Amministrazioni pubbliche (SEC) anni 1995-2015 e le Statistiche di finanza pubblica di Eurostat.

Il Conto Consolidato delle Amministrazioni Pubbliche

In Italia non viene costruito un bilancio unico del settore pubblico. Invece, in base ai dati di cassa, è costruito (da Istat - Banca d’Italia) un Conto Consolidato delle Amministrazioni Pubbliche all’interno del quale si elidono, per non contarli più volte, i trasferimenti effettuati tra Amministrazioni Pubbliche. Ad es. se dal bilancio dello Stato si trasferiscono 100 alle Regioni e questo importo di 100 è trasferito successivamente ai Comuni si conta solo il trasferimento iniziale di 100.

Nel Conto Consolidato delle Amministrazioni Pubbliche si riportano

ENTRATE TOTALI (ET), suddivise in- entrate correnti (EC)- entrate in conto capitale (ECC) ET = EC + ECC

SPESE TOTALI (ST), suddivise in- spese correnti (SC)- spese in conto capitale (SCC) ST = SC + SCC

Dalle voci indicate si ricavano:

EC – SC = DC Saldo corrente delle Amministrazioni

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pubbliche, che può essere- Disavanzo Corrente se EC < SC- Avanzo corrente o Risparmio Pubblico se EC > SC Disavanzo primario EC – (SC – Spese per interessi)

ECC- SCC = DCC Disavanzo in conto capitaleDC + DCC = (EC+ECC) – (SC+SCC) = ET – ST = IN

Indebitamento Netto, se negativo, come accade regolarmente, in quanto ST>ET

A proposito del saldo corrente e dell’indebitamento netto si utilizzano altri due concetti:

Il saldo delle Amministrazioni Pubbliche corretto per il ciclo è il saldo delle Amministrazioni pubbliche corretto per gli effetti del ciclo economico: fornisce una stima del saldo che si registrerebbe qualora il sistema economico procedesse sul sentiero di crescita tendenziale, senza fluttuazioni cicliche, non considerando entrate e spese eccezionali. Evidenzia la condizione della finanza pubblica coerente con il prodotto potenziale dell’economia e l’ammontare degli stabilizzatori automatici (componente ciclica). La componente ciclica, misura la variazione delle entrate fiscali e delle spese per ammortizzatori sociali dovuta alle fluttuazioni di breve periodo dell’economia.

Il saldo tendenziale è il saldo dei conti pubblici valutato nell’ipotesi di assenza di interventi da parte dell’autorità responsabile della politica di bilancio.

Si utilizza l’analisi di stock-flow-adjustment (SFA) per valutare l’andamento congiunto dell’indebitamento netto (flow) e del debito pubblico (stock). Lo SFA indica la differenza, misurata in valore assoluto o in rapporto al PIL, tra la variazione annuale del debito pubblico e l’ammontare di indebitamento netto nello stesso anno. Lo SFA è positivo se la variazione annuale del debito è

superiore all’indebitamento, negativo nel caso opposto.

Le transazioni di un soggetto/operatore economico si classificano in due conti: 1. Il conto economico: comprende le transazioni di natura non finanziaria, relative produzione, distribuzione e impiego del reddito dell’operatore, sia per il consumo che per la costituzione di attività reali. Si distinguono due sezioni: quella relativa alle transazioni correnti (parte corrente) e quella relativa alle transazioni in conto capitale (conto capitale). Per l’operatore pubblico le principali poste della parte corrente del conto economico sono, dal lato delle entrate, i tributi, i contributi sociali e i redditi da capitale (dividendi, interessi attivi, ecc.) e, dal lato delle uscite, le spese per il personale, quelle per i consumi intermedi (o acquisto di beni e servizi), i trasferimenti (a famiglie, imprese, organismi internazionali, ecc.) e gli interessi passivi. Nel conto capitale: dal lato delle spese, la costituzione di capitali fissi (investimenti) e i trasferimenti (come per la parte corrente, anche in questo caso, a famiglie, imprese, organismi internazionali, ecc.); dal lato delle entrate, le entrate non ricorrenti o straordinarie.

2. Il conto finanziario: registra le transazioni di natura finanziaria, relative alla modifica del livello e della composizione delle attività e passività finanziarie dell’operatore economico. Si distinguono il conto delle transazioni in attività finanziarie (partite finanziarie) e quello delle transazioni in passività finanziarie (debiti).

Per l’operatore pubblico le principali transazioni in attività finanziarie riguardano, in uscita ed in entrata, acquisizioni e cessioni di partecipazioni al capitale di società, concessioni e rimborsi di crediti, aumenti e diminuzioni di depositi bancari. Le transazioni in passività finanziarie includono principalmente, in entrata e in uscita, emissioni e rimborsi

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di titoli obbligazionari e sottoscrizioni e rimborsi di mutui.

Nella rappresentazione contabile completa delle attività di un soggetto uscite ed entrate complessive sono in pareggio per definizione, mentre possono non essere nulli i saldi di sottoinsiemi di transazioni. Le uscite complessive di un soggetto economico, date dalla somma di spese correnti, in conto capitale, acquisizione di attività finanziarie e rimborso di prestiti devono necessariamente essere bilanciate dalle entrate complessive di tale soggetto: quelle che provengono dall’attività economica dell’operatore (entrate correnti, in conto capitale, cessione di attività finanziarie) e quelle che provengono dall’accensione di nuovi prestiti. Pertanto il saldo relativo al complesso delle transazioni incluse nelle due aree sopra definite (quella economica e quella finanziaria) è sempre nullo. Invece le uscite correnti non sono generalmente bilanciate dalle entrate correnti, né sono generalmente nulli il saldo del conto economico e quello del conto finanziario.

Nei saldi diella finanza pubblica, tenendo conto della distinzione dei conti, economico e finanziario, si distinguono:

Il Risparmio Pubblico

E’ la differenza tra il totale delle ENTRATE TRIBUTARIE ed EXTRATRIBUTARIE ed il totale delle SPESE CORRENTI. Con riferimento al bilancio pluriennale, esso costituisce, nel corso della gestione, il parametro per il riscontro di copertura delle nuove o maggiori spese correnti e per il rimborso di prestiti. Se è positivo (entrate maggiori delle spese), misura la quota di risorse correnti destinabile al finanziamento delle spese in conto capitale; se è negativo (entrate minori delle spese), identifica la quota delle spese correnti da soddisfare ricorrendo all'indebitamento. Riferito ai conti consolidati della Pubblica Amministrazione e del Settore Pubblico Allargato esso misura quando è positivo (avanzo corrente) la quota di risparmio generata, quando è negativo (disavanzo corrente) la quota di risparmio assorbita dai settori intestatari dei conti.

Il Saldo Netto da Finanziare

E’ la differenza risultante dalle operazioni finali, rappresentate da tutte le ENTRATE e le SPESE, escluse le operazioni di accensione e rimborso di prestiti. Con riferimento al bilancio pluriennale, costituisce, nel corso della gestione, il parametro per il riscontro di copertura delle nuove o maggiori spese in conto capitale.

Il Ricorso al Mercato

E’ la differenza tra il totale delle ENTRATE FINALI ed il totale delle SPESE COMPLESSIVE. Indica l’ammontare dell'indebitamento a medio e a lungo termine potenzialmente effettuabile nell'anno di riferimento ed è determinato in sede previsionale: esso concorre, con le entrate, a determinare le disponibilità per la copertura di tutte le spese da iscrivere nel bilancio annuale.

CONTO CONSOLIDATO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE (in miliardi di euro - anno 2016)

DA RELAZIONE DELLA BANCA D’ITALIA SUL 2016 - APPENDICE

ENTRATE SPESEA. ENTRATE CORRENTI A. SPESE CORRENTI

IMPOSTE DIRETTE 248 Redditi lavoro dipendente

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IMPOSTE INDIRETTE 242 Consumi intermedi 91CONTRIBUTI SOCIALI 221 Prestazioni sociali 382REDDITI DI CAPITALE 12 Contributi produzione 31

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VENDITE 28 interessi 66ALTRE 20 Altre 38

Totale A 781 Totale 772B. ENTRATE IN CONTO CAPITALE B. SPESE IN CONTO CAPITALE

IMPOSTE 5 INVESTIMENTI 51ALTRE 2 ALTRE 6

Totale B 7 Totale 57Totale A+B 788 Totale A+B 829% sul PIL 47,1% % sul PIL 50% 49,6%

SALDO PRIMARIO (SPESE CORRENTI– INTERESSI) – EC = (772 – 66) – 781 = 706 - 779 = - 73DISAVANZO DI PARTE CORRENTE (EC – SC) = 781 - 772 = 9 (RISPARMIO PUBBLICO)DISAVANZO IN CONTO CAPITALE = (ECC – SCC) = 7 – 57 = - 50INDEBITAMENTO NETTO (ET – ST )= 788 - 829 = - 41

Il fabbisogno ed il debito pubblico

Il fabbisogno è dato da

indebitamento netto + saldo delle operazioni di Tesoreria.

Le operazioni di Tesoreria sono:

a) gli incassi ed i pagamenti di bilancio (il saldo è l’indebitamento netto); b) gli introiti e le erogazioni della gestione di Tesoreria, riguardanti cioè i debiti ed i crediti di Tesoreria (le operazioni, su conti correnti, svolte dalla Tesoreria con altri soggetti: Regioni, ex aziende autonome, ecc.). E' un risultato differenziale dei conti consolidati di cassa dei settori statale e pubblico allargato e misura l'eccedenza delle erogazioni sugli incassi con riferimento al complesso delle operazioni correnti, in conto capitale e finanziarie.

Il fabbisogno tendenziale è quello che risulterebbe, in assenza di interventi correttivi di politica fiscale, dai conti consolidati di cassa dei settori statale e pubblico allargato, costruiti sulla base di ipotesi e previsioni di evoluzione tendenziale delle variabili macroeconomiche rilevanti (reddito nazionale, prezzi, produzione, ecc.)

Il fabbisogno complessivo risulta dalla somma fabbisogno del settore statale (o del Tesoro) + fabbisogno delle Amministrazioni Locali.

Il fabbisogno è un concetto di flusso: si forma nel corso di un anno, comprende l’emissione di nuovi strumenti finanziari destinati a coprire la differenza tra spese ed entrate complessive e rappresenta i nuovi debiti annuali. Questi strumenti sono:

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- titoli del debito pubblico, con scadenza a breve termine (entro un anno: i buoni ordinari del tesoro bot) ed a medio-lungo termine (più di un anno; rappresentano la componente più rilevante:certificati di credito del tesoro cct, i buoni poliennali del tesoro bpt,ecc.)

- raccolta postale e depositi monetari- indebitamento con la Banca d’Italia- indebitamento con istituzioni bancarie- indebitamento con l’estero.

Con l’adesione all’UE ed all’euro è venuto meno il finanziamento con l’emissione di nuova moneta da parte della Banca Centrale per finanziare il fabbisogno attraverso un conto corrente di tesoreria.

FABBISOGNO E DEBITO PUBBLICO (2016 mld euro)

FABBISOGNO DEBITO PUBBLICO

Moneta e depositi - 5 173Titoli a breve - 8 107Titoli a M-L 63 1175Prestiti = 214Disponibilità Tesoro - 7 =totale 43 2269% PIL 2,5 132

Il debito pubblico

Con il termine debito pubblico si intende la consistenza (o stock) dei debiti del settore pubblico, incluso il debito fluttuante (e gli altri debiti a breve) e l'indebitamento verso la Banca d'Italia. Secondo il Trattato di Maastricht per debito pubblico si intende il debito lordo consolidato della P.A. (lordo significa al lordo delle attività del settore; consolidato significa che sono state annullate le poste di debito e credito reciproche tra gli enti all'interno della P.A.).

Le componenti finanziarie del debito pubblico sono le stesse che concorrono a formare il fabbisogno. Si distinguono:

- il c.d. debito fluttuante: è il complesso delle operazioni destinate al finanziamento a breve del fabbisogno del settore statale. A formare il debito fluttuante concorrono le operazioni relative: a) ai buoni ordinari del Tesoro (bot); b) ai conti correnti con la Cassa Depositi e Prestiti, l'INPDAP ed altri Istituti finanziari.

- Il c. d. debito patrimoniale: è l’ indebitamento con il quale si effettua il finanziamento a medio-lungo termine del fabbisogno del Tesoro. Esso comprende i debiti pubblici (consolidati, redimibili, buoni del Tesoro poliennali, certificati di credito del Tesoro, debiti esteri) e gli altri debiti (mutui obbligazionari con istituti di credito).

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I titoli del debito pubblico, oltre che per scadenza, si distinguono per:

- modalità di emissione (diretta: vendita diretta al pubblico; indiretta: vendita ad un consorzio di banche, assicurazioni, istituti previdenziali che assicurano la sottoscrizione di tutti i titoli emessi; mista: una parte è sottoscritta dal pubblico, un parte eventualmente residua è sottoscritta da un consorzio); - emissione alla pari: un titolo con valore nominale di 100 è sottoscritto e rimborsato, alla scadenza, a 100; - emissione sotto la pari: un titolo di valore nominale 100 è sottoscritto, ad es. a 95 e, alla scadenza, è rimborsato a 100: la differenza, 100 - 95 = 5, è lo scarto di emissione. …

I titoli vengono aggiudicati a chi offre di acquistarli attraverso dei sistemi di. asta periodica. Esistono diverse procedure d’asta utilizzate per il collocamento dei titoli di Stato italiani e nelle operazioni di mercato aperto dell’Eurosistema. All’asta partecipano gli intermediari finanziari i quali operano per conto dei propri clienti (famiglie, imprese). Gli intermediari fanno offerte su quantità richieste di titoli e sui tassi di interesse pretesi (i prezzi di sottoscrizione). I titoli sono assegnati, per la quantità richiesta, in successione, prima alle offerte che pretendono interessi più bassi e poi a domande con interessi via via crescenti fino ad esaurire la quantità di titoli prefissata. Sono fissati anche: a) un prezzo massimo accoglibile, ad impedire che i titoli abbiano rendimenti troppo bassi e non siano convenienti per i sottoscrittori; b) un prezzo di esclusione, ad impedire che i rendimenti siano troppo elevati e non convenienti per chi li emette (Tesoro).

Si distingue tra: - asta competitiva: l’aggiudicazione dei titoli (a scadenza breve e brevissima) è effettuata ad un prezzo pari a quello al quale vengono presentate le richieste, quindi a prezzi differenziati pari alle offerte successive, iniziando da quelle con interessi più bassi e poi passando via via a quelle con interessi più elevati.

- asta marginale: i titoli (a scadenza media e lunga) vengono aggiudicati con un prezzo unico, pari all’offerta marginale. Se ci sono offerte, in successione, di sottoscrivere al 2%, al 2,50%, al 3% l’emissione è fatta al 3% (offerta marginale con il tasso più elevato) anche per chi ha offerto di sottoscrivere ad un tasso più basso. Gli intermediari che si sono aggiudicati i titoli li pagano al medesimo ‘prezzo marginale’ (l’ultimo prezzo accoglibile, al quale è aggiudicato l’intero importo offerto).

Con l’emissione a rubinetto (più antica) l'emittente fissa il prezzo (tasso di interesse) dei titoli, ma non la loro quantità. Le domande di sottoscrizione possono pervenire in tempi lunghi, con la possibilità di modificare il prezzo. Così possono essere ridotti eventuali eccessi di domanda/offerta, con riduzioni/aumenti dei tassi di interesse.

I titoli del debito pubblico dopo essere stati emessi ed acquistati nel mercato primario circolano nel mercato secondario (in borsa). Lo spread è un differenziale tra tassi di interesse tra titoli emessi da paesi diversi, è calcolato su titoli con la stessa scadenza (ad es. quinquennale, decennale) ed è espresso in punti per cento (la differenza moltiplicata per cento), i c.d. punti base.

a) Lo spread si può riferire a differenziali di interessi su titoli emessi in monete diverse: ad es. un titolo in dollari rende il 4%, uno in euro il 6%: la differenza (6% - 4%) = 2% = 200 punti base.

b) Lo spread si può riferire a differenziali tra tassi di interesse su titoli emessi nella stessa moneta da paesi diversi (come nell’area euro): se un titolo tedesco rende il 2% ed un titolo italiano (entrambi in euro) il 5%:la differenza (3%) è di 300 punti base di spread.

Dipende da aspettative su rischi: a) dal rischio di insolvenza (default): un paese potrebbe non essere in grado di rimborsare il prestito ai sottoscrittori; b) dal rischio di cambio: potrebbe variare il rapporto tra euro o dollaro o un paese dell’Eurozona potrebbe uscire dall’euro con la riconversione di monete (il

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ritorno al marco, alla lira, alla dracma …). Quindi lo spread si può considerare equivalente ad un tasso di interesse coperto contro rischi di capitale. Tanto più lontana è la scadenza di un titolo tanto maggiori possono essere i rischi e l’incertezza: quindi lo spread è maggiore per i titoli a scadenza lunga.

Un aumento o una riduzione dello spread su titoli emessi influisce sul tasso di interesse dei titoli di nuova emissione: se lo spread nel mercato secondario aumenta diventa più costoso il rinnovo o una nuova emissione di titoli dello stesso tipo e viceversa.

Lo spread si forma prima nel mercato secondario, dove i titoli vengono scambiati e possono anche essere oggetto di speculazione:(per costringere un paese ad aumentare i rendimenti dei propri titoli di stato); aumenta se i titoli vengono venduti e perdono di valore a parità di interessi; diminuisce se i titoli vengono acquistati (ad es. con interventi di banche nazionali o della BCE).

Si vedano le voci Debito Pubblico I e Debito Pubblico II e Debito pubblico in Italia.

Il Trattato di Maastricht (1992) ha fissato alcuni criteri per adesione all’Unione Monetaria Europea. Il rapporto tra l’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche ed il prodotto interno lordo deve avere un limite massimo del 3%; il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo non deve superare il 60%). Il Patto di stabilità del 1997 (Amsterdam) ha previsto che i paesi aderenti abbiano come obiettivo il bilancio pubblico in pareggio. La Repubblica Federale Tedesca ha inserito (nel 2009) nella Costituzione (art. 110.1) l’obbligo di pareggio del bilancio, già presente nella Costituzione svizzera (art. 126) come equilibrio di lungo periodo. La Costituzione ungherese limita il debito pubblico al 50% del PIL.

Nel 2012 l’Italia ha aderito al Fiscal Compact (Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell'unione economica e monetaria, o Trattato sulla stabilità) Il Fiscal Compact prevede:

1. L’obbligo del pareggio del bilancio pubblico.2. L’ obbligo di non superare il limite del disavanzo strutturale (indebitamento netto

strutturale) pari allo 0,5% del PIL e dell’1% per i paesi che hanno un debito pubblico inferiore al 60% del PIL:

3. La riduzione, ogni anno, del rapporto Debito Pubblico/PIL di un 5% dell’eccedenza sul 60% del PIL

4. L’impegno a coordinare i piani di emissione del debito con gli organi dell’UE. 5. L’obbligo di tenere il disavanzo sempre sotto il 3% del PIL.6. l'impegno a inserire le nuove regole in norme costituzionali.

In osservanza di quest’ultimo punto l’Italia ha provveduto (con legge costituzionale del 20.4.2012 n. 1) a modificare l’art. 81 della Costituzione, stabilendo il principio dell’equilibrio tra entrate e spese nel bilancio pubblico, compatibilmente con l’andamento ciclico dell’economia.

Art. 81. “Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.”

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ll saldo (indebitamento netto) strutturale, è il saldo di bilancio pubblico (indebitamento netto) depurato dagli effetti del ciclo economico e delle misure una tantum (che influiscono solo temporaneamente) ed è uno degli indicatori con cui è esercitata la sorveglianza sulle politiche dei Paesi dell’UE. Per ottenere questo disavanzo bisogna moltiplicare un parametro di sensitività al ciclo economico di questo disavanzo per la differenza tra Pil effettivo e Pil potenziale ( il c.d. output gap). Il saldo strutturale è quello (teorico) che se la produzione fosse al suo livello naturale (o potenziale), Più elevato è il gap tra PIL effettivo e PIL potenziale, maggiore è l’effetto negativo della crisi sull’economia di un paese. L’indicatore valuta se l’indebitamento netto di un paese sia dovuto alla congiuntura economica o se invece sia “strutturale” e continuerebbe ad esistere anche se il paese riprendesse a crescere. L’esistenza di un saldo strutturale indica il rischio che l’indebitamento continui ad aumentare. La difficoltà del calcolo è nella stima del PIL potenziale, che genera controversie tra i diversi paesi e la Commissione Europea.

Nell’Unione Monetaria Europea (UEM) i diversi paesi aderenti emettono titoli del debito pubblico in Euro. Dato che la solidità economica ed i rischi di default sono differenziati, tali titoli hanno diversi gradi di solidità e di fiducia in base ai possibili ‘rischi di default’. Il default (insolvenza) è la possibilità che un paese non riesca a rimborsare i titoli alla scadenza (rischio che nel 2010-2011 ha visto coinvolti alcuni paesi dell’UE) e che quindi sia obbligato a ricorrere al c.d. consolidamento (prolungamento forzoso delle scadenze e rimborso differito, abbassamento dei tassi di interesse sui titoli pubblici). La differenza di tasso d’interesse tra titoli sicuri (ad es. i Bund tedeschi) ed i titoli dello stesso tipo di altri paesi è il c.d. spread. Questo differenziale nei tassi di interesse è una misura del rischio dei titoli e si misura in punti percentuali: ad es. se il tasso d’interesse sui Bund è del 2% ed i titoli di un altro paese hanno uno spread di 250 il tasso di interesse sarà di 4,50% (250 significa 2,50%; 320 significherebbe 3,20%).

Per le difficoltà finanziarie di alcuni Stati dell’area euro che rischiavano il default per il debito pubblico è stato istituito nel 2012 l’ European Stability Mechanism, che può emettere titoli (garantiti dai paesi dell’area euro) per finanziare aiuti ad uno Stato in difficoltà e può acquistare titoli del debito pubblico di uno Stato dell’UE che accetti di concordare misure ed impegni di ‘rientro’.Nel 2015 la Banca Centrale Europea ha dato corso ad un programma di alleggerimento quantitativo (Quantitative Easing o QE). La BCE con emissione di nuova moneta acquista fino al 2018 sul mercato secondario titoli del debito pubblico ed altri titoli finanziari, facendo scendere i tassi di interesse su tali titoli. Dovrebbe servire a creare moneta, a tenere bassi i tassi di interesse ed a sostenere un livello minimo di inflazione del 2%.

La pressione tributaria

La pressione tributaria misura il sacrificio imposto ad una collettività dalle entrate tributarie. Esistono diversi concetti di pressione. Considerando tutte le imposte in senso stretto Tp = Td + Ti, i contributi sociali CS ed il prodotto interno lordo Y abbiamo:

Pressione Tributaria in senso stretto (non considerando i CS come imposte): Td+Ti Y

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Pressione del Prelievo Obbligatorio : Td+Ti+ CS Y

Comunemente si usa il termine pressione tributaria per indicare la pressione del prelievo obbligatorio.

Sono utilizzate alcune varianti di questo indice. Ad esempio, considerando il totale delle entrate tributarie T=Tp + CS:

- L’ Indice di pressione tributaria di Frank (F): considerando la popolazione N di un paese  l’indice è riferito al prodotto interno lordo pro capite e si scrive

F = (T/Y) = TN (Y/N) Y2

- L’Indice di pressione tributaria di Bird (B), dove si utilizza la differenza tra prodotto interno lordo Y e totale delle entrate tributarie T:  scrivendo D = Y - T

B = (T/D) = TN = TN = TN . (Y/N) YD [Y(Y-T)] (Y2-TY)

- Un Indice misto:  la radice quadrata del prodotto dell’indice di Frank e di quello di Bird:

IM = √BxF

- Un Indice che considera anche S (i benefici che la spesa pubblica restituisce in parziale compensazione dei sacrifici causati dalle le imposte prelevate ) ed M (il minimo vitale della popolazione, che non può essere tassato); l’indice diventa

(T - S), o anche  (T - S) . . (Y - M) (D - M)

APPENDICE

- IL BILANCIO DELLO STATO

Si rinvia alla Legge di contabilità e finanza pubblica 196/2009 riformata dalla legge 163/2016, dalla legge 39/2011, dal D.lgs. 90/2016, dal D.lgs. 93/2016

Il bilancio dello Stato è il documento contabile di previsione, indicante le entrate e le uscite dell'amministrazione statale, relative ad un determinato periodo di tempo (esercizio finanziario). Il progetto di bilancio annuale di previsione è redatto sulla base dei criteri e dei parametri indicati nel documento di programmazione economico-finanziaria, come deliberato dal Parlamento.

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Il bilancio ha diverse funzioni: contabile (permette di conoscere la situazione contabile dell'Amministrazione e di regolarne l'attività futura); di garanzia (per i cittadini nei confronti dell'amministratore pubblico); politica (nel rapporto tra governo e parlamento); giuridica (il bilancio ha forza di legge e vincola alla sua osservanza l'attività della p.a.); economica (è strumento di programmazione, che permette di valutare gli effetti dell'attività finanziaria e di orientare gli interventi di politica economica).

Il bilancio di previsione dello Stato è un atto con forma di legge, predisposto su base annuale e pluriennale, sia in termini di competenza che di cassa, col quale il Parlamento autorizza il Governo a prelevare ed utilizzare le risorse pubbliche necessarie per l’esecuzione delle politiche pubbliche e delle attività amministrative dello Stato e rappresenta il principale documento contabile per l’allocazione, la gestione e il monitoraggio delle risorse finanziarie dello Stato. Il nuovo disegno di legge di bilancio viene presentato al Parlamento entro il 20 ottobre di ogni anno, dando avvio all’iter normativo che porta, all’approvazione del testo definitivo entro il 31 dicembre. Costituisce la manovra di finanza pubblica Il bilancio di previsione è costituito da uno stato di previsione dell'entrata e da tanti stati di previsione della spesa quanti sono i ministeri con portafoglio, con allegate le appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome e con il quadro generale riassuntivo con riferimento al triennio.

E’ stata data natura sostanziale alla legge di bilancio, divisa in due sezioni. La Sezione I, dedicata alle innovazioni legislative, e la Sezione II, contenente il bilancio a legislazione vigente e le variazioni non determinate da innovazioni normative: rimodulazioni compensative verticali (nello stesso esercizio, tra capitoli di spesa) e orizzontali (tra vari esercizi, su uno stesso capitolo di spesa), nonché rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di spese disposte da norme preesistenti.

Il bilancio di previsione dello Stato deve essere approvato con la legge di bilancio (art. 81 della Costituzione) e si riferisce ad un periodo triennale. Comprende:

A) il bilancio di competenza (attualmente per il triennio 2017-2019).

B) il bilancio di cassa (attualmente per triennio 2017-2019).

Il bilancio di previsione è un doppio bilancio:

- Bilancio decisionale (bilancio annuale di previsione) è articolato, per l'entrata e per la spesa, in unità previsionali di base. Per la decisione parlamentare è strutturato per missioni e programmi (unità di voto parlamentare). Le MISSIONI sono le funzioni principali e obiettivi strategici perseguiti con la spesa. Possono riguardare più ministeri. Le risorse stanziate con il bilancio si suddividono in 34 missioni. I PROGRAMMI (unità di voto parlamentare per le spese) sono aggregati diretti al perseguimento dei risultati, definiti in termini di prodotti e di servizi finali, per conseguire gli obiettivi stabiliti nelle missioni. La realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa. I programmi sono a loro volta articolati in azioni, le quali descrivono l’assegnazione delle risorse destinate al programma tra le diverse attività che lo compongono. Principalmente per ragioni gestionali, le azioni sono ulteriormente suddivise in capitoli e questi ultimi in piani gestionali. I capitoli di bilancio sono accompagnati da un sistema di codici (classificazioni) che si conforma al SEC.In un programma si trovano tre tipologie di spese:- Oneri inderogabili sono le spese vincolate a meccanismi o parametri che ne regolano l’evoluzione, determinati da leggi o altri atti normativi, comprese le spese obbligatorie (es. spese per il personale, pensioni, interessi passivi …);- Fattori legislativi sono tetti di spesa stabiliti da leggi sostanziali che ne determinano l’ importo e la durata; - Spese di adeguamento al fabbisogno sono spese non prefissate legislativamente ma quantificate in funzione delle esigenze delle amministrazioni (es. consumi intermedi);

- Bilancio gestionale (o amministrativo) è suddiviso in capitoli, e in articoli. Non costituisce oggetto di deliberazione parlamentare ed e' redatto ai soli fini della gestione e della rendicontazione. E’ strutturato per

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unità elementari di bilancio (macroaggregati, capitoli di bilancio e articoli, per le entrate) o per piani di gestione (per le spese).Le previsioni pluriennali di competenza e di cassa della legge di bilancio sono formulate predisponendo un piano finanziario dei pagamenti (Cronoprogramma).

- IL SEMESTRE EUROPEO

Gli Stati dell’UE si sono impegnati a realizzare gli obiettivi della strategia del Patto Europa 2020. Quindi l'UE ha istituito un ciclo annuale di coordinamento delle politiche economiche detto  semestre europeo durante i quali gli Stati dell’UE devono allineare le loro politiche economiche agli obiettivi definiti a livello dell'UE. Ogni anno la Commissione compie un'analisi dettagliata dei programmi di riforma finanziaria, macroeconomica e strutturale degli Stati membri dell'UE e rivolge a ciascuno di essi delle raccomandazioni per i successivi 12-18 mesi.

A settembre il presidente della Commissione europea indica le priorità politiche ed economiche nel discorso sullo stato dell' UE. A ottobre gli Stati membri dell'area dell'euro presentano i documenti programmatici di bilancio per l'anno successivo. A novembre la Commissione formula un parere su ciascuno di essi e valuta se sono conformi ai requisiti del patto di stabilità e crescita. A novembre la Commissione adotta l’analisi annuale della crescita e la relazione sul meccanismo di allerta (sulla base di un insieme di indicatori economici e sociali, questa identifica gli Stati membri che richiedono un'ulteriore analisi, sotto forma di esame approfondito, per verificare l'eventuale esistenza di squilibri e la loro natura), e le valutazioni dei documenti programmatici di bilancio degli Stati dell'eurozona. A febbraio la Commissione pubblica una valutazione economica analitica per ogni Stato membro, che ne esamina la situazione economica, i programmi di riforma e gli eventuali squilibri da risanare. A marzo il Consiglio fa il punto della situazione macroeconomica generale e dei progressi realizzati nei confronti degli obiettivi della strategia Europa 2020 ed elabora orientamenti strategici sulle riforme finanziarie, macroeconomiche e strutturali. Ad aprile gli Stati presentano i piani per il risanamento dei conti pubblici (programmi di stabilità o convergenza) e le misure che intendono adottare per conseguire una crescita sostenibile e solidale in settori come l'occupazione, l'istruzione, la ricerca, l'innovazione, l'energia o l'integrazione sociale (programmi nazionali di riforma). A maggio la Commissione rivolge una serie di raccomandazioni a ciascun paese fornendo indicazioni strategiche in settori considerati prioritari per i successivi 12-18 mesi. Le raccomandazioni sono discusse ed approvate dal Consiglio europeo. Le indicazioni strategiche sono trasmesse agli Stati prima che abbiano ultimato i bilanci preventivi per l'anno successivo. A fine giugno - inizio luglio il Consiglio formalizza le raccomandazioni per ogni paese.

- I DOCUMENTI DI FINANZA PUBBLICA

Oltre al Bilancio dello Stato esistono diversi documenti di finanza pubblica. Il Documento di Economia e Finanza (DEF) viene presentato alle Camere entro il 10 aprile di ogni anno. E’ il principale strumento della programmazione economico-finanziaria ed indica la strategia economica e di finanza pubblica nel medio termine. E’ proposto dal Governo ed approvato dal Parlamento. Si compone di tre sezioni e di allegati. Il DEF è composto da tre sezioni:

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Il Programma di Stabilità dell’Italia contiene gli obiettivi da conseguire per la riduzione del debito pubblico e gli obiettivi di politica economica per il triennio successivo; l'aggiornamento delle previsioni per l'anno in corso; l'indicazione dell'evoluzione economico-finanziaria internazionale; gli obiettivi programmatici.

L’ Analisi e tendenze della finanza pubblica contiene analisi del conto economico e del conto di cassa nell'anno precedente, le previsioni tendenziali del saldo di cassa del settore statale e le indicazioni sulle modalità di copertura. E’ allegata una Nota metodologica con i criteri di formulazione delle previsioni tendenziali a legislazione vigente per il triennio successivo.

Il Programma Nazionale di Riforma  indica lo stato di avanzamento delle riforme, gli squilibri macroeconomici nazionali ed i fattori di natura macroeconomica che incidono sulla competitività, le priorità del Paese e le principali riforme da attuare.

Entro il 15 ottobre di ogni anno gli Stati membri dell’UE trasmettono alla Commissione Europea e all'Eurogruppo un progetto di Documento programmatico di Bilancio (DP) per l’anno successivo, nel quale illustrano all’Europa il proprio progetto di bilancio. Il DPB contiene l'obiettivo di saldo di bilancio e le proiezioni delle entrate e delle spese.

Il Rendiconto Generale dello Stato è il documento di consuntivo che espone i risultati della gestione del bilancio dello Stato dell’esercizio finanziario scaduto il 31 dicembre dell'anno precedente. Consente di verificare le modalità e la misura in cui ogni Amministrazione ha dato attuazione alle previsioni del bilancio.Il MEF deve inviare il Rendiconto generale dell'esercizio entro il 31 maggio alla Corte dei Conti per il giudizio di parificazione che ne attesta la regolarità e che entro il 30 giugno lo presenti al Parlamento per l’approvazione. L’Ecorendiconto è un allegato al Rendiconto generale che illustra i risultati delle spese ambientali e delle spese aventi per finalità la protezione dell’ambiente e l’uso e gestione delle risorse.

- Teorie del settore pubblico

A partire dalla seconda metà del sec. XVIII sono state elaborate diverse teorie sulla natura economica dell’attività del settore pubblico.

Teorie dello scambio: secondo studiosi inglesi dei sec. XVIII-XIX nel settore pubblico si svolgono processi di scambi contrattuali tra individui e soggetti pubblici. Le imposte e le tariffe pubbliche sono i prezzi di beni e servizi pubblici (imposta-controprestazione) e, per mantenere queste caratteristiche ‘contrattualiste’ il settore pubblico deve avere dimensioni limitate, in modo che vi sia consapevolezza di questa natura di scambio. Secondo Adam Smith le spese pubbliche rappresentano un consumo improduttivo di ricchezza, se non assistono la produzione privata e non avvantaggiano l’industria (ad es. con infrastrutture come strade, porti, canali). I servizi pubblici sono considerati lavori improduttivi, nel senso che scompaiono nel momento stesso in cui sono prodotti e le imposte mantengono lavoratori improduttivi, che sono rappresentati dal sovrano, dai funzionari pubblici, da magistrati e militari. Il consumo comune di servizi pubblici è improduttivo. Smith ammette pure che, di seguito al consumo improduttivo pubblico, possa seguire un aumento della produzione privata. Secondo studiosi francesi del sec. XIX il contratto assume la forma di un

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contratto di assicurazione: le imposte non sarebbero altro che un premio di assicurazione pagato per avere beni e servizi pubblici che proteggano contro l’insicurezza ed i rischi della vita associata. Le teorie dello scambio derivano dal contratto sociale, la controprestazione corrisponde allo stato di diritto ed il settore pubblico è generato dallo scambio.

Teorie del consumo: sono formulate da studiosi inglesi e francesi del sec. XIX. Le attività economiche del settore pubblico sono attività di consumo, nel senso che i redditi ed i patrimoni acquisiti con le imposte sono destinati a fornire ‘servizi immateriali’ (i.e. servizi pubblici) e non a produrre beni materiali. Il consumo di servizi pubblici è considerato improduttivo perché avviene contemporaneamente alla produzione. L’attività economica del settore pubblico equivale ad un consumo di ricchezza privata: i beni materiali privati sono trasformati, con imposte-spese, in beni a consumo immediato. Una teoria distingue tra beni pubblici di godimento, che implicano consumo congiunto dei cittadini (le infrastrutture, i parchi pubblici, le strutture sportive, musei e teatri) ed i beni pubblici di sfruttamento (stipendi e consumi dei dipendenti pubblici).

Teorie della produzione: si tratta soprattutto di alcune teorie di studiosi tedeschi (Wagner, List, Dietzel, Wagner, Stein,) della seconda metà del sec. XIX. Si tratta di teorie che evidenziano un ruolo dello Stato come produttore autonomo. Una teoria più antica sosteneva che lo Stato agisce come un’azienda privata, che c’è equiparazione tra privato e pubblico e che il sovrano agisce nell’interesse del popolo (Stato poliziesco-eudemonistico). La teoria della produttività di List sostiene che la nazione sacrifica beni per acquisire ‘forze spirituali e sociali’ (giustizia, difesa, istruzione): lo Stato, quando non produce direttamente valori genera forze produttive, nuove energie morali e fisiche per la produzione di valori. Secondo Dietzel lo Stato con i beni capitali produce direttamente beni immateriali ed è esso stesso un grande capitale immateriale e produttivo. I beni destinate a soddisfare i bisogni comuni sono prodotti in gran parte immateriali di un processo comune di produzione: difesa, giustizia, istruzione sono considerati beni immateriali dello Stato. Per Wagner lo Stato trasforma beni naturali in beni immateriali ed è produttore di beni immateriali (servizi pubblici): sicurezza, giustizia, benessere ed in forze produttive (energie morali e fisiche): esiste una generale commutatività di beni e servizi pubblici ed il consumo pubblico è produttivo.

Teoria della riproduttività. La teoria della riproduttività (Stein) ha carattere normativo, più che interpretativo. Afferma che lo Stato-organismo, che amministra le entrate sostituendosi agli individui per i bisogni della collettività, nell’economia ha il fine di mantenere l’ordine e reintegrare le forze economiche. Pertanto deve seguire il criterio della riproduttività. Ogni organismo per essere vitale deve poter riprodurre le condizioni per la sua esistenza. Le spese pubbliche sono il costo di produzione dello Stato. Le prestazioni che il cittadino fa allo Stato (imposte) sono parte del costo di produzione privato. L’uso di beni privati (entrate) deve essere riproduttivo, l’amministrazione deve costare meno di quello che acquisisce. L’uso di beni e redditi privati da parte dello Stato è giustificato solo se è riproduttivo. D’altra parte i beni privati non si possono godere senza un contestuale godimento dei beni pubblici. Le spese statali sono produttive se permettono la riproduttività del consumo individuale.

____ Le teorie economiche sulle imposte e sulle spese pubbliche sono state formulate, in modo compiuto, fin dai sec. XVII-XVIII. Già, ad es., in A

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treatise of taxes and contributions (1662) di William Petty (1623-1687) ed in Of Taxes (1752) di David Hume (1711-1776); tra i Fisiocratici francesi (2a metà sec. XVIII, v. anche Physiocrats), Mirabeau (1715 - 1789) elabora una teoria dell’imposta unica sulla terra (1760). Tra gli studiosi dell’Europa continentale vanno ricordate le opere dell’austriaco E. Sax (1845 – 1927) e del rappresentante della scuola storica tedesca A. Wagner (1835-1917). Tra gli studiosi italiani si ricordano gli illuministi di Milano Pietro Verri (1728-1797), Della Economia Politica (1781) e Cesare Beccaria (1738-1794), Economia Pubblica (1760). Dell’ambiente culturale di Napoli si possono ricordare Antonio Genovesi (1713-1769) nelle Lezioni di commercio o sia di economia civile (1766-67), Ferdinando Galiani (1728-1787), Gaetano Filangieri (1752-1788) in Delle leggi politiche ed economiche, nella Scienza della legislazione (1785-88), e specialmente Carlo Antonio Broggia (1683-1763) nel Trattato dei tributi (1743) e Giuseppe Palmieri (1721-1793) nelle Riflessioni sulla pubblica felicità (1788).

Nelle grandi opere dei ‘padri’ della teoria economica in ambiente inglese (Smith, Ricardo, J. Stuart Mill) si trovano approfondimenti su imposte e spese pubbliche.

Adam Smith (1723-1790), in An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations (1776), in particolare:

Book V: Of the Revenue of the Sovereign or Commonwealth V.1. Of the Expences of the Sovereign or Commonwealth V.2. Of the Sources of the General or Public Revenue of the Society V.3. Of Public Debts David Ricardo (1772-1823), in On the Principles of Political Economy and Taxation (1817), in particolare: 8. On Taxes 9. Taxes on Raw Produce 10. Taxes on Rent 11. Tithes 12. Land-Tax 13. Taxes on Gold 14. Taxes on Houses 15. Taxes on Profits 16. Taxes on Wages 17. Taxes on other Commodities than Raw Produce John Stuart Mill (1806-1883), in Principles of Political Economy with some of their Applications to Social Philosophy (1848), in particolare: Book V On the Influence of Government V.I Of the Functions of Government in General

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V.II On the General Principles of Taxation V.III Of Direct Taxes V.IV Of Taxes on Commodities V.V Of some other Taxes V.VI Comparison between Direct and Indirect Taxation V.VII Of a National Debt

E’ esistita una Scuola italiana di Scienza delle finanze, iniziata nel sec. XIX e sviluppata nel sec. XX. Si possono ricordare alcuni studiosi:Francesco Ferrara (1810 - 1900)Luigi Cossa (1831 – 1896)Giuseppe Ricca Salerno (1849-1912)Amilcare Puviani (1854-1907)Maffeo Pantaleoni (1857- 1924)Antonio De Viti De Marco (1858-1941)Enrico Barone (1859-1924)Ugo Mazzola (1863-1899)Carlo Angelo Conigliani (1868 - 1901)Luigi Einaudi (1874-1961)Mauro Fasiani (1900-1950)Cesare Cosciani (1908-1985)Sergio Steve (1915-2006) Cenni storici fino al sec. XIX si trovano in G. Ricca Salerno, Storia delle dottrine finanziarie in Italia (1896)i Ricca Salerno

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PARTE II

Le spese pubbliche

a. Beni e servizi pubbliciClassificazioni della spesa pubblicaLe caratteristiche di beni e servizi pubbliciTipologie e modelli

b. La spesa pubblica in trasferimentiModelliLa previdenza e la redistribuzione del redditoSpese pubbliche per sanità ed istruzione

c. Beni e servizi pubblici locali. I fallimenti del governoBeni e servizi pubblici localiI fallimenti del governo

1. Beni e servizi pubblici

Classificazioni della spesa pubblica

- Classificazione amministrativa: le spese sono classificate in base alle competenze delle diverse unità amministrative del governo che hanno il potere di spendere e di incassare, in modo da individuare la responsabilità della gestione.

- Classificazione economica: inserisce i dati delle attività finanziarie pubbliche nella contabilità nazionale: distingue tra incassi e pagamenti correnti (che riguardano flussi) ed in conto capitale (che determinano variazioni di patrimonio).

- Classificazione funzionale: le spese sono classificate in base alla loro funzione (destinazione per obiettivi), in modo da evidenziare programmi, carichi di lavoro e costi delle attività.

Il modello di classificazione delle funzioni di governo (COFOG) segue quello delle NAZIONI UNITE - COFOG (Classification of the Functions of Government) e dell’Organizzazione per la Cooperazione Economica e lo Sviluppo (OECD). La classificazione COFOG è articolata in 10 Divisioni, ciascuna suddivisa in Gruppi e Classi

01. - SERVIZI GENERALI DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

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02. - DIFESA03. - ORDINE PUBBLICO E SICUREZZA04. - AFFARI ECONOMICI05. - PROTEZIONE DELL' AMBIENTE06. - ABITAZIONI E ASSETTO TERRITORIALE07. - SANITA’08. - ATTIVITA' RICREATIVE, CULTURALI E DI CULTO09. - ISTRUZIONE10. - PROTEZIONE SOCIALE

Le caratteristiche di beni e servizi pubblici

La distinzione tra beni e servizi pubblici e privati non si trova nella qualità, pubblica o privata, di un soggetto proprietario di un bene o gestore di un servizio, ma è oggettiva, in quanto si fonda sulla tecnologia del consumo o della produzione.

Si classificano:

- Beni pubblici (di consumo o di produzione): sono beni fisici, in particolare immobili, come opere ed infrastrutture pubbliche, impianti per il tempo libero, strutture culturali, ma anche beni immateriali (ordine pubblico, pace, benessere sociale);

- Servizi pubblici: si tratta di attività complesse, costituite da beni fisici e da personale, che generano output assimilabili a beni pubblici (difesa, polizia, giustizia, sanità, istruzione). Come i beni pubblici sono offerti anche se non sono domandati.

- Servizi di pubblica utilità: come le forniture di energia elettrica, gas, acqua, telefoni, comunicazioni, trasporti, servizi postali. Sono servizi prodotti e venduti da imprese pubbliche o da imprese private regolate e pagati a tariffa in base alla domanda.

I beni ed i servizi pubblici e di pubblica utilità possono essere prodotti e gestiti sia da soggetti pubblici che privati. Beni e servizi pubblici sono definiti nella contabilità nazionale come beni e servizi non destinabili alla vendita.

Le caratteristiche distintive di beni privati e pubblici sono nelle modalità di accesso e di consumo. Sono distinguibili e classificabili i beni pubblici e privati in base a:

consumo congiunto/disgiunto; escludibilità/non escludibilità, rivalità/non rivalità, esternalità/non esternalità.

I beni privati sono beni a consumo disgiunto. I beni sono consumati separatamente. Si sommano le diverse quantità dei beni consumate dai singoli individui per avere il consumo totale. Ogni individuo paga un prezzo uguale e distinto. La spesa complessiva per beni privati si ottiene sommando i prezzi uguali pagati da singoli.

Un esempio è dato da un bene di consumo alimentare.

I beni pubblici sono beni a consumo necessariamente congiunto. Si distinguono dai beni privati a consumo ripetibile ma distinto (beni di consumo durevole), per i quali è possibile un consumo da parte di individui diversi, ma in successione temporale distinta (prima Tizio, poi Caio, poi

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Sempronio). I beni pubblici sono caratterizzati da contemporaneità nel consumo da parte di più individui. Si sommano gli individui che possono consumare la stessa quantità di bene pubblico. Il pagamento per il costo della stessa quantità di bene pubblico può essere frazionato, in quote diverse, tra più consumatori. I consumatori pagano somme individuali differenziate per la stessa quantità.

L’esempio più antico di consumo congiunto gratuito è quello del faro o del lampione.

I beni privati sono beni escludibili: se Tizio consuma un bene privato X, dopo averlo acquistato e pagato, impedisce a Caio di consumare lo stesso bene X.

I beni pubblici sono beni non escludibili: se Tizio consuma Y non può impedire a Caio di consumare la stessa quantità di Y. La non escludibilità implica che chi non può essere escluso possa tentare di approfittare per non pagare la sua quota di costo e comportarsi in modo opportunistico (free rider).

I beni privati sono beni rivali: non è possibile aggiungere altri consumatori della stessa quantità di X. La rivalità si definisce anche concorrenza nel consumo e sottraibilità (un consumatore aggiuntivo sottrae una parte del consumo agli altri).

I beni pubblici sono non rivali: è possibile aggiungere altri consumatori della stessa quantità di Y senza ridurre il livello di consumo per altri.

I beni privati non producono esternalità. I beni pubblici producono esternalità.

L’esternalità ( o effetto esterno) è un effetto, positivo o negativo, che consegue ad un’attività di produzione e di consumo e che va a finire a soggetti estranei, senza che questi debbano pagare un corrispettivo come prezzo (esternalità positiva: un beneficio, un incremento di reddito, di patrimonio, di utilità e di benessere) o senza che possano ricevere un indennizzo (esternalità negativa, che è un danno, un costo aggiuntivo, una diminuzione di utilità). Dato che non è un effetto contrattato o concordato si dice che l’esternalità non passa dal mercato.

Un esempio di esternalità positive: Tizio ascolta buona musica, Caio ha utilità nell’ascoltarla senza dover pagare. Per i beni/servizi pubblici: quando sono offerti a Tizio sono contemporaneamente consumati da Caio e questi ne beneficia senza pagare e senza averli richiesti. Inoltre, per i beni ed i servizi pubblici: un’opera pubblica può ridurre i costi di produzione delle imprese; l’istruzione e la sanità possono migliorare la qualità della vita; i servizi di giustizia e di polizia possono dare sicurezza, proteggere l’attività contrattuale ed i patrimoni.

Un esempio di esternalità negativa: è il caso dell’inquinamento ambientale o acustico derivante da produzione o uso di beni o servizi privati. Un soggetto produce un bene o un servizio e contemporaneamente danneggia un soggetto terzo estraneo a rapporti contrattuali, che non riceve indennizzo/risarcimento.

Esistono beni pubblici che producono sia esternalità positive che negative (ad es. un impianto di smaltimento rifiuti, una centrale elettrica, un’opera pubblica con forte impatto ambientale).

Alcuni servizi pubblici sono a domanda individuale, ma l’accesso non può essere precluso (ad es. nei servizi di pubblica utilità). Alcuni consumi di servizi pubblici sono obbligatori (ad es. nell’istruzione, sanità, giustizia, difesa). Il grado in cui sono presenti le caratteristiche è variabile. Sono tutte presenti al massimo grado nei beni privati puri e nei beni pubblici puri. Ma esistono un gran numero di casi intermedi (beni privati non puri e beni pubblici non puri).

Ad es.: per alcuni beni e servizi pubblici quando aumenta il numero di utenti oltre un certo livello non sono più beni pubblici puri. Si presentano fenomeni di congestione che limitano il consumo degli utenti (la non rivalità si attenua: ad es. un’autostrada, i servizi sanitari). Per altri (un teatro, uno stadio) è possibile l’esclusione (la limitazione degli ingressi), ma rimane il consumo congiunto.

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Le risorse comuni o beni ad accesso libero sono beni non escludibili ma rivali. Si tratta di beni patrimoniali, per lo più immobili, che generano flussi di beni o servizi che i consumatori hanno diritto ad utilizzare, senza discriminazione, in parte, senza danneggiare i beni. Esempi: i diritti gratuiti di attingere acqua per uso domestico o per irrigazione, i diritti di pesca, di raccogliere prodotti agricoli, legname, materiali, una biblioteca pubblica. Sono soggetti al rischio di eccessi di uso, che possono impoverire o annullare le risorse se si ha una congestione di consumatori e mancanza di incentivi alla manutenzione ed alla conservazione del patrimonio di uso comune. Questi beni (ad es. gli usi civici) sono caratterizzati da non escludibilità, ma non da consumo congiunto né da non rivalità. Di solito sono autogestiti da comunità locali. L’evoluzione e la teoria delle risorse comuni è connessa a diritti individuali fondamentali (ad es. per la garanzia del minimo vitale, per il diritto di cittadinanza) che devono essere offerti a ciascun componente di una comunità. Così il diritto di uso/accesso a risorse comuni si fonda su diritti che nascono dall’appartenenza ad una comunità. I beni di club sono beni escludibili, ma non-rivali proprio in quanto escludibili. Si può limitare l’accesso dei consumatori, ma quelli che sono ammessi al club hanno un consumo congiunto in cui il consumo da parte di un soggetto non limita il consumo da parte di altri. L’esclusione di alcuni garantisce che non si verifichi congestione (rivalità) nel consumo. L’uso congiunto del bene o del servizio è ristretto ai soggetti che pagano l’accesso al club. La ricerca della dimensione ottima del club comporta un confronto tra: - i benefici ricevuti dal pagamento per l’accesso: quanto maggiore è il numero di aderenti tanto più si può ridurre la quota individuale, ed - i costi: il numero crescente di consumatori impone costi crescenti di gestione e di manutenzione e costi derivanti dal presentarsi in grado crescente della rivalità nel consumo. Aumentando il numero di soci si hanno minori pagamenti individuali ma, da un certo livello, rappresentato dalle dimensioni e dalla capacità di un impianto (impianto sportivo, cinema, circolo di tennis o di golf) minori benefici individuali.

Il club comporta un’autorità collettiva che decide sull’ammissione al club e sulla gestione. Diversi beni e servizi pubblici locali, offerti da amministrazioni locali, hanno le caratteristiche dei beni di club. Gli esempi che approssimano i beni di club sono quelli di un teatro, di uno stadio, di una piscina comunale, di un museo.

Beni escludibili ma non rivali, a domanda individuale. Esistono beni e servizi che hanno la caratteristica dell’escludibilità nell’accesso, ma non sono rivali, per quanti consumatori possano aggiungersi. Pertanto l’esclusione dipende solo dalla volontà di assicurare un accesso individuale a pagamento. L’esempio comunemente richiamato è quello della televisione criptata con decoder o della tv via cavo, dove esiste un sistema per far pagare i consumi individuali, escludendo chi non paga. Una televisione non criptata è invece non escludibile e non rivale, ma il consumo può essere individualmente rifiutato. La differenza rispetto ad un bene o servizio pubblico puro risiede nel tipo di non escludibilità. Nel caso di beni e servizi pubblici puri come la difesa, la polizia, la giustizia non è possibile al singolo individuo autoescludersi dal consumo, che è imposto ed obbligatorio. Nel caso della televisione il consumo o il non consumo dipendono da una scelta individuale.

L’informazione può essere classificata come bene pubblico particolare vicino a questa tipologia. Da una parte l’informazione può essere:

- ad accesso costoso ed escludibile quando un individuo o un’impresa hanno difficoltà a reperire informazioni e devono impiegare risorse (misurate in moneta e tempo) per acquisirle, anche da soggetti specializzati che pretendono un pagamento; in questo caso la domanda individuale è preminente, l’informazione è un investimento privato ed è finalizzata a conseguire guadagni privati (ad es. nei mercati finanziari o in altri mercati); in tale ipotesi si costituiscono le asimmetrie informative;

- ad accesso gratuito e non escludibile quando l’informazione è diffusa senza necessità di pagamento e i soggetti privati non sono rivali e difficilmente escludibili (è il caso della pubblicità, dell’informazione politica, del software gratuito), ed in questo caso le caratteristiche pubbliche sono più evidenti.

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Si definiscono anche i beni di merito. Sono beni e servizi a consumo imposto. Non sono riconosciuti utili immediatamente dai consumatori che sono obbligati a consumarli e si rivelano utili con il passare del tempo (ad es. l’istruzione obbligatoria, le vaccinazioni obbligatorie, le misure contro le droghe). L’autorità pubblica interferisce nelle scelte dei consumatori ed interviene a correggere le difficoltà e gli errori nei processi di scelta individuali, quando queste sono basate su mancanza di informazione o sull’incapacità di prevedere effetti lontani nel tempo. Non hanno caratteristiche di non rivalità e non escludibilità. Si tratta di ipotesi verificate, nei casi estremi, nel paternalismo o nello stato etico.

Esternalità e ‘teorema di Coase’ La presenza di esternalità negative può essere eliminate in diversi modi:

a) Attraverso l’imposizione di regole e limitazioni (regulation) che controllino i comportamenti di imprese e consumatori;

b) Con l’intervento giudiziario: è un giudice che su ricorso della parte offesa dall’esternalità stabilisce se questa può continuare ad esistere, se deve essere eliminata o se comporta indennizzi e compensazioni;

Con alcune condizioni si possono eliminare contrattualmente i fallimenti del mercato dovuti alle esternalità attraverso processi di privatizzazione/ contrattualizzazione (‘far passare dal mercato’ anche le esternalità): il ‘teorema di Coase’ afferma che le esternalità negative non portano necessariamente a giustificare un intervento pubblico perché possono essere ‘contrattate’ e controllate in modo efficiente attraverso scambi di mercato. Il soggetto in grado di realizzare il maggior beneficio economico ha un incentivo a pagare gli altri perché non limitino la sua attività. Condizione ovvia per la ‘contrattazione delle esternalità’ è che il guadagno del soggetto che causa l’esternalità deve essere sufficiente per pagare una compensazione agli altri. Le esternalità secondo questo ‘teorema’ possono essere eliminate (contrattualizzate) con accordi volontari a due condizioni:1. ci deve essere una precisa assegnazione dei diritti di proprietà nell’uso delle risorse. Non importa come sono distribuiti questi diritti tra gli individui, purché siano definiti con chiarezza. Questa corretta assegnazione fa sì che sia chiaro chi deve pagare e chi deve essere indennizzato. In pratica si fanno dipendere le esternalità dalla mancanza di una corretta definizione di diritti di proprietà. 2. Inoltre la possibilità di eliminare esternalità per via contrattuale, così che i soggetti possano pervenire ad un accordo volontario, richiede che non vi sia interferenza dei ‘costi di transazione’. Questi sono i costi relativi alle negoziazioni ed agli scambi tra agenti economici per definire i contratti privati e sono crescenti con il numero di soggetti coinvolti nelle contrattazioni. In particolare, ciò che è necessario per lo scambio efficiente è la raccolta e la diffusione delle informazioni necessarie per concludere contratti. Nel caso delle risorse comuni si possono formare esternalità per gli eccessi d’uso da parte di qualcuno che può limitare o impedire i diritti di consumo di altri. Quindi anche per le risorse comuni è necessario definire i diritti di proprietà (diritti di uso e di accesso individuale).

Un esempio. Un soggetto A (consumatore o impresa) guadagna 100 32

imponendo a B (altro consumatore o altra impresa) un’esternalità negativa di 80.

I casi sono due: 1. A ha il diritto di imporre un’esternalità a B; 2. B ha diritto a non essere danneggiato da un’esternalità prodotta da A. Se B ha un diritto di proprietà che non può essere violato può concordare con A un indennizzo di almeno 80, così che A continuerebbe a guadagnare 20 indennizzando A che resterebbe almeno al livello precedente di utilità o di produzione. B potrebbe eliminare l’esternalità per A, ad es. contrattando un indennizzo in moneta, pagando strumenti per eliminare l’esternalità: questa eliminazione può essere realizzata con strumenti tecnologici, ad es. con diversa tecnologia, con depuratori o insonorizzatori, realizzati e pagati o da A o da B. Con una soluzione di mercato si individua la soluzione meno costosa e più efficiente contro l’esternalità, o da parte di A che adotta soluzioni per eliminarla in quanto produttore, o di B che adotta soluzioni per proteggersi da A che pure continua a produrre l’effetto esterno negativo.

Se A e B appartenessero allo stesso imprenditore questi pure avrebbe convenienza a realizzare un profitto complessivo massimo di 130, sia pure con diversa distribuzione dei profitti tra le due imprese.

Un sommario: la combinazione delle caratteristiche dei beni

I beni, privati e pubblici, si possono combinare in base alla combinazione delle loro caratteristiche. Considerando due di queste, la non escludibilità e la non rivalità, variabili dallo 0% al 100%, si possono immaginare combinazioni come nello schema seguente.

0% non escludibilità 100%

Beni privati puri( beni alimentari, vestiario)

Risorse comuni, autostrade, mezzi di trasporto pubblico, internet

beni di club,(teatri, stadi, piscine, biblioteche, musei)televisione criptata

Beni pubblici puri (difesa nazionale,

ordine pubblico)

100%

I beni privati puri sono completamente escludibili e rivali; in più sono privi di esternalità, non avendo effetti su altri soggetti quando sono consumati da un individuo. I beni pubblici puri sono non escludibili e non rivali al 100% ed hanno esternalità generali, per via del consumo necessariamente congiunto. Vi sono poi beni non escludibili ma rivali e beni escludibili ma non rivali. Beni come teatri, stadi, piscine, beni di club possono essere regolati nel diritto di accesso così da impedire fenomeni di congestione e di rivalità nel consumo. Nel caso della tv criptata è possibile l’escludibilità in base al pagamento per l’accesso, anche se non c’è possibilità di congestione. Per internet, come per la tv non criptata, è possibile

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non rivalità

l’autoescludibilità, nel senso del rifiuto individuale del servizio che pure non ha problemi di rivalità. Le caratteristiche sono presenti in combinazioni con percentuali variabili, e questo permette di classificare un bene più verso i beni privati puri o verso i beni pubblici puri. Beni come le risorse comuni, le strade ed autostrade, i mezzi di trasporto pubblici non sono escludibili (il diritto di accesso può essere libero e gratuito oppure può venir fatto pagare, ma non limitato), ma oltre certi limiti presentano fenomeni di rivalità.

Beni privati e pubblici sono talora distinti in base ad un criterio di proprietà. Va precisato che i diritti di proprietà (property rights) nella terminologia economico-giuridica anglosassone, indicano poteri di controllo esclusivo dell’uso di un bene, intesi quindi come diritto di utilizzare un bene o un servizio escludendo altri. Sono uno jus utendi, indipendente dalla proprietà in senso civilistico proprio.

Nei beni privati puri l’esclusività è sia un diritto che una possibilità tecnica. Nei beni pubblici puri l’esclusività tecnica è impossibile. Nei beni di club l’esclusione di altri è preliminare al diritto d’uso congiunto senza (o con ridotta)

rivalità. Nei beni comuni l’impossibilità (giuridica) di esclusione determina possibili effetti di

rivalità/congestione/riduzione di possibilità d’uso in funzione crescente del numero di utenti effettivi.

Beni e servizi con caratteristiche miste private e pubbliche possono essere studiati in funzione delle dimensioni e dei contenuti dei property rights. Questi nascono e si trasformano, sempre secondo la teoria economica, come incentivi a comportamenti efficienti. La property rights economics studia l’allocazione di risorse e l’efficienza che deriva dalla corretta definizione (giuridica) degli stessi. Secondo questa impostazione si trasferiscono i diritti di proprietà, anziché direttamente i beni ed i servizi. Studia altresì come questi diritti influiscano sugli incentivi individuali e come i comportamenti individuali possano variare in funzione di questi incentivi. Si dice, sinteticamente, che i diritti di proprietà esistono per ‘internalizzare le esternalità’, cioè per attribuire prezzi o valori di indennizzo a benefici e costi non trattabili nel mercato. I ‘diritti di proprietà’ vengono definiti in funzione di una riduzione dei ‘costi di transazione’. Tale impostazione è stata utilizzata per spiegare l’evoluzione storica di istituti giuridici, che sono nati e si sono trasformati appunto per consentire economie ed eliminare o limitare le esternalità. Quindi spiegazioni dei processi di evoluzione, di crescita e di crisi hanno trovato fondamento anche in questo schema interpretativo.

Il problema del ‘free rider’

La produzione di beni pubblici genera esternalità positive che non si possono far pagare. Pertanto nessuna impresa privata ha incentivi a produrli volontariamente. I consumatori, per via dell’impossibilità di esclusione, beneficiano dei beni pubblici senza dover contribuire al loro costo di produzione. Ciò li induce a comportarsi egoisticamente in modo opportunistico, appropriandosi i benefici senza pagare i costi (il già ricordato free rider) o pagandoli in misura ridotta. Di per sé ciò impedisce di attuare la produzione e lo scambio di beni e servizi pubblici come se si trattasse di uno scambio volontario. Le conseguenze sono:

- la tendenza ad un’insufficiente produzione di beni e servizi pubblici;- l’incentivo all’evasione, cioè a sottrarsi al pagamento delle quote di costo individuale

(imposte) per finanziare la produzione di beni e servizi pubblici;- l’impossibilità di escogitare sistemi per indurre gli individui a rivelare correttamente le loro

preferenze per beni e servizi pubblici e quindi la loro effettiva disponibilità a pagare;- la difficoltà di applicare il c.d. principio del beneficio alle spese pubbliche.

Beni pubblici intermedi

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Esistono beni pubblici che sono utilizzati dalle imprese come beni strumentali. Si tratta di beni che sono considerabili fattori di produzione o beni intermedi (rispetto a beni finali privati). E’ il caso del c.d. capitale pubblico e degli input pubblici. Il carattere pubblico è definito dalla possibilità di utilizzo congiunto da parte delle imprese. Ad es. sono beni pubblici intermedi le infrastrutture pubbliche (vie di comunicazione, network, infrastrutture ferroviarie, portuali, di trasporto aereo, ecc.) utilizzabili per la produzione di beni privati (acquisizione di input e distribuzione di output da parte delle imprese private) e per la produzione di beni pubblici. Talvolta lo stesso bene pubblico intermedio può essere utilizzato sia per il consumo, anche come bene complementare per consumi privati, che per la produzione. I beni pubblici intermedi sono valutati, economicamente, in quanto aumentano la produttività dei fattori di produzione privati ed in passato erano definiti come necessariamente complementari a questi. Il ruolo del governo come impresa produttiva, che deve dare un contributo, diretto (con produzione propria di beni e servizi) o indiretto (con beni intermedi per le imprese private), alla produzione nazionale era stato definito già nella seconda metà del sec. XIX.

Modelli di beni pubblici

Nella teoria economica, a partire dalla fine del sec. XIX, sono stati formalizzati modelli di domanda dei beni pubblici.

Alcuni modelli sono basati su una c.d. ‘teoria dello scambio volontario’ in cui gli individui pagano prezzi anche per i beni pubblici, così come per i beni privati. In particolare si è definita la domanda congiunta di beni pubblici da parte di più individui che consumano la stessa quantità di beni pubblici. Mentre con i beni privati si sommano distinte quantità allo stesso presso, con i beni pubblici la conclusione è che si sommano le domande individuali per le stesse quantità di beni pubblici ed i prezzi individuali sono differenziati.

LA DOMANDA DI BENI PUBBLICI LA DOMANDA DI BENI PUBBLICI A A BB In questa impostazione un modello di riferimento è stato elaborato (1919) dall’economista svedese E.Lindahl (1921), della scuola svedese (come K. Wicksell (1851–1926): due soggetti (gruppi sociali o partiti in un’approvazione parlamentare sul bilancio pubblico) devono concordare: a) l’ammontare di spesa pubblica, b) il riparto tra i due gruppi del costo della spesa. Dopo una ‘contrattazione’ su a) e b) emerge una soluzione che ha l’approvazione di entrambi i soggetti. Tale soluzione concordata ed unanimistica si può generalizzare da 2 a più soggetti. Alla fine tutti sono d’accordo sull’ammontare di spesa pubblica e sulle quote di costo.

IL MODELLO DI LINDAHL IL MODELLO DI LINDAHL AA BB Successivamente si è evidenziato come il meccanismo della differenziazione dei ‘prezzi individuali’ con i beni pubblici dipenda dai meccanismi di decisione collettiva, in particolare dalle regole elettorali di votazioni. Queste regole adottano l’unanimità solo in rarissimi casi, in quanto si tratta di una regola che difficilmente porta a soluzioni, per il ‘potere di veto’ individuale che paralizza le decisioni unanimistiche. Perciò sono state analizzate regole di decisione non unanimistiche (di maggioranza semplice o qualificata) che non richiedono l’adesione di tutti. L’economista americano H.R. Bowen (1948) ha studiato le modalità di decisione nelle votazioni, a livello locale, sulle spese pubbliche (con un modello di referendum su spese/imposte possibile in alcune realtà istituzionali, ad es. in Stati degli S.U. ed in Svizzera). Gli elettori sono suddivisi in gruppi, più o meno numerosi, con preferenze differenziate, più o meno favorevoli a spese su determinati beni e servizi pubblici. La distribuzione delle preferenze tra i diversi gruppi è importante per far emergere una maggioranza che

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approvi un livello di spesa pubblica. Bowen esamina il caso di ‘distribuzione normale’ delle preferenze. Le analisi successive hanno evidenziato il ruolo dell’elettore mediano come ago della bilancia nelle decisioni elettorali, anche su spese pubbliche ed imposte.

IL MODELLO DI BOWEN IL MODELLO DI BOWEN AA B B

LA TEORIA DELL’ ELETTORE MEDIANO 1 LA TEORIA DELL’ ELETTORE MEDIANO 1 AA B B

LA TEORIA DELL’ ELETTORE MEDIANO 2 LA TEORIA DELL’ ELETTORE MEDIANO 2 AA B B

L’analisi economica delle regole di decisione nelle votazioni ha posto in evidenza alcuni problemi.- Le difficoltà di aggregazione delle preferenze individuali in una decisione collettiva. Esistono meccanismi che rendono impossibile tale aggregazione. Uno dei più richiamati, che risale almeno a Condorcet (1743-1794), è il c.d. paradosso delle votazioni o della maggioranza ciclica. Vi siano tre soggetti (I, II, III) che devono decidere sull’ordine di preferenza fra 3 alternative (A,B,C). Gli ordini di preferenza individuale siano

1° 2° 3°

I A B C

II B C A

III C A B

Scrivendo > (preferisce a) si ha che

I A > B > C II B > C > A III C > A > B

Se A, B e C vengono messi in votazione:

contemporaneamente, prendono un voto ciascuno e non si ha alcuna maggioranza; con un sistema di ballottaggio (votazione di un’alternativa contro un’altra) si ha:

A contro B vince A 2-1 (I e III preferiscono A a B, II preferisce B ad A)B contro C vince B 2-1 (I e II preferiscono B a C, III preferisce C a B)A contro C vince C 2-1 (II e III preferiscono C ad A, I preferisce A a C)

Un’alternativa perde contro un’altra, questa perde con una terza alternativa che a sua volta vince con la prima. Il risultato dipende dal momento in cui un’alternativa entra in ballottaggio: più tardi entra, maggiori sono le probabilità di vittoria. E’ necessario ricorrere a sistemi di decisione diversi dalla maggioranza (ad es. con una votazione a punteggio: non si indica solo un ordine di preferenza, ma anche un punteggio per ogni alternativa, con ogni elettore che dispone di un certo numero di punti [v. il Metodo di Borda (Borda Count)] e vince l’alternativa con il punteggio complessivo più alto.

La funzione di benessere sociale. Il Teorema di Arrow. Una funzione di benessere sociale (social welfare function) (SWF) è uno strumento analitico per aggregare le preferenze individuali (funzioni di utilità) in preferenze collettive. Dati gli ordinamenti completi (graduatorie) delle preferenze individuali con la SFW si cerca di definire un ordinamento completo di preferenze sociali/collettive. La forma generale di una SWF (indicata con W) è quindi W= f(U1, U2, U3 ,… Un) dove U1…Un sono le funzioni di

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utilità degli individui da 1 a n. Il benessere sociale dipende dal benessere individuale (individualismo etico).Nel definire alcune SWF si costruiscono talvolta le curve di indifferenza sociale (o comunitarie) le quali rappresentano il luogo dei punti che indicano diverse combinazioni di utilità per lo stesso livello di benessere sociale. In tale curva le curve di indifferenza individuali sono aggregate e mantenute allo stesso livello di utilità costante. Con questo procedimento SWF è quindi trasferita nelle curve di indifferenza sociale.

Già Pareto (nel Trattato di sociologia generale, 1923) aveva sostenuto che in sociologia si può immaginare il massimo di utilità per una collettività, perché la classe governante usa dei coefficienti per rendere omogenee e confrontabili le utilità degli individui e delle classi sociali. In questo modo è possibile valutare se il sacrificio di alcuni è maggiore o minore del guadagno di altri.

Sono state elaborate diverse SWF. Le teorie utilitaristiche hanno permesso di costruire la SWF in senso cardinale, come somma delle funzioni di utilità dei singoli individui, dato che l’utilità è considerata misurabile e confrontabile tra gli individui.

1. Bentham

Nell’impostazione utilitaristica di J Bentham. (An Introduction to the principles of moral and legislation, 1789) il fine dell’azione collettiva è di promuovere la maggiore felicità del maggior numero di cittadini. Bentham propone il principio dell’utile comune, secondo il quale l’obiettivo sociale dev’essere “la massima felicità del maggior numero possibile di persone”. Pertanto il fine delle scelte collettive è la massimizzazione del benessere totale, ricavato per somma delle utilità individuali. L’utilità di un ricco e di un povero si equivalgono: si può rinunciare ad una certa utilità del povero in cambio di un uguale aumento di utilità del ricco. La SWF benthamiana è data dalla somma delle utilità individuali, che definisce il benessere collettivo. La funzione è lineare in quanto le utilità individuali hanno lo stesso peso e nella società è completamente assente l’avversione alla disuguaglianza‘. Ogni individuo ha il medesimo ‘peso’ nella società. Il benessere economico è collegato a grandezze misurabili, come il reddito monetario. La SWF è cardinale: il benessere è collegato a grandezze misurabili (reddito monetario) e le funzioni di utilità individuale sono misurabili e comparabili.

2. Pigou

Secondo la filosofia, anch’essa utilitarista, di A.C.Pigou. in The economics of welfare (1920), la SWF (utilità sociale) è pure esprimibile come somma delle utilità individuali. Una forma piu generale si ottiene assegnando diversi ‘pesi’ (coefficienti di ponderazione) alle preferenze di differenti individui. Tali ‘pesi’ necessitano di giudizi di valore preventivi. Secondo Pigou le condizioni sufficienti per un aumento del benessere sociale sono: a) una condizione di efficienza: l’aumento del reddito nazionale non deve far peggiorare la distribuzione; b) una condizione di equità: un miglioramento della distribuzione del reddito non deve far diminuire il reddito nazionale. Pigou considera esclusivamente quella parte di benessere sociale derivante da fattori misurabili in termini monetari. L’utilità individuale è funzione crescente del reddito e pure il benessere sociale è crescente in funzione del prodotto nazionale. Pigou considera l’ipotesi di utilità marginale decrescente. Pertanto una redistribuzione di reddito o ricchezza verso i più poveri (che hanno utilità marginale del reddito/ricchezza

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più alta) dai più ricchi (che hanno utilità marginale più bassa) aumenta il benessere sociale se non riduce il reddito nazionale.

3. Bergson-Samuelson

La funzione di Bergson–Samuelson, (1938-1947) consiste nella specificazione del giudizio di valore per cui la SWF è determinata solo dalle preferenze dei singoli individui. Sono i giudizi di valore a determinare la forma della SWF. Questi giudizi hanno natura etica o politica. Possono essere stabiliti con processi democratici-elettorali o possono essere imposti da qualche autorità (un Superman secondo Bergson-Samuelson). Con l’introduzione di un ordinamento completo delle preferenze collettive la SWF di Bergson-Samuelson è ordinalista. Il governo definisce la SWF che esprime quelle scelte collettive che massimizzano il benessere collettivo. Adottare criteri etici differenti porta a diverse SWF. Si prendono come dati i giudizi di valore e si vedere che cosa succede all’ordine di preferenze sociali. La SWF viene definita rispetto alle preferenze individuali espresse con curve di indifferenza che permettono di costruire curve di indifferenza sociali. Si fanno confronti interpersonali di utilità in termini ordinali.

4. Nash

Secondo J. Nash (che riprende un’interpretazione di Bernoulli) per costruire una SWF si devono aggregare le preferenze individuali sostituendo il prodotto alla somma bethamiana delle utilità. Si può generalizzare la SWF introducendo anche qui i ‘pesi’. La regola del prodotto ha un carattere maggiormente egalitario rispetto alla FBS utilitaristica, difatti il benessere sociale collettivo risulta numericamente maggiore quanto più è equa la distribuzione del reddito. Un esempio: Tizio ha utilità 6 e Caio ha utilità 14. Il benessere complessivo benthamiano è indicato con 20 (6+14), quello di Nash con 84. Se il reddito fosse uguale la regola benthamiana darebbe sempre 20 (10+10) mentre quella di Nash darebbe 100 (10x10). La divisione in parti uguali di una somma complessiva dà sempre il massimo prodotto del valore delle due parti (questa è la SWF egalitaria). Al diminuire progressivo del benessere del più povero (U1) corrisponde un incremento dell’utilità del ricco (U2) di dimensioni sempre maggiori, in base al principio dell’utilità marginale decrescente.

5. Rawls

Per J.Rawls (Theory of justice, 1971) un ordinamento sociale è giusto (just) quando equo (fair) nel senso che offre le stesse opportunità a tutti gli individui. L’Idea di partenza è quella della posizione originaria. Se ragioniamo dietro un velo di ignoranza non siamo in grado di sapere quale sarà la nostra posizione nella società, perciò è ragionevole che la società sia organizzata in modo da avvantaggiare il soggetto più debole (criterio maxmin: massimizzare il welfare del soggetto che sta al minimo, più in basso nella scala sociale). Rawls è stato considerato un contrattualista alla ricerca di un accordo preventivo perfettamente giusto. Nella posizione originaria si fanno scelte per un contratto sociale. Per la SWF di Rawls gli individui sono uguali per diritti e libertà civili, hanno le stesse opportunità nella società ed il benessere sociale aumenta migliorando la posizione di chi sta all’ultimo posto. Per Rawls le funzioni di utilità individuale hanno misurabilità ordinale (nel senso che le utilità sono comparabili) e le condizioni di benessere individuale sono confrontabili (ogni soggetto ha lo stesso peso). Per Rawls vale il c.d. principio di differenza: le disuguaglianze sono giustificabili solo se permettono di avvantaggiare l’individuo in posizione

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peggiore. La SWF da Rawls ha un forte grado di avversione alla disuguaglianza. Gli incrementi di utilità di un individuo non determinano un aumento di benessere sociale a meno che non si tratti di quello che sta peggio.

L’idea della SWF è stata rifiutata da diversi economisti in quanto impraticabile e non in grado di fornire indicazioni concrete di politica economica.

Tra le posizioni critiche si possono ricordare quelle di Nozick e di Sen.

R. Nozick (in Anarchy, State and Utopia, 1974) sostiene la teoria libertaria basata sulle idee di stato minimo e della massima estensione delle possibilità di scelta individuale. Uno stato più esteso viola i diritti individuali. Nozick privilegia la giustizia procedurale e considera la giustizia distributiva non sul piano dei risultati ma delle procedure. Una situazione è giusta se si sono seguite procedure corrette, non per il risultato. Pertanto non si devono considerare i livelli di soddisfazione degli individui. Le alternative sono buone socialmente se rispettano i diritti fondamentali degli individui, come il diritto alla vita, il diritto di proprietà, la possibilità di godere dei frutti del proprio lavoro, la libertà di circolazione, il buon funzionamento del mercato. Lo stato minimo deve limitarsi ad un welfare minimo e ad una tassazione minima per finanziare la tutela e lo svolgimento delle funzioni essenziali. Si devono quindi tutelare diritti individuali fondamentali indipendentemente dalla soddisfazione delle preferenze individuali. Nozick è contro sia l’utilitarismo che il contrattualismo di Rawls. In questa ottica le alternative favorevoli a livello sociale sono quelle che più rispettano i diritti fondamentali. La manifestazione dei diritti di libertà e la tutela dei diritti sono più importanti della tutela delle preferenze e della massimizzazione del benessere sociale inteso come aggregazione delle utilità individuali.

A. Sen ha criticato l’economia del benessere sostenendo he l’utilità individuale non può essere un corretto indicatore di benessere. Non si può valutare il benessere individuale sulla base della felicità individuale e sul grado di realizzazione dei propri desideri. Con la sua teoria della giustizia (The idea of Justice, 2009) Sen vuole fondere l’aspetto “materiale” della soddisfazione degli individui, con la tuteta dei diritti e delle libertà sia la quantità di un bene (a disposizione della società) sia l’utilità derivante dal suo impiego sono indicatori inadeguati del benessere di un individuo e di una società. Sen utilizza due concetti: a) il funzionamento (functioning): la disponibilità di beni rende possibile agli individui di compiere alcune funzioni che qualificano lo ‘star bene’: godere di buona salute, poter viaggiare, ricevere una educazione, essere ben nutriti, etc. funzionamenti rappresentano i risultati acquisiti dall'individuo sul piano fisico ed intellettivo, come quello della salute, della nutrizione, della longevità, dell'istruzione e riflettono le varie cose che un individuo è in grado di essere e che ritiene degno di fare nella propria vita. b) Le ‘capacitazioni’ (capabilities): l’insieme delle risorse relazionali di cui una persona dispone, congiunto con le sue capacità di fruirne e quindi di impiegarlo in modo operativo. Il vantaggio (benessere) individuale è valutato in base alla “capacità che ciascuno ha di fare le cose alle quali assegna un valore”. Capacità è la possibilità di acquisire funzionamenti di rilievo, ossia la libertà di scegliere fra una serie di vite possibili. La capacità esprime invece un’idoneità o abilità di carattere generale, ma può essere intesa anche come potenzialità e opportunità, nel senso di condizioni esterne al soggetto favorevoli alla capacità di funzionare nel modo che l’individuo ritiene più consono. Le opportunità sono così definite come un aspetto della libertà, poiché riflettono il modo in cui ciascuno perviene al risultato finale. Le scelte sociali dovrebbero avere come obiettivo l'espansione delle capacità degli individui, la libertà di raggiungere funzionamenti di fare e di essere ritenuti importanti. La libertà di scelta è

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il parametro più adeguato per permettere alle persone di fare scelte di valore. Pertanto nel welfare, gli obiettivi delle politiche pubbliche sono funzionamenti e capacità. Nel caso della giustizia oltre alla razionalità secondo Sen è necessaria la ragionevolezza, dove si tiene conto anche dei punti di vista e delle idee altrui. La ragionevolezza è un comportamento ragionevole in rapporto con gli altri: è la “capacità di difendere un’idea in una discussione pubblica strutturata in modo libero e aperto”. Combinando razionalità e ragionevolezza, è possibile che nella valutazione pubblica emerga una molteplicità di principi e di scelte. Diverse ragionevoli convinzioni possono ragionevolmente condurre a differenti ordinamenti anche dopo ampio dibattito ed attenta valutazione. La discussione serve ad ampliare la base informativa delle nostre valutazioni. La giustizia richiede la partecipazione politica, il dialogo e la pubblica interazione (democrazia intesa come governo attraverso dibattito, o democrazia deliberativa), con l’apertura a punti di vista esterni.

Il concetto di giustizia è connesso a quello di eguaglianza. Cos’è? Eguaglianza rispetto a cosa? Le impostazioni sono diverse.

Per la misurazione dell’eguaglianza statisticamente si fa riferimento ad elementi materiali (reddito, ricchezza). Altre definizioni sono di per sé incommensurabili.

Per gli utilitaristi deve essere eguale la considerazione delle preferenze/utilità di tutti gli individui;

Per Rawls tutti gli individui dovrebbero disporre, egualmente, di un paniere di beni primari;

R. D. Dworkin, il teorico dell’eguaglianza liberale, afferma l’eguaglianza dei diritti su risorse. Una distribuzione è equa se i criteri di equità sono comparati alle scelte e alla responsabilità degli individui, in quanto soggetti dotati di desideri ed aspettative che devono essere legittimamente soddisfatti. Non si può decretare un modello di benessere uguale per tutti, ma si devono piuttosto garantire a tutti porzioni uguali di risorse e di opportunità. idea della dignità umana e l’ idea di uguaglianza politica. Ne segue che il liberalismo, per Dworkin, dev’essere imperniato su di una considerazione degli individui “come uguali” e su una teoria delle istituzioni giuridiche e politiche come organi finalizzati a garantire il diritto di ciascuno all’equal concern and respect.

Secondo Sen l’ eguaglianza è collegata alla libertà che, a sua volta è connessa a functionings e capabilities.

Per I. Berlin la libertà e l’eguaglianza sono valori politici in competizione.

Il Teorema dell’impossibilità di J.K. Arrow evidenzia un punto critico nella teoria delle scelte collettive, dimostrando come non esista una regola generale di aggregazione (votazioni o altri modi) delle scelte individuali. Arrow parte dall’assumere alcuni principi logici di carattere generale che la scelta collettiva deve rispettare:

1. Universalità (o dominio non ristretto): la scelta sociale deve dare un completo ordinamento delle preferenze sociali, a partire da qualsiasi insieme iniziale di preferenze individuali; è ammissibile ogni ordine individuale di alternative.

2. Completezza: si possono confrontare tutte le alternative sociali, nessuna esclusa.3. Indipendenza dalle alternative irrilevanti: la preferenza collettiva rispetto a due

alternative dipende solo dalle scelte degli individui rispetto a queste alternative e non rispetto a come queste sono ordinate rispetto ad altre (irrilevanti). Il sistema deve funzionare indipendentemente dall’insieme delle preferenze e dalla gamma di alternative tra cui si deve scegliere. La scelta sociale tra a e b deve dipendere solo da come gli individui graduano la preferenza tra a e b.

4. Non-dittatura: la scelta sociale non deve seguire l'ordinamento delle preferenze di un 40

singolo individuo o di un sottoinsieme di individui ed ignorare le preferenze degli altri; 5. Unanimità (o condizione di Pareto): se tutti gli individui preferiscono un'alternativa

ad un'altra, anche la società deve ordinare la SWF in questo modo.6. Transitività: le preferenze collettive devono essere transitive. Se A è preferito a B e B

è preferito a C, A deve essere preferito a C.

Teorema di Arrow: non esiste un meccanismo di scelta sociale che soddisfi contemporaneamente tutti principi 1-6.

Si rinvia a K. Arrow Social Choice and Individual Values (1951) ed al Gibbard–Satterthwaite theorem. Si vedano anche di A. Downs An Economic Theory of Democracy (1957) e di M. Olson The Logic of Collective Action (1965).

- La presenza di costi nelle decisioni elettorali. Le regole di votazione sono costose, nel senso che implicano costi per gli elettori, distinti in: a) costi che dipendono dall’essere esclusi dalle decisioni e vedersi imposta da altri una decisione sulla quale non si concorda (imposte sgradite, spese pubbliche non condivise), e b) costi necessari per formare gruppi che impongano una decisione (ad es. costi per raggiungere il consenso su misure fiscali). La regola migliore (ottima, la più efficiente) sarebbe quella meno costosa, nel senso che minimizza i costi delle decisioni. Non sarà una regola definibile in assoluto (unanimità, maggioranza semplice o speciale) ma dipenderà dalle caratteristiche del gruppo sociale, dalle diversità di preferenze al suo interno, dalle strutture istituzionali, dai momenti e dalle circostanze in cui si decide. In questa prospettiva sarebbe opportuno distinguere tra: scelte costituzionali di lungo periodo, prese all’unanimità, quando chi decide non è in grado di prevedere le sue posizioni future, nelle maggioranze o nelle minoranze; regole di decisione operative, per decidere di volta in volta. La decisione unanime costituzionale può implicare la scelta di regole di decisione diverse dalla maggioranza.

I COSTI DELLE VOTAZIONI E LA REGOLA ‘OTTIMA’ I COSTI DELLE VOTAZIONI E LA REGOLA ‘OTTIMA’ AA B B

La teoria delle scelte costituzionali/operative è stata formulata da J. M. Buchanan e da G. Tullock in The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy (1962).

L’inserimento dei beni pubblici in equilibrio generale, come è stato fatto da P. A. Samuelson (1915-2009) nel 1954, ha messo insieme le preferenze individuali di più soggetti e l’efficienza nella produzione di beni privati e di beni pubblici (con la funzione o frontiera di trasformazione). Le condizioni di equilibrio generale con beni privati sono state modificate con l’introduzione di beni pubblici a consumo congiunto e indivisibile.

BENI PUBBLICI IN EQUILIBRIO GENERALE - 1 BENI PUBBLICI IN EQUILIBRIO GENERALE - 1 AA BBBENI PUBBLICI IN EQUILIBRIO GENERALE - 2 BENI PUBBLICI IN EQUILIBRIO GENERALE - 2 AA BB

2. La spesa pubblica in trasferimenti

Modelli

Le spese pubbliche in trasferimenti si raggruppano nelle prestazioni del Welfare State, nato nella seconda metà del sec. XIX e sviluppato soprattutto nella seconda metà del sec. XX. L’obiettivo del Welfare State è quello di tutelare i lavoratori nella società industriale contro alcuni rischi (disoccupazione, vecchiaia, malattie), assicurando livelli di reddito e servizi.

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Nelle diverse situazioni storiche e politiche si sono sviluppati differenti modelli:

a) Modello universalistico - egalitario della socialdemocrazia scandinava: la copertura assicurativa è omogenea ed estesa a tutti, è considerata un diritto dei cittadini e si prescinde dallo stato di bisogno. La fiscalità generale è il metodo di finanziamento prevalente. Il modello inglese è il prototipo di sistema sanitario nazionale universalistico.

b) Modello corporativo - assicurativo (tedesco - francese): è un modello poco omogeneo, di area tedesca e latina. Si fonda sulla corrispondenza tra contributi versati e livello delle prestazioni cui si ha diritto. Svolgono ruoli rilevanti il mercato del lavoro e la famiglia. Gli interventi sono ottenuti dai sindacati, sono differenziati per categoria di lavoratori, comportano privilegi per i dipendenti pubblici, sono mirati alle esigenze della famiglia, sono finanziati essenzialmente con contributi sociali di categoria. I sindacati ottengono livelli di protezione differenziata nelle pensioni e nell’assistenza sanitaria. La protezione è differenziata in base alla posizione nel mercato del lavoro. Le casse mutue di categoria sono lo strumento finanziario per coprire la previdenza e l’assistenza.

c) Modello liberale - anglosassone di tipo individualistico: l’intervento pubblico è limitato a casi di forte disagio sociale per le classi di meno abbienti e il sistema di assicurazioni private interviene per la previdenza. Il sistema si può estendere alla sanità (negli Stati Uniti). Si tratta di un modello c.d. residuale. Gli interventi pubblici dipendono dall’accertamento dell’effettivo stato di bisogno in base a parametri di necessità.

La previdenza, la distribuzione e la redistribuzione del reddito

Le spese previdenziali (pensioni) fanno parte delle assicurazioni obbligatorie e sono una forma di risparmio forzoso, che assicura un reddito differito, quando è cessata la produzione di reddito di lavoro. Le pensioni sono:

a) di vecchiaia (corrisposte ad una data età anagrafica); b) di anzianità (corrisposte dopo un certo numero di anni di lavoro);c) di invalidità (per menomazioni che impediscono di lavorare);d) ai superstiti (trasferite a famigliari in caso di decesso del titolare).

Il meccanismo di finanziamento delle pensioni, dai contributi sociali, attraverso gli enti previdenziali, si può rappresentare come segue:

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Contributi socialiEnti di

previdenza PENSIONI

I lavoratori attivi pagano i contributi, i lavoratori usciti dal mercato del lavoro (per vecchiaia o anzianità) percepiscono le pensioni. Si definisce tasso di dipendenza il rapporto Lavoratori attivi/Pensionati che corrisponde al rapporto Contributi/Pensioni. Questo tasso dipende anche dall’andamento demografico.

L’importo delle pensioni può essere calcolato con due metodi diversi.

- Metodo a ripartizione, in uso prevalente nei paesi dell’Europa continentale, fino agli anni ’90 del sec. XX: i lavoratori pagano i contributi sR agli enti di previdenza ogni anno e questi contributi vengono immediatamente utilizzati per pagare le pensioni. Le pensioni sono calcolate con riferimento a

a) medie dei redditi di lavoro degli ultimi anni (da 20 a 5) e b) durata del periodo di tempo in cui si è lavorato (più lungo è il periodo più elevata la pensione).

Può essere:a) di tipo retributivo se la pensione è determinata, in prevalenza, dall’ammontare del reddito di lavoro

dipendente;b) di tipo contributivo se la pensione è più immediatamente collegata all’ammontare di contributi

versati.

Il metodo a ripartizione è un metodo a prestazioni definite, nel senso le prestazioni previdenziali sono chiaramente conosciute in anticipo.

Il metodo a ripartizione è esposto a due rischi che possono rendere insufficiente il finanziamento delle pensioni attuali con i contributi attuali e quindi richiedere finanziamenti aggiuntivi attraverso trasferimenti dal bilancio pubblico:

- rischio demografico: i contributi sono insufficienti per pagare le pensioni, perché, in seguito a processi di invecchiamento e cali di natalità, si ha un eccesso di pensionati-pensioni rispetto a lavoratori-contributi: Il rapporto pensionati/occupati si definisce indice di dipendenza dei pensionati dagli occupati: in pratica è un indice di dipendenza degli anziani dai giovani. L’indice di vecchiaia è il rapporto tra la popolazione con più di 65 anni e la popolazione con meno di 14 anni. Schematicamente, un rischio demografico per un sistema retributivo si ha quando c’è sproporzione tra lavoratori e pensionati:

Per attenuare il rischio demografico vari sistemi pensionistici prevedono l’adeguamento delle pensioni in base alle variazioni delle aspettative di vita. Quando si ampliano tali aspettative, in base all’allungamento della vita, si prevede pure un allungamento dell’età pensionabile e/o un incremento dei contributi. - rischio di produttività del lavoro: la base di calcolo dei contributi è il reddito di lavoro, che dipende dalla produttività del lavoro (il reddito che il fattore lavoro riesce a produrre). Questa produttività può essere, o diventare nel tempo, insufficiente per garantire il pagamento delle pensioni.

- Metodo a capitalizzazione. Durante il periodo lavorativo si accumulano i contributi, presso imprese di assicurazioni, come se fossero premi periodici di assicurazione. Queste imprese (i fondi pensione) li investono nel mercato finanziario (in azioni, obbligazioni, titoli pubblici, fondi comuni) e costituiscono alla fine un montante contributivo che, in base a dei coefficienti, determina l’importo della pensione. Il metodo a capitalizzazione è un metodo a contribuzioni definite, nel senso che è predefinito l’importo dei contributi-premi annuali, ma le prestazioni previdenziali future sono di ammontare incerto perché dipendono essenzialmente dall’accumulazione finanziaria collegata all’andamento degli investimenti finanziari effettuati. Anche il metodo a capitalizzazione è esposto a due rischi, propri del mercato finanziario nel quale sono investiti i contributi e che dipendono dalle incertezze proprie di questi mercati:

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Pensionati

[PENSIONI]Lavoratori in attività [CONTRIBUTI]

- rischio di tasso d’interesse futuro: i rendimenti dei contributi versati possono ridursi in seguito ad andamenti negativi dei mercati finanziari; - il rischio di inflazione futura: nel caso di processi inflazionistici i contributi versati si possono svalutare e l’importo della pensione futura può essere inferiore alle aspettative.

- Metodi misti: possono:a) combinare il calcolo della pensione pubblica, in parte riferendolo alle medie dei redditi ed in parte al

montante contributivo versato;b) combinare una pensione pubblica (con metodo retributivo o contributivo) con una pensione privata

dei fondi pensione (con metodo contributivo).

La redistribuzione del reddito

Parte della spesa pubblica in trasferimenti si concentra nei programmi di assistenza e contrasto alla povertà. Si tratta di trasferimenti in denaro ed in natura con offerta gratuita o agevolata di beni e servizi: questi ultimi possono essere ad accesso diretto o essere concessi nella forma di buoni di acquisto (vouchers), liberamente spendibili solo per acquisti di determinati servizi e non trasformabili in moneta attraverso cessioni a terzi.

Il fondamento economico della redistribuzione si giustifica da diversi punti di vista.

- la redistribuzione può essere interpretata come un bene pubblico, con esternalità positive, perché determina la riduzione dei fenomeni di indigenza e di povertà, che sono esternalità negative, ed a loro volta causano criminalità e deterioramenti ambientali);- la redistribuzione può entrare nelle funzioni di utilità individuali e giustificarsi come manifestazione di altruismo, un bene immateriale gratificante per gli individui e fonte di utilità;- la redistribuzione può essere vista come una misura di politica economica che dà sostegno alla domanda aggregata, favorisce i consumi e quindi la produzione e l’occupazione, giovando alle imprese ed ai lavoratori del settore privato.

Le politiche redistributive comportano dei rischi, in particolare il disincentivo al lavoro (chi migliora il proprio reddito perde sussidi e perciò non conviene lavorare per migliorare la propria posizione: è la c.d. trappola della povertà) e poi il rischio di sprechi (è probabile che buona parte di chi pretende i sussidi non ne abbia diritto ed è troppo costoso impedire l’accesso ai non aventi titolo ai sussidi). .

Masaccio, la distribuzione delle elemosine,S. Maria del Carmine, Firenze, (1427)

Le prestazioni di assistenza ai poveri possono essere erogate con differenti sistemi.

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Sistema selettivo: le prestazioni sono selettive, bisogna certificare lo stato di bisogno anche con delle prove (i c.d. means test, le ‘prove dei mezzi’ di sussistenza: possono comportare violazioni di privacy).

Sistema universalistico: le prestazioni sono erogate a tutti, indipendentemente dall’accertamento dello stato di bisogno (in base al c.d. diritto di cittadinanza).

Assistenza per categorie: è riserva a favore di alcune categorie e non di altre (lavoratori dipendenti, di pensionati, di anziani, di portatori di handicap).

Per valutare la situazione economica famigliare, al fine dell’assegnazione di agevolazioni, trasferimenti, prestazioni previdenziali ed assistenziali, si utilizzano indicatori di situazione economica equivalente (ISEE): si tratta della somma dei redditi (di lavoro, di capitale, di altro tipo) e di quote dei patrimoni (immobili, patrimoni finanziari) nel nucleo famigliare (Indicatore di Situazione Economica – ISE) divisa per un parametro presunto dalla scala di equivalenza. La scala di equivalenza si costruisce assegnando un parametro al numero dei componenti il nucleo famigliare, ad es.

Componenti del .. nucleo famigliare

Parametro

12345

1,001,572,042,462,85

Per l’Italia il Nuovo ISEE è calcolabile nel sito dell’INPS, con una Dichiarazione Sostitutiva Unica (DSU). Si può anche vedere la Guida, per dettagli.

Si definisce, per selezionare gli interventi, il livello di povertà che si può intendere come:

povertà assoluta: è data dalle spese necessarie per minimo acquisto di beni e servizi necessari (alimentari, abitazione, vestiario):

povertà relativa: si indica in base ad una soglia di povertà (poverty line): ha una definizione relativa e statistica (ad es. la metà del reddito medio, o il 60% del reddito mediano di una popolazione.).

Il poverty gap misura la distanza delle famiglie, al di sotto della soglia di povertà, da questa soglia ed indica l’ammontare di risorse totali (necessarie per portare tutte le famiglie povere al livello della soglia di povertà) divisa per il numero di tutte le famiglie.

In Italia l’ISTAT stima dell’incidenza della povertà relativa (la percentuale di famiglie e persone relativamente povere sul totale delle famiglie e persone residenti), calcolata in base ad una soglia convenzionale (linea di povertà) che fissa il valore di spesa per consumi al di sotto del quale una famiglia è definita povera in termini relativi. La stima dell’incidenza della povertà assoluta è calcolata in base ad una soglia di povertà che corrisponde alla spesa mensile minima necessaria per acquisire un determinato paniere di beni e servizi, che rappresenta l’insieme dei beni e servizi che, nel contesto italiano e per una determinata famiglia, sono considerati essenziali a conseguire uno standard di vita minimamente accettabile. Si veda ISTAT: La povertà in Italia 2016.

La valutazione della povertà e della disuguaglianza è fatta, statisticamente, con appositi indicatori. Le misure della disuguaglianza riguardano la distribuzione di indici di ricchezza (redditi, patrimoni). Esistono diversi indicatori o indici che misurano la concentrazione dei redditi o dei patrimoni. Uno dei più semplici e diffusi è l’indice di Lorenz che è un indice sintetico, in quanto si rappresenta con un numero. Sulla distribuzione della ricchezza delle famiglie in Italia è utile la consultazione della ricerca pubblicata annualmente dalla Banca d’Italia.

L’INDICE DI LORENZ – 1 L’INDICE DI LORENZ – 1 AA BB45

L’INDICE DI LORENZ – 2 L’INDICE DI LORENZ – 2 AA BB

L’INDICE DI LORENZ E IMPOSTE/SPESE L’INDICE DI LORENZ E IMPOSTE/SPESE AA BB

L’INDICE DI LORENZ E IMPOSTE L’INDICE DI LORENZ E IMPOSTE AA B B

L’INDICE DI LORENZ E IMPOSTE/SUSSIDI L’INDICE DI LORENZ E IMPOSTE/SUSSIDI AA BB

Il reddito minimo ed il dividendo sociale hanno l’obiettivo di garantire un livello minimo di reddito, sia a chi lavora sia a chi è non lavora. Si hanno diverse categorie.

- Pensione minima pagata a chi non ha diritto a pensione, o come integrazione delle pensioni più basse fino a portarle ad un livello minimo.- Reddito minimo garantito a chi non è in grado di lavorare, per età o per invalidità.- Reddito minimo garantito a chi non lavora ma si impegna ad accettare un lavoro offerto da un’agenzia o da un ufficio del lavoro.- Dividendo sociale: ingloba le categorie precedenti. E’un reddito minimo uguale, assicurato a

chi aderisce ad un piano che comporta, per chi fa parte della forza lavoro, l’obbligo di accettare un lavoro e per chi non ne fa parte sostituisce le pensioni minime ed i redditi minimi.

Gli ammortizzatori sociali sono sussidi che operano nel mercato del lavoro per chi ha un’occupazione. Prevedono il pagamento temporaneo di una quota del reddito di lavoro.

Di recente sono state introdotte in Italia alcune misure a vantaggio dei disoccupati, in sostituzione delle precedenti.

INDENNITÀ DI DISOCCUPAZIONE (NASPI) E' una prestazione economica, istituita dal 2015, Nuova Assicurazione Sociale per l’Impiego. È una prestazione a domanda, erogata a favore dei lavoratori dipendenti che abbiano perduto involontariamente l'occupazione. I requisiti sono: a) stato di disoccupazione involontario; b) requisito contributivo (contribuzione minima precedente); c) requisito lavorativo (30 giorni nell’anno precedente).  ASSEGNO SOCIALE DI DISOCCUPAZIONE (ASDI) E’ un’indennità economica della durata massima di 6 mesi, per la ricollocazione dei lavoratori disoccupati. Spetta a lavoratori disoccupati che abbiano usufruito della NASPI per intero, che abbiano: a) nucleo familiare con almeno un minore di anni 18; b) età pari o superiore a 55 anni e mancata maturazione dei requisiti di pensione anticipata di vecchiaia c)  un’attestazione ISEE con un valore pari od inferiore ad euro 5.000.

Le assicurazioni obbligatorie, a carico di imprese e dipendenti, riguardano

2. Assicurazione per gli infortuni sul lavoro.3. Assicurazione di malattia, che integra il mancato guadagno per l’assenza

dal lavoro.4. Assicurazione per maternità e congedi.

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L’imposta negativa sul reddito, che venne formulata per la prima volta da Friedman (1960) negli Stati Uniti, consiste nella trasformazione di prelievi (imposte positive) in sussidi (imposte negative). Si definisce imposta negativa perché è in continuità con l’imposta positiva, ma applicandosi al di sotto del minimo imponibile si trasforma in sussidio.

Se RE è il reddito effettivo e RM il reddito minimo, la differenza RM – RE dà lo scarto tra minimo indispensabile e reddito effettivo, che va integrato con un’imposta negativa IN (un trasferimento).

Il calcolo può essere indicato con una formula:

IN = n(RM – RE) Nei vari progetti di imposta negativa a partire dagli anni ’60 del sec. XX, si sono indicati valori di:

n = 50% (l’integrazione verso il redito minimo è pari alla metà della differenza tra questo ed il reddito effettivo). Se RM = 3000 e RE = 2000 si calcola IN = 50%(3000-2000) = 50% 1000 = 500. Con RE = 0 (reddito di partenza nullo, povertà assoluta) IN = 50% (3000-0) = 1500 (sussidio massimo).

n =100% (tutta la differenza è pagata come sussidio e tutti i redditi inferiori vengono portati a livello RM). Per due redditi di 1800 e di 500 il sussidio sarà di 1200 per il primo e di 2500 per il secondo, in modo che, con il sussidio, raggiungano entrambi il livello di 3000. Il minimo imponibile è riconosciuto come reddito necessario minimo.

Si è anche proposto un tasso crescente di imposta negativa in funzione della differenza: tra RM ed RE tanto più un soggetto è povero, tanto maggiore è un sussidio, ma in modo più che proporzionale. Un RE di 1800 ha una differenza di 1200 ed n = 50%, con un sussidio di 600. Un RE di 500 ha una differenza di 2500 n = 60%, con un sussidio di 1500.

L’IMPOSTA NEGATIVA SUL REDDITO (FRIEDMAN) L’IMPOSTA NEGATIVA SUL REDDITO (FRIEDMAN) AA B B

L’imposta negativa sul patrimonio è stato un progetto che prevedeva l’assegnazione di una somma una tantum (un capitale) per favorirne l’impiego da parte di un soggetto di giovane età che si propone di entrare nel mercato del lavoro o di intraprendere un’attività economica. La somma fissa può essere:

a) condizionata ad un rimborso futuro, con il reddito conseguito: è il caso di una somma prestata per intraprendere o completare un corso di studi o di qualificazione professionale;

b) senza rimborso: è una somma a fondo perduto, o collegata ad alcune spese documentate per intraprendere un’attività (es. costi fissi, investimenti), per favorire settori o tipologie di imprenditoria. Si immagina che sia recuperata attraverso le imposte pagate da chi ha intrapreso l’attività economica.

Il dividendo sociale come progetto di assegnazione di un sussidio unico, un importo in denaro sostitutivo di assegni di disoccupazione, di pensioni minime, di assegni di povertà, e condizionato all’accettazione di un lavoro, pena la perdita del sussidio, venne formulato per la prima volta in Lady Rhys-Williams, Taxation and incentive (1953).

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In Gran Bretagna a partire dai 18 anni chi non ha un lavoro e non ha risparmi oltre un minimo ha diritto all' Income-based Jobseeker's Allowance (Jsa) per un periodo di tempo illimitato1. A questa cifra si aggiungono l'affitto dell'alloggio (Housing Benefit) ed assegni per i figli. E’ imitato in altri paesi, come Australia ed Irlanda. In Francia per avere diritto al Revenu minimum d'insertion (Rmi, tra il 1988 ed il 2009) bisognava aver compiuto 25 anni (se non si hanno figli) Il Rmi prevedeva l’integrazione del reddito ad un minimo mensile per un disoccupato solo, che aumentava per coppie e per figli aggiuntivi. Dal 2004 è stato affiancato da un Revenu minimum d'activité (RMA) destinato a facilitare il reinserimento nel lavoro dei beneficiari del RMI. Dal 2009 il Rmi è stato sostituito dal Revenu de solidarité active (Rsa) che comporta l’obbligo di cercare un lavoro o di seguire un programma di qualifica professionale, a fronte del sussidio ricevuto. E’ finanziato con i proventi della tassazione di attività finanziarie. In Germania tra 16 e i 65 anni si può disporre dell' Arbeitslosengeld II mensile più i costi dell'affitto e del riscaldamento (Miete und Heizkosten). La raccomandazione 92/441 della Comunità Europea sulla Garanzia minima di risorse impegnava già nel 1992 tutti gli stati membri ad adottare misure di garanzia di reddito come elemento qualificante del modello di Europa sociale. In Austria il reddito minimo è considerato chiaramente un diritto soggettivo.

L'Italia nell’Unione Europea è il paese che dedica la maggior parte delle risorse destinate alla protezione sociale alle pensioni, mentre è nelle ultime posizioni per la percentuale di risorse assegnate alle famiglie, ai disoccupati ed ai contributi per l’alloggio e per l’esclusione sociale (definita come livello di povertà unito all’emarginazione sociale). Dal 2016 è stata introdotta in Italia la CARTA SIA Il Sostegno all’Inclusione Attiva (SIA) è una misura a contrasto della povertà. Prevede un sussidio, con carta prepagata, alle famiglie economicamente svantaggiate nelle quali siano presenti minorenni, figli disabili o donne in stato di gravidanza consiste in un  contributo economico di 80 euro a persona, che può aumentare in funzione del numero dei componenti del nucleo familiare fino ad un massimo di 400 euro. La carta è subordinata all’accettazione, da parte dei beneficiari, di partecipare ad un progetto di attivazione sociale e lavorativa, gestito dai Comuni, che aiuti la famiglia.

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APPENDICE[Dal sito del ministero del lavoro e delle politiche sociali]

Il Reddito di inclusione (REI) è una misura di contrasto alla povertà dal carattere universale, condizionata alla valutazione della condizione economica, introdotta dalla L.15.3 . 2017, n. 33 (Legge delega per il contrasto alla povertà) e dal Dlgs 15.9. 2017, n. 147 (Disposizioni per l'introduzione di una misura nazionale di contrasto alla povertà) Il REI si compone di due parti:

1. un beneficio economico, erogato mensilmente attraverso una carta di pagamento elettronica (Carta REI);2. un progetto personalizzato di attivazione e di inclusione sociale e lavorativa volto al superamento della

condizione di povertà, predisposto sotto la regia dei servizi sociali del Comune.

Dal 1° gennaio 2018, il REI ha sostituito il SIA (Sostegno per l'inclusione attiva) e l'ASDI (Assegno di disoccupazione). 

A CHI SI RIVOLGE. Il REI nel 2018 sarà erogato alle famiglie in possesso dei seguenti requisiti.Requisiti di residenza e soggiornoIl richiedente deve essere congiuntamente:

cittadino dell'Unione o suo familiare che sia titolare del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente, ovvero cittadino di paesi terzi in possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo;

residente in Italia, in via continuativa, da almeno due anni al momento della presentazione della domanda.

Requisiti familiariIl nucleo familiare deve trovarsi in almeno una delle seguenti condizioni:

presenza di un minorenne; presenza di una persona con disabilità e di almeno un suo genitore o un suo tutore; presenza di una donna in stato di gravidanza accertata (nel caso in cui sia l'unico requisito familiare posseduto,

la domanda può essere presentata non prima di quattro mesi dalla data presunta del parto e deve essere corredata da documentazione medica rilasciata da una struttura pubblica).

presenza di una persona di età pari o superiore a 55 anni che si trovi in stato di disoccupazione.

Con le risorse aggiuntive previste nella legge di bilancio 2018, dal 1° luglio 2018 il REI diventa universale: vengono cioè meno i requisiti familiari e restano solo i requisiti economici.

Requisiti economiciIl nucleo familiare deve essere in possesso congiuntamente di:

un valore ISEE in corso di validità non superiore a 6mila euro; un valore ISRE (l'indicatore reddituale dell'ISEE, ossia l'ISR diviso la scala di equivalenza, al netto delle

maggiorazioni) non superiore a 3mila euro; un valore del patrimonio immobiliare, diverso dalla casa di abitazione, non superiore a 20mila euro; un valore del patrimonio mobiliare (depositi, conti correnti) non superiore a 10mila euro (ridotto a 8 mila euro

per la coppia e a 6 mila euro per la persona sola). 

Altri requisitiPer accedere al REI è inoltre necessario che ciascun componente del nucleo familiare:

non percepisca già prestazioni di assicurazione sociale per l'impiego (NASpI) o altri ammortizzatori sociali di sostegno al reddito in caso di disoccupazione involontaria;

non possieda autoveicoli e/o motoveicoli immatricolati la prima volta nei 24 mesi antecedenti la richiesta (sono esclusi gli autoveicoli e i motoveicoli per cui è prevista una agevolazione fiscale in favore delle persone con

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disabilità); non possieda navi e imbarcazioni da diporto (art. 3, c.1, D.lgs. 171/2005).

 IL BENEFICIO ECONOMICOIl beneficio economico varia in base al numero dei componenti il nucleo familiare (vedi tabella 1) e dipende dalle risorse economiche già possedute dal nucleo medesimo.

Tabella 1: valore mensile massimo del beneficio economico

ero componenti io massimo mensile1 187, 50 €2 294, 50 €3 382, 50 €4 461,25 €5 534,37 €In particolare, il valore del beneficio massimo mensile è ridotto dell'importo mensile degli eventuali trattamenti assistenziali percepiti dalla famiglia nel periodo di fruizione del REI, esclusi quelli non sottoposti alla prova dei mezzi, come ad esempio l'indennità di accompagnamento. Inoltre, se i componenti del nucleo familiare percepiscono dei redditi, il beneficio mensile del REI è ulteriormente ridotto di un importo pari al valore dell'ISR adottato ai fini ISEE (non considerando i benefici assistenziali già sottratti). L'ISR tiene conto, tra l'altro, delle spese per l'affitto (che vengono sottratte dai redditi fino a un massimo di 7mila euro, incrementato di 500 euro per ogni figlio convivente successivo al secondo) e dei redditi da lavoro dipendente (che vengono sottratti per il 20%, fino ad un massimo di 3mila euro).

Il beneficio viene concesso per un periodo massimo di 18 mesi e, se necessario, potrà essere rinnovato per ulteriori 12 mesi. In tal caso, la richiesta di rinnovo potrà essere inoltrata non prima di 6 mesi dall'erogazione dell'ultima mensilità.

Per fruire del REI occorre avere una attestazione ISEE in corso di validità. Poiché l'ISEE ordinario scade a gennaio di ogni anno, al fine di evitare la sospensione del beneficio, chi presenta la domanda per il REI nel mese di dicembre 2017 dovrà rinnovare l'ISEE entro marzo 2018. Invece, coloro che presentano la domanda per il REI dal 1° gennaio 2018, devono essere già in possesso dell'attestazione ISEE 2018.

Il versamento del beneficio decorre dal mese successivo alla richiesta. Condizione necessaria per accedere al beneficio è aver sottoscritto il Progetto personalizzato, con il quale la famiglia è tenuta a svolgere determinate attività.

Se il nucleo familiare non rispetta gli impegni previsti nel progetto senza giustificato motivo o se, per effetto di dichiarazioni false rilasciate nell'attestazione ISEE, risulta aver percepito un importo superiore a quello che gli sarebbe spettato, l'importo versato sulla Carta può essere decurtato fino ad arrivare, nei casi più gravi, alla sospensione e alla decadenza del beneficio. Sono inoltre previste sanzioni fino a 5mila euro nel caso in cui il beneficio sia stato fruito in maniera del tutto illegittima per effetto di dichiarazioni false riscontrate nell'attestazione ISEE volte a nascondere una situazione di relativo benessere.

Calcolo del beneficio massimo mensilePer una famiglia composta da un singolo componente, la soglia di riferimento per il calcolo del beneficio massimo mensile è pari a 2.250 euro (vale a dire il 75% dei 3mila euro previsti dal

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decreto in sede di prima applicazione) e cresce in base al numero dei componenti il nucleo familiare, sulla base della scala di equivalenza dell'ISEE.

Il beneficio massimo mensile si ottiene, quindi, dividendo l'importo annuo per 12 mensilità (vedi tabella 1).

Numero componenti Scala di equenza ISEE Soglia di riferimento in sede di prima applicazione1 1.00 2.250,00 €2 1.57 3.532,50 €3 2.04 4.590,00 €4 2.46 5.535,00 €5 2.85 6.412,50 €*

PROGETTO PERSONALIZZATO DI ATTIVAZIONE SOCIALE E LAVORATIVAIl Progetto viene predisposto dai servizi sociali del Comune, che operano in rete con i servizi per l'impiego, i servizi sanitari e le scuole, nonché con soggetti privati attivi nell'ambito degli interventi di contrasto alla povertà, con particolare riferimento agli enti non profit.

Il Progetto riguarda l'intero nucleo familiare e prevede specifici impegni che vengono individuati da operatori sociali opportunamente identificati dai servizi competenti, sulla base di una valutazione delle problematiche e dei bisogni. La valutazione prende in considerazione diverse dimensioni: le condizioni personali e sociali; la situazione economica; la situazione lavorativa e il profilo di occupabilità; l'educazione, l'istruzione, la formazione; la condizione abitativa; le reti familiari, di prossimità e sociali.

La valutazione è organizzata in un'analisi preliminare, (da svolgersi entro 25 giorni dalla richiesta del REI) e in una più approfondita, qualora la condizione del nucleo familiare sia più complessa. Se in fase di analisi preliminare emerge che la situazione di povertà è esclusivamente connessa alla mancanza di lavoro, il Progetto personalizzato è sostituito dal Patto di servizio o dal Programma di ricerca intensiva di occupazione (varie misure di politica attiva del lavoro, in capo ai Centri per l'impiego, previste dai decreti attuativi del Jobs Act - D.lgs. 150/2015, artt. 20 e 23).

Il Progetto deve essere sottoscritto dai componenti del nucleo familiare entro 20 giorni lavorativi dalla data in cui è stata effettuata l'analisi preliminare. Solo per il 2018, il beneficio economico verrà concesso per un periodo massimo di 6 mesi, anche in assenza della sottoscrizione del progetto.

ITER DELLA DOMANDALa domanda può essere presentata a partire dal 1° dicembre 2017 presso il Comune di residenza. Il Comune raccoglie la domanda, verifica i requisiti di cittadinanza e residenza e la invia all'Inps entro 15 giorni lavorativi dalla ricezione. L'Inps, entro i successivi 5 giorni, verifica il possesso dei requisiti e, in caso di esito positivo, riconosce il beneficio e invia a Poste Italiane la disposizione di accredito. Poste emette la Carta REI e tramite lettera invita il beneficiario a recarsi presso qualunque ufficio postale abilitato al servizio per il ritiro. Prima di poter utilizzare la Carta, il titolare dovrà attendere il PIN, che gli verrà inviato in busta chiusa presso l'indirizzo indicato nella domanda.

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 CARTA REIIl beneficio economico viene versato mensilmente su una carta di pagamento elettronica (Carta REI). Completamente gratuita, funziona come una normale carta di pagamento elettronica con la differenza che, anziché essere caricata dal titolare della carta, è alimentata direttamente dallo Stato. La carta deve essere usata solo dal titolare e permette di:

prelevare contante entro un limite mensile di 240 euro; fare acquisti tramite POS in tutti i supermercati, negozi alimentari, farmacie e parafarmacie abilitati; pagare le bollette elettriche e del gas presso gli uffici postali; avere uno sconto del 5% sugli acquisti nei negozi e nelle farmacie convenzionate, con l'eccezione degli

acquisti di farmaci e del pagamento di ticket.

La carta può inoltre essere utilizzata negli ATM Postamat per controllare il saldo e la lista movimenti.

PER COLORO CHE GIA' BENEFICIANO DEL SIAColoro ai quali è stato riconosciuto il SIA nell'anno 2017 continueranno a percepire il relativo beneficio economico, per tutta la durata e secondo le modalità previste. I beneficiari del SIA saranno inoltre abilitati, a partire dal 1° gennaio 2018, ai prelievi di contante entro il limite previsto per il REI (240 euro al mese).

Se i beneficiari del SIA soddisfano anche i requisiti per accedere alla nuova misura, potranno richiedere la trasformazione del SIA in REI. In ogni caso verrà garantita la fruizione del beneficio maggiore. Qualora si decida di passare dal SIA al REI, la durata del REI sarà ridotta del numero di mesi per i quali si è percepito il SIA. Il beneficio, in tal caso, verrà erogato sulla stessa Carta di pagamento.

Coloro che già beneficiano del SIA e non intendono passare al REI, alla scadenza del SIA possono comunque richiedere l'accesso al REI, se in possesso dei requisiti. In questo caso il REI avrà una durata massima di 6 mesi, al fine di assicurare una copertura complessiva del beneficio (SIA+REI) pari a 18 mesi.

Coloro che hanno finito di usufruire del SIA con il bimestre settembre/ottobre 2017 e che risultano avere i requisiti per accedere al REI riceveranno il beneficio anche nel bimestre novembre/dicembre, al fine di non interrompere il beneficio.

Spese pubbliche per sanità ed istruzione

Le spese pubbliche per servizi sanitari e servizi di istruzione hanno alcune caratteristiche comuni.

Le informazioni sull’utilità, sulle caratteristiche e sui costi di tali servizi sono scarse e difficilmente acquisibili dagli individui che possono raccogliere solo informazioni insufficienti sui costi e sugli effetti futuri. Gli individui non sono in grado di prevedere gli effetti futuri, poiché ragionano con orizzonti temporali limitati.

Tali spese hanno caratteristiche dei beni e servizi di merito: il loro consumo può essere imposto per ragioni sociali e di diffusione di esternalità positive o per prevenire esternalità negative (ad es. istruzione obbligatoria, trattamenti sanitari obbligatori).

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Sono entrambe tipologie di spese che si riferiscono al capitale umano: l’istruzione è destinata a formare il capitale umano (far acquisire conoscenze, formazione e tecniche da impiegare per aumentare la produttività del lavoro e produrre reddito in futuro), mentre la sanità mira a mantenere in buone condizioni il capitale umano (permettere la continuità nel produrre reddito e nel consumare e sostenere la domanda; le condizioni di buona salute hanno effetti positivi sulla produttività del lavoro).

Sia le prestazioni dei servizi sanitari e l’istruzione sono considerate servizi intermedi, rispetto a beni finali (salute e qualifica professionale), che sono beni privati con alcune caratteristiche pubbliche (esternalità positive, come effetti differiti nel qualificare la forza lavoro, i livelli culturali, la qualità e la durata della vita, le tipologie di consumo).

Le ragioni di equità sono importanti per questi due tipi di spese. Nei paesi più avanzati esiste sempre un livello minimo gratuito e garantito per tutti di servizi sanitari e di servizi di istruzione. Si rileva come il mercato privato, di per sé, fornirebbe un’offerta insufficiente sull’intero territorio nazionale, in quanto l’offerta sarebbe in perdita in alcuni luoghi, ed i privati non sarebbero indotti ad intervenire.

Il settore pubblico deve intervenire con certificazione di qualità di strutture sanitarie e di istruzione e dei titoli di istruzione e di formazione.

La Sanità

Masaccio: San Pietro risana gli infermi, Cappella Brancacci, S. M. del Carmine, Firenze, 1426

Considerando il ciclo vitale di una persona la domanda di servizi sanitari è elevata nel periodo iniziale della vita, poi si riduce e, nella parte più avanzata, cresce rapidamente in funzione dell’età. Pertanto i processi di invecchiamento e le modifiche nella composizione demografica hanno forti effetti sulla crescita della domanda di servizi sanitari. Gli individui hanno informazioni imperfette e non conoscono i costi delle prestazioni sanitarie. Le assicurazioni private funzionano parzialmente e non assicurano i casi di maggior bisogno e rischio, in quanto la copertura dei costi da parte di soggetti privati sarebbe in perdita. Nell’organizzazione dei servizi sanitari si trovano diversi modelli.

Modello pubblico (scandinavo-inglese): operano strutture pubbliche, le prestazioni di servizi sono uniformi per tutti i cittadini, il finanziamento è effettuato con imposte o contributi sociali. Modello privato (U.S.A.): funziona con assicurazioni private e con strutture private (ospedali, ambulatori, istituti assistenziali, medici) in concorrenza. Sono previsti, con finanziamento pubblico, interventi pubblici residuali per le categorie non protette e non in grado di pagarsi le assicurazioni. Modello misto (Europa continentale): ha diverse varianti e si caratterizza per la presenza di strutture pubbliche e private, con finanziamento pubblico e con assicurazioni private, con le convenzioni tra le strutture private e un’amministrazione pubblica. Le strutture private possono avere funzione complementare o sostitutiva di quelle pubbliche. Possono essere pagate dagli utenti o dalle amministrazioni pubbliche.

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Alcuni sistemi prevedono le mutue con prestazioni a rimborso (assistenza indiretta). Il cittadino paga contributi ad un ente mutualistico, poi paga i servizi ad un soggetto erogante (privato o pubblico) e riceve il rimborso dalla propria mutua. Le spese sanitarie si suddividono in:

a) assistenza di base;b) spese per visite specialistiche, servizi diagnostici, ricoveri ospedalieri;c) spesa farmaceutica.

Una proposta ricorrente è quella di utilizzare vouchers per la sanità. Per la copertura universale ognuno dovrebbe ricevere un voucher (buono) per un pacchetto standard di prestazioni gratuite (visite generiche e specialistiche, ricette, terapie ospedaliere e domiciliari), aderendo a piani sanitari predisposti. I voucher danno titolo a prestazioni, ma non a pagamenti in moneta. Chi lo desidera può acquistare a pagamento altre prestazioni. I piani ed i servizi sono offerti da strutture pubbliche e private ed i pazienti, scegliendo i piani predisposti, possono scegliere le strutture, alle quali andranno i rimborsi da finanziamenti pubblici, in base ai voucher. In questo modo le strutture migliori dovrebbero attrarre più voucher e si instaurerebbe una concorrenza tra le strutture che migliorerebbe la qualità delle prestazioni.

L’ Istruzione

L’istruzione è un servizio che può essere offerto da soggetti pubblici e privati e da questo punto di vista, così come per la sanità, si distingue in pubblica e privata. Ha caratteristiche pubbliche e private (dei beni di club, esternalità, ecc.). Si intende come un investimento in capitale umano con redditività differita nel mercato del lavoro, nella preparazione professionale, nelle future opportunità di guadagno. L’istruzione pubblica è caratterizzata dalla gratuità, o dal pagamento di tasse in percentuale molto bassa rispetto al costo. L’istruzione obbligatoria, quella primaria e parte di quella secondaria (tra i 5 ed i 18 anni, nei vari paesi), è tipico bene di merito.

Due profili sono fondamentali per le spese di istruzione:

1. Una, relativa all’efficienza intertemporale: si tratta di spese produttive in futuro, che daranno aumenti di reddito nazionale e di imponibili;

2. una, collegata alla prima, riguarda la connessione delle spese per l’istruzione con l’equità e redistribuzione: l’offerta di qualificazione e di istruzione deve essere indipendentemente dal reddito e dalla posizione sociale, sia per diritto fondamentale, sia perché non si devono perdere i soggetti potenzialmente migliori.

Il controllo pubblico si esercita sulla qualificazione dei titoli conseguiti negli istituti di istruzione, pubblici e privati (ad es. con gli esami di stato, la certificazione pubblica dei titoli conseguiti).

Per l’istruzione superiore offerta da strutture private si hanno diverse impostazioni:

1. Quando c’è un sistema di istruzione pubblica non ci devono essere finanziamenti pubblici a strutture di istruzione privata, che devono coprire interamente i costi con pagamenti dalle famiglie;

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2. Anche quando c’è un sistema di istruzione pubblica ci possono essere finanziamenti pubblici a istituzioni private di istruzione, in compartecipazione con spese private delle famiglie, in base a due argomenti: a) gli istituti privati possono sostituire localmente istituzioni pubbliche e permettere risparmi di costi e i spese pubbliche su queste; b) gli studenti formati nelle istituzioni private in futuro produrranno imponibili (redditi, patrimoni, consumi) sui quali verranno pagate imposte, pertanto ai finanziamenti attuali corrisponderanno entrate tributarie future.

Oltre alla pratica dei sussidi, come le borse di studio, anche per l’istruzione, come per la sanità, è stata ripetutamente formulata la proposta di attribuire un voucher (buono scuola) ad ogni famiglia con studenti, che si possa spendere presso un istituto di istruzione, pubblico o privato, a scelta, così da incentivare la concorrenza verso una migliore qualità dell’insegnamento. Esistono comunque delle difficoltà a valutare correttamente i servizi di istruzione e ad attribuire un prezzo.:::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::

Una proposta complementare, più diffusa nella pratica, è quella del prestito d’onore, in particolare per le spese dell’università. Si tratta di prestiti bancari a condizioni agevolate cui possono accedere gli studenti e che potranno restituire dopo il conseguimento della laurea.

3. Beni e servizi pubblici locali. I fallimenti del governo.

Beni e servizi pubblici locali

Beni e servizi pubblici possono essere offerti a livello centralizzato dalle Amministrazioni Centrali o a livello locale dalle Amministrazioni Locali. Alcuni beni e servizi possono essere offerti solo a livello centrale, per altri è possibile un’offerta localizzata. I confini tra queste due tipologie non sono ben definiti. Storicamente si è dibattuto se sia preferibile un’offerta centralizzata o un’offerta locale. Per la situazione in vari paesi si rinvia al Fiscal Federalism Network dell’OECD.

Per quanto riguarda le distribuzioni delle funzioni del settore pubblico:

a) la funzione di allocazione è ripartita tra amministrazioni centrali e locali, a seconda della tipologia di beni e servizi (nazionali o locali): essenzialmente si tratta di una funzione concorrente.

b) La funzione di stabilizzazione dell’economia è prerogativa dell’amministrazione centrale: si devono evitare conflitti, specialmente quando sono necessarie manovre restrittive di politica economica che potrebbero essere contrastate con misure opposte (soprattutto per finalità politico-elettorali) degli enti locali; inoltre la stabilizzazione realizzata con la politica monetaria è di competenza necessariamente centralizzata, nella UE a livello sopranazionale.

c) Anche la funzione di redistribuzione è da attribuire sia alle amministrazioni centrali che a quelle locali, con prevalenza delle prime (ad es. per le spese previdenziali); la redistribuzione come ‘bene pubblico’ è stata talora considerata anche, parzialmente, come bene pubblico locale.

Ragioni a favore dell’accentramento:

Uniformità a livello nazionale nella prestazione, almeno ad un livello minimo, di servizi pubblici (ad es. sanità, istruzione) per una realizzazione del principio di uguaglianza.

Economie di scala: crescendo la dimensione si hanno risparmi di costi e si possono avere beni e servizi di dimensioni maggiori.

Possibilità di gestione di strumenti di politica economica: per essere efficace deve essere una funzione centrale, anche perché opera in contesto internazionale.

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Ragioni a favore del decentramento:

Vicinanza alla preferenze (domanda) dei consumatori, rispetto delle diversità demografiche e politiche e delle preferenze differenziate, diverse articolazioni di offerte di beni e servizi pubblici a livello locale.

Responsabilizzazione delle amministrazioni locali, controllabili con le elezioni locali, partecipazione politica dei cittadini alle decisioni.

Beni e servizi pubblici locali talvolta hanno caratteristiche di non escludibilità e di rivalità, quando non si possono escludere consumatori appartenenti ad altri enti locali. Le esternalità di questi beni e servizi traboccano, superando i confini territoriali da un ente locale ad un altro. Si definiscono spillover positivi, ad es. nel caso di una biblioteca, un teatro, un ospedale, un istituto di istruzione; o negativi, come una discarica con inceneritore, una centrale elettrica, un’opera pubblica con effetti ambientali negativi. In altri casi, quando il loro consumo è limitabile ai residenti (ad es. quando ci può essere un accesso selettivo: asili nido, parcheggi, piscine; o quando il servizio è localizzato: illuminazione pubblica, raccolta rifiuti, servizi antincendi), hanno le caratteristiche di beni di club. Il problema consiste nelle possibilità di

definire correttamente la dimensione del club, stabilire l’ampiezza del bene/servizio prodotto nel club, restringere l’accesso nei limiti territoriali di un ente locale.

La convenienza ad associarsi nel club dipende dalle economie di scala (ad es. una piscina condominiale o una piscina comunale rispetto ad una piscina privata: sommando più utenti paganti si riducono i costi unitari; la dimensione ottima del bene di club è quella che minimizza i costi per ogni utente, sfruttando tutte le economie di scala).

La mobilità spaziale da un ente locale ad un altro è un meccanismo con il quale gli individui manifestano preferenze per località dove i servizi sono migliori o le imposte locali meno elevate. Se i cittadini sono informati e non ci sono limiti alla mobilità questo meccanismo può essere efficiente.

Teoricamente nel definire il riparto di funzioni tra diversi livelli di governo ci si richiama al principio di sussidiarietà.

Il principio di sussidiarietà, introdotto nel Trattato di Maastricht (1992), nel Progetto (non approvato) di Trattato costituzionale dell’UE (2005, v. TESTO) ed in alcune Costituzioni nazionali di paesi aderenti all’UE stabilisce che le attività economiche e la produzione di beni e servizi con caratteristiche pubbliche devono essere gestite dall’autorità a livello più basso. Le decisioni devono essere più vicine possibili alla famiglia ed all’individuo. Ordinando le amministrazioni pubbliche, le autorità di governo superiori intervengono solo, in maniera sussidiaria e sostitutiva, a svolgere funzioni che non possono essere trattate in modo efficiente a livello inferiore, per inefficienze, impossibilità o difficoltà anche temporanee. La sussidiarietà è una caratteristica del federalismo.

Si distingue tra:

Sussidiarietà orizzontale: quando è tecnicamente possibile le amministrazioni pubbliche devono lasciare all’iniziativa ed alla gestione privata anche attività considerate tradizionalmente pubbliche. La gestione pubblica, anche in attività private, è residuale ed interviene quando non sia possibile soddisfare esigenze generali con gestioni private.

Sussidiarietà verticale: le funzioni pubbliche, anche di entrate e spese pubbliche, sono assegnate partendo dal basso. Alle amministrazioni pubbliche minori sono assegnate tutte le attribuzioni possibili escludendo quelle che non sono in grado di svolgere per dimensioni o capacità. Quelle escluse sono assegnate ad amministrazioni progressivamente superiori, fino a risalire allo stato centrale o ad un’amministrazione sopranazionale.

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Un sistema che non si basa direttamente su imposte, centrali o locali, e che può essere sia alternativo che condizionato alle imposte, è quello dei trasferimenti dal bilancio di un’amministrazione più ampia ad amministrazioni locali (ad es. da uno Stato federale o dall’UE agli Stati membri; dallo Stato centrale alle Regioni ed ai Comuni, dalla Regione ai Comuni). Tali trasferimenti possono essere:

a) a destinazione libera (incondizionati): l’amministrazione che li riceve può usarli discrezionalmente;b) a destinazione vincolata (condizionati): possono essere usati solo per finalità e nei limiti stabiliti

dall’amministrazione che li trasferisce;c) in forma fissa: in ammontare fisso, ad es. pro capite rispetto alla popolazione locale;d) collegati a parametri (ad es.: composizione della popolazione per età, reddito pro capite, tasso di

disoccupazione, tasso di emigrazione, condizioni ambientali, ecc.);e) integrativi: sono collegati a particolari spese necessarie che non riescono a trovare copertura con

imposte locali; sono i c.d. fondi centrali di cofinanziamento;f) perequativi: intendono ridurre le differenze tra amministrazioni locali, rispetto alle risorse proprie ed

alla diversa capacità di finanziare autonomamente le spese locali. Definendo:

Bisogno fiscale (BF): l’ammontare di spese necessarie di un’amministrazione locale; Sforzo fiscale (SF): il massimo gettito teorico delle imposte applicabili da un’amministrazione locale con l’aliquota massima prevista il trasferimento perequativo (TP) è pari a TP = BF – SF, in modo che vengono premiate le amministrazioni più impegnate nell’acquisire risorse attraverso imposte proprie. Il residuo fiscale di un’amministrazione fiscale è la differenza tra la spesa pro capite nell’area geografica di competenza e le imposte pro capite incassate nella stessa area ed è un indicatore dei trasferimenti.

I fallimenti del governo

Si è visto come i fallimenti del mercato, in presenza di beni pubblici, esternalità, monopoli, carenze informative, inefficienze distributive, possano giustificare gli interventi pubblici, di carattere complementare, correttivo o sostitutivo.

Gli interventi pubblici, nella forma di imposte e spese, di gestione diretta di imprese pubbliche o nei controlli di imprese private (regulation), possono a loro volta presentare inefficienze per via dei c.d. fallimenti del governo (government failures), messi in evidenza soprattutto dagli studiosi di public choice.

Fallimenti del governo si presentano quando il settore pubblico, sostituendosi al mercato per porre rimedio a situazioni di fallimenti del mercato, non riesce ad allocare in modo efficiente beni e servizi a consumatori ed imprese determinando effetti disincentivanti e perdite di benessere.

La presenza di fallimenti del governo è utilizzata per criticare organizzazioni pubbliche inefficienti e per sostenere l’opportunità di sostituirle con organizzazioni private, ad es. con processi di privatizzazione, e di ricorrere a meccanismi di mercato al posto di decisioni di carattere discrezionale ed amministrativo.

Gli interventi pubblici diventano operativi attraverso processi politici (elezioni, delibere di assemblee di amministrazioni pubbliche) e di processi discrezionali delle burocrazie pubbliche.

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Le interpretazioni positive della burocrazia si riconducono essenzialmente a Max Weber (1864-1917) in particolare a Wirtschaft und Gesellschaft, part III, cap. 6, dove la burocrazia è intesa come un sistema efficiente di organizzazione di quell'apparato che deve dare esecuzione alle decisioni prese dall'autorità statale. Per Weber l'esercizio del potere politico deve essere legittimato, ha bisogno di una struttura amministrativa e del monopolio legittimo della forza. Weber usa il termine burocrazia per definire l'organizzazione amministrativa. Definisce un tipo ideale di burocrazia, con alcune principali caratteristiche (divisione e specializzazione dei compiti; struttura gerarchica, contratto e remunerazione in denaro del personale; separazione tra le persone ed i mezzi di amministrazione; separazione tra le persone e gli uffici; presenza di controlli e di regolamenti). Interpretazioni opposte a quella di Weber, si trovano ad es. già in L. Von Mises (1881-1973), v. Human Action: A Treatise on Economics, e specialmente Bureaucracy (1944) dove Mises dà una visione negativa sulla burocrazia, conseguenza del monopolio dell’intervento pubblico, struttura opposta alla creatività del mercato e limite alla libertà ed all’autonomia individuale. Un esempio più recente è il lavoro di W.A. Niskanen, che ha proposto(1971), in un contesto di Rational Choice, l’interpretazione della burocrazia con un budget-maximizing model.

Si elencano alcuni casi di fallimenti del governo.

1. Conseguenze non intenzionali. Il governo interviene per correggere o eliminare esternalità o situazioni negative e talora, anziché risolvere, peggiora la situazione. E’ una conseguenza delle informazioni imperfette in base alle quali il governo opera. Alcuni esempi. Spese destinate a favorire la concorrenza delle imprese possono aggravano la concentrazione ed i poteri monopolistici. Spese destinate a ridurre le disuguaglianze finiscono per aumentare le disuguaglianze stesse. Misure per favorire l’occupazione irrigidiscono il mercato del lavoro ed aggravano il problema. Eccessi di occupazione nelle amministrazioni e nelle imprese pubbliche possono aggravare la spesa pubblica e ridurre la produttività complessiva del lavoro. Controlli dei prezzi possono aumentare l’inflazione.

Raccogliere informazioni sufficienti non è più facile per le authority e le amministrazioni pubbliche rispetto a imprese ed individui. Il governo non ha informazioni complete su prezzi, costi, benefici, effetti di lungo periodo, mutamenti dei comportamenti di individui e gruppi in reazione alle imposte ed alle spese. Non conosce esattamente gli effetti di impatto ambientale. Può non rendersi conto che misure positive nell’immediato hanno conseguenze negative a distanza di tempo.

Alcune conseguenze non intenzionali dipendono dai rischi di miopia nelle decisioni del settore pubblico con soluzioni a breve termine che impediscono soluzioni strutturali (ad es. sussidi a imprese che stanno per uscire dal mercato, sussidi protezionistici all’agricoltura, costruzioni di infrastrutture che aggraveranno problemi ambientali in futuro; spese che determinano maggior inflazione ed aumento dei tassi di interesse).

2. Ricerca di interessi egoistici da parte di politici e burocrati pubblici, i quali, ragionando con criteri di massimizzazione della propria utilità e di self interest, determinano inefficienti allocazioni di risorse (sprechi nella spesa pubblica, posizioni di privilegio nel settore pubblico, bilanci sovradimensionati di amministrazioni ed enti pubblici, imposte distorsive, ecc.). Politici e burocrati profittano di posizioni di asimmetria informativa, (è la condizione in cui una parte degli agenti interessati ha maggiori informazioni rispetto agli altri partecipanti e può trarre un vantaggio da questa asimmetria) in quanto hanno informazioni migliori rispetto agli elettori e, in più, i burocrati hanno informazioni più specializzate e complete che non i politici, rispetto ai quali si trovano in rapporti di principal/agent. Quindi, nei rapporti di delega, mandato, affidamento che si instaurano tra elettori e politici e tra burocrati e politici esistono incentivi a deviare dalle intenzioni di chi si è affidato e ha dato mandato. Inoltre rilevano i costi delle burocrazie pubbliche, intesi come compensi elevati, eccessi di personale, bassa produttività, tempi di decisione lunghi, errori ed arbitrii discrezionali che determinano rallentamenti e ricorsi. Il problema si presenta, in vari paesi, nella sanità, nell’assistenza, nell’istruzione, nella giustizia, nei lavori pubblici e può avere conseguenti effetti disincentivanti ed esternalità negative.

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3. Conseguenze dei sistemi di decisione collettiva e politica.- Per la presenza di ignoranza razionale gli elettori non raccolgono tutte le informazioni necessarie

per decidere, in quanto ci sono costi (monetari, in termini di tempo impiegato) per raccogliere le informazioni stesse e quindi non sono rappresentati correttamente. L’elettore-contribuente è consapevole del peso ridotto della sua partecipazione, è incerto delle conseguenze e si rende conto che non è conveniente investire troppe risorse per decidere. Il voto non è assimilabile ad un prezzo che abbia un corrispettivo immediato ed un pagamento diretto. Pertanto i sistemi elettorali non sono in grado di rivelare le preferenze di consumatori ed imprese e la loro disponibilità a pagare per interventi pubblici.

- Il logrolling è la pratica di scambiarsi i voti nelle decisioni parlamentari e nelle assemblee deliberanti delle istituzioni pubbliche. Porta a decidere allocazioni di risorse a progetti di spesa secondari, o inutili, in cambio dell’appoggio per far approvare altri progetti di spesa di interesse particolare. La spesa pubblica, in conseguenza, cresce e si disperde in destinazioni particolaristiche anziché in progetti di interesse generale.

- Esistono, in ogni sistema, pressioni elettorali di gruppi di interesse e lobby su politici e burocrati per acquisire, in cambio, sussidi settoriali, infrastrutture inutili, privilegi corporativi.

- Con il termine rent seeking si indicano costi e risorse impiegate da individui ed imprese per acquisire vantaggi competitivi da parte di legislatori e di autorità di regulation (controlli pubblici sulle aziende private) influendo su decisioni senza aumentare produttività e senza creare nuova ricchezza. Un rent seeker riesce ad ottenere, da parte di soggetti pubblici, protezioni vantaggiose per sé a danno di consumatori e produttori. L’appropriazione politica permette di concentrare i benefici in un’impresa o in un gruppo ristretto, mentre i costi vengono diluiti nella società su più soggetti. Ci sono imprese che trovano meno costoso acquisire vantaggi nelle decisioni di autorità politiche anziché concorrere nei mercati. La rent seeking è definita come la spesa di risorse scarse per acquisire un trasferimento creato artificiosamente con un intervento pubblico. Con l’imposizione interessata di vincoli, autorizzazioni e licenze, le restrizioni all’entrata nei mercati, le proibizioni (ad es. di importazioni, di produzioni concorrenti), le imposte discriminanti, agevolazioni fiscali e sussidi, spesso imprese interessate possono ridurre la concorrenza, creare cartelli e far crescere i loro profitti, a spese di altri soggetti. Un’impresa calcola la convenienza ad investire per aumentare la propria produttività e competitività nel mercato oppure a spendere (improduttivamente) per ottenere posizioni rendita, protette e di favore a danno di altri, attraverso interventi pubblici. Se è più conveniente investire in rent seeking si ha un’allocazione di risorse inefficiente. La rent seeking è associata con la corruzione e con le pressioni su politici e burocrati da parte di lobby organizzate.

4. Regulation: la teoria della cattura evidenzia come le agenzie di regulation di autorità pubbliche tendano a cooptare rappresentanti delle imprese assoggettate a regulation, e possono così impedire al mercato di funzionare correttamente.

La crescita della spesa pubblica

Si è spesso dibattuto se esistano determinanti di lungo periodo che spieghino la crescita del settore pubblico, in assoluto e in percentuale del Prodotto Interno Lordo di un paese. Diversi studi evidenziano questo processo di crescita, nella maggior parte dei paesi. Si sono date alcune interpretazioni delle cause della crescita.

Elasticità delle spese pubbliche alla crescita del reddito nazionale. Beni e servizi pubblici hanno le caratteristiche dei beni e servizi ‘di lusso’, con elasticità crescente al crescere del reddito, nel senso che quando cresce il reddito la domanda di questi beni e servizi cresce più che proporzionalmente, mentre la domanda di beni essenziali (privati, come alimentazione e vestiario) cresce meno che proporzionalmente. La legge di Wagner, proposta dall’economista tedesco Adolph Wagner (1835-1917) afferma che la crescita nel tempo di un’economia industriale è accompagnata da una crescita della quota della spesa pubblica nel reddito nazionale. Ciò è determinato dal progressivo sviluppo di un welfare state e dalla crescita conseguente di beni e servizi di carattere sociale. La crescita della spesa pubblica più che proporzionale al reddito

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nazionale dipende da: a) attività sociali dello Stato (assicurazioni sociali, sanità e istruzione, protezione ambientale, interventi in occasione di calamità); b) interventi pubblici crescenti nella tecnologia, nelle scienze e nei progetti di investimento in questi campi; c) aumento del ricorso al debito pubblico e crescita cumulativa di questo con gli interessi.Fattori demografici: le spese di previdenza e sanità crescono con l’invecchiamento della popolazione.La trasformazione, al crescere del reddito nazionale, di spese private in spese pubbliche: è il caso delle spese per l’istruzione e la sanità, la sostituzione di risparmio privato con la previdenza pubblica.Effetto ‘scalino’: eventi eccezionali (guerre, calamità naturali) determinano esplosioni della spesa pubblica, che poi si trasforma in altre spese pubbliche, ma non torna al livello di partenza.Strutture democratiche (regole di maggioranza) nella formazione del bilancio pubblico: nei sistemi parlamentari a larga base elettorale le decisioni parlamentari sul bilancio aggregano più gruppi portatori di interessi, settoriali e collettivi, che si riflettono nell’incremento delle spese pubbliche; i partiti al governo, inoltre, utilizzano le spese pubbliche per il ‘consenso’ e la rielezione.Sviluppo squilibrato. Secondo una teoria elaborata nella seconda metà del sec. XX dall’economista statunitense Baumol, nell’economia di un paese industriale avanzato si distingue tra un settore progressivo ed un settore non progressivo. Il primo ha innovazioni tecnologiche, alta produttività, tendenza alla riduzione dell’occupazione, accumulazione di capitale. Il secondo ha lavoro a bassa produttività, attività improduttive ed inefficienti, impossibilità di coprire gli incrementi di costi, in particolare del lavoro, con incrementi di produttività. Nel secondo settore si concentrano le attività e le istituzioni pubbliche e l’offerta di lavoro e parte del settore non sopravvivrebbe senza l’intervento pubblico. Per finanziare il settore non progressivo, che comprende il settore pubblico, è necessario aggravare la pressione tributaria sul primo settore. Il secondo settore tende a crescere, più che proporzionalmente, a spese del primo ed il settore pubblico cresce più che proporzionalmente sia al primo che al secondo. La bassa o mancante crescita di produttività nel settore pubblico è addebitata all’ eccesso di fattore lavoro nello stesso settore oltre che dalla mancanza di innovazioni tecnologiche. Gli aumenti dei costi del lavoro nel settore pubblico non dipendono da aumenti di produttività, ma da un effetto di trascinamento degli aumenti nel settore progressivo, dove sono determinati da aumenti di produttività.

PARTE III

Le entrate pubbliche

1. Classificazione delle entrateTipologie di entrate Classificazione delle imposte I contributi sociali

2. I principi delle imposte60

Principi generaliEquità Neutralità

3. Le Imposte personali sul reddito

3.1 Imposta sul reddito delle persone fisiche Il reddito imponibileLa progressivitàL’unità impositivaReddito guadagnato e reddito speso

3.2 Imposte personali sul reddito delle società

1. Classificazione delle entrate

Tipologie di entrate

Si distinguono, in base ad una classificazione di tipo economico, le entrate correnti e le entrate in conto capitale.

ENTRATE CORRENTI

1. Prezzo privato e quasi privato Sono entrate derivanti dalla gestione di beni e servizi prodotti e venduti sul mercato da soggetti del settore pubblico in concorrenza con produttori e venditori del settore privato. Le entrate sono assimilabili ai prezzi di beni e servizi privati. Tale genere di entrate era diffusa in periodi precedenti nella c.d. finanza patrimoniale e rappresentava una quota consistente delle entrate pubbliche (ad es. nel sec. XIX). Nel prezzo privato si possono far rientrare i proventi da vendite di prodotti provenienti da beni del demanio o del patrimonio pubblico e quelli dei monopoli fiscali (imprese pubbliche operanti in regime di monopolio nella produzione di beni e servizi e che servono solo a fini di garantire entrate, non per finalità sociali). Vi sono anche le entrate che provengono dalla gestione di patrimoni, reali e finanziari, di soggetti pubblici: canoni di locazione e concessioni, interessi, dividendi. Si parlava di prezzo quasi privato quando, nella produzione e nella vendita di alcuni beni e servizi (ad es. nella vendita di prodotti del demanio forestale o nella gestione delle banche pubbliche) era presente qualche elemento di controllo e di indirizzo di politica economica a tutela di interessi generali.

2. Prezzo pubblico Si tratta delle tariffe pubbliche, ovvero delle tariffe applicate dalle imprese pubbliche, le quali producono e vendono servizi a pagamento. Ne sono esempio le tariffe dei servizi di pubblica utilità (luce, gas, acqua, telefono, raccolta rifiuti, trasporti, servizi postali). Le tariffe possono essere discriminate, perciò possono variare a seconda della tipologia del contribuente, della quantità di consumo, dall’essere riferite alla prima casa o ad altre abitazioni, dalla dimensione della famiglia o anche dal livello di reddito famigliare. Una caratteristica del prezzo pubblico è quella di contenere elementi di socialità che mancano nel prezzo privato, così da permettere il consumo di beni e servizi con caratteristiche pubbliche anche a persone a basso reddito o ritenute meritevoli (ad es. gli abbonamenti ai trasporti per studenti, pendolari, anziani, i consumi per fasce sociali per altri servizi) attraverso riduzioni di prezzi individualizzati per categoria.

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Il prezzo pubblico può essere considerato come una variante pubblica della discriminazione di prezzi del monopolista.

Altra caratteristica del prezzo pubblico è quella di puntare alla copertura dei costi. Alcuni utenti pagano meno del costo medio altri pagano di più, in modo che le differenze si compensino attraverso un meccanismo di redistribuzione. Alcuni consumatori finanziano il consumo di altri. L’efficienza di un’impresa pubblica è interpretata come requisito minimo del pareggio del bilancio delle imprese pubbliche. In realtà l’obiettivo del pareggio è realistico per alcune imprese pubbliche, per altre non lo è (ad es. nei trasporti, nelle forniture di acqua). Per altre ancora è considerata l’opportunità che vi siano profitti anche per l’autofinanziamento degli investimenti. Il monopolio sociale è un’impresa gestita, a livello nazionale o a livello locale, da un soggetto pubblico che mira a realizzare finalità ritenute meritevoli perché socialmente apprezzabili. Solitamente agisce in perdita, in quanto la copertura, totale o parziale, dei costi non è affidata alle tariffe, ma è rinviata alla fiscalità generale (trasferimenti ed imposte) e quindi non c’è una stretta relazione tra utenti e tariffe pagate.

3. Prezzo politico I prezzi politici hanno la caratteristica di coprire solo in parte i costi di produzione di beni e servizi pubblici. Sono tipi di prezzi politici:a) La tassa: si tratta del pagamento per un bene o servizio pubblico domandato individualmente. Tale pagamento è inferiore al costo del bene o del servizio, talvolta ne rappresenta solo una quota minima. Ne sono esempio le tasse per l’istruzione pubblica e le tasse per i servizi sanitari pubblici ( ticket). Se non c’è domanda privata per il bene/servizio pubblico non si paga una tassa.b) Il contributo speciale: è un pagamento forzoso, che viene imposto quando, ad es. con la costruzione di un’opera pubblica (strada, metropolitana, porto) o di un piano regolatore urbanistico, aumenta il valore dei terreni e dei fabbricati nell’area interessata. Una parte di questo incremento di valore viene recuperata attraverso il pagamento di un contributo speciale (un esempio è l’antico contributo di migliorìa), ma questo recupero non copre il costo di tutta l’opera. Nel caso dei prezzi politici si ha un finanziamento parziale del costo di beni e servizi pubblici e necessita un finanziamento aggiuntivo.

4. Imposte Sono prelievi forzosi che non sono collegati direttamente all’erogazione di beni e servizi. Sono pagate prevalentemente in moneta, ma possono consistere in acquisizione forzosa di prodotti o di beni. Le imposte nel corso del tempo, si sono trasformate da prelievi in natura (l’istituto medievale delle decime dei raccolti da versare al clero, già esistenti nel sistema romano antico) e da prestazioni personali imposte in modo coercitivo (servizi personali obbligatori), già le liturgie in Atene, le corvée, apparse in Francia nel sec. IX, come lavoro obbligatorio o anche forzato prestato gratuitamente ad un signore, anche nella forma di prestazioni militari, e già presenti, nella sostanza, in tempi precedenti) in prelievi monetari. Secondo il principio dell’unità dei bilanci pubblici tutte le entrate sono un insieme unico e tutte le spese sono pure un insieme unico e non ci possono essere legami contabili tra i due insiemi. Così in generale non si possono introdurre vincoli di destinazione di imposte al finanziamento di spese specifiche né vincoli di dipendenza di una spesa con un’entrata. In casi anomali ci può essere una destinazione precisa del gettito di un’imposta ad un tipo di spesa (si parla, in questo caso, di imposta di scopo). Come sinonimo si usa il termine tributo, dal termine tributum del fisco dell’antica Roma. Molte imposte moderne nascono dall’evoluzione di diritti e tributi feudali.

Sulle imposte nell’antichità, ad es. in Grecia e Roma, v. Dictionay of Greek and Roman Antiquities. Brevi ed interessanti notizie storiche sono in L.A. Muratori (1751).

Classificazione delle imposte

Due definizioni preliminari:62

- Contribuenti: i soggetti, persone fisiche o giuridiche, tenuti a pagare l’imposta.- Imponibili: gli elementi economici alla base del calcolo dell’imposta.-

Una distinzione generale delle imposte è per imponibili:

Imposte Dirette su reddito e patrimonio; si pagano con regolarità temporale in determinati periodi dell’anno, in base ad incassi annuali, guadagni netti, proprietà.

Imposte Indirette su consumo, scambio, produzione, vendite, prezzi, fatturato, trasferimenti: si pagano in occasione di determinati atti economici, principalmente passaggi e movimenti di merci e servizi.

La classificazione delle imposte adottata nel sistema di contabilità ESA comprende:

1. Imposte sulla produzione e sulle importazioni (D.2), suddivise in:a) imposte sui prodotti e sulle importazioni (D.21) (1) imposte sul valore aggiunto (D.211) (2) imposte e prelievi sulle importazioni (esclusa IVA) (D.212) - dazi di importazione (D.2121) - altre imposte sulle importazioni (D.2122) b) imposte su prodotti e importazioni, esclusa IVA (D.214) (accise, imposte di bollo e registro, imposte su assicurazioni, giochi, transazioni finanziarie, imposte generali sulle vendite diverse da IVA).c) Altre imposte sulla produzione (D.29) (imposte pagate dalle imprese per uso di immobili, impianti e macchinari, imposte commisurate al monte salari,

strumenti finanziari, licenze, imposte per inquinamento).

2. Imposte correnti su reddito, patrimonio, ecc. (D.5):a) Imposte sul reddito (D.51) (imposte su reddito di lavoro, profitti, proprietà).b) Altre imposte sul reddito (D.59) (imposte sulla spesa, imposte fisse, imposte

sul capitale, su licenze, su transazioni internazionali).

3. Imposte in conto capitale (D.91) (sui trasferimenti di proprietà, donazioni, successioni, imposte straordinarie sul patrimonio).

La struttura delle imposte dirette e indirette: imponibile, aliquota, gettito Una distinzione antica delle imposte:

per contingente (prima l’ammontare aggregato delle imposte è determinato per una categoria di contribuenti o di imponibili: successivamente si procede al riparto delle imposte tra i contribuenti);

per quotità (l’imposta si calcola come quota percentuale di un imponibile).

In base all’uso di aliquote ed imponibili si distingue tra imposte dirette ed indirette.

Imposte dirette

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R è l’imponibile (ad es. il Reddito); t l’aliquota o tasso dell’imposta (in %); T il gettito (o l’imposta): T = tR dall’imponibile R si sottrae l’imposta tR; quindi R - tR = R(1 - t).

Esempio: un reddito R di 100 è tassato con un’aliquota t del 30%; risulta 100 – 30 = 70.L’imponibile R (100) è ridotto dell’ammontare dell’imposta diretta T (30) e diventa reddito netto R(1-t) (70). Il contribuente con un reddito R si trova con un reddito diminuito, perché l’imposta è tolta dall’imponibile.

Imposte indirette

P è l’imponibile (ad es. il Prezzo); ti l’aliquota o tasso (in %); Ti il gettito (o l’imposta): al prezzo P si aggiunge l’imposta tiP; quindi abbiamo P + tiP = P(1 + ti) Esempio: P = 100; ti = 20%; 100 + 20 = 120. L’imponibile P (100) è aumentato dell’ammontare dell’imposta indiretta Ti (20) e diventa prezzo lordo P(1 + ti) (120). Il contribuente paga un prezzo più alto perché l’imposta indiretta è aggiunta all’imponibile. Si ricordi che T e Ti sono valori assoluti, mentre t e ti sono valori percentuali.

Tasso nominale/effettivo

Talora ci si trova di fronte ad un imponibile che è stato ridotto da un’imposta diretta o aumentato da un’imposta indiretta ed il contribuente deve calcolarsi l’imposta già applicata. Per far questo si definisce il tasso effettivo (o aliquota effettiva) di un’imposta diretta o di un’imposta indiretta. Le aliquote t e ti sono tassi nominali, che si applicano all’imponibile per avere l’imposta. Si definiscono tassi effettivi:

- per l’imposta diretta: l’aliquota (o tasso) t* che, applicata sull’imponibile netto R(1 - t), dà lo stesso gettito T ricavato applicando t ad R. Quindi:

- t*R(1- t) = tR , da cui t* = t/(1- t).

- per l’imposta indiretta: l’aliquota (o tasso) ti* che, applicato su P(1 + ti), dà lo stesso gettito di ti applicata a P; quindi

ti*P(1 + ti)=tiP, da cui ti*= ti/(1+ti).

Dalle due formule si ricava che

a) t* > t : il tasso effettivo è maggiore del tasso nominale per un’imposta diretta;b) ti* < ti: il tasso effettivo è minore del tasso nominale per un’imposta indiretta.

Nella classificazione delle imposte si trovano altre distinzioni.

Imposte reali: sono imposte che si applicano considerando oggettivamente la natura economica dell’imponibile e non il soggetto (persona fisica o impresa) che percepisce gli imponibili. Si chiamano anche imposte cedolari. Ad esempio, per tassare il reddito si applicano aliquote diverse sul reddito di lavoro, sul reddito degli immobili, sui redditi finanziari, indipendentemente da chi li percepisce.

Imposte personali: sono imposte che si applicano considerando soggettivamente un imponibile costruito e riferito ad un contribuente. Il contribuente può essere una persona

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fisica, oppure un’unità famigliare, un’impresa, o anche una società di capitale.

Imposte generali: si applicano su tutti gli imponibili appartenenti ad una categoria generale: ad es. imposte che colpiscono tutti i redditi (imposta generale sul reddito), tutti i consumi (imposta generale sul consumo), tutti i patrimoni (imposta generale sul patrimonio). In pratica esistono imposte solo tendenzialmente generali, in quanto è impossibile tassare tutti i redditi, tutti i consumi o tutti i patrimoni.

Imposte speciali: si applicano solo su uno o su alcuni imponibili appartenenti ad una categoria. Ad es. un’imposta che tassi solo il reddito dei fabbricati e non il reddito di lavoro e gli altri redditi; un’imposta che colpisca il patrimonio immobiliare ed esenti i patrimoni finanziari.

Imposte fisse (lump sum tax): sono imposte che vengono fatte pagare in una somma definita e che individuano solo un contribuente, ma non sono collegate ad un imponibile (livello di reddito, consumo, patrimonio). Ne erano esempi l’antico testatico (il pagamento di una somma fissa a testa) e le imposte di capitazione (pure calcolate e addebitate pro capite). Oggi esistono rari esempi di piccole imposte addebitate in somma fissa (lump sum) ai contribuenti.

Imposte specifiche: sono imposte che si commisurano a caratteristiche fisiche di un imponibile e non al suo valore monetario (prezzo, valore monetario di un reddito o di un patrimonio). Ad es. l’imposta può far riferimento alla quantità o al numero di beni prodotti o venduti (un’imposta fissa per unità prodotta o venduta), al volume, al peso, alla gradazione alcolica. Ne sono esempi le imposte di fabbricazione sugli oli minerali, le imposte sugli spiriti, le imposte sul consumo di alcuni prodotti (caffè, tabacchi). Si noti che le imposte specifiche possono essere speciali o generali. Si chiamano anche con il termine di accise.

Imposte ad valorem: si tratta di imposte che si commisurano a prezzi espressi in valore monetari.

Imposte ordinarie e straordinarie

La differenza sta nella presenza più o meno continua nell’ordinamento tributario. Le imposte ordinarie sono presenti in diversi esercizi e servono al finanziamento normale delle spese pubbliche. Si tratta di strumenti di finanza ordinaria.Le imposte straordinarie sono invece strumenti di finanza straordinaria (ENTRATE/IMPOSTE IN CONTO CAPITALE) Sono introdotte soprattutto per far fronte a necessità eccezionali dovute ad eventi negativi. Si usano, ad esempio, nei dopoguerra per le necessità di ricostruzione o in seguito ad eventi naturali disastrosi. Richiedono generalmente una situazione di eccezionalità che garantisca margini di consenso di gran parte dei contribuenti, ma non possono permanere come istituto tributario stabile. Ne sono esempi le imposte straordinarie sul patrimonio (miranti ad obbligare alcuni contribuenti a smobilizzare patrimoni ‘non meritati’). Hanno aliquote molto forti, così che l’imposta non può essere pagata solo con il reddito dell’anno, ma richiede la liquidazione di una quota del patrimonio. In forma più attenuata sono state utilizzate, come imposte straordinarie in forma temporanea, aumenti di imposte di fabbricazione o anche incrementi temporanei di imposte sul reddito (ad es. per l’adesione all’UE). Può accadere che imposte straordinarie si trasformino in ordinarie con una successiva riduzione di aliquote (un’imposta straordinaria sul patrimonio del 20% diventa imposta ordinaria sul patrimonio con aliquota dello 0,5%). In un processo inverso con un forte aumento di aliquote si possono trasformare imposte ordinarie in imposte straordinarie (un’imposta sul reddito di aliquota 10% vede crescere l’aliquota al 120%). L’imposta straordinaria talora è considerata come anticipazione di pagamenti futuri di un’imposta ordinaria.

Per le imposte in Italia si trovano utili riferimenti nel Glossario di FiscoOggi.

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Imposte centrali e locali

Una distinzione tra le imposte riguarda i livelli di governo nelle quali sono applicate. Si distingue tra imposte centrali (federali o statali) ed imposte locali (regionali, provinciali, comunali).

Le imposte locali

Si è già rilevato che esiste una distinzione tra le imposte riguarda i livelli di governo nelle quali sono applicate. Si riassumono i metodi di finanziamento degli enti locali (il c.d. federalismo fiscale indica l’organizzazione di entrate e trasferimenti per diversi livelli di governo).

a) Imposte autonome

Si tratta di imposte su imponibili localizzati e facilmente individuabili nell’ambito di un’amministrazione locale. Si prestano di più le imposte reali (localizzazione dell’imponibili) rispetto alle imposte personali (residenza del contribuente). Già nel sec. XIX si teorizzava che le imposte personali dovessero essere centrali e le imposte reali dovessero essere locali. Le imposte autonome più utilizzate a livello locale sono:

- le imposte patrimoniali su immobili (terreni e fabbricati);- le imposte su redditi immobiliari;- le imposte sui consumi finali.

Si prestano meno le imposte generali, dirette o indirette, le imposte personali, le imposte sulla produzione, perché finiscono con l’essere pagate anche da contribuenti residenti in altre amministrazioni locali. Le imposte locali autonome possono:1. essere introdotte e determinate, negli imponibili e nelle aliquote, dalle singole amministrazioni locali;2. essere stabilite a livello centrale e le amministrazioni locali possono decidere se adottarle ed eventualmente fissare le aliquote, all’interno di limiti prefissati.

b) Addizionali e sovrimposte

La sovrimposta è commisurata ad un imponibile definito per un’imposta centrale (comunque di un’amministrazione pubblica più ampia di quella che applica la sovrimposta), per la parte dell’imponibile (ad es. reddito, consumo) localizzato nell’ambito territoriale dell’amministrazione locale.… L' addizionale è invece commisurata ad un'imposta centrale, per aggiungere una parte riscossa a livello locale... Se tc è l'aliquota dell’imposta centrale, tl l'aliquota locale e R l’imponibile:

> la sovrimposta è pari a tlR; l’imposta totale per il contribuente è tcR + tlR = (tc + tl)R. > l’addizionale è tltcR; l’imposta totale per il contribuente è tcR + tltcR = tc(1 + tl)R

La sovrimposta è di solito proporzionale, anche se ci sono esempi di sovrimposte locali progressive sul reddito (negli S.U., in Svezia). Può essere deducibile o detraibile dall’imponibile o dall’imposta centrale.

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L'addizionale è proporzionale. S e l'imposta centrale è progressiva, il gettito dell’addizionale cresce più che proporzionalmente al crescere dell'imponibile, anche se l'aliquota è proporzionale.

c) Compartecipazione al gettito di imposte di altre amministrazioni pubbliche

Un’amministrazione locale ha diritto ad una quota del gettito dell'imposta di un’amministrazione più ampia (la regione che riceve una quota di un’imposta statale) o, più raramente, di un’amministrazione più piccola (ad es. una regione potrebbe aver diritto alla quota di un’imposta comunale o provinciale). Se T è il gettito di un’imposta prelevata dall’amministrazione A, questo viene ripartito in due (o più, se sono coinvolte più di due amministrazioni) quote: una percentuale a va all’amministrazione A, mentre la quota residua (1 – a) è attribuita ad un’altra amministrazione B: quindi aT va ad A, (1 – a)T va a B.

La descrizione delle imposte nei loro effetti economici può essere fatta con alcuni grafici:

RETTA DI BILANCIO, IMPOSTE E SUSSIDI RETTA DI BILANCIO, IMPOSTE E SUSSIDI AA B B

DOMANDA ED IMPOSTA SUL REDDITO DOMANDA ED IMPOSTA SUL REDDITO AA B B

DOMANDA ED IMPOSTA INDIRETTA DOMANDA ED IMPOSTA INDIRETTA AA B B

IMPOSTA SPECIFICA IMPOSTA SPECIFICA AA B B

IMPOSTA AD VALOREM IMPOSTA AD VALOREM AA BB

I contributi sociali

I contributi sociali, definiti anche oneri sociali, hanno natura affine alle imposte e sono collocati tra le entrate tributarie nei bilanci pubblici. Si differenziano dalle imposte perché hanno una destinazione specifica al finanziamento di prestazioni individualizzate (pensioni, assistenza sanitaria). Si distingue tra:

Contributi sociali effettivi Indicano i versamenti che i lavoratori assicurati ed i loro datori di lavoro effettuano agli enti di previdenza ed assistenza che erogano prestazioni sociali, per poter avere il diritto a prestazioni previdenziali (contributi previdenziali) e sanitarie (contributi sanitari).

Contributi sociali figurativi Si tratta di prestazioni sociali corrisposte direttamente dai datori di lavoro ai propri dipendenti o ex dipendenti. Comprendono le pensioni provvisorie corrisposte dalle Amministrazioni Pubbliche ai propri dipendenti, le aggiunte di famiglia, l’equo-indennizzo, i sussidi al personale, le rendite, le indennità temporanee e le spese per cure ed infortuni.

Considerando un reddito di lavoro dipendente R, un’aliquota t dell’imposta sul reddito ed un tasso percentuale s di contributi sociali abbiamo:

- Il datore di lavoro paga R al lavoratore dipendente e versa sR ad un ente previdenziale: in totale i pagamenti del datore di lavoro ammontano a R + sR = R(1 + s): questo è il costo del lavoro.

- Il lavoratore incassa un reddito netto R(1 - t), in quanto tR vanno al fisco.- Per cuneo fiscale CF si intende la differenza tra il costo del lavoro ed il reddito netto del lavoratore:

CF = R(1 + s) – R(1- t) = sR + tR = (s + t)R.

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2. I principi delle imposte

Principi generali

Alcuni dei principi delle imposte sono stati già definiti fin da A. Smith nella Ricchezza delle Nazioni (1776): l’imposta, secondo Smith, deve essere proporzionale, economica, efficiente, certa. Questi ed altri principi sono, tradizionalmente, ripresi nella letteratura economica, da J.S. Mill (1848), da H. George in Progress and Poverty (1879), da A. Wagner in vol. 1.

Riferimenti brevi si possono vedere per A. Smith, H. George, A. Wagner.

Successivamente alcuni dei principi generali hanno avuto definizioni approfondite.

Principio del beneficio o della controprestazione

Le imposte devono essere pagate come se fossero prezzi per le prestazioni ricevute come spesa pubblica in beni e servizi. Si collega la spesa all’imposta, come se vi fosse un rapporto di scambio volontario (un rapporto contrattuale di prestazione/controprestazione) tra governo e contribuenti. I contribuenti devono pagare imposte in proporzione ai benefici ricevuti dalla spesa. Esclude misure redistributive e giustifica la proporzionalità delle imposte. E’ un’impostazione diffusa nei sec. XVIII e XIX, che trova ancora sostenitori, in particolar modo per decidere incrementi di imposte per finanziare nuove spese. Nei bilanci pubblici, come già ricordato, non è possibile collegare spese ad imposte, sia per le grandi dimensione dei bilanci, sia perché il più delle volte non è possibile individuare le domande individuali di beni e servizi pubblici, proprio per le caratteristiche dei beni e dei servizi pubblici, né si possono differenziare le imposte per ogni contribuente in base alla domanda. Il principio, se applicato in generale, avrebbe come scopo la trasparenza nel bilancio pubblico: il controllo dei contribuenti sull’uso del gettito ed il vincolo del gettito all’uso voluto dagli elettori-contribuenti.

Principio della capacità contributiva

E’ un principio che si è affermato dalla fine del sec. XIX, in alternativa al principio del beneficio. Le imposte vanno pagate secondo le dimensioni dell’imponibile e non per quello che si riceve in cambio come beni e servizi pubblici. La teoria è stata sviluppata prima per giustificare l’imposta proporzionale (ciascuno ritrae dal complesso delle spese pubbliche benefici proporzionali alla propria ricchezza, quindi deve pagare in proporzione a questa) e poi per giustificare anche l’imposta progressiva. E’ connesso anche con la crescita delle dimensioni del bilancio pubblico, che rendono impossibili i collegamenti tra le entrate e le spese.

Se le imposte sono indipendenti dalle spese e l’individuazione dei beneficiari non è un criterio di riferimento servono indici di capacità contributiva (reddito, patrimonio, consumo, produzione) che misurino il sacrificio dei contribuenti, in funzione degli elementi economici che vengono sottratti dall’imposta. In base alla capacità contributiva sono stati definiti criteri di applicazione delle imposte. Queste devono essere distribuite a seconda delle capacità economiche del contribuente.

Il problema può essere posto con modalità diverse:

a) i contribuenti devono avere lo stesso sacrificio assoluto, uguale per ciascuno (principio del sacrificio uguale);

b) i contribuenti devono avere lo stesso sacrificio in proporzione all’utilità della loro ricchezza (sacrificio proporzionale o equiproporzionalità)

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d) si deve minimizzare il sacrificio del totale dei contribuenti (sacrificio minimo aggregato).

La progressività delle imposte è stata teorizzata (alla fine del sec. XIX) come principio di eguaglianza. Le imposte su due redditi diversi dovrebbero imporre lo stesso sacrificio di utilità (la stessa perdita di benessere) a due contribuenti ( o allo stesso contribuente in due situazioni di reddito diverse).

Equità

Il concetto di equità è della parità di trattamento (non discriminazione) di contribuenti e di imponibili. Si distinguono due concetti.

Equità orizzontale: i contribuenti e gli imponibili con le stesse caratteristiche devono essere tassati con le stesse modalità. Si fonda sul principio della capacità contributiva. L’eguaglianza di imponibile comporta eguaglianza di trattamento.. In base al principio del beneficio la parità di trattamento sarebbe conseguente all’eguaglianza dei benefici ricevuti dalla spesa pubblica.

Equità verticale: i contribuenti e gli imponibili con caratteristiche diverse devono essere tassati con modalità differenti. In base alla capacità contributiva le imposte devono essere differenziate.

Si riportano casi tipici nei quali si richiama l’applicazione del principio di equità. La differenziazione delle aliquote è necessaria per l’eguaglianza nel trattamento.

1. Reddito di lavoro e di capitale (la c.d. discriminazione qualitativa dei redditi): il reddito di lavoro comporta un sacrificio personale nella produzione, sacrificio consistente nell’impiego di tempo sottratto al consumo, nella stanchezza fisica, nell’assoggettarsi ad obblighi non graditi, mentre il reddito di capitale non comporta questi sacrifici. Due redditi eguali, dal punto di vista monetario, uno di 100 come reddito di lavoro, uno di 100 come reddito di capitale, avranno la stessa utilità lorda per un contribuente, ma il reddito di lavoro ha un’utilità netta inferiore per un reddito di lavoro. Ad es., se si quantifica l’utilità in 40 unità per il reddito di capitale, per il reddito di lavoro da questa utilità di 40 va sottratto un sacrificio (ad es. di 25), pertanto il reddito di capitale ha un’utilità netta di 40, mentre il reddito di capitale ha un’utilità netta di 15.

2. Reddito temporaneo e reddito perpetuo. A parità di valore monetario un reddito temporaneo va tassato meno di un reddito perpetuo. Il reddito di lavoro è temporaneo, il reddito di capitale è (almeno tendenzialmente) perpetuo. Il criterio guida dell’equità è quello di tassare meno il reddito di lavoro perché questo, attraverso l’accumulazione di risparmio, possa costituire nel tempo un capitale, trasformandosi, quando è cessata la produzione di reddito di lavoro (ad es. per il pensionamento), si possa avere un reddito di capitale, sostitutivo del precedente reddito di lavoro. L’idea si applica, in pratica, nell’esenzione del risparmio da reddito di lavoro (risparmio forzoso o volontario) per costituire fondi pensionistici.

3. Reddito risparmiato e reddito speso: il ragionamento precedente si può estendere per sostenere che il reddito risparmiato va tassato meno del reddito speso. Il risparmio è un rinvio di attività che generano utilità individuale, è un’utilità futura che va tassata in futuro, mentre il consumo è utilità attuale che va tassata subito. Inoltre, secondo un’altra argomentazione, il consumo del reddito è qualcosa di personale ed egoistico che distrugge risorse, mentre il risparmio ha un’importanza ‘sociale’, nel senso che va a vantaggio della collettività e permette accumulazione di capitale.

4. Reddito rischioso e reddito sicuro: a parità di valore monetario il reddito (o il patrimonio) rischioso ha un valore effettivo minore rispetto ad un reddito (patrimonio) sicuro. Il rischio consiste nella probabilità che il reddito venda a cessare, temporaneamente o definitivamente. Per equiparare, ad esempio, un reddito sicuro di 100 ad un reddito rischioso di 100 quest’ultimo dovrebbe essere reso sicuro attraverso un’assicurazione. Per assicurare un reddito rischioso si dovrebbe pagare ad un’assicurazione un premio, in funzione della gravità del rischio, ad es. di 30. Pertanto il reddito di 100 in pratica vale 100 – 30 = 70, e solo questo importo andrebbe tassato.

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Equità intertemporale e intergenerazionale

I contribuenti attuali possono modificare il benessere dei contribuenti futuri. Le imposte attuali possono, ad esempio, ridurre la formazione di capitale disponibile per le generazioni future. Le generazioni attuali possono influire negativamente sulle future con la distruzione di risparmio e di risorse non riproducibili. Possono esserci trasferimenti di carichi fiscali alle generazioni future con debiti attuali che dovranno essere ripagati in futuro, ad es. con il finanziamento della spesa pubblica mediante debito pubblico o con il finanziamento del sistema pensionistico. Succede che contribuenti più giovani pagheranno, in futuro, per spese i benefici delle quali sono a vantaggio di contribuenti attuali. Le generazioni sono sempre parzialmente sovrapposte, per via della compresenza di soggetti appartenenti a più generazioni (la composizione demografica) e si instaurano i c.d. patti intergenerazionali. Una generazione più forte (i più giovani) danno sostegno finanziario una più debole (i più anziani), ad esempio finanziando, con i propri imponibili, spese sanitarie e pensionistiche.

E’ un principio ulteriore l’idea che con gli strumenti fiscali non si devono alterare le posizioni relative dei contribuenti (equità fiscale). Si possono ridurre le differenze tra i contribuenti, ma non far sì che il contribuente Tizio più ricco di Caio prima dell’applicazione di imposte/spese diventi poi più povero di Caio solo in seguito agli interventi fiscali.

Neutralità

Il principio di neutralità delle imposte è assimilato all’efficienza ed afferma che:

Le imposte non devono creare distorsioni degli equilibri che si stabiliscono nei mercati. Il principio di neutralità indica la necessità che le imposte non interferiscano con gli equilibri economici. Non devono provocare distorsioni nelle scelte, rispetto a quelle che verrebbero prese in assenza di imposte.

Non devono generare effetti di sostituzione: per gli individui e le imprese non devono far spostare le preferenze rispetto a decisioni prese in assenza di imposte. Questi effetti dipendono da comportamenti determinati da tentativi dei contribuenti di ridurre le imposte dovute riducendo, o evitando se possibile, gli imponibili (reddito, prodotti, consumo, ecc.).

Il tema della neutralità era già stato discusso da Enrico Barone (1912) nel confronto tra un’imposta diretta sul reddito ed un’imposta indiretta speciale sul consumo.

IL IL TEOREMA DI BARONETEOREMA DI BARONE A PARITA’ DI SACRIFICIO A PARITA’ DI SACRIFICIO AA BB

IL IL TEOREMA DI BARONETEOREMA DI BARONE A PARITA’ DI GETTITO A PARITA’ DI GETTITO AA BB

Esempi di effetti di sostituzione:

a) per un consumatore: tra consumare il bene X (non tassato o tassato di meno) piuttosto che il bene Y (tassato o tassato di più): un bene tassato è parzialmente sostituito con un bene non tassato: il fenomeno è più evidente per i beni surrogati (sostituibili perché appartenenti ad una stessa classe) nel consumo;

b) per un produttore: tra produrre il bene X (non tassato o tassato di meno) piuttosto che il bene Y (tassato o tassato di più);

c) per un lavoratore: tra lavorare o non lavorare, se è tassato il reddito di lavoro;

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d) per un’impresa: tra l’impiego di un fattore di produzione (lavoro, capitale) ed un altro fattore se uno è tassato più dell’altro;

e) per una società: tra la costituzione di una società di capitali o di una società di persone, quando è tassata di più la società di capitali (o viceversa);

f) per una società di capitali: tra finanziarsi con capitale proprio (risparmio, accantonamenti) e l’indebitarsi, se le imposte sono più pesanti con un tipo di finanziamento rispetto all’altro;

g) nella scelta di uno status famigliare piuttosto che di un altro, se le imposte sulla famiglia sono discriminanti;

h) per individui ed imprese: a scegliere un paese piuttosto che un altro per svolgere attività economiche o incassare redditi (assenza di neutralità internazionale).

o La presenza di effetti di sostituzione è sintomo di perdite di benessere, nel senso che i soggetti economici sono indotti a scelte diverse da quelle che ritenevano le migliori, in assenza di imposta. Perciò la neutralità è assimilata all’efficienza (massimo benessere, massimo di produzione, minimi costi, di produzione o psicologici).

o L’unica imposta che non permette al contribuente effetti di sostituzione perché non può influire sul suo ammontare è l’imposta fissa, assai poco pratica.

o Perciò nei confronti tra le imposte, per decidere qual è la più efficiente, si vede quale imposta minimizza le distorsioni e le perdite di benessere determinando un minor onere in termini di sacrificio, a parità di gettito con altre.

Talora le imposte intenzionalmente sono non neutrali, in quanto vogliono creare distorsioni, per incentivare o disincentivare una scelta o un comportamento. Gli incentivi si realizzano con esenzioni da alcune imposte o con aliquote più basse per gli imponibili incentivati rispetto agli altri. I disincentivi si realizzano con imposte speciali o con aliquote maggiorate rispetto ad altri imponibili.

Esempi di imposte incentivanti:- si tassa il reddito risparmiato con aliquote più basse (o si esenta del tutto) rispetto al reddito speso,

per favorire l’accumulazione di risparmio;- si tassa un bene di produzione interna di meno rispetto a beni importati, per favorire il consumo

interno di beni di produzione nazionale;- si tassa con aliquote basse o si esenta un prodotto che viene esportato per favorire la competitività

sui mercati internazionali;- si abbassano le aliquote di un’imposta indiretta su di una merce per favorirne il consumo;- si riduce un’imposta sui profitti a condizione che l’impresa aumenti l’occupazione.

Esempi di imposte disincentivanti:

- si tassano le produzioni, le emissioni o i carburanti inquinanti per ridurre o eliminare gli effetti di inquinamento e indurre a utilizzare diverse tecnologie e carburanti migliori (le c.d. imposte verdi, la carbon tax sulle emissioni di CO2, ecc.).

- Si tassano i comportamenti che hanno effetti inflazionistici (ad es. profitti eccessivi delle imprese, incrementi eccessivi dei redditi di lavoro, incrementi eccessivi dei prezzi di alcuni prodotti, ecc.: eccessivi rispetto ad una media di incrementi di prezzi o di redditi o di profitti).

- Si tassano i trasferimenti nei mercati finanziari (ad es. le compravendite di titoli in borsa) per rallentare la velocità dei trasferimenti e contenere i rischi di speculazione e di instabilità (ad es. la Tobin tax).

- Si tassano di più alcuni consumi legalmente ammessi, ma ritenuti socialmente non meritevoli o dannosi (tabacchi, alcoolici, giochi e scommesse).

- Si tassano di più i profitti distribuiti dalle imprese rispetto ai profitti accantonati, con l’obiettivo di favorire la capitalizzazione (i.e. un maggior capitale proprio) delle imprese.

Si utilizzava, già nel sec. XIX, il termine neutralità riferito all’intero bilancio pubblico ed alla finanza pubblica, anziché solo alle imposte. Tale neutralità si

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sarebbe dovuta realizzare in due modi:- per dimensioni del bilancio pubblico, così ridotte da non influire

praticamente su produzione e distribuzione di mercato (neutralità per dimensione);

- per compensazione: gli effetti positivi della spesa compensano esattamente quelli del prelievo: si trattava di un argomento anche a favore del bilancio in pareggio (neutralità per compensazione).

Qualche altro principio delle imposte, già presente nella classificazione di Smith, viene pure richiamato.

Economicità

Le imposte devono essere scelte e strutturate secondo criteri di economicità, nel senso che devono quindi minimizzare alcuni costi:a) costi per il contribuente che paga l’imposta (adempimenti, assistenza, tempo perso);b) costi per l’amministrazione che riscuote: costi burocratici nell’organizzare uffici, modalità di riscossione e costi degli intermediari esattori, costi degli accertamenti e del contenzioso per contrastare l’evasione; questi costi equivalgono ad una riduzione del gettito da destinare alla spesa pubblica;c) costi per l’economia: effetti negativi quali aumenti di prezzi, riduzione di redditi e della produzione, discriminazioni; si tratta, in gran parte, di costi connessi all’assenza di neutralità.

Certezza

L’imposta deve essere certa nella definizione normativa e nell’applicabilità delle norme riguardanti l’imponibile, l’aliquota. La certezza nel gettito significa che l’imposta non deve presentarsi come strumento al quale il contribuente possa facilmente sottrarsi, attraverso processi di evasione ed elusione. La certezza del contribuente significa che il contribuente dovrebbe essere colui che effettivamente è individuato dalla norma tributaria.

3. Le imposte personali sul reddito

3.1 Imposta sul reddito delle persone fisiche

Imposta sul reddito delle persone fisiche: il reddito imponibile

La definizione di reddito è stata piuttosto elaborata e complessa e, dalla fine del sec. XIX, ha sviluppato concetti diversi.

Reddito prodotto: è il concetto di contabilità nazionale, che è stata sviluppata a partire dagli anni ’30 del sec. XX: èl’insieme di beni e servizi valutabili in moneta prodotti in un anno in un ambito territoriale (nuova ricchezza). Non vi rientrano i trasferimenti (redditi prodotti da qualche soggetto e trasferiti ad altri) né i plusvalori (v. infra).

Reddito entrata: è il consumo (C) di un anno sommato alla variazione di patrimonio dall’inizio alla fine dell’anno (DK): quindi

Reddito entrata = C + DK che è uguale a Consumo + Risparmio + Plusvalori – Perdite patrimoniali).

Il reddito entrata comprende sia il reddito prodotto, sia i trasferimenti che i plusvalori ed è il concetto che le imposte sul reddito tengono presente in prevalenza.

o Reddito ordinario o normale: si usa per definire, in alcuni casi, il reddito presunto di terreni, fabbricati, piccole imprese, quando è troppo costoso accertare per il singolo caso il reddito effettivo. Il reddito ordinario è un reddito medio presunto, costruito a campione. Di

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solito diverge dal reddito effettivo. Per il reddito ordinario si utilizza il catasto (dei terreni, dei fabbricati) o si costruiscono delle imprese rappresentative di settori e categorie. Talvolta è stato considerato come eventuale imponibile il reddito potenziale di un individuo o di un’impresa, sulla base di capacità di produzione di reddito anche non sfruttate (abilità e qualificazione personale, potenzialità produttiva, v. ad es. in Italia gli studi di settore).

o Sovrareddito: è la differenza di un reddito effettivo rispetto ad un reddito medio. Ad es. il sovrapprofitto è l’eccesso di reddito sul rendimento normale del capitale investito.

o Plusvalore o incremento di valore patrimoniale (plusvalenza, per le società di capitali): è l’incremento di valore di un cespite (un capitale immobiliare o finanziario) al quale non corrisponde produzione di nuova ricchezza. Ad es. un fabbricato (o un titolo di credito), acquistato a 100, dopo qualche tempo può essere rivenduto a 150. La differenza (50), se non dipende soltanto da un incremento del livello generale dei prezzi, contiene un plusvalore.

Nel caso di un decremento o perdita di valore di un cespite si è in presenza di minusvalore (o di minusvalenza per le società di capitali).

Si rinvia ad un ‘classico’ sulla tassazione personale: H. Simons: Personal income taxation (1920)

La progressività

Definizione di proporzionalità, progressività, regressività.

Imposta proporzionale: è un’imposta con aliquota costante: quando l’imponibile aumenta o diminuisce, l’aliquota rimane costante.

Imposta progressiva: è un’imposta con aliquota crescente: quando l’imponibile cresce, l’aliquota aumenta.

Imposta regressiva: è un’imposta con aliquota decrescente: quando l’imponibile cresce, l’aliquota diminuisce.

Imponibile imposta proporzionale imposta progressiva imposta regressiva

R T T/R = t T T/R = t T T/R = t

100 10 10/100 = 10% 5 5/100 = 5% 20 20/100 = 20%

200 20 20/200 = 10% 20 20/200 = 10% 30 30/200 = 15%

400 40 40/400 = 10% 60 60/400 = 15% 40 40/400 = 10%

Si distingue tra:

Aliquota media: è il rapporto tra l’imposta T e l’imponibile R: T/R. Aliquota marginale: è il rapporto tra una variazione di imposta (Δ T)/e la corrispondente

variazione di imponibile (ΔR).

Seguendo l’esempio precedente:

- le variazioni di R (ΔR) sono da 100 a 200 (ΔR=100) e da 200 a 400 (ΔR=200)- per le imposte:

per l’imposta proporzionale le variazioni sono da 10 a 20 (ΔT = 10) e da 20 a 40 (ΔT = 20).

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Nel passaggio da 100 a 200 si ha:

Δ T = 10 = 10% e nel passaggio da 200 a 400 Δ T = 20 = 10% ΔR 100 ΔR 200

per l’imposta progressiva le variazioni sono da 5 a 20 (ΔT = 15) e da 20 a 60 (ΔT = 40).

Nel passaggio da 100 a 200 si ha:

Δ T = 15 = 15% e nel passaggio da 200 a 400 Δ T = 40 = 20% ΔR 100 ΔR 200

per l’imposta regressiva le variazioni sono da 20 a 30 (ΔT= 10) e da 30 a 40 (ΔT = 10).

Nel passaggio da 100 a 200 si ha:

Δ T = 10 = 10% e nel passaggio da 200 a 400 Δ T = 10 = 5% ΔR 100 ΔR 200

Elasticità dell’imposta

Si definisce elasticità dell’imposta: il rapporto tra la variazione dell’imposta e la variazione dell’imponibile:

(Δ T/T)/ (ΔR/R)

che si può esprimere anche come il rapporto tra aliquota marginale e aliquota media:

(ΔT/ΔR)/(T/R)

Dall’esempio precedente si conclude che:- l’elasticità è uguale ad 1 con imposta proporzionale- è maggiore di 1 con imposta progressiva- è minore di 1 con imposta regressiva.

Oltre all’elasticità dell’imposta esistono diverse misure di progressività/proporzionalità/regressività, che esprimono relazioni matematiche tra imponibili ed imposte. Sia R l’imponibile e T l’imposta; si prendono due imponibili, R0 ed R1 ai quali corrispondono due imposte, T0 e T1 e sia T/R = ta e tm = ΔT/ΔR = tm . Si hanno, così, alcune misure:1. progressività dell’aliquota media ta nel passaggio da un imponibile R0 ad un imponibile maggiore R1: (ta1 – ta0)/(R1 – R0) = Δta/ ΔR: misura la variazione dell’aliquota media ed è uguale a 0 per l’imposta proporzionale, > 0 (positiva) quando l’imposta è progressiva, < 0 (negativa) quando l’imposta è regressiva;2. progressività dell’aliquota marginale tm nel passaggio da un imponibile R0 ad un imponibile maggiore R1: (tm1 – tm0)/(R1 - R0) = Δtm/ΔR: misura la variazione dell’aliquota marginale ed è uguale a 0 per l’imposta proporzionale, > 0 (positiva) quando l’imposta è progressiva, < 0 (negativa) quando l’imposta è regressiva;3. progressività dell’imponibile residuo: è il rapporto tra la variazione percentuale dell’imponibile dopo l’imposta e la variazione percentuale dell’imponibile prima dell’imposta: [(R1 – T1) – (R0 – T0)]/(R0 - T0) / [(R1 - R0)/R0] : è uguale ad 1 per un’imposta proporzionale, minore di 1 per l’imposta progressiva, maggiore di 1 per un’imposta regressiva;

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4. elasticità ponderata dell’imposta: è il rapporto tra l’aliquota marginale (tm) divisa per il suo complemento ad 1 (1 – tm) e l’aliquota media (ta) divisa per il suo complemento ad 1 (1 - ta): [tm/(1– tm)]/[ta/(1 - ta)] = (tm/ta)/[(1 – ta)/(1 – tm)]: è uguale ad 1 per l’imposta proporzionale, > 1 per quella progressiva, < 1 per quella proporzionale.

Ragioni della progressività

La necessità di un’imposta progressiva è stata sostenuta, nel tempo, con diverse motivazioni.

- Giustizia e redistribuzione: se si ritiene che i mercati privati, nella produzione e nella distribuzione dei redditi, non operino secondo criteri di giustizia (valutati da un punto di vista politico), si può pensare di poter correggere tale distribuzione anche con un’imposta progressiva. L’idea della progressività a fini redistributivi è relativamente più recente di altre giustificazioni e si può far risalire alla discussione, nella rivoluzione francese, sulla costituzionalizzazione dell’imposta progressiva, come avvenne poi con l’art. 53 della Costituzione italiana; come principio ‘rivoluzionario’ risale almeno a Marx-Engels nel Manifesto (cap. II 1848).

- L’utilità ed il principio del sacrificio: nel finanziare una spesa pubblica è corretto prelevare risorse là dove si impongono sacrifici minori. Ne consegue che è corretto tassare più che proporzionalmente i redditi più elevati, in modo che il sacrificio aggregato sia minimo. 100 euro sottratte ad un contribuente povero rappresentano un grosso sacrificio, mentre 100 euro sottratte ad un contribuente ricco comportano un sacrificio molto inferiore. Se necessita una somma per finanziare una spesa pubblica bisogna cominciare a tassare i redditi più elevati e poi scendere a tassare via via quelli inferiori: così si realizza un sacrificio minimo per la collettività.

- La compensazione: è un’idea che risale al sec. XVIII: dato che le imposte sui consumi sono regressive rispetto al reddito, per compensare questo difetto è necessaria un’imposta progressiva sul reddito. Così l’insieme delle imposte, dirette e indirette, potrebbe essere almeno proporzionale.

- Il surplus o sovrareddito: un reddito di lavoro, o di capitale, corrisponde ad un rendimento normale delle ore lavorate o dell’ammontare di capitale e questo reddito va tassato con una certa aliquota. Se il rendimento è maggiore (ad es. del 6% rispetto ad una ‘normalità’ del 4%) la differenza (del 2%) va tassata con aliquota superiore, in quanto corrisponde a situazioni di privilegio (di rendita, di monopolio). Quindi il reddito di lavoro, ad esempio, si trasforma in un reddito diverso, il reddito di capitale si trasforma in eccesso di profitto o in una forma di surplus.

Sulla progressività si trovano diverse opere classiche, da Jollivet (1795) a Mazzola (1895), a Masé Dari (1897) a Seligman (1894). Storicamente sono stati individuati diversi casi, alcuni alquanto dubbi, di imposte progressive; un esempio è quello della ‘decima scalata’ a Firenze nel 1499.

Tecniche di applicazione dell’imposta progressiva

a) Progressività per deduzione/detrazione

E’ la forma più antica di progressività, che si fa risalire a Bentham (1838). Si tratta di un’imposta proporzionale corretta. Prima di applicare l’aliquota t ogni reddito R viene diminuito di un importo fisso D. L’imposta è

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T = t(R –D). La formula può essere riscritta come T = tR – tD. L’importo può essere sottratto da R (ed allora si definisce deduzione D) o da T (ed allora si definisce detrazione tD). Nel primo caso si ha un’imposta progressiva per deduzione, nell’altro un’imposta progressiva per detrazione.

Esempio di imposta progressiva per deduzione con D = 100 e t = 50%

R R-D t(R-D) t(R-D)/R150 50 25 25/150 = 16, %

200 100 50 50/200 = 25%

400 300 150 150/400 = 37, %

Si vede come diventa crescente il rapporto tra imposta ed R. E’una progressività ad aliquota marginale unica (c.d. flat rate).

L’IMPOSTA PROGRESSIVA PER DEDUZIONE L’IMPOSTA PROGRESSIVA PER DEDUZIONE AA B B

PROGRESSIVITA’ PER DEDUZIONE: ALIQUOTE MEDIE/ MARGINALI PROGRESSIVITA’ PER DEDUZIONE: ALIQUOTE MEDIE/ MARGINALI AA BB

La Flat Tax (cap 4) dagli anni ’90 ha avuto diffusione continua nei paesi dell’Europa dell’est, con aliquote uniche dal 12% al 26%.

b) Progressività per classi

Gli imponibili sono ripartiti in classi. A ciascuna classe corrisponde un’aliquota proporzionale diversa. Esempio:

Classe Redditi Aliquota

I da 0 a 100 10% II da 0 a 200 12%

III da 0 a 400 15%

Un reddito di 80 appartiene alla classe I (tassato al 10%); un reddito di 160 alla classe II (tassato al 12%); un reddito di 340 alla classe III (tassato al 15%).

In Italia l’imposta sul valore locativo era, fino al 1974, un’imposta comunale diretta, progressiva per classi: 5 classi con aliquote del 5%, 6%, 7%, 8%, 9%. Colpiva il valore locativo di un’immobile, calcolato in base al canone di locazione reale o presunto. Era previsto un valore minimo imponibile, aumentato in funzione delle dimensioni della famiglia, e con detrazioni percentuali in base al numero dei figli a carico. Si trattava di un’imposta progressiva per classi dove,

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in ogni classe, erano introdotti elementi di personalizzazione (deduzioni a carattere famigliare).

c) Progressività per scaglioni

Il reddito viene ripartito in scaglioni. Ogni scaglione ha una sua aliquota marginale tm.

Esempio, con 3 scaglioni ed un imponibile di 500:

Scaglioni tm R=500 tmR

I da 0 a 100 5% 100 + 5 + II da 101 a 300 10% 200 + 20 + III da 301 a 600 15% 200 = 30 = 500 55 L’imposta totale si ottiene sommando le imposte calcolate in ogni scaglione: 5+20+30 = 55; l’aliquota media sul reddito di 500 è data da 55/500 = 11%.

La progressività per scaglioni è la più comune. Anni addietro gli scaglioni, nei vari paesi, erano molto numerosi (anche una trentina), poi si sono ridotti a 3-5. Vi può essere uno scaglione iniziale, di dimensioni variabili in funzione delle caratteristiche del contribuente, con aliquota 0%: il reddito compreso in questo scaglione non è tassato. La progressività, riducendo il numero di scaglioni, può essere rafforzata utilizzando un livello di deduzione decrescente rispetto all’imponibile, fino a raggiungere una struttura di imposta progressiva per deduzione con:- aliquota marginale fissa (flat rate);- deduzione decrescente.In pratica, anziché far crescere le aliquote marginali (con gli scaglioni) al crescere dell’imponibile, si fa diminuire la deduzione all’aumentare del reddito.

L’irpef, introdotta in Italia nel 1974, nel corso degli anni ha avuto diverse variazioni sia nel numero di scaglioni che nel livello delle aliquote: uno schema semplificato è il seguente:

ANNI 1974 1983 1989 2010

Numero degli scaglioni 32 9 7 5

Aliquota minima 10% 18% 10% 23%

Aliquota massima 82% 65% 50% 43%

d) Progressività continua

L’imposta è calcolata con una formula. Per ogni minima variazioni di imponibile si ha un incremento dell’aliquota marginale.

Una formula generale di imposta progressiva continua è del tipo T = aRb , dove R è l’imponibile, a un valore inferiore ad 1, b un valore maggiore di 1 (è l’elasticità dell’imposta). a aveva, in Italia, un valore intorno al 2% e b era di 1,5%. Si definisce continua perché la progressività varia continuamente: ad ogni minimo incremento del reddito imponibile c’è un incremento continuo dell’aliquota marginale.

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Un’imposta progressiva continua è stata utilizzata in Italia: si trattava dell’ imposta complementare progressiva sul reddito, imposta personale istituita, a partire dal 1925 (rd 3062 del 30.12.1923) sul reddito complessivo, con deduzioni, una fissa (lire 240 mila) ed altre per carichi di famiglia. L’imposta è stata soppressa dal 1974 e sostituita dall’Irpef. La formula per il calcolo dell’aliquota media t da applicare sul reddito R era la seguente: t = 0,023 √(R - 0,0000472R) + 0,00874 per R fino a 5 milioni.t = 0,06 +0,027√(R – 5) per R oltre i 5 milioni. Le aliquote andavano dal 2% al 65%. Gli scaglioni dell’IRPEF nel 1974 erano stati costruiti con riferimento alla struttura, semplificata, dell’imposta complementare, secondo una funzione T = aRb , dove a era un coefficiente pari a 0,02 e b era l’elasticità dell’imposta, predeterminata costante a 1,5.

L’IMPOSTA PROGRESSIVA CONTINUA L’IMPOSTA PROGRESSIVA CONTINUA AA BB

Struttura dell’imposta progressiva

L’imposta progressiva, nel tempo ed in diversi paesi, ha strutture molto differenziate. Le sue caratteristiche, oltre alla scala di aliquote marginali ed al numero di scaglioni, comprendono:

1. Minimo imponibile: è un livello di reddito minimo non tassabile. Il minimo imponibile può essere individuale o famigliare: se è famigliare tiene conto delle esigenze di un nucleo (coniuge, figli, altri famigliari a carico, con deduzioni/detrazioni per carichi di famiglia).

2. Detrazioni e deduzioni: sono deducibili o detraibili alcuni tipi di spese: a) le spese di produzione del reddito: gli oneri sostenuti per costi di trasporto, canoni;b) spese sanitarie, spese di istruzione; c) spese di gestione famigliare (ad es. assistenza domestica) e spese dovute ad eventi

negativi; d) altre imposte sul reddito, applicabili a livello locale;e) spese per interessi su mutui, per assicurazioni, previdenza e sanità integrative;f) spese incentivate: donazioni, contributi di carattere culturale, religioso.g) Possono esistere deduzioni o detrazioni speciali, ad es. per il reddito di lavoro dipendente o

di pensione. Alcune deduzioni sono di carattere analitico (l’importo deve essere documentato, di solito fino ad un massimo), altre di carattere forfetario (l’importo è fisso e non richiede documentazione); le detrazioni sono di importo forfetario, fisso o decrescente al crescere del reddito.

La deducibilità può essere realizzata:

- sottraendo dal reddito complessivo lordo gli oneri e poi applicando l’imposta sull’imponibile ricavato per differenza;

- tassando prima il reddito lordo (e calcolando un’imposta lorda TL), poi calcolando un’imposta sugli importi degli oneri deducibili (con l’aliquota del primo scaglione o con un’aliquota distinta e ricavando TD), quindi calcolando l’imposta netta TL-TD; in questo modo si combinano deduzioni e detrazioni.

La progressività, oltre che come struttura dell’imposta, può essere considerata per i suoi effetti sulla concentrazione degli imponibili (redditi, patrimoni). L’insieme delle imposte (il sistema tributario) può essere valutato come progressivo, regressivo o proporzionale in base a questi effetti, come già visti con l’indice di concentrazione.

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Redditi fluttuanti Alcuni redditi sono discontinui nei singoli anni , ma sono uguali alla fine di un periodo (ad es. di 3 anni).

Anno 1 Anno 2 Anno 3 Totale300 300 300 900400 0 500 9000 900 0 900

Con imposta proporzionale del 10% (aliquota media costante)

Anno 1 Anno 2 Anno 3 Totale30 30 30 9040 0 50 900 900 0 90

Con imposta progressiva, ad aliquote medie crescenti:

Reddito t300 10%400 12%500 15%900 20%

le imposte sono:

Anno 1 Anno 2 Anno 3 Totale30 30 30 9048 0 75 1230 180 0 180

Prendiamo un reddito che a fine periodo sia di 900 e risulti dalla somma di redditi annuali fluttuanti:

Anno Reddito Aliquota media Imposta1 300 15% 452 100 10% 103 500 20% 100

Tot 900 Tot 155 Si usano diversi metodi per correggere le sperequazioni.Media aritmetica semplice. E’ un metodo che si applica ad intervalli di più anni. Ogni anno si applica l’aliquota propria del reddito dell’anno. Alla fine di un periodo predeterminato (nell’esempio, un triennio) si sommano i redditi annuali e si divide il totale per il numero degli anni (3): 900/3 = 300, che è il reddito medio annuo del triennio. L’aliquota media su 300 è 15%, che si applica su 900. 15%900 = 135. Poiché nel triennio si è pagato 155 il contribuente ha diritto ad un rimborso di 20 (= 155-135).

Media mobile. Si applica ogni anno, con riferimento al reddito dell’anno ed ai redditi dei due anni precedenti, sempre se il periodo di riferimento è il triennio, come nell’esempio precedente. Sul reddito di 500 si applica l’aliquota corrispondente al reddito medio del triennio, 900/3 = 300. L’aliquota media propria di 300 si applica su 500 e sul reddito del terzo anno si paga 75 anziché 100. Quindi prima di pagare l’imposta sul reddito dell’ultimo anno si calcola la media degli imponibili dei tre anni. Non c’è necessità di rimborsi.

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Media mobile per tasso effettivo. Come la media mobile si applica ogni anno per calcolare l’imposta sul reddito dell’ultimo anno. Si sommano le imposte pagate nei due anni precedenti (45+10) e l’imposta che si dovrebbe pagare nel terzo anno (100), ma che non va pagata in tale ammontare. La somma delle imposte (45+10+100=155) è divisa per i redditi del triennio. 155/900 =17,2% dà l’aliquota media effettiva, da applicare a 500, il reddito del terzo anno. 17,2%500 = 86, che è l’imposta da pagare nel terzo anno, anziché 100.

Media cumulativa. E’ un’articolazione della media aritmetica. Si sommano i redditi degli anni e si includono in scaglioni pluriennali.

Esempio.

Scaglioni annuali Scaglioni triennali Aliquote da 0 a 100 da 0 a 300 10%

da 101 a 300 da 301 a 900 15%da 301 a 600 da 901 a 1800 20%

Gli scaglioni possono essere estesi fino a comprendere tutto il reddito conseguito nella vita del contribuente (lifetime income): i limiti degli scaglioni dovrebbero essere moltiplicati, rispetto a quelli annuali, per il numero di anni che si considerano e che variano in funzione della durata del periodo nel quale si conseguono redditi. Gli scaglioni annuali servirebbero a calcolare acconti di imposta, e poi andrebbero corretti con quelli pluriennali e le imposte periodicamente aggiustate: redditi ed imposte, data la distribuzione temporale, andrebbero corrette con tassi di interesse. Nell’esempio, un reddito di 900 nel triennio andrebbe sempre tassato, come con la media semplice, al 15%, indipendentemente dal fatto che risulti dalla somma di tre redditi annuali di 300, o da due redditi annuali di 450 o da un unico reddito annuale di 900.

L’unità impositiva: la tassazione del reddito famigliare

Il contribuente dell’imposta sul reddito delle persone fisiche può essere:

- l’individuo: si tengono in conto principalmente le caratteristiche individuali e si ammettono detrazioni e deduzioni per caratteristiche famigliari solo in quanto queste possono influire sulla dimensione del reddito individuale (spese per persone a carico, coniuge e figli, individuate da vincoli famigliari); nel caso della famiglia civilistica, si procede alla tassazione separata del reddito dei coniugi. - La famiglia: intesa, in senso stretto, come famiglia civilistica o, in senso più ampio, come unità di convivenza (focus). L’imponibile è il reddito famigliare, al quale contribuiscono tutti i componenti della famiglia. Per la tassazione del reddito famigliare si possono seguire diversi metodi:

a) il cumulo dei redditi: si sommano i redditi e si tassano come se fossero un reddito unico: questo sistema è fondato sull’idea che il matrimonio e la permanenza in un’unità di convivenza generino un maggior reddito per la presenza di economie interne che permettono di risparmiare con l’uso di beni e servizi comuni e per i redditi derivanti da reciproca assistenza. Da altro punto di vista il cumulo è stato considerato un disincentivo al matrimonio o un ingiustificato aggravio tributario sul reddito di uno o più dei soggetti conviventi.

b) Lo splitting (metodo tedesco-americano): prevede la possibilità prima di sommare i redditi dei coniugi (famiglia civilistica), poi di suddividere a metà la somma, quindi l’applicazione delle aliquote proprie di questa metà del reddito. Il metodo punta ad abbassa le aliquote sul reddito famigliare e si fonda sull’idea di una comunione (comproprietà al 50%) dei redditi tra i coniugi, indipendentemente da chi li guadagna. Introdotto in seguito a sentenza della Corte Costituzionale tedesca nel 1968. La scala di aliquote progressive per lo splitting di solito è distinta da quella per la tassazione dei redditi separati. Talvolta lo splitting è stato

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considerato metodo alternativo rispetto alla tassazione separata, in base alla convenienza dei contribuenti, che hanno opzione tra diversi metodi.

c) Il quoziente familiare (metodo francese): mira ad abbassare le aliquote in funzione del numero dei componenti di una famiglia, e quindi a premiare/ incentivare le famiglie numerose. Prima si sommano tutti i redditi dei componenti ((coniugi, figli, ascendenti diretti dei coniugi, ed eventualmente altri parenti conviventi), poi la somma si divide per il numero (corretto) dei componenti (inclusi quelli che non hanno reddito) e si determina l’aliquota da applicare a tutto il reddito famigliare. Il reddito Un sistema più antico attribuiva lo stesso valore di 1 a ciascun componente. La somma, Rn, corretta per le deduzioni famigliari, si divideva per il numero dei componenti (n) maggiorato di un numero fisso (2 o 3) e si otteneva un reddito medio famigliare Rm in base al quale si individuava l’aliquota media t, da applicare poi sull’intero reddito famigliare. Così, a parità di reddito famigliare, l’aliquota è inversamente collegata al numero dei componenti.

Con una formula, se n sono i componenti si ha ΣRn = Rm T = tRmn 2+n

In una modalità più recente del quoziente famigliare francese la somma dei redditi si divide in quote, sulla base ad un numero divisore, parametrato alla composizione della famiglia, dopo le deduzioni dei carichi di famiglia. Si sommano i redditi famigliari e si dividono per il numero divisore proprio della famiglia. L’imponibile risultante è tassato con l’imposta progressiva e poi l’imposta si moltiplica per il numero delle parti (componenti corretti con numeri divisori). Si consideri una famiglia con figli a carico. Ciascuno dei coniugi è posto pari ad 1, ogni figlio è pari a 0,5. La persona singola, se ha figli, è assimilata alla coppia di coniugi. I numeri divisori sono determinati come segue:

Composizione della famiglia Numero divisorePersona singola, divorziata, vedova, senza persone a carico

1

Persona singola o divorziata con un figlio a carico 1,5Coniugi senza figli a caricoPersona singola o divorziata con 2 figli a carico 2Coniugi o vedova/o con un figlio a carico 2,5Coniugi o vedova/o con 2 figli a caricoPersona singola o divorziata con 3 figli a carico 3Coniugi o vedova/o con 3 figli a caricoPersona singola o divorziata con 4 figli a carico 4

Il metodo francese nuovo (dal 2003) si può vedere nel Code General des impots artt. 193-194

____ Famiglia monoreddito e bireddito. Due famiglie, 1 e 2, con reddito complessivo uguale di 400 hanno il reddito suddiviso in modo differente tra i due coniugi (A e B per la famiglia 1, C e D per la famiglia 2). L’aliquota media dell’imposta progressiva sia del 10% su 200 e del 15% su 400. Si ha quindi

Famiglia 1 2Coniugi A B C DRedditi 200 200 0 400Imposta 10 10 0 60

Si ha una discriminazione in quanto lo stesso reddito complessivo famigliare è tassato di più nella famiglia con il reddito concentrato in uno solo dei componenti. Le soluzioni possono

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essere:a) cumulo totale: la prima famiglia è tassata su 400 (200+200) ed entrambe le

famiglie pagano 60 (la famiglia 1 paga 60 come la famiglia 2);b) splitting: il reddito delle due famiglie è diviso a metà ed entrambe pagano

l’aliquota corrispondente a 200 (la famiglia 2 paga 20 come la famiglia 1).

Per definire il reddito a livello familiare, e rilevarne la differenza rispetto al reddito individuale, si può ricorrere anche alla definizione di reddito familiare equivalente. E’ un reddito corretto in base alle dimensioni, alle caratteristiche del nucleo familiare ed alla disponibilità di patrimoni. Permette di confrontare unità familiari di diversa ampiezza e composizione demografica. Considera l’esistenza di economie di scala collegate alla dimensione della famiglia. Sono previsti pesi diversi in base al numero ed all’età dei componenti (ad es. il capofamiglia vale 1, i componenti con più di 14 anni valgono 0,5, quelli con meno di 14 anni 0,3).

Una definizione più complessa di capacità contributiva famigliare intesa come potere economico discrezionale a livello di famiglia indica la capacità della famiglia nel suo complesso di acquistare beni e servizi dopo aver soddisfatto le necessità dei componenti. Il potere economico discrezionale è stato definito su base annuale come risultante dalla differenza A – B, dove A è il potere che ha la famiglia di disporre di beni e servizi per gli usi personali dei componenti, mentre B è il potere economico necessario per mantenere la famiglia ad un tenore di vita appropriato in relazione alle altre famiglie (in pratica un minimo imponibile famigliare). A include: 1. i consumi della famiglia (valore di beni e servizi consumati in un anno); 2. le donazioni effettuate verso altre famiglie (i patrimoni ed i redditi usciti dall’ambito famigliare); 3. la variazione delle attività nette della famiglia (risparmio, variazioni di patrimonio per donazioni ed eredità ricevute, incrementi di valore patrimoniale). Il flusso di ricchezza annuale della famiglia si ottiene sommando ai redditi tutti gli incrementi di patrimonio. Eredità e donazioni ricevute sono tassate come reddito, mentre sono esenti da imposta le eredità e le donazioni all’interno della famiglia, in quanto non modificano il potere economico discrezionale della famiglia stessa.. Sono tassati come reddito i trasferimenti da componenti della famiglia a soggetti all’esterno della famiglia.

Indicizzazione dell’imposta progressiva L’inflazione ha effetti distorsivi sulla progressività. Un reddito di 100 è tassato con aliquota media di 10%, l’imposta è 10 ed il reddito netto 90 (100 – 10); se ci fosse un’inflazione del 100% ed il reddito raddoppiasse a 200 il suo valore reale resterebbe immutato, pur raddoppiando il valore monetario, ma l’aliquota media crescerebbe, ad es. al 15%: l’imposta sarebbe di 30, il redito netto di 170 (200-30), il reddito netto reale di 85 (170/2). Si definisce drenaggio fiscale (fiscal drag) l’aumento più che proporzionale dell’imposta dovuto all’aumento nominale dell’imponibile in presenza di inflazione. Nell’esempio è dovuto alla variazione di aliquota media dal 10% al 15%.Per correggere le distorsioni d’imposta dovute alla progressività il metodo più semplice è quello di indicizzare dei limiti degli scaglioni, delle deduzioni e delle detrazioni.

Esempio. Indicizzazione dei limiti degli scaglioni, con un tasso d’inflazione δ:

Scaglioni di reddito imponibile

Scaglioni indicizzatiδ=10%

aliquote

0 - 100 0 - 110 10%101 - 300 111 - 330 15%301 - 500 331 - 550 20%

Un altro metodo è quello di procedere in due fasi, lasciando invariata la struttura dell’imposta:

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- nell’anno A1 si deflazionano gli imponibili in base al tasso d’inflazione δ rispetto all’anno precedente A0 e si calcola l’imposta T;

- la stessa imposta T è aumentata del tasso d’inflazione δ e diventa T(1+ δ). Con un’imposta progressiva continua dove T = a(R-D)b – d, se δ è il tasso d’inflazione da A0 ad A1 i due metodi di indicizzazione sono, rispettivamente:

1. a[R(1-δ)-D(1+δ)]b- d(1+δ) : si indicizzano D e d; l’imponibile è ridotto del tasso d’inflazione δ.2. {a[R/(1+δ)-D]b- d}(1+ δ) : si deflaziona R per (1+ δ) e si calcola l’imposta, riportando imponibile ed imposta da A1 ad A0. Successivamente è indicizzata l’imposta, riportata ad A1.

Reddito guadagnato o reddito speso: la doppia imposizione del risparmio

La tassazione del reddito può dar rilievo al momento in cui il reddito viene guadagnato (incassato, percepito) da un percettore persona fisica o il momento in cui viene speso. Le conseguenze, sul piano dell’equità, sono diverse.

Esempio. Tizio e Caio, due contribuenti guadagnano, nello stesso anno, un reddito R. Tizio spende tutto e Caio risparmia tutto. Vi sia un’imposta su R di aliquota t applicata sul reddito guadagnato. Al momento dell’incasso del reddito questo viene tassato e la situazione dei due individui è uguale. Abbiamo: Reddito netto di Tizio Reddito netto di Caio R(1 - t) R(1 - t)

Imposta pagata da Tizio Imposta pagata da Caio tR tR

Ora supponiamo che Tizio spenda subito tutto il suo reddito netto. Caio, invece, preferisce risparmiare tutto R(1- t), percepire un interesse annuo a tasso r e spendere ogni anno l’interesse sul risparmio, pari a rR(1- t). Tizio non paga altre imposte oltre a tR. Caio invece ogni anno dovrà pagare un’imposta, sempre di aliquota t, sull’interesse rR(1 - t), che rappresenta nuovo reddito guadagnato. Quindi ogni anno futuro pagherà tR(1- t). Quest’imposta può essere capitalizzata e corrisponde a trR(1-t)/r = tR(1- t).

Confrontando nel tempo la situazione di Tizio e Caio vediamo che si è stabilita una discriminazione:

Totale imposte pagate da Tizio Totale imposte pagate da Caio tR tR + trR(1 - t)/r Caio, il risparmiatore, viene a pagare imposte due volte, una volta per il reddito guadagnato R e poi per gli interessi. Si conclude che un’imposta sul reddito guadagnato discrimina contro il risparmio ed incentiva il consumo del reddito. Per eliminare questa discriminazione e per rendere l’imposta neutrale sulla scelta tra consumo e risparmio si sono suggerite alcune soluzioni. Oltre a quella di mantenere la tassazione del reddito guadagnato, ma esentando gli interessi, si è formulata la proposta di tassare il reddito al momento in cui viene speso. Vediamo cosa succede a Tizio ed a Caio con la tassazione di R con aliquota t, spostando il momento della tassazione. Tizio consegue un Reddito R che spende tutto: è tassato al momento della spesa ed il suo reddito diventa R(1 - t) e paga di imposta tR.

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Caio ha lo stesso reddito R di Tizio. Non spende nulla nel primo anno e quindi R non viene tassato. Nell’anno successivo consegue un interesse di rR che decide di spendere e che viene tassato: quindi spende rR(1 - t) e paga di imposta trR. Se negli anni futuri Caio decide di spendere i frutti annuali (rR) lasciando invariato l’R iniziale vi sarà un flusso di imposte annuali sul reddito di capitale speso, flusso che, attualizzato, darà trR/r = tR, che è uguale all’imposta pagata da Caio interamente nel primo anno. L’imposta così è neutrale, perché non influisce sulle decisioni individuali di risparmio e di consumo.

Esempio numerico (sulla base di formulazioni di L. Einaudi e I. Fisher).Tizio e Caio guadagnano entrambi un reddito di 100.000. Tizio spende tutto il suo reddito, Caio risparmia l’intero reddito e, negli anni a venire, spende i frutti del risparmio (gli interessi al tasso del 5%), lasciando invariato il capitale. Sia t = 10%.

a) Imposta sul reddito guadagnato:

Reddito R Tizio CaioR guadagnato 100.000 100.000tR su R guadagnato RG

10.000 10.000

RG(1-t) 90.000 90.000RG(1-t) = R speso RS 90.000 0rRG(1-t) 4500trRG(1-t) 450[trR(1-t)/r] imposta capitalizzata

9000(450/5%)

b) Imposta sul reddito speso:

Reddito R Tizio CaioR guadagnato 100.000 100.000R speso RS 100.000 0tRS 10.000 0RS(1-t) 90.000 0rR 0 5000trR 500(trR)/r imposta capitalizzata

10. 000(500/5%)

Le indicazioni sull’esenzione del risparmio sono rafforzate da considerazioni, che risalgono a J.S. Mill, sulla necessità di esentare il risparmio derivante dal reddito di lavoro. Confrontando due redditi di ammontare uguale, uno di capitale ed uno di lavoro, si constata che uno dei due ha una durata limitata nel tempo (quello di lavoro), mentre l’altro ha durata indefinita (è tendenzialmente ‘perpetuo’) Per eguagliare i due redditi bisognerebbe permettere a chi percepisce il reddito di lavoro di accantonare risparmio durante la vita attiva, così che, cessato di produrre reddito di lavoro, si sarà accumulato un capitale, attraverso il risparmio, che dia un rendimento pari all’altro reddito, pure di capitale. Tale risparmio del lavoratore non andrebbe tassato, proprio in vista della costituzione di un capitale. Successivamente sarà tassato il reddito del capitale proveniente dal reddito di lavoro risparmiato.

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La rimozione e l’ammortamento dell’imposta

La rimozione è l’effetto di un’imposta sul reddito di lavoro rispetto all’offerta individuale di lavoro. Se il reddito di lavoro dipende direttamente dall’offerta individuale di lavoro (più lavoro uguale più reddito, meno lavoro uguale meno reddito), una simile imposta può:

a) avere un effetto incentivante e far aumentare l’offerta di lavoro ed il tempo di lavoro di un soggetto (rimozione positiva), in modo che il contribuente-lavoratore produce un reddito lordo più elevato in reazione all’imposta. Il suo reddito netto può risultare, dopo la rimozione, maggiore, minore o uguale al reddito iniziale in assenza dell’imposta.

b) Produrre un effetto disincentivante e far diminuire l’offerta di lavoro ed il tempo di lavoro (rimozione negativa), così che il contribuente produce un reddito lordo inferiore a quello di partenza e rimane con un reddito netto inferiore.

c) L’imposta potrebbe anche non avere effetti sull’offerta individuale di lavoro (assenza di rimozione). In questo caso il contribuente avrà un reddito lordo invariato rispetto a quello prodotto in assenza d’imposta ed un reddito netto inferiore a quello di partenza.

La rimozione ha diversi effetti a seconda che si tratti di imposta fissa, proporzionale o progressiva. Mettendo a confronto queste imposte (a parità di sacrificio o a parità di gettito) si conclude che:

d. l’imposta fissa ha effetto incentivante al lavoro, più di un’imposta proporzionale;e. l’imposta proporzionale e l’imposta progressiva possono determinare sia una rimozione

negativa che una rimozione positiva; f. l’imposta progressiva ha effetti più disincentivanti di quella proporzionale.

RIMOZIONE CON IMPOSTA FISSA RIMOZIONE CON IMPOSTA FISSA AA BB

RIMOZIONE CON IMPOSTA PROPORZIONALE RIMOZIONE CON IMPOSTA PROPORZIONALE AA BB

RIMOZIONE CON IMPOSTA PROGRESSIVA RIMOZIONE CON IMPOSTA PROGRESSIVA AA BB

LA ‘CURVA DI LAFFER LA ‘CURVA DI LAFFER AA BB

CURVA DI LAFFER E RIMOZIONE CURVA DI LAFFER E RIMOZIONE AA B B

OFFERTA INDIVIDUALE DI LAVORO E RIMOZIONE OFFERTA INDIVIDUALE DI LAVORO E RIMOZIONE AA B B

Un’imposta ottima sul reddito di lavoro è definita quella che minimizza l’effetto di disincentivo al lavoro e la rimozione negativa. Un’idea che ha trovato rare applicazioni è quella dell’imposta degressiva,; in pratica, si dovrebbero far salire le aliquote (medie e marginali) fino al punto in cui la rimozione è positiva e l’imposta incentiva l’offerta di lavoro, poi, quando comincia a manifestarsi l’effetto di rimozione negativa e quindi la distruzione di imponibile, le aliquote marginali dovrebbero decrescere per eliminare l’effetto negativo. Quindi le aliquote marginali assumerebbero un andamento “ad U rovesciata”, prima crescenti e poi decrescenti. Le proposte ricorrenti di detassazione dei redditi di lavoro più elevati (o di quelli marginali come la remunerazione degli ‘straordinari) hanno un vago fondamento anche su questa considerazione.

La giustificazione della discriminazione tra reddito di capitale, da tassare di più, e reddito di lavoro, da tassare di meno, è stata data in base alla ‘rendita differenziale’ che ha un reddito di capitale, che non richiede sforzo di lavoro individuale per la sua produzione, e reddito di lavoro che invece richiede tale sforzo ed ha una ‘penosità’.

IMPOSTE SUL REDDITO E IMPOSTE SUL REDDITO E RENDITA DIFFERENZIALE RENDITA DIFFERENZIALE (WAGNER) (WAGNER) AA BB

In una prospettiva diversa si è sostenuto che il reddito di lavoro va tassato di meno rispetto al reddito di capitale, con due tipi di argomentazioni.

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1. Una, più antica, rilevava che il reddito di capitale rischioso andrebbe tassato meno di un reddito di lavoro sicuro, in quanto nel reddito di capitale è incluso un elemento di tipo assicurativo (chi rischia per produrre reddito di capitale vuol essere ‘assicurato’ contro il rischio di perdita o diminuzione di tale reddito): sarebbe il rischio l’elemento discriminante, in quanto a parità di valore nominale, un reddito rischioso vale meno di un reddito sicuro;

2. Una, più recente, è la giustificazione della c.d. imposta duale sul reddito (dual income tax), introdotta negli anni ’80-’90 del sec. XX in paesi del nord Europa sulla base di un ragionamento pratico. Dato che i capitali sono diventati sempre più facilmente trasferibili da un paese all’altro, gli stessi capitali si muovono verso i paesi che tassano con aliquote più basse i rendimenti dei capitali. Pertanto, per ragioni imposte dalla concorrenza fiscale’ tra i diversi paesi, bisogna abbassare la tassazione su tali rendimenti ed adeguarla ai livelli di chi li tassa di meno (fino eventualmente all’esenzione totale). Il lavoro, invece, si muove tra diversi paesi con difficoltà molto maggiori e perciò può essere tassato di più, con imposte progressive diversificate tra diverse nazioni. Il capitale è mobile mentre il lavoro è immobile.

L’ammortamento dell’imposta è un effetto della tassazione del reddito di capitale. Indica la diminuzione di valore capitale in seguito all’introduzione di un’imposta reale sul reddito di quel capitale. In pratica un capitale, in seguito alla tassazione del suo reddito, vale di meno perché rende di meno.

Per esemplificare prendiamo un capitale K con un tasso di rendimento r e con un reddito R, secondo la formula R = rK, dove K = R/r e r = R/K Si dice, con la formula, che un Reddito R si capitalizza in un Capitale K con un tasso di capitalizzazione r. Dati due dei tre valori (R, K, r) si trova il terzo. Introduciamo un’imposta reale di aliquota t sul reddito di capitale R, con gettito tR (uguale a T) ed un reddito netto R(1 - t). La seconda delle formule precedenti K = R/r si modifica in K* = R(1-t)/r Ora abbiamo la capitalizzazione con r di un reddito netto R(1 - t). La formula può anche essere scritta come K* = R/r – tR/r = R/r – T/r Risulta che K*= K- T/r, che si può riscrivere come T/r = K – K* Il nuovo valore capitale K* è pari al capitale iniziale K diminuito di T/r. Quest’ultima frazione indica l’imposta capitalizzata.

Esempio. Sia K = 1.000, r = 5%, R= 50. Si applichi t = 20%. Abbiamo T = tR = 20%50 = 10 e R - tR = 50-10 = 40. Ora capitalizziamo R(1 - t) al tasso r: abbiamo R(1 - t)/r = 40/5% che si può scrivere (essendo 5% pari a 5/100) come (40/5)x100 = 800. Il valore di K (1000) si abbassa a K* (800). L’imposta capitalizzata è di T/r = (10/5)x100 = 200. Quindi K - T/r = K* = 1.000-200=800. L’ammortamento è legato al fatto che il tasso d’interesse r rimanga invariato. Se invece dovesse diminuire (ad es. dal 5% al 4%) nell’esempio precedente non vi sarebbe ammortamento dell’imposta: difatti il reddito netto R (1-t)/r diventerebbe (40/4)x100 = 1.000. Una teoria riteneva che l’ammortamento fosse possibile solo con un’imposta speciale su un determinato tipo di reddito di capitale, mentre un’imposta generale, riducendo tutti i rendimenti di capitale, avrebbe ridotto il tasso di interesse; nell’esempio precedente un’imposta generale su tutti i redditi di capitale avrebbe fatto abbassare il tasso di interesse. Se r, per ipotesi, fosse sceso dal 5% al 4% un reddito netto di 4000 si sarebbe capitalizzato

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(4.000/4%) a 100.000, con lo stesso valore capitale iniziale.

3.2 Imposte personali sul reddito delle società.

L’imposta personale sul reddito delle società è stata introdotta negli S.U. nel 1913, in Italia nel 1954. Prima si trattava di imposte speciali sui profitti di banche ed assicurazioni e poi vennero generalizzate. Sono soggetti contribuenti le società di capitali ed altri enti industriali e commerciali, pubblici e privati. Le giustificazioni di un’imposta autonoma sul reddito delle società (indicata anche come imposta sul reddito delle persone giuridiche o imposta sui profitti) sono state fondate su queste affermazioni:

- colpisce una capacità contributiva maggiore delle società di capitali rispetto a quella delle persone fisiche: la limitazione di responsabilità al valore del capitale permetterebbe alle società di capitali di assumere maggiori rischi e di conseguire maggiori redditi rispetto alle persone fisiche ed alle società di persone, che hanno responsabilità illimitata;

- realizza una discriminazione rispetto al reddito di lavoro con un’imposta aggiuntiva su di un reddito di capitale;

- è strumento di politica economica, perché può essere usata per orientare gli investimenti con variazioni delle aliquote e con crediti d’imposta;

- equivale ad un metodo di riscossione: concentrando l’imposta su pochi contribuenti di grandi dimensioni, anziché sugli individui, si ha un gettito più sicuro. Le società, successivamente, provvedono a far pagare le imposte alle persone fisiche includendole nei prezzi di vendita e in pratica trasformano un’ imposta diretta sul loro reddito in un’imposta indiretta sulle vendite, pagata dai consumatori.

In Italia l’imposta sulle società (introdotta con la l. 6.8.1954, n. 603), tassava:- il patrimonio netto delle società con aliquota dell0 0,75%;- il reddito complessivo eccedente il 6% di tale patrimonio con aliquota del 6%. Se K è il patrimonio netto (capitale sociale + riserve + utili di esercizi precedenti riportati a nuovo), tK l’aliquota dello 0,75% e tR quella del 6% il gettito è T = tKK + tR (R – 0,06K) Soppressa nel 1974 è stata sostituita dall’imposta sulle persone giuridiche (IRPEG). L’imposta ha poi subìto diverse trasformazioni. Nel 1978 veniva introdotto nell’IRPEG il credito d’imposta totale, su modello tedesco. L’aliquota era del 25%, il tasso del credito d’imposta sui dividendi era pari ad 1/3 (= 25%/75%). Nel 1983 l’aliquota era portata al 36% ed il tasso del credito d’imposta a 9/16 (36%/64%). Nel 1996 era introdotta un’imposta ‘duale’: tassava il ‘rendimento normale’ del capitale sociale con la stessa aliquota applicata sugli interessi (19%) e la parte eccedente tale rendimento con un’aliquota più alta (37%). L’IRPEG nel 2004 è sostituita dall’imposta sulle società (IRES), con schema più vicino alla ritenuta ‘secca’ ed al metodo classico della doppia imposizione parziale sui dividendi.

Imposte sul profitto contabile

Con la contabilità di esercizio il bilancio di una società di capitali evidenzia, ogni anno, l’esistenza o meno di profitti. Si vede se ha un utile (ricavi netti, i ricavi superano i costi), una perdita (costi superiori ai ricavi) o un pareggio (ricavi uguali ai costi).

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L’utile di esercizio può essere distribuito come dividendo o accantonato a riserva. I dividendi possono provenire anche da utili di esercizi precedenti. Per sintetizzare scriviamo:

Utili = Dividendi + Accantonamenti U = D + A. UT è anche indicato con il termine di reddito della società o più semplicemente di profitto.

Come sommario di terminologia si ricordano alcuni cenni (più in dettaglio v. Codice civile) sui conti aziendali con riguardo al bilancio di esercizio.

Nel corso dell’esercizio si hanno annualmente due flussi rilevanti: un Flusso di Ricavi proveniente dalla Vendita di beni e servizi un Flusso di Costi derivanti dall’acquisto e dal pagamento di fattori produttivi e dal

processo di trasformazione aziendale.

Annualmente, se il Flusso dei Ricavi è superiore al Flusso dei Costi si ha un Utile di Esercizio se il Flusso dei Ricavi è inferiore al Flusso dei Costi si ha una Perdita di Esercizio

Il Conto Economico è il documento di bilancio che, confrontando costi e ricavi dell’esercizio, illustra il risultato economico della gestione evidenziando l'incremento o il decremento del capitale netto aziendale. Dal conto economico si evidenziano i seguenti risultati:

Risultato della gestione caratteristica. Si considerano i ricavi dalle vendite e dalle prestazioni di servizi, dai quali vanno sottratti i costi di produzione e le spese

commerciali, amministrative e generali. Risultato dopo la gestione (extra-caratteristica). In questa rientrano quelle operazioni

(pure ricavi e costi) estranee alla gestione caratteristica, ma che si verificano con continuità nel corso dell'esercizio.

Risultato dopo la gestione finanziaria. È l'attività di reperimento dei mezzi finanziari necessari all'attività dell’azienda e ad assicurare la liquidità aziendale evitando sia che l’azienda sia sottocapitalizzata, sia un indebitamento eccessivo.

Risultato dopo la gestione straordinaria: si distinguono le componenti ordinarie e ripetibili del reddito distinguendole da quelle straordinarie irripetibili.

Risultato prima delle imposte. Risultato dell'esercizio derivante dalla gestione complessiva, al netto delle imposte.

Lo Stato Patrimoniale riporta gli investimenti esistenti in un determinato momento ed indica in che modo essi sono stati finanziati, attraverso le passività ed il capitale netto. In particolare indica alla fine dell’esercizio la situazione dell’azienda e rileva il suo effettivo patrimonio (capitale netto).

Il Patrimonio Netto è indicato nello Stato Patrimoniale Gli investimenti dell’impresa costituiscono il Valore Attivo Le Risorse finanziarie costituiscono i Debiti Patrimonio Netto = Valore Attivo – Debiti

Lo Stato Patrimoniale comprende: A) le attività o investimenti; B) le passività ed il capitale netto.

A) Attività o Investimenti:

Le attività (assets: gli investimenti o impieghi dell'azienda), si dividono in circolanti e 88

immobilizzate, a seconda della possibilità di trasformarle in liquidità, entro un termine a breve o lunga scadenza. Le attività circolanti sono l’insieme degli investimenti che rimangono nell’azienda per un breve periodo di tempo, in quanto, essendo destinati ad un rapido impiego o ad essere prontamente venduti o incassati, si trasformano in forma liquida a breve scadenza (non superiore all’anno. Le attività immobilizzate (fisse) comprendono investimenti di durata pluriennale in immobilizzazioni tecniche, materiali e immateriali, e immobilizzazioni finanziarie, che resteranno vincolati all’azienda per lungo tempo, generando flussi monetari in entrata in un periodo di tempo superiore all'anno. Le immobilizzazioni tecniche sono impieghi in fattori produttivi che costituiscono la struttura operativa dell'impresa; si distinguono in materiali ed immateriali. Le immobilizzazioni finanziarie includono impieghi durevoli a carattere finanziario, come i crediti di finanziamento a medio e lungo termine e le partecipazioni.

B) Passività e Capitale Netto

Le passività (liabilities) ed il capitale netto sono le fonti di finanziamento del capitale investito. Indicano chi ed in che misura ha fornito il capitale necessario per finanziare le attività. Il totale delle passività corrisponde ai debiti contratti dall’azienda con i terzi e, dunque, rappresentano i diritti che questi ultimi vantano nei confronti dell’azienda.

Le passività a breve scadenza sono collegate a prestiti che l’azienda ottiene per finanziare gli investimenti dell'attivo circolante e sono impegni da soddisfare entro un termine inferiore all’anno.

Le passività a media e lunga scadenza sono le fonti esterne di finanziamento del fabbisogno connesso agli investimenti in immobilizzazioni e comportano un impegno al rimborso ed al pagamento di interessi ad una scadenza superiore all'anno.

Il capitale netto è pari alla differenza tra le attività e le passività patrimoniali. Rappresenta la misura di quanto resta delle attività dopo che sono stati rimborsati tutti i creditori nonché i soci.

Il capitale netto è costituito: a) dai conferimenti, in denaro o in natura, eseguiti dal proprietario o dai soci al momento della costituzione dell'azienda (il c.d. capitale sociale) e dai suoi eventuali aumenti successivi; b) dall'accantonamento a riserva degli utili conseguiti, non distribuiti ai soci e reinvestiti nell’impresa. Il patrimonio netto aumenta in presenza di utili non distribuiti, mentre diminuisce in conseguenza di perdite.

Riassumiamo le possibili modalità di imposizione basate sulla tassazione dell’utile, considerando una società che distribuisca dividendi ed un socio persona fisica che li incassa. L’aliquota sul reddito della società è t, l’aliquota marginale applicata sul reddito del socio persona fisica è tm.

1. Metodo classico (o della doppia imposizione)

Questo metodo, adottato negli Stati Uniti, comporta l’applicazione dell’aliquota t all’utile, prima che venga distribuito.

Il gettito dell’imposta è pari a tU = tD + tA. L’utile netto è U - tU = U(1- t); quando viene distribuito o accantonato dividendi e

accantonamenti sono già ridotti dell’imposta: pertanto U(1- t) = D(1- t)+A(1- t).

Il dividendo è pagato ad un socio persona fisica che ha, in base al suo reddito personale, un’aliquota marginale tm. Questa aliquota si applica sul dividendo netto, quindi l’imposta è pari a tmD(1- t). Si ha una doppia imposizione sui dividendi, in quanto il dividendo, già tassato a livello di società con t è tassato

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ancora a livello di socio con tm. Se il percettore del dividendo fosse un’altra società di capitali e risultasse reddito anche per questa sarebbe tassato con t. L’accantonamento è tassato solamente con t. La doppia imposizione si ha solo con la distribuzione dei dividendi, o dall’utile dell’anno o da accantonamenti di anni precedenti. Questo metodo può essere un disincentivo a distribuire dividendi e ad autofinanziarsi con la costituzione di riserve. L’aliquota marginale (variabile a seconda del reddito del socio) sul dividendo netto può essere sostituita da un’aliquota fissa sugli utili netti distribuiti (metodo tedesco e italiano più recente). Anche in questo caso gli accantonamenti si tassano una volta ed i dividendi due volte, pur senza essere inclusi nell’imponibile del socio persona fisica. L’aliquota dell’imposta personale del socio persona fisica può essere applicata su una quota dei dividendi nel caso la persona fisica abbia una partecipazione rilevante nel capitale della società: ad es. il 10% dei dividendi ricevuti può essere tassato con tm ed il 90% con un’aliquota proporzionale.

2. Doppia aliquota

L’aliquota t dell’imposta sulla società è sdoppiata in ta (aliquota applicata sui redditi accantonati) ed in td (aliquota applicata sui dividendi distribuiti). L’imposta è applicata dopo che è stata deliberata la destinazione dell’utile a dividendi ed accantonamenti.

L’imposta diventa: taA + tdD; l’accantonamento netto è A(1 - ta); il dividendo netto è D(1 - td).

Sul dividendo percepito da una persona fisica si applica l’aliquota marginale propria del reddito di quest’ultima: tmD(1 - td). Se il dividendo è incassato da un’altra società di capitali e costituisce reddito bisogna ancora attendere la sua destinazione (a dividendo o accantonamento) prima di applicare l’imposta. L’aliquota dell’imposta sui dividendi td è inferiore a quella sugli accantonamenti ta in quanto sui dividendi si applicano 2 aliquote (prima td e poi tm) mentre sugli accantonamenti si applica un’aliquota sola (ta). In pratica il sistema equivale ad una doppia imposizione attenuata sui dividendi. E’un metodo che, in passato, ha trovato applicazione in Germania e nel Regno Unito. Se, per ragioni di politica economica (ad es. perché un eccesso nella distribuzione di dividendi favorisce l’indebitamento o ha effetti inflazionistici), si vogliono incentivare gli accantonamenti e scoraggiare la distribuzione di dividendi, td potrebbe essere superiore a ta.

3. Deduzione del dividendo

Il dividendo è assimilato agli altri costi finanziari. Come gli interessi sono deducibili in quanto costi del capitale preso a prestito (pagamenti a chi ha prestato fondi), così i dividendi sono deducibili in quanto costi del capitale proprio (pagamenti a chi percepisce dividendi in quanto possessore di azioni). L’imposta sulle società diventa un’imposta sui soli accantonamenti. Sul dividendo corrisposto ad una persona fisica si applica l’aliquota marginale propria del reddito di quest’ultima. L’imposta è

tA a livello di società; tmD a livello di persona fisica.

Questo metodo ha trovato applicazioni temporanee in pochi paesi. L’equiparazione nel trattamento tributario tra dividendi ed interessi favorisce la neutralità dell’imposta rispetto alla scelta tra le fonti di finanziamento della società (capitale proprio o capitale preso in prestito). Tale neutralità è ottenuta, in questo caso, esentando dall’imposta sulle società sia gli interessi che i dividendi. Un altro modo di trattamento non discriminante sarebbe quello di includere nell’imponibile sia i dividendi che gli interessi e di tassarli entrambi.

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4. Credito d’imposta parziale

Nei sistemi di credito d’imposta la società si sostituisce al socio nel versare l’imposta. Il socio è successivamente tenuto a calcolare eventuali conguagli o a chiedere rimborsi in base alla propria aliquota marginale. Il sistema del credito d’imposta parziale (metodo francese) tassa l’utile prima della sua destinazione a dividendi e accantonamenti. Il percettore del dividendo (persona fisica o altra società) ha un credito d’imposta inferiore all’imposta pagata a livello di società sui dividendi. Si procede nel modo seguente:

si definiscono un’aliquota t ed un tasso percentuale di credito d’imposta c; si applica t ad U e si ottengono l’imposta tU e l’utile netto U(1 - t); U(1 - t) è ripartito in A(1 - t) e D(1 - t); il socio persona fisica che riceve D(1- t) è accreditato anche di un credito d’imposta parziale pari a

cD(1 - t); il suo imponibile è pari a D(1 - t)+cD(1 - t); su questo imponibile si calcola, in base a tm, un’imposta di tm[D(1 - t)+cD(1 - t)]; dall’imposta si detrae il credito d’imposta e si ottiene l’imposta netta: tm[D(1 - t)+cD(1 - t)] – cD(1 - t).

Esempio: sia U =1000; t = 50%; c = 50%. Si ha: tU = 50%1000 = 500 e U - tU = U(1 - t) = 1000 – 500 = 500 Tutto l’utile, per semplificare il calcolo, è distribuito: U(1- t) = D(1- t) Il socio persona fisica, con aliquota tm = 20% riceve un dividendo netto di 500 ed un

credito d’imposta di cD(1 - t) = 50%500 = 250. L’imponibile del socio è dato dalla somma di dividendo netto e credito d’imposta: 500 +

250 = 750; su 750 si applica l’aliquota marginale del 20%; 20% 750 = 150. Da 150 si detrae il credito d’imposta di 250: 150-250= -100. La differenza, negativa,

significa che il contribuente ha diritto a ricevere un rimborso di 150 dal fisco, in quanto l’imposta trattenuta dalla società è eccessiva rispetto all’imposta dovuta in base a tm.

Se il socio avesse avuto una tm del 60% il 60% di 750 sarebbe stato di 450 (differenza positiva); detraendo 250 (il credito d’imposta) sarebbe rimasto da pagare un conguaglio d’imposta di 200. L’imposta trattenuta dalla società sarebbe stata insufficiente rispetto a quella dovuta con una tm del 60%.

Il credito d’imposta prima si somma al dividendo netto per definire l’imponibile e poi si detrae dall’imposta calcolata per definire l’imposta netta, con eventuale rimborso o conguaglio. Non c’è una relazione precisa tra t e c, ma il tasso del credito d’imposta è scelto in modo che la restituzione al socio dell’imposta pagata dalla società sul dividendo sia solo parziale.

5. Credito d’imposta totale

Il sistema del credito d’imposta totale (precedente metodo tedesco-italiano) tassa l’utile prima della sua destinazione a dividendi e accantonamenti. Il percettore del dividendo (persona fisica o altra società) ha un credito d’imposta uguale all’imposta pagata a livello di società sui dividendi. Equivale alla deduzione del dividendo. L’imposta sui dividendi è solo un acconto sull’imposta del percettore del dividendo. In questo sistema c’è una relazione precisa tra t e c, poiché il tasso del credito d’imposta è scelto in modo che la restituzione al socio dell’imposta pagata dalla società sul dividendo sia totale. Pertanto, una volta definita l’aliquota t, il tasso del credito d’imposta c è definito in modo che

tU = cU(1 - t), perciò c = t/(1 - t).

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c risulta essere il tasso effettivo di t. Il meccanismo, nella forma, è simile a quello del caso precedente.

si applica t ad U e si ottengono l’imposta tU e l’utile netto U(1 - t); U(1 - t) è ripartito in A(1 - t) e D(1 - t); il socio persona fisica che riceve D(1 - t) è accreditato anche di un credito d’imposta totale pari a

cD(1 - t) che è uguale a tD; il suo imponibile è pari a D(1 - t) + tD = D, cioè al dividendo senza l’imposta applicata a livello della società;

su questo imponibile si calcola, in base a tm, un’imposta di tmD; dall’imposta si detrae il credito d’imposta e si ottiene l’imposta netta: tmD – cD(1-t).

Tutta l’imposta pagata a livello di società è accreditata al socio. Questo metodo ha trovato applicazione in Italia dal 1978 al 2004.

Esempio: prendiamo il sistema iniziale dell’Italia (dal 1978): sia U =1000; t = 25%; c si calcola come t/(1 - t) = 25%/(1-25%) = 25%/75% = 1/3. Si ha:

tU = 25%1000 = 250 e U - tU = U(1 - t) = 1000 – 250 = 750 Tutto l’utile, per semplificare il calcolo, è distribuito: U(1-t) = D(1- t) Il socio persona fisica, con aliquota tm = 20% riceve un dividendo netto di 750 ed un

credito d’imposta di cD(1 - t) = 1/3 di 750 = 250. L’imponibile del socio è dato dalla somma di dividendo netto e credito d’imposta:

750 + 250 = 100; su 100 si applica l’aliquota marginale del 20%; 20% 1000 = 200. Da 200 si detrae il credito d’imposta di 250: 200-250= -100. La differenza, negativa,

significa che il contribuente ha diritto a ricevere un rimborso di 50 dal fisco, in quanto l’imposta trattenuta dalla società è eccessiva rispetto all’imposta dovuta in base a tm.

Se il socio avesse avuto una tm del 60% il 60% di 1000 sarebbe stato di 600 (differenza positiva); detraendo 250 (il credito d’imposta) sarebbe rimasto da pagare un conguaglio d’imposta di 350. L’imposta trattenuta dalla società sarebbe stata insufficiente rispetto a quella dovuta con una tm del 60%.

6. Ritenuta sui dividendi.

Un metodo piuttosto semplice è quello di applicare un’aliquota t sull’utile, come nel caso del sistema classico e poi di aggiungere un’altra aliquota fissa t1 sui dividendi netti:prima tU = tA + tD e poi t1D(1 - t). Questa seconda imposta si può considerare:

o definitiva: in questo caso il contribuente non paga più nulla, in particolare non deve fare riferimento alla propria aliquota marginale tm se è persona fisica (ritenuta a titolo definitivo d’imposta o ritenuta secca). Questo metodo si avvicina a quello della doppia aliquota o anche del sistema classico, con un aggravio di tassazione dei dividendi rispetto agli accantonamenti, con un’imposta personale t ed un’imposta reale t1.

o Di acconto: in questo caso al percettore del dividendo è comunicato l’importo trattenuto dalla società t1D(1 - t) come acconto dell’imposta sul reddito delle persone fisiche. Il socio contribuente dovrà prima includere dividendo netto e acconto nell’imponibile, applicare l’aliquota tm, calcolare l’imposta lorda, da questa detrarre la ritenuta di acconto

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t1D(1 - t) e vedere se deve ricevere un rimborso oppure pagare un conguaglio. Il meccanismo funziona come il credito d’imposta, senza che esista la necessità, per il socio, di calcolare da sé il credito d’imposta partendo dal dividendo netto.

Talora la scelta tra ritenuta definitiva o ritenuta di acconto è un’opzione del contribuente, il quale preferirà la ritenuta secca se la sua aliquota marginale tm è superiore a t1. Opterà per la ritenuta di acconto se prevede di ottenere un rimborso dal fisco, in quanto t1 è superiore a tm. Con questo sistema si agevolano i redditi con aliquote marginali più elevate. Qualche sistema prevede l’inclusione obbligatoria nel reddito tassato con tm del dividendo con ritenuta d’acconto solo per i soci che hanno una partecipazione qualificata al capitale azionario e quindi sono azionisti di controllo, mentre gli altri hanno una tassazione con ritenuta secca. 7. Il regime della trasparenza

Tratta le società di capitali come le società di persone e implica l'imputazione del reddito ai soci indipendentemente dall'effettiva percezione degli utili. La società trasparente o partecipata non risulta debitrice nei confronti dell'Erario, in quanto i responsabili sono i soci. Al socio persona fisica, con aliquota marginale tm, viene imputata, in base alla partecipazione al capitale, una quota di utile, senza distinguere tra accantonamenti e dividendi. Quindi pagherà tmD + tmA. Il contribuente paga anche su di un imponibile (gli accantonamenti) che non è entrato nella sua disponibilità immediata come i dividendi.

8. Imposte a base mista

Le società di capitale possono essere tassate anche con imposte che non assumano immediatamente il reddito netto come imponibile, ma possono far riferimento anche al patrimonio netto o lordo. Il patrimonio netto (K) è il capitale proprio, definito come somma del capitale sociale (sottoscritto e versato: il capitale azionario nelle società per azioni) e delle riserve. Il patrimonio lordo comprende il patrimonio netto e il capitale di terzi preso in prestito = capitale azionario + capitale obbligazionario. L’imposta sul patrimonio netto può essere aggiuntiva rispetto all’imposta sul reddito. Oltre all’applicazione di questa ci può essere un’altra imposta di aliquota tk, con gettito tkK. Questa può anche essere detraibile dall’imposta sul reddito. Una variante dell’imposta a base mista consiste nel differenziare il reddito da tassare: una parte di tale reddito può essere considerato ‘rendimento normale’ del patrimonio netto e tassato come gli interessi, mentre si applica l’imposta sulle società sulla parte eccedente (anche questa è stata definita imposta duale).

Altre modalità d’imposta sono state suggerite:a) la tassazione della somma di dividendi e interessi, per la neutralità sulle scelte di finanziamento,

mantenendo la deducibilità delle quote annuali di ammortamento.b) La tassazione della differenza tra: entrate complessive della società (escluse le entrate derivanti dalla vendita di azioni) – spese totali, incluse quelle per investimenti, eliminando gli ammortamenti annuali.c) La tassazione della somma di dividendi, accantonamenti e interessi, eliminando la deducibilità

degli ammortamenti e permettendo la deducibilità integrale, nell’anno di acquisto, delle spese per beni di investimento (v. infra, imposta sul Flusso di Fondi).La tassazione di una base ancora più estesa includendo in c) anche i ricavi da operazioni finanziarie della società (v. infra).

Di recente sono state introdotte, nelle strutture d’imposta sulle società in diversi paesi, alcuni princìpi.

La regola della capitalizzazione sottile (Thin Capitalization Rule o thin cap) consiste nell’assimilare agli utili distribuiti la remunerazione di finanziamenti eccedenti un dato rapporto capitale proprio/capitale di terzi.

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Il trattamento differenziato di dividendi ed interessi costituisce causa di non neutralità. Di solito i dividendi sono trattati come imponibili e gli interessi come costi deducibili. Perciò sugli interessi INT la società risparmia tINT, e questo rappresenta un risparmio sul costo (interessi netti) del capitale preso a prestito. Invece sono tassati i rendimenti del capitale proprio (dividendi ed accantonamenti) e questo rappresenta una riduzione dei rendimenti stessi. Questa discriminazione è un incentivo all’indebitamento ed inoltre potrebbe indurre un socio a fare prestiti alla società di cui è azionista per eludere un’imposta sulle società.

Ad es. il socio Tizio presta 1000 alla sua società ed incassa 100 di interessi, anziché incassare 100 di dividendi. La convenienza sta nel fatto che, se 100 di interessi sono tassati al 10% mentre 100 di dividendi sono tassati al 40%, Tizio con gli interessi incassa 90, mentre con i dividendi incasserebbe 60. Allora prestando fondi alla sua società trasforma i dividendi in interessi. Nell’esempio precedente gli interessi sarebbero deducibili come costo e farebbero scomparire i 100 di dividendi. Per evitare che il finanziamento con debito sia eccessivo rispetto al patrimonio proprio della società, si adotta il sistema della thin cap, che consiste nel considerare eccessivi gli interessi oltre un certo limite, assimilandoli ai dividendi e tassandoli come questi. E’ una misura che vuole limitare la sottocapitalizzazione e l’eccesso di indebitamento, determinando gli interessi indeducibili in presenza di finanziamenti da parte dei soci. Questa disciplina prevede l'indeducibilità, dal reddito imponibile della società, della remunerazione dei finanziamenti erogati o garantiti da un socio qualificato, che abbia una partecipazione azionaria al di sopra di un livello minimo. Gli interessi passivi per effetto dell’applicazione della thin cap sono quelli erogati o garantiti dal socio qualificato intendendo per tali quelli derivanti da mutui, da depositi di danaro e da ogni altro in eccedenza di un determinato valore del rapporto indebitamento/patrimonio netto (varia da 4/ 1 a 2/1 nei diversi paesi).

L’esenzione delle partecipazioni (Participation Exemption - PEX). Sono talvolta previste esenzioni dall’imposta sulle società per le cessioni di partecipazioni costituenti patrimonio immobilizzato, dopo che queste sono state tenute da una società di capitali per un periodo minimo (ad es. 1 anno). La percentuale di esenzione può essere variabile (del 100% o di una percentuale inferiore) e può essere previsto un livello di partecipazione minima (es. 5%) al capitale della società le azioni della quale vengono cedute. L’asimmetria tra l’esenzione della plusvalenza da cessione di azioni e la deducibilità della minusvalenza possono rappresentare occasioni di risparmio fiscale per la società. Se le plusvalenze sono esenti le minusvalenze, per simmetria, non dovrebbero essere deducibili. Una pratica elusiva è quella del dividend washing. Consiste nell’acquisto di azioni prima della distribuzione di dividendi e nella successiva cessione dopo aver incassato il dividendo. Con la vendita si determina una riduzione di valore del titolo e ne consegue una minusvalenza in capo a chi vende. Si può avere un effetto di elusione dell’imposta sulle società se è ammessa l’esenzione, o una tassazione ridotta, dei dividendi e la deducibilità piena delle minusvalenze realizzate su azioni vendute.

La tassazione del consolidato. Si è diffusa la tassazione consolidata di gruppo di società di capitali, realizzata con la somma algebrica degli imponibili, aggregando i dati di tutte le società che partecipano al gruppo in unica dichiarazione. Si distingue tra:

Consolidato domestico o nazionale E’ previsto quando la società controllante (capogruppo) è residente oppure ha una stabile organizzazione nel paese che applica la tassazione su base imponibile consolidata. L’opzione per la tassazione di gruppo può essere esercitata esclusivamente dalle società controllate residenti. Sono considerate controllate le società in cui la capogruppo detiene, direttamente o indirettamente, la maggioranza dei diritti di voto.

Consolidato multinazionale o mondiale Per evitare effetti di doppia imposizione, può essere previsto il riconoscimento delle imposte pagate all’estero mediante il meccanismo del credito d‘imposta ed il concorso dei redditi prodotti all’estero alla formazione del reddito base imponibile del gruppo. Diversamente da quanto avviene con il consolidato nazionale il consolidamento multinazionale delle basi imponibili avviene in base al criterio proporzionale di partecipazione (si effettua la somma algebrica degli imponibili proporzionali alle quote di partecipazione). E’ inclusa nel consolidamento solo la quota di utile o perdita detenuta dal gruppo.

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L’ imposta personale sulla spesa delle persone fisiche

L’imposta personale sulla spesa è una proposta ricorrente, soprattutto in Gran Bretagna (1955, 1978) e negli Stati Uniti (1930, 1947, 1977) che nasce fin da T. Hobbes (1588-1679) nel Leviathan (1651, ch. XXX) e dalle riflessioni di John Stuart Mill nei Principles (1848, Book V, ch. 2) e che vuole esentare il risparmio dall’imposta sul reddito. Storicamente ha trovato solo rare e temporanee applicazioni. Si rinvia ai lavori di W. Vickrey (1914-1996), N. Kaldor, An Expenditure Tax (1956), I. Fisher (1867-1947), U.S. Treasury Blueprints for basic tax reform (1977) ed in Italia a L. Einaudi (1874-1961).

Nello schema teorico si applica un’imposta progressiva sul reddito guadagnato diminuito del risparmio ed aumentato del consumo di risparmio ed i debiti. La spesa in beni di consumo durevole e diretto (come l’abitazione) viene ammortizzata: il loro valore è tassato pro quota su base pluriennale. L’imposta personale sulla spesa tende ad accertare la spesa con un metodo personale indiretto, costruendo la base imponibile (spesa personale lorda) come risultante dalla differenza tra il potere di spesa teorico in un anno ed il residuo di fine anno: (A +B + E) – (C+D), dove A Incassi correnti 1. Saldi delle disponibilità monetarie (conti bancari e denaro liquido) all’inizio dell’anno; 2. incassi correnti (monetari e reali) come stipendi, interessi, dividendi, quote.B Incassi in conto capitale 3. donazioni, eredità, vincite occasionali; 4. denaro preso in prestito e denaro ricevuto in restituzione di prestiti; 5. incassi da vendite di beni di investimento e di beni di consumo durevole (inclusi gli immobili).C Spesa lorda in conto capitale 6. Denaro dato in prestito o denaro trasferito per estinguere precedenti prestiti; 7. Acquisto di beni di investimento (inclusi gli immobili); 8. Saldi delle disponibilità monetarie (conti bancari e denaro liquido) a fine anno.D 9. Spese personali esenti; 10. Ammortamenti delle spese in beni durevoli di uso diretto (come le abitazioni);E 11. Quota di spese in beni durevoli sostenute in anni precedenti e incluse nell’anno in corso.

L’imposta sul Flusso di Fondi della società di capitali

Le imposte sui profitti generalmente applicate sono imposte sui profitti contabili. La base è costituita dai profitti correnti reali, distribuiti o accantonati. Sono deducibili gli interessi netti sui debiti, una quota di ammortamento corretta per il tasso di inflazione. Si aggiungono le plusvalenze reali sulle attività della società, si correggono in base all’inflazione i valori delle azioni ed i valori monetari di attivo e passivo. Questa struttura è piuttosto complessa da realizzare completamente, perciò si applica con delle approssimazioni, in particolare per gli adeguamenti dei valori monetari all’inflazione. E’ stata avanzata in Gran Bretagna (1978) una proposta di imposta sul flusso di fondi che merita qualche attenzione, anche se non ha avuto conseguenze pratiche. Si veda Meade Committee: The structure and reform

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of direct taxation. L’imponibile è costituito dalla differenza tra

Flussi in entrata (INFLOWS) e Flussi in uscita (OUTFLOWS)

La base imponibile è rappresentata dal flusso di fondi (flow of funds)Si distingue tra:

Imposta su base reale R Imposta su base reale (R) e finanziaria (F) R+F Imposta su base reale, finanziaria ed azionaria (R+F+S)

Tipo di Base Imponibile Flussi in entrata (INFLOWS) Flussi in uscita (OUTFLOWS)Reale R Vendita di prodotti, servizi,

attività fisse realiAcquisto di materiali, lavoro (salari), attività fisse reali

Finanziaria R + F Nuovo indebitamento, interessi incassati, riduzione di liquidità

Restituzione di debiti, interessi pagati, aumento di liquidità

Azionaria S Aumento di azioni proprie, diminuzione di azioni di altre società, dividendi ricevuti da altre società

Riduzione di azioni proprie, aumento di azioni di altre società, pagamento di dividendi

Imposte..T Imposte rimborsate Imposte pagate

Totale dei flussi netti (INFLOWS - OUTFLOWS) R+F+S+T

La base imponibile può essere costruita includendo flussi di diverso tipo:

1 - Imposta sul flusso di fondi reali R (base R)

RICAVI TOTALI - RETRIBUZIONI - ACQUISTI (materie prime, beni per la produzione, servizi, investimenti) =

VALORE AGGIUNTO - RETRIBUZIONI - INVESTIMENTI =

DIVIDENDI + ACCANTONAMENTI + INTERESSI - INVESTIMENTI

2 - Imposta sul flusso di fondi reali e finanziari R + F

Alla base R si aggiunge la base F

R + VARIAZIONE DELL’INDEBITAMENTO DELLA SOCIETA’ + (INTERESSI ATTIVI – INTERESSI PASSIVI) =

PROFITTI + VARIAZIONE DELL’INDEBITAMENTO - INVESTIMENTI

3 - Imposta sul flusso di fondi reali, finanziari e della variazione della base azionaria R + F + S

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Gli ammortamenti L’ammortamento è un procedimento contabile con cui si iscrive a bilancio il deprezzamento di un bene strumentale, per obsolescenza, come quota di costo annuale rispetto alla spesa di acquisto. I beni di investimento, strumentali per la produzione e le vendite, rimangono in uso in più esercizi. L’obsolescenza è il processo di invecchiamento di un bene strumentale. E’ dovuto sia al passaggio del tempo che alle modifiche di tecnologia. Per definire la quota del valore del bene che viene dedotta in ogni esercizio si deve fare riferimento ad un costo, che può essere:

costo storico (costo originario o costo di acquisto) del bene strumentale, oppure costo di sostituzione (o di riacquisto) riferito ad un bene sostitutivo, identico oppure

analogo per caratteristiche. Il costo dell’investimento va ripartito negli anni di utilizzo del bene e le quote di costo deducibile (quote di ammortamento) sono determinate in ogni esercizio aziendale.

Vanno definiti:

- Il periodo di ammortamento: il numero di anni nei quali sarà presumibilmente utilizzato il bene strumentale.

- Il valore residuo: quello che avrà il bene strumentale una volta trascorso il periodo di ammortamento (è il valore di rivendita o, se inutilizzabile, l’eventuale valore di rottamazione).

Se A è il valore annuale di ammortamento e t l’aliquota, l’imponibile, al netto degli altri costi deducibili, diventa R - A e l’imposta è t(R - A). - tA è il risparmio d’imposta realizzato con l’ammortamento. Le quote di ammortamento possono essere uguali in ogni esercizio oppure possono essere variabili.

Abbiamo quindi metodi differenti di ammortamento.

- Ammortamento lineare o a quote costanti Si divide il costo storico del bene strumentale per il numero di anni in cui lo stesso va ammortizzato. La risultante è la quota di ammortamento deducibile ogni anno dai ricavi.

Esempio. Il valore da ammortizzare in 4 anni sia 1000. Si calcola 1000/4 = 250 ed in ognuno dei quattro anni si ammortizza la quota di 250.

- Metodo delle unità di produzione Si fonda sull’assunzione che il deprezzamento di un bene di investimento si basi esclusivamente sull’uso, mentre il trascorrere del tempo non ha rilevanza. La durata della vita di un bene è espressa nella forma della sua capacità produttiva. La quota di ammortamento si calcola dividendo il costo ammortizzabile per la capacità produttiva e si determina un tasso di ammortamento per unità di utilizzo (il numero di unità di produzione stimate nella vita utile del bene stesso). Le unità di utilizzo vengono misurate, ad esempio, con la quantità di prodotti, le ore di utilizzo, le quantità trasportate, il chilometraggio di percorso, ecc.. Il metodo si applica quando l’utilizzo di un bene presenta forte variabilità da un anno all’altro.

- Metodi di ammortamento accelerato Si abbrevia il periodo di ammortamento e si calcolano quote di ammortamento maggiori per primi anni, assumendo che un bene perda in questi primi anni quote maggiori del proprio valore iniziale. Comprendono alcuni metodi:

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1. Sum of the Years Digits (SYD)

Si calcola in anni la durata di un bene ammortizzabile e poi si sommano gli anni. Ad es., se la durata prevista è di 10 anni si sommano 10 + 9 + 8 + 7 + 6 +5 + 4 + 3 + 2 + 1 = 55 La quota di ammortamento del primo anno è pari a 10/55, la quota del secondo anno a 9/55, del terzo anno a 8/55 e così via.

2. Double Declining Balance Depreciation (DDBD)

Con questo metodo si applica prima un ammortamento lineare. Poi si raddoppia la percentuale di ammortamento del primo anno. In ciascuno degli anni successivi la stessa percentuale è moltiplicata per il residuo da ammortizzare. Alla fine si ammortizza la quota lineare.

Esempio. Si ammortizza in 4 anni un valore di 1000. Auote costanti si avrebbero quote di 250 l’anno, corrispondente al 25% di 1000. Raddoppiando la percentuale al 50% si ammortizzano:

1° anno il 50% di 1000 500 (valore residuo 500)2° anno il 50% di 500 250 (valore residuo 250)3° anno 250 (valore residuo 0).

Quando il valore residuo è uguale, o inferiore, al valore corrispondente alla quota lineare (250) la quota di ammortamento è uguale a quest’ultima. In pratica si applica un tasso costante sul valore residuo. Nell’esempio il periodo si riduce da 4 a 3 anni.

- L’ammortamento istantaneo prevede la deducibilità immediata, nell’anno di acquisto, dell’intero importo della spesa di acquisto di un bene di investimento.

Il magazzino

Nel magazzino entrano beni che verranno utilizzati per la produzione. Vi sono quindi beni in entrata ed in uscita. La determinazione annuale del valore del magazzino è importante per stabilire:

a) il valore delle merci giacenti in magazzino a fine esercizio;b) i costi delle merci entrate nella produzione nel corso dell’esercizio, costi che

servono a determinare il livello del reddito netto.

Si utilizzano diversi metodi di calcolo.

1. Costo ad identificazione specifica. Ogni merce (bene intermedio o materia prima) giacente in magazzino è valutata col relativo costo specifico effettivo. Si sommano i valori di acquisto dei beni rimasti in giacenza nel magazzino.Tale metodo si può applicare se le giacenze sono formate da beni identificabili e di valore elevato per ciascuna unità.

2. Costo medio ponderato. Si calcola con la media aritmetica ponderata dei valori di acquisto, senza distinguere tra i periodi in cui sono entrati i beni in magazzino. Con

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tale metodo i beni omogenei, acquistati o prodotti in periodi diversi e con costi diversi, sono valutati a un costo pari alla media ponderata dei vari costi di acquisto.

3. Costo standard. L’azienda calcola un valore normale (standard) del singolo bene, tenendo conto:

a) del valore medio degli acquisti dai fornitori; b) del tempo impiegato per la produzione; c) del grado di utilizzo dei macchinari,. Il costo standard dipende dall’esperienza e dalla capacità produttiva dell’azienda e dalle condizioni d’acquisto nel mercato.

4. Metodo FIFO (first in first out: il primo entrato è il primo uscito). La merce entrata per prima in magazzino è la prima ad uscire. Si assume che l’entrata di una merce nel ciclo di produzione segua la stessa sequenza temporale con cui è entrata in magazzino.Esempio: in corso d’anno entrano in magazzino due beni eguali in tempi diversi, il primo ad un costo di 60, il secondo ad un costo di 80. Si produce un solo bene venduto a 100. Col FIFO dal ricavo di 100 si sottrae 60 (il costo del bene entrato prima) con un reddito netto di 40 e si immagina che in magazzino sia rimasto quello che vale 80. Si dice che il magazzino è valutato al costo più recente ed il reddito al costo più antico.

5. il metodo LIFO (last in first out: l’ultimo entrato è il primo uscito). La merce entrata per ultima in magazzino è la prima ad uscire. Si assume che l’entrata di una merce nel ciclo di produzione segua la sequenza temporale inversa rispetto a quella con cui è entrata in magazzino.Nell’esempio precedente: col LIFO dal ricavo di 100 si sottrae 80 (il costo del bene entrato dopo), con un reddito netto di 20 e si immagina che in magazzino sia rimasto quello che vale 60. Si dice che il magazzino è valutato al costo più antico ed il reddito al costo più recente.

6. il metodo NIFO (next in, first out: il prossimo entrato è il primo uscito): dal ricavo si sottrae il costo di riacquisto o di sostituzione del bene in magazzino.

Indicizzazione dell’ imposta sulle società L’inflazione ha effetti distorsivi sull’imposta che colpisce il reddito delle società, in particolare se è commisurata al profitto contabile. Un esempio. Una società di capitale acquista un bene strumentale al costo storico CS, che viene ammortizzato in quote annuali A1, A2, A3, A4. Ad es. un CS = 1000 è ammortizzato a quote annuali di 250 in 4 anni. In presenza di inflazione le quote di ammortamento perdono valore. Con un tasso d’inflazione nel primo anno pari a δ la quota A1 perde valore e diventa A1/(1+ δ). Con δ = 10% la quota vale 250/1,1. Un’indicizzazione completa dovrebbe prevedere l’adeguamento di A1 ad A1/(1+ δ) (250 x 1,1 = 275). Senza indicizzazione il risparmio d’imposta tsA1,dove ts è l’aliquota dell’imposta sulle società. è pure svalutato. I correttivi possono essere basati su diversi metodi.

1. Metodo diretto. Il capitale sociale KS è composto da beni generalmente acquistati in anni diversi a costi storici diversificati nel tempo. K è composto da diversi cespiti rivalutabili, K1, K2,…, Kn. Questi cespiti vengono rivalutati con coefficienti di rivalutazione differenziati a seconda della tipologia di cespite e della distanza temporale dell’acquisto. Un cespite acquistato in anni più lontani avrà un

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coefficiente di rivalutazione maggiore rispetto ad un cespite della stessa natura acquistato in tempi più recenti. Sul saldo di rivalutazione, che va ad aumentare Ks, si applica un’imposta proporzionale speciale.

Tipologia di K

Coefficienti di rivalutazione

Saldo di rivalutazione

Coefficienti di ammortamento

Ammortamenti aggiuntivi

K1 = 1000 5% 50 40% 20K2 = 2000 6% 120 50% 60Kn = 2500 10% 250 70% 175KS = 5500 Tot 420 Tot 255

2. Metodo indiretto. Anziché rivalutare direttamente le singole componenti di KS si il totale KS con un coefficiente unico di rivalutazione. Il saldo di rivalutazione, tassato con imposta speciale ed aggiunto a KS, è ripartito, a discrezione della società, tra le componenti K1, K2,…, Kn. Quindi può essere attribuito a cespiti che si sono svalutati di più o di meno rispetto al tasso d’inflazione, e alcuni cespiti possono anche non essere rivalutati. La società può voler attribuire una quota sproporzionata ad un cespite che intende vendere, perché così facendo si riduce o si annulla una plusvalenza (differenza tra valore di vendita e valore di acquisto ad un costo storico più che rivalutato).

PARTE IV

Altre imposte

1. Tassazione dei plusvalori e dei redditi finanziari Tassazione dei plusvaloriTassazione dei redditi finanziari e dei fondi pensione

2. Le imposte patrimonialiImposta ordinaria sul patrimonioImposte sui trasferimentiImposte di successione

3. Imposte indirette

TipologieImposta sul valore aggiunto

4. Le imposte straordinarie

5. Principi di tassazione internazionale

6. Effetti delle imposte

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1. Tassazione dei plusvalori e dei redditi finanziari.

Tassazione dei plusvalori

Per plusvalore, o incremento di valore patrimoniale, si intende un incremento di valore di un cespite (capitale fisico, come un immobile, un bene di consumo durevole, o capitale finanziario, come un’azione, un’obbligazione) da un momento di tempo T0 ad un momento successivo T1. Ad es. un’abitazione acquistata a 200 mila euro in T0 viene rivenduta a 280 mila euro in T1 (ad es. dopo 10 anni). Come si intende, da un punto di vista fiscale, la differenza di valore (80 mila euro)? Non è reddito prodotto né nuovo patrimonio (la consistenza fisica dell’immobile è la stessa). Rientra in una categoria diversa dal reddito e dal patrimonio. Intanto si deve trattare di un incremento reale. Dal momento T0 a T1 il livello generale di prezzi P può essere aumentato, pertanto il valore differenziale deve essere corretto. Se dK è la variazione di valore del cespite, questa deve essere corretta per la variazione del livello generale dei prezzi.

Si compra un bene immobile (ad es. un appartamento) a 200.000 € e dopo un po’ lo si rivende a 240.000 €. Si acquistano in borsa a 40.000 € alcune azioni di una società quotata e, passato del tempo, le si rivendono a 60.000 €. Come si interpreta la differenza tra prezzo di rivendita e prezzo di acquisto (240.000 – 200.000 per l’appartamento, 60.000 - 40.000 = 20.000 per le azioni)? Indica la disponibilità di un quantitativo di moneta superiore a quello impiegato per l’acquisto, ma non si tratta di reddito prodotto, in quanto a quelle differenze non corrisponde un flusso di nuovi beni o servizi, né si tratta di un trasferimento. E’ un incremento di valore patrimoniale, concettualmente diverso da reddito. Si usa anche il termine plusvalore. Come già detto, per le società si usa il termine plusvalenza (e minusvalenza, se si tratta di una perdita: ad es. un bene strumentale acquistato da una società a 100 viene rivenduto a 80, con una perdita di 20). La distinzione tra reddito e plusvalore è fatta, secondo un’interpretazione di studiosi tedeschi alla fine del sec. XIX, in base all’intendimento speculativo. E’ da ricercare nella psicologia del contribuente, in quanto si tratta dell’intento preordinato di lucrare la differenza tra prezzo di rivendita e prezzo di acquisto. Non avendo riscontri oggettivi tale intendimento, si ricorre ad una distinzione empirica basata su di un elemento temporale.

Due elementi sono necessari per definire il plusvalore tassabile. Uno è il periodo di tempo nel quale si forma un plusvalore: lo stesso plusvalore di 100 si può

formare in 2 anni oppure in 5 anni, ed è considerato meritevole di tassazione più pesante quello che si forma nel periodo più breve.

L’altro elemento è la percentuale di variazione del valore iniziale del cespite, che è un elemento patrimoniale, reale (ad es. un terreno, un fabbricato) o finanziario (ad es. un’azione, un’obbligazione). Lo stesso plusvalore di 100 si può formare rispetto ad un cespite del valore iniziale di 1000 (un plusvalore del 10%) oppure rispetto ad un cespite del valore iniziale di 10.000 (un plusvalore dell’1%). Si considera meritevole di tassazione più pesante quello che si forma rispetto ad un cespite di valore iniziale inferiore e che corrisponde ad una percentuale di incremento maggiore.

Pertanto le aliquote delle imposte si plusvalori hanno una progressività funzione inversa del tempo di formazione ed in funzione diretta della percentuale di variazione del valore iniziale.

I plusvalori si possono formare per:

variazioni di prezzi di alcuni patrimoni (reali o finanziari) superiori alle variazioni del livello generale dei prezzi;

previsioni di maggiori reddito futuro da un patrimonio (attualizzazione di redditi futuri maggiorati) aspettative di aumenti di domanda futura di certe categorie di patrimoni variazioni dei tassi di interesse per capitali che danno redditi fissi.

PLUSVALORI ED r PLUSVALORI ED r AA BB

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I plusvalori possono essere tassati come il reddito o con un’imposta speciale.

a) Tassati come il reddito: un plusvalore può essere incluso nel reddito imponibile, assimilato a questo e tassato con le normali imposte sul reddito. Ciò accade:

- con le società di capitali, i plusvalori (plusvalenze) che si formano da cessioni di beni reali e finanziari sono generalmente inclusi nell’imponibile;

- con le persone fisiche quando i plusvalori dipendono da un intendimento speculativo che si verifica quando un soggetto compie un’operazione intenzionale di compravendita di un cespite, con acquisto ad un prezzo più basso del valore di vendita per speculare sulla differenza. L’intendimento speculativo si presume in base al tempo che intercorre tra acquisto e rivendita. Per gli immobili, di solito si considera un tempo inferiore ai 5 anni; per gli strumenti finanziari un periodo più breve.

b) Tassati con imposte speciali:

- per le società di capitali, distinguendo le plusvalenze realizzate con la cessione di beni strumentali, tassate come reddito, da quelle realizzate con la cessione di partecipazioni finanziarie, tassate con aliquota più bassa e con un’imposta reale;

- Per le persone fisiche: si ricorre ad imposte progressive speciali. Queste imposte hanno le seguenti proprietà:

1. tassano il plusvalore netto, deducendo la componente dovuta ad inflazione: tengono conto dell’incremento di prezzi che c’è stato tra l’acquisto e la cessione del cespite.

2. Le aliquote sono progressive non in funzione dell’ammontare dell’imponibile, ma in funzione di due elementi:

a) delle percentuali di incremento del valore del cespite; b) dell’intervallo di tempo intercorso tra acquisto e cessione.

Esempi. Un plusvalore netto di 100 si può essersi formato su di un valore di 1000 (10%) o di 10000 (1%): il primo va tassato più del secondo. Tra due plusvalori di 100, formatisi su due cespiti uguali di 1000, ma il primo formato in 6 anni, il secondo in 10 anni, si dovrà tassare il primo con un’aliquota maggiore rispetto al secondo.

Per discriminare in base all’intervallo si può prevedere una deduzione D, dal plusvalore netto (PN), proporzionale (secondo un tasso percentuale b) all’intervallo tra acquisto e cessione (ad es. di n anni) secondo la formula D = nbPN. In questo modo quando il periodo è abbastanza lungo (15 - 20 anni) l’imponibile si annulla ed il plusvalore non è più tassato.

La tassazione che considera l’intervallo di tempo può dar luogo ad un c. d. effetto di ritenzione(lock in), che è un caso di non neutralità. Il contribuente può essere incentivato a differire il realizzo del plusvalore con la vendita del cespite perché più tempo passa e più si riduce l’imposta. Si può prevedere, per attenuare questo effetto, che siano pagati interessi sul differimento dell’imposta.

E’ importante selezionare il momento della tassazione. Si possono individuare due momenti.

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- Il momento della formazione del plusvalore. Il plusvalore è rilevante fiscalmente nel momento in cui si forma l’incremento di valore di un cespite, anche se questo non viene trasferito. E’ di applicazione complessa. E’ più facile da individuare per le società di capitali se c’è l’obbligo di esporre in bilancio il plusvalore nell’esercizio in cui si forma, mentre è più difficile per le persone fisiche.

- Il momento del realizzo. Il plusvalore è imponibile quando è effettivamente monetizzato con una cessione del cespite (vendita di un immobile, di azioni). E’ il sistema adottato generalmente per le persone fisiche. E’ possibile un rinvio (deferral) dell’imposta se i proventi della cessione vengono reinvestiti in cespiti della stessa tipologia. Ad esempio, si vende una casa di abitazione per comprarne un’altra; si vendono azioni per comprarne altre. Il reinvestimento fa sì che non si applichi l’imposta sui plusvalori, la quale è rinviata al momento in cui la cessione dei cespiti non comporti reinvestimenti.

Tassazione dei plusvalori: modalità

I valori nominali variano nel tempo e in seguito a variazioni dei prezzi. Tali variazioni possono riguardare solo i singoli cespiti oppure possono riguardare la variazione del livello generale dei prezzi P.

Esempio

Sia K0 il cespite nel momento M0, Kn il valore nominale di K nel momento Mn, ΔK è l’incremento nominale di valore nell’intervallo M0 - Mn, δ = ΔP/P è la variazione percentuale del livello generale dei prezzi P nell’intervallo M0 - Mn.

K0 Kn ΔK δ = ΔP/P K0 (1+δ) ΔKr

100 110 10 10% 110 0100 110 10 5% 105 5100 110 10 20% 120 -10

L’incremento di valore patrimoniale ΔKr si calcola indicizzando K in Mn: K0 (1+δ) e facendo la differenza ΔKr = Kn - K(1+ δ).

Il plusvalore reale può essere tassato in modo diverso. Intanto tale valore può essere ridotto in base al tempo nel quale si è formato. Se il tempo è espresso in numero di anni n, si può fissare una percentuale z , prima da moltiplicare per n e poi da sottrarre da ΔKr. Ad es. se la percentuale z è del 10% la riduzione per tre anni è del 30%, per 6 anni del 60%, per 8 anni dell’80%: dopo 10 anni il plusvalore non è più tassabile.

a) Si può utilizzare l’imposta personale progressiva sul reddito del percettore del plusvalore, con due modalità.

1. Il plusvalore è tassato con un’aliquota media (fissa o mobile) come un reddito fluttuante (v. supra);

2. Il plusvalore è incluso nello scaglione marginale dell’anno e tassato con l’aliquota marginale propria. In queste ipotesi il plusvalore non viene tassato nella sua totalità, ma con un abbattimento (del 40-50%).

b) Si ricorre ad un’imposta progressiva speciale. In questo caso la progressività è funzione di due elementi: 1. L’ammontare del plusvalore reale, 2. la percentuale di incremento reale di K. Si può vedere una formula.

Si prefissa un’aliquota t ed una deduzione nzΔKr : l’imposta si calcola con T = t[ΔKr - nzΔKr]. t è calcolata in funzione crescente della percentuale ΔKr/K: ad es.

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ΔKr/K t5% 6%

10% 12%20% 25%

Si può ricorrere ad un’imposta progressiva a scaglioni: ad es.

1° scaglione la parte di ΔKr fino al 10% di K aliquota 6%2° scaglione la parte di ΔKr dal 10% e fino al 25% di K aliquota 15%3° scaglione la parte di ΔKr oltre il 25% di K aliquota 26%

Tassazione dei redditi finanziari e dei fondi pensione

I redditi finanziari (ad es. gli interessi su obbligazioni pubbliche e private, su depositi, i rendimenti di fondi comuni, ecc.) possono essere tassati con diverse modalità.

- Solo con imposte reali, considerate imposte sostitutive dell’imposta personale. Persone fisiche e società di capitali non devono includere nel proprio reddito imponibile i redditi finanziari incassati. Chi eroga (ad es. una banca che paga interessi sui depositi, una società che ha emesso obbligazioni) redditi finanziari (INT) deve versare al fisco un’imposta con aliquota proporzionale tr di ammontare trINT e pagare ai percettori di interessi un reddito netto di INT (1 - tr).

- Con imposte personali: prima si applicano imposte reali che sono considerate ritenute d’acconto, poi si applicano imposte personali (di persone fisiche o di società di capitali);

se tm l’aliquota marginale della persona fisica, questa pagherà tm [INT(1 - tr) + trINT] – trINT.

- Talora il fisco opera una distinzione: se il percettore è una persona fisica il reddito finanziario è tassato solo con l’imposta reale, se è una persona giuridica è tassato con ritenuta d’acconto e poi con l’imposta personale.

I fondi pensione sono costituiti da contribuenti che versano contributi periodici ad un fondo (aziendale, assicurativo, bancario). Questi contributi si accumulano e daranno diritto a prestazioni pensionistiche. In base a questi 3 momenti (versamento dei contributi, redditi di capitale che si accumulano nel fondo, pagamento di pensioni) si possono distinguere diverse modalità di tassazione:

Schema EET, è il modello consigliato a livello di UE: - esenzione dei contributi(E) nel senso di deducibilità dal reddito imponibile individuale;- esenzione dei redditi di capitale percepiti durante l’accumulazione nel fondo, cioè i rendimenti

maturati dalle attività (E);- tassazione delle prestazioni pensionistiche erogate (T).

Schema ETT: deducibilità dei contributi (E), tassazione dei redditi di capitale (T), tassazione delle prestazioni (T). Schema TEE: indeducibilità dei contributi (T), esenzione dei redditi degli investimenti

finanziari (E), esenzione delle prestazioni (E). Schema TTE: tassazione dei contributi, non deducibili (T), tassazione dei redditi di

capitale durante l’accumulazione (T), esenzione delle prestazioni pensionistiche (E).104

2. Le imposte patrimoniali

Imposta ordinaria sul patrimonio

Le imposte sul patrimonio, che è uno stock (consistenza) definito anche con i termini ‘cespite’ e ‘capitale’, e che può avere diversa natura (immobiliare, come terreni e fabbricati, mobiliare fisico, come macchinari e beni mobili di consumo durevole, finanziario come moneta, titoli, depositi, fondi) possono essere:

- Dirette: sono imposte ordinarie ed annuali, su patrimoni in proprietà, possesso o oggetto di diritti reali.

- Indirette sui trasferimenti (imposte sui trasferimenti immobiliari o di beni mobili registrati, imposte sulle successioni e sulle donazioni): si applicano in occasione di eventi particolari (trasferimenti), e non su base annuale.

Inoltre si classificano in:

- Reali: sono commisurate ad una tipologia di patrimonio (es. immobili, beni di consumo durevole, cespiti finanziari).

- Personali (o sul patrimonio netto): si commisurano alla somma di elementi patrimoniali riferiti ad un soggetto, persona fisica o giuridica, somma corretta per i debiti contratti per acquisire componenti del patrimonio personale.

- Generali: sono imposte che si applicano su tutti i patrimoni.- Speciali: colpiscono solo alcuni tipi di patrimoni (ad es. gli immobili o solo le abitazioni, come le

imposte sulla proprietà (property tax).

Si tratta di imposte di origine molto remota, come il censo presso l’antica Roma e l’antica Grecia e molto diffuse nel medioevo.

La giustificazione dell’esistenza di imposte patrimoniali nell’ordinamento tributario si fonda su alcune considerazioni.

- Il patrimonio è un indicatore di capacità contributiva come il reddito ed il consumo e di per sé genera redditi e consumi. In molti casi è un indicatore più completo del reddito.

- I patrimoni danno prestigio sociale e sicurezza economica: si tratta di utilità che non sono colpite da un’imposta sul reddito.

- Le variazioni patrimoniali sono meglio tassabili se è colpito direttamente il patrimonio: si ricordi il concetto di reddito-entrata.

- In base al principio del beneficio gli incrementi dei patrimoni dovuti alla spesa pubblica (ad es. gli effetti delle infrastrutture urbanistiche sui valori degli immobili) con la tassazione patrimoniale evidenziano un rapporto di scambio tra spese ed imposte (l’antico ruolo dello Stato come tutore della proprietà)

- I trasferimenti di patrimoni per donazione e successione, che non trovano fondamento nel lavoro e nel merito individuale e che sono causa di forti disuguaglianze, rappresentano imponibili storicamente preferenziali per finalità redistributive.

Il patrimonio è un imponibile costruito con diverse modalità, variabili a seconda delle tipologie di cespiti.

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- Alcuni patrimoni si possono valutare correttamente in base al loro valore di mercato, dedotto dai prezzi di vendita; è il metodo più sicuro e più realistico, ma applicabile solo quando i patrimoni sono scambiati in mercati abbastanza efficienti.

- Altri patrimoni sono ricostruiti attraverso una capitalizzazione dei redditi: il valore del patrimonio (stock) è ricavato dall’attualizzazione dei redditi futuri previsti (flussi) e generati dallo stesso patrimonio: è un metodo che si presta ad essere utilizzato per alcuni redditi/patrimoni finanziari, quando sono noti i tassi di attualizzazione, mentre per altri può essere improprio (ad es. valutando un immobile capitalizzando canoni di locazione);

- Altri patrimoni sono definiti in base a valori accertati dal fisco, attraverso riferimenti a patrimoni noti, con presunzioni ed approssimazioni: è il metodo meno affidabile, che può creare sperequazioni tra i contribuenti, ricorsi contro il fisco, perdite di gettito.

All’imponibile patrimonio si applicano le aliquote. Per le imposte dirette (reali e personali) sul patrimonio: sia K l’imponibile, tk l’aliquota e Tk l’imposta. Avremo Tk = tkK. Si noti che l’imposta sul reddito è in realtà un’imposta sul reddito patrimoniale, ma che è commisurata al patrimonio K anziché al reddito R e decurta in reddito, non il patrimonio. Si dice che non deve essere ad incidenza patrimoniale, nel senso che non deve obbligare il contribuente a vendersi parte del patrimonio per ottenere la liquidità necessaria per pagare l’imposta. Pertanto l’imposta deve essere contenuta nel rendimento annuale del patrimonio tassato (rK, dove r è il tasso di rendimento di K). Vi è quindi un’equivalenza tra imposta commisurata al patrimonio K ed un’imposta commisurata al reddito R del patrimonio stesso (R = rK). Per questa equivalenza dovrà essere tR = tkK . Poiché K = R/r abbiamo tR = tk R/r e quindi t = tk/r e tk = tr

relazioni che indicano come passare da un’aliquota ad un’altra, su due diversi imponibili, R e K, per avere parità di gettito.

Questa equivalenza non è sempre vera in quanto esistono patrimoni infruttiferi che, anche temporaneamente, non danno reddito (un terreno non coltivato, un’immobile non locato e non utilizzato, un’azione che non dà dividendi). Altri patrimoni danno un reddito psicologico (è il caso dei beni di lusso, dei beni di antiquariato, dei gioielli, delle opere d’arte, delle collezioni), ma non un reddito monetario. In questi casi non si può tassare un reddito patrimoniale, ma deve essere tassato direttamente il valore del patrimonio.

L’imposta sul patrimonio è utilizzata come complemento dell’imposta sul reddito e non come sostituto. Essa permette di:

a) discriminare tra reddito di lavoro ed altri redditi; b) avere un effetto incentivante, se induce ad utilizzare un cespite in modo fruttifero, in modo da avere

redditi per pagare l’imposta;c) tassare il reddito psicologico che sfugge ad una definizione economicamente precisa, ma che

rappresenta un’utilità per il contribuente e quindi tassare redditi non compresi nel reddito entrata;d) realizzare una progressività nel sistema tributario che le imposte sul reddito da sole non possono

dare.

Progressività, regressività ed imponibili.

Il concetto di imposta progressiva si riferisce ad un determinato imponibile. Può succedere che:

a) un’imposta proporzionale su un imponibile sia progressiva se riferita ad un altro imponibile, eb) un’imposta proporzionale su un imponibile sia regressiva su di un altro imponibile.

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Vediamo il caso a). Si prenda un’imposta generale sul patrimonio K e si vedano tre imponibili crescenti. Si è empiricamente constatato come il reddito, per le famiglie che abbiano sia K che R, normalmente cresca in modo meno rapido rispetto a quello con cui crescono i patrimoni (nell’esempio, se un patrimonio si triplica il reddito raddoppia). Sia tk = 1%.

Patrimoni K Redditi R Imposta su K (= t k K ) t k K/R

1000 100 10 10/100 = 10%

3000 200 30 30/200 = 15%

9000 400 90 90/400 = 22,5%

Si vede come un’imposta proporzionale generale sul patrimonio si comporta come un’imposta generale progressiva sul reddito. La conclusione è dovuta allo statistico Rodolfo Benini (negli anni ’20 del sec. XX).

IL IL TEOREMATEOREMA DI BENINI DI BENINI AA BB

Il caso b) si può illustrare con un’imposta speciale sul patrimonio. I valori dei patrimoni speciali (ad es. le abitazioni) crescono più lentamente dei redditi delle famiglie proprietarie. L’esempio diventa, con tk = 1%

Patrimoni K Redditi R Imposta su K (= t k K ) t k K/R

1000 100 10 10/100 = 10%

1500 200 15 15/200 = 7,5%

2000 400 20 20/400 = 5%

Un’imposta speciale proporzionale sul patrimonio può essere regressiva se riferita al reddito. Dato che tali imposte patrimoniali speciali sono abbastanza diffuse (negli USA con la property tax, in paesi europei con imposte locali sul patrimonio immobiliare) sono stati introdotti alcuni correttivi proprio per evitare o limitare gli effetti di regressività, ad es.: a) limitando l’imposta speciale ad una quota del reddito complessivo della persona fisica o della famiglia; b) concedendo esenzioni, parziali o totali (come per l’abitazione di residenza, o con una deduzione fissa); c) differenziando le aliquote per tipologie o valore degli immobili, così da approssimare un’imposizione progressiva (o almeno proporzionale, quando riferita al reddito) pur utilizzando un’imposizione di tipo reale.

Imposta sul patrimonio ed imposta sul reddito: la neutralità rispetto al rischio

Il rendimento del patrimonio sicuro è inferiore a quello del patrimonio rischioso. Chi rischia pretende un rendimento maggiore. Questo maggior rendimento include un ‘premio di rischio’, da intendersi come una modalità di assicurazione, un reddito che potrebbe essere pagato ad una società di assicurazioni per trasformare il patrimonio da rischioso in sicuro. Perciò, al netto di questo premio, sarebbero uguali i rendimenti netti del patrimonio rischioso e di quello sicuro.

Un esempio.Siano KR e KS capitale rischioso e sicuro, entrambi = 1000. Il rendimento di KS sia di r = 5%, di KR sia r* = 10%, dove r* = r + a. Questo 10% risulta composto da un 5% (r) uguale al tasso di rendimento di KS più un altro 5% (a) che indica il premio percentuale per il rischio. Il rendimento di KS è di rKS = 50, quello complessivo di KR di r*KR = 100 (50 + 50), ma quello netto è di 50, così come per KS.

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Un’imposta sul reddito con t = 20%: - per il reddito del capitale sicurotrKS = 20% 50 = 10 , il reddito netto è 50-10=40; - per il reddito del capitale rischiosotr*KR = 20% 100 = 20; il reddito netto è 100 – 20 = 80. Da questo reddito netto va tolta la componente dovuta al rischio, che è rimasta pari ad aKR = 50, e si ha 80 – 50 = 30: il reddito netto di KR è diventato inferiore al reddito netto di KS.

L’imposta sul reddito colpisce tutto il reddito senza distinguere tra reddito e componente dovuta alla presenza di rischi. Pertanto riduce il reddito netto di più per i capitali rischiosi, disincentivando gli investitori e orientandoli verso patrimoni sicuri, discriminando a favore di questi ultimi. I redditi dei capitali rischiosi determinano, al netto dell’imposta sul reddito, un processo di ammortamento dell’imposta più forte rispetto ai redditi dei capitali futuri,e quindi alla fine sarà KS > KR.

Un’imposta sul patrimonio con tK = 1%

KS = 1000 KR= 1000tKKS = 10 e rKS- tKKS = 50 -10 = 40 tKKR = 10 r*KR - tKKR - aKR = 100 -10 - 50 = 40 L’imposta sul patrimonio lascia inalterato il rendimento netto perché non tassa la quota corrispondente al maggior rischio e non influisce sulla scelta tra patrimoni sicuri e patrimoni rischiosi.

Il rischio è la probabilità di perdita che possono avere un valore capitale o un reddito. Si distingue tra:

a) rischio di capitale: è la probabilità di perdita di un capitale, ed è il rischio più grave:b) rischio di reddito: è la probabilità di perdita di un reddito che, temporaneamente, può non

manifestarsi (ad es. un dividendo, un canone di locazione), ma non implica perdita del capitale;

c) rischio di liquidità: indica la possibile difficoltà di trasformare un patrimonio, reale o finanziario, in forma liquida (in moneta) con una vendita, per temporanee difficoltà di mercato.

Un’imposta ordinaria sul patrimonio venne istituita in Italia nel 1939 (rdl 12.10.1939, n. 1529) e soppressa nel 1947, dopo essere stata trasformata in imposta straordinaria, che anticipava (i.e. attualizzava) il gettito futuro dell’imposta ordinaria. Colpiva, con aliquota dello 0,5%, poi elevata a 0,75% il patrimonio netto, di persone fisiche e giuridiche, costituito da beni esistenti nello Stato. Per notizie storiche v. il Progetto Meda (1919), nonché di C. Cosciani, L’imposta ordinaria sul patrimonio nella teoria finanziaria (1940). In Francia l’impôt sur les grandes fortunes introdotta nel 1982 è stata soppressa nel 1987 e sostituita con l’ impôt de solidarité sur la fortune nel 1989: 6 scaglioni, con aliquote da 0,55% a 1,80% ed un elevato limite di esenzione iniziale (CGI artt. 885 sgg).

Imposte sui trasferimenti patrimoniali

Sono imposte di origine piuttosto antica e che si commisurano a trasferimenti inter vivos di elementi patrimoniali, reali o finanziari. Hanno avuto, ed hanno ancora, particolari funzioni, come:

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1. approssimare un’imposizione annuale sul patrimonio: anziché tassare il patrimonio anno per anno, lo si tassa al momento del trasferimento: in questo modo si ritiene che si possa semplificare, come costi di amministrazione e come costi per il contribuente, la tassazione ordinaria;2. approssimare la tassazione dei plusvalori formatisi su beni immobili o su prodotti finanziari: tassando l’intero valore di cessione, al momento del trasferimento, si riducono le difficoltà di calcolo del plusvalore incluso;3. essere sostitutive di imposte indirette generali:

a) le imposte indirette generali si applicano quando il soggetto che vende (o, più in generale, trasferisce) è un’impresa;

b) le imposte sui trasferimenti patrimoniali si applicano quando il soggetto che vende è una persona fisica.

In Italia nel 1923 venne istituita, riordinando imposte precedenti, l’imposta di registro, vigente ancora oggi, che tassava le trasmissioni di proprietà e di altri diritti reali, insieme agli atti in forma pubblica e privata, giudiziali e stragiudiziali, i contratti relativi a beni immobili; l’imposta era determinata con aliquote progressive, proporzionali o fisse, a seconda degli atti imponibili. Dal 1973 è in regime di alternatività all’IVA: sostituisce l’IVA quando in un atto di cessione il cedente non è un’impresa.

Si consideri la possibilità di equivalenza tra un’imposta annuale Ta = taK ed un’imposta sui trasferimenti TT = tTK. Vi sia un tasso di interesse r. Lo spostamento di un’imposta annuale Ta all’anno successivo comporta il pagamento di un interesse rTa, così che il totale nel secondo anno diventa Ta(1+r); se si sposta di due anni si aggiunge un ulteriore interesse di rTa(1+r) ed il totale diventa Ta(1+r)(1+r) = Ta(1+r)2. Lo spostamento in avanti all’anno n fa diventare l’imposta pari a Ta(1+r)n. Una successione di imposte annuali Ta + Ta + Ta +…+ Ta = taKn equivale a Ta(1+r)n +…+ Ta(1+r)2 +Ta(1+r) +Ta = taK[(1+r)n +…+ (1+r)2 + (1+r) + 1] L’aliquota che permette di eguagliare la somma dei gettiti di un’imposta annuale al gettito di un’unica imposta sui trasferimenti è tT = ta[(1+r)n +…+ (1+r)2 + (1+r) + 1]: l’aliquota dell’imposta annuale è moltiplicata in funzione dei tassi di interesse annuali e cresce in funzione dell’intervallo devolutivo.

Le imposte sui trasferimenti oltre ad essere state considerate un’alternativa pratica ad imposte ordinarie sul patrimonio e ad imposte sui plusvalori, possono avere un ruolo come misure di politica economica. Ad es., come già ricordato (Tobin tax), e come pure accennato già da Keynes, imposte sui trasferimenti di titoli ed in genere di prodotti finanziari negoziati in borsa servono per rallentare (come ‘sand in the wheels’) i processi di contrattazione e scambio nei mercati finanziari che, se troppo accelerati, possono generare bolle speculative o crolli dei corsi, innescando pericolose euforie o momenti di panico.

Imposte sulle successioni e sulle donazioni

Sono tra le imposte più antiche (come quella istituita da Augusto con una Lex Julia Vicesimaria del 5 d.C. che tassava la vicesima (pars) hereditatum et legatorum, al 5%). La giustificazione economica dell’imposta sulle successioni è stata basata sul ‘diritto di coeredità’ che avrebbe lo Stato sui patrimoni trasferiti mortis causa, o anche sul recupero di imposte sui consumi non effettuati dal de cuius in vita.

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La struttura è generalmente consistente di due componenti:- un’imposta sull’asse ereditario netto (il valore patrimoniale dei cespiti lasciati dal de cuius,

diminuito dei debiti): è un’imposta patrimoniale personale, sul patrimonio netto, progressiva con una forte deduzione iniziale;

- imposte sulle singole quote ereditarie: le quote sono tassate con imposte progressive; queste imposte sono progressive in funzione del grado di parentela (più stretto è il vincolo di parentela dell’erede con il de cuius, tanto più basse sono le aliquote).

Sono state proposte diverse strutture di imposte sulle successioni:

- un’imposta solo sulle singole quote ereditarie: a questa è stata successivamente affiancata (in Italia nel 1923) l’altra imposta, sull’asse ereditario netto, che sostituisse un’imposta annuale sul patrimonio.

- Un’imposta progressiva in cui le singole quote di eredità prima di essere tassate dovessero essere sommate al patrimonio dell’erede, così da far aumentare le aliquote marginali in funzione della ricchezza di quest’ultimo.

- Un’imposta discriminata in funzione dell’età dell’erede: quanto più giovane è l’erede tanto più gravosa dovrebbe essere l’imposta, in quanto le aspettative di utilizzo del patrimonio ricevuto in eredità sono riferite a tempi più lunghi, pertanto, a parità di aliquote, il valore del patrimonio dovrebbe stimarsi calcolando l’usufrutto presumibile del patrimonio stesso, in base alle tavole di mortalità ed alle aspettative di vita dell’erede, e poi capitalizzando l’usufrutto.

- Un’imposta discriminata in funzione del numero di passaggi per via ereditaria: la quota di eredità di un solo passaggio (proprietà accumulata dal testatore e trasmessa all’erede) andrebbe tassata normalmente; quella già ricevuta in eredità dal testatore e trasmessa all’erede andrebbe tassata al 50%, quella frutto di due passaggi ereditari andrebbe tassata al 100% e confiscata. La logica della proposta si trova nel rapporto tra lavoro del de cuius e patrimonio ricevuto dall’erede. Si ritiene più meritato il patrimonio realizzato dal de cuius con il proprio lavoro in vista della trasmissione ereditaria, rispetto a quello accumulato da soggetti precedenti e già trasmesso una o due volte in eredità. E’ il progetto formulato da Rignano (1901) e ripreso successivamente per incentivare la mobilizzazione dei patrimoni con trasferimenti inter vivos, ostacolando la concentrazione ereditaria nelle famiglie.

L’imposta sulle successioni include le donazioni, per evitare una facile elusione dell’imposta attraverso una donazione che precede il passaggio di eredità. Quindi le donazioni già ricevute dall’erede si sommano (istituto della c.d. collazione) alla quota ereditaria e l’imposta si calcola sul totale. Al momento della donazione è già pagata in acconto un’imposta che poi verrà in detrazione dall’imposta sulle successioni.

3. Le imposte indirette

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Tipologie

Storicamente le imposte indirette nascono come imposte speciali di fabbricazione, accise, imposte di bollo, imposte speciali ad valorem. Colpiscono il produttore o il venditore di un bene o servizio. Un esempio sono le gabelle, ad es. sul sale. Il metodo di applicazione è abbastanza semplice. L’imposta speciale si può commisurare alla quantità (ed essere un’imposta unitaria Ti) e quindi sommarsi al prezzo unitario (p+Ti) o al costo di produzione, oppure si può commisurare, con aliquota ti, al prezzo, p(1+ti). Le imposte indirette speciali, specifiche o ad valorem, hanno particolari effetti e caratteristiche. In primo luogo si deve vedere qual è il massimo gettito di un’imposta specifica/ad valorem, problema già affrontato da J. Dupuit.

IL IL TEOREMATEOREMA DI DUPUIT – 1 DI DUPUIT – 1 AA BB

IL IL TEOREMA TEOREMA DI DUPUIT – 2 DI DUPUIT – 2 AA BB

La relazione tra imposta indiretta, domanda individuale ed eccesso di pressione, in modo da definire imposte indirette ottime, è fondata su due regole.

- Regola di Ramsey (da F. P. Ramsey): per minimizzare l’eccesso di pressione complessivo le aliquote delle imposte indirette, per ottenere un gettito complessivo dato, devono essere scelte in modo da determinare riduzioni percentuali uguali nella quantità domandata di ciascun bene. Ne segue la

- Regola dell’elasticità inversa: se due beni non sono collegati nel consumo (non sono complementari né surrogati) le aliquote di imposte indirette ottime devono essere inversamente proporzionali all’elasticità della domanda di ciascun bene: devono essere tassati con aliquote più alte i beni a domanda più rigida.

LA REGOLA DELL’ELASTICITA’ INVERSA LA REGOLA DELL’ELASTICITA’ INVERSA AA BBIL TEOREMA DI RAMSEY A B

Tali regole spiegano come imposte indirette ad aliquota unica su tutti i beni non siano ottime. Le aliquote dovrebbero, invece, essere differenziate a seconda dell’elasticità. Si tratta di un principio teorico di scarsa praticità, sia perché è difficile determinare l’elasticità della domanda individuale (si tratterebbe di imposte ‘individualizzate’), sia perché andrebbero tassati di più i consumi necessari, a domanda più rigida, con effetti evidenti di regressività rispetto al reddito.

Intorno agli anni ’30 del sec. XX nascono le imposte indirette generali, che poi si diffondono nei paesi europei negli anni ’40 e ’50. L’origine delle imposte indirette generali è fatta risalire fin alla centesima rerum venalium di Giulio Cesare, all’alcabala spagnola introdotta intorno al 1340. Gabella ed alcabala hanno probabilmente la stessa etimologia.

Si distinguono le fasi a) della produzione e b) della distribuzione. Sia nella produzione che nella distribuzione possono esservi più fasi, ciascuna corrispondente ad una diversa impresa. Nella produzione vi può essere un produttore di materie prime, un successivo produttore di semilavorati ed infine un produttore del prodotto finito. Nella distribuzione vi può essere un venditore all’ingrosso (grossista), che acquista il prodotto finito dall’ultimo produttore, ed un venditore al dettaglio (dettagliante), che acquista dal grossista e

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poi vende al consumatore finale. Il processo di cessione/acquisto che va dal produttore al venditore al dettaglio è detto a valle; in senso inverso, dal venditore al dettaglio verso il primo produttore, è a monte. Il movimento a valle è così indicato:

produttore => grossista => dettagliante => consumatore finale

In questa sequenza avremo 3 prezzi: quello pagato dal grossista al produttore pg, quello pagato dal dettagliante al grossista pd, quello pagato dal consumatore al dettagliante pc (il prezzo finale).

Nel movimento a valle i prezzi crescono. Il grossista aggiunge, al prezzo pg pagato al produttore, sia i costi da lui sostenuti (acquisti di

materiali di consumo, spese per beni strumentali, costi di energia, di trasporti, di assicurazioni, di vigilanza, ecc.) sia il valore aggiunto (i redditi corrisposti ai lavoratori, i canoni di locazione, gli interessi, il suo margine di profitto) ed include tutto questo, insieme a pg, nel prezzo pd fatto pagare al dettagliante.

Il dettagliante aggiunge al prezzo pd i suoi costi ed il suo valore aggiunto e li trasferisce in pc, aumentando il prezzo al consumatore.

L’obiettivo delle imposte indirette generali è di tassare i valori, espressi nei prezzi di scambio tra imprese fino ai consumatori finali, che si formano nei processi di produzione e vendite. L’imposta può essere applicata sull’intero prezzo del bene o servizio, comprensivo del valore aggiunto e degli acquisti (valore pieno), oppure sul valore aggiunto, scorporando gli acquisti dai redditi formati in quella fase di produzione o distribuzione.

L’imposta indiretta generale può essere applicata:- in una sola fase, vale a dire in un solo passaggio da un imprenditore ad un altro (imposta monofase);- in più fasi, quindi in più passaggi tra imprenditori (imposta plurifase).

Imposta monofase

Si applica in una sola fase, ad esempio:

1. nel passaggio dal produttore al grossista (monofase alla produzione: è pagata dal grossista al produttore, che poi la versa al fisco);

2. nel passaggio dal grossista al dettagliante (monofase all’ingrosso: è pagata dal dettagliante al grossista, che la versa);

3. nel passaggio dal dettagliante al consumatore finale (monofase al dettaglio o pura: è pagata dal consumatore finale al dettagliante, che la versa).

L’imposta monofase può essere commisurata al prezzo di un bene o servizio (pg, pd o pc) come imposta speciale, o all’insieme dei prezzi di vendita (fatturato) di un’impresa. Può essere generale o speciale.

Imposte plurifase cumulative

Le imposte plurifase, che si applicano in tutte le fasi della produzione e della distribuzione, o comunque in più fasi, possono essere a) cumulative, e b) non cumulative. L’imposta plurifase cumulativa è la più antica delle imposte indirette generali di tipo moderno. Diffusa in Europa a partire dagli anni ’30 del sec. XIX, è stata sostituita, negli anni ’60 -’70 del sec. XX, dall’imposta sul valore aggiunto (in Italia nel 1973), che è un’imposta plurifase non cumulativa. In Italia l’imposta plurifase cumulativa ha avuto la forma di un’imposta generale sull’entrata (IGE) dal 1940 al 1972. L’IGE aveva un’aliquota normale (3,30-4%) e tante aliquote maggiorate (fino al 20%).

Le modalità di applicazione sono semplici.

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- L’imposta è pagata dall’acquirente sul prezzo pieno (che include le imposte pagate in precedenza). Non si tiene conto delle imposte già pagate, che sono incorporate nel prezzo.Esempio. L’impresa A vende a B ad un prezzo di 100. B paga un’imposta del 10% (= 10) ed il prezzo diventa 110. B vende a C aggiungendo un suo margine, di costi e di valore aggiunto, di 50 ed il prezzo complessivo è di 160 (110+50) sul quale si applica un’aliquota del 10% (=16); il prezzo complessivo è di 176. L’imposta del 10% si applica su di un imponibile che comprende l’imposta precedente di 10 (c.d. effetto a cascata o cumulo dell’imposta).

- L’ammontare dell’imposta dipende dal numero di passaggi tra imprese prima di arrivare al consumatore finale. Meno passaggi comportano minori imposte. Se A e B si fondono e vendono a C per 150 (senza dover pagare la prima imposta su 100) si pagherebbe solo 15 (10% su 150). L’imposta, pertanto, non è neutrale rispetto alla struttura di un processo produttivo ed incentiva le imprese ad integrarsi, nel senso di fondersi ed assumere più fasi al loro interno, evitando il replicarsi dell’imposta sull’imposta.

- L’imposta non è facilmente individuabile nel prezzo all’esportazione, dato che non sono noti i passaggi precedenti, pertanto è difficile o impossibile procedere al rimborso dell’imposta all’esportazione in termini esatti: i vecchi sistemi di rimborso, con tariffe forfetarie, diventavano sussidi all’esportazione, quando si restituiva più dell’imposta pagata o tassavano parzialmente le esportazioni quando il rimborso era solo parziale.

Imposta plurifase non cumulativa (imposta sul valore aggiunto - IVA).

Ha origine da un’imposta francese ‘a pagamenti frazionati’ della fine degli anni ’40 del secolo scorso. L’obiettivo è quello di approssimare una monofase al dettaglio tassando solo il valore aggiunto in ogni fase in cui si forma e di non ostacolare il commercio internazionale.

- L’imposta è pagata dall’acquirente sul prezzo netto (che non include le imposte pagate in precedenza). Si tiene conto delle imposte già pagate, che sono scorporate nel prezzo.Esempio. L’impresa A vende a B ad un prezzo di 100. B paga un’imposta del 10% (= 10) ed il prezzo per B è di 110. B vende a C aggiungendo un suo margine, di costi e di valore aggiunto, di 50 ed il prezzo complessivo per C è di 160 (110+50). Ora l’aliquota del 10% si applica su 150 e non su 160 (=15). C calcola 15, ma siccome B ha già pagato 10, C paga solo la differenza (15 – 10 = 5). Il prezzo per B è di 165 (150+15). L’imposta del 10% si applica su di un imponibile che esclude l’imposta precedente di 10 pagata da A.

- L’ammontare dell’imposta non dipende dal numero di passaggi tra imprese prima di arrivare al consumatore finale. Se A e B si fondono l’imposta rimane dello stesso importo (15), solo che verrebbe pagata in unica soluzione. L’imposta è neutrale rispetto alla struttura di un processo produttivo e non incentiva le imprese ad integrarsi.

- L’imposta è facilmente individuabile nel prezzo all’esportazione ed è possibile procedere al rimborso dell’imposta all’esportazione.

Esistono diverse tipologie di imposte plurifase non cumulative sul valore aggiunto.

1. IVA per addizione o per somma

L’imponibile è costruito, a livello di impresa e di contabilità aziendale, sommando i redditi distribuiti ai fattori di produzione: redditi di lavoro dipendente (RLD), profitti (sia accantonamenti che dividendi) (UT), interessi (INT), rendite (es. canoni di locazione) (RN), compensi a terzi (CT). L’insieme delle remunerazioni pagate dall’impresa ai fattori di produzione (lavoro, capitale, ecc.) costituisce il valore aggiunto. Data un’aliquota ti, l’imposta è Ti = ti (RLD+UT+INT+RN+CT). L’imponibile a livello aggregato coincide con il valore aggiunto aggregato o prodotto nazionale lordo, calcolato come somma delle remunerazioni dei fattori di tutte le imprese.

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Questa imposta richiede che siano deducibili, a livello di ciascuna impresa, per evitare doppie imposizioni:a) i redditi ricevuti da altre imprese e già assoggettati a tassazione;b) le quote di ammortamento degli impianti. La struttura dell’IVA per addizione, commisurandosi a tutti i redditi prodotti, si avvicina ad un’imposta diretta generale sul reddito, con la differenza che non riduce direttamente l’importo dei redditi prodotti come un’imposta sul reddito. Esempi di questa modalità di tassazione si ritrovano, nella forma di business taxes, in alcuni stati degli S.U.

2. IVA per sottrazione o differenza

In questo genere di imposta sul valore aggiunto all’imponibile valore aggiunto si arriva operando una sottrazione tra due termini. Le modalità di applicazione sono suddivisibili in due gruppi.

2a. IVA PER SOTTRAZIONE SU BASE EFFETTIVA

L’imposta vuole tassare il valore aggiunto della produzione. L’imponibile si costruisce sottraendo dal valore della produzione dell’anno (VPA) il valore degli acquisti (effettuati nell’anno oppure in periodi precedenti) immessi nella produzione dell’anno (VAP).

L’imposta è Ti = ti(VPA-VAP). Non conta se i prodotti dell’anno sono venduti interamente o sono conservati in magazzino, come

scorte, per essere venduti in esercizi successivi. L’effetto dell’imposta è di tassare le scorte derivanti dalla produzione dell’anno che verranno

vendute successivamente. L’impresa è obbligata ad anticipare l’imposta rispetto alle entrate provenienti dalla vendita futura delle scorte.

2b. IVA PER SOTTRAZIONE SU BASE FINANZIARIA

L’imposta tassa il valore aggiunto calcolato su vendite ed acquisti. L’imponibile è definito come differenza tra fatturato di vendite dell’anno (FVA) e fatturato di acquisti dell’anno (FAA). Il fatturato delle vendite dell’anno può dipendere sia dalla vendita di prodotti dell’anno che dalla vendita di prodotti di anni precedenti conservati in magazzino. Egualmente gli acquisti dell’anno si possono riferire a prodotti immessi nella produzione dell’anno o conservati in magazzino per essere immessi nella produzione di anni futuri. Il valore aggiunto tassabile è VA = FVA – FAA.

Per le spese di acquisto di beni di investimento a durata pluriennale si hanno diverse possibilità: Iva tipo prodotto: non sono deducibili gli acquisti di beni pluriennali di investimento (c.d. IVA al

lordo degli impianti): era la prima e più antica struttura dell’imposta sul valore aggiunto in Francia. Iva tipo reddito: sono deducibili da FVA anche le quote di ammortamento dei beni pluriennali

(c.d. IVA al netto degli ammortamenti). Iva tipo consumo: gli acquisti di beni di investimento sono interamente deducibili da FVA

nell’anno in cui è sostenuta la spesa (c. d. IVA al netto delle spese per gli impianti). E’ la modalità attuata nei paesi dell’UE.

L’IVA per differenza può essere applicata con due modalità:

con il sistema della deduzione base da base: prima si fa la differenza tra i fatturati di vendite ed acquisti e poi si applica l’imposta: Ti = ti(FVA – FAA). Era un progetto tedesco di applicazione dell’imposta in sede di Comunità Europea, che però non venne adottato.

Con il sistema della detrazione imposta da imposta: l’imposta applicata sugli acquisti è detratta dall’imposta calcolata sulle vendite: Ti = tiFVA – tiFAA. Prima si calcolano le imposte e poi si fa la differenza tra le imposte. Questo era il metodo francese, che venne adottato per tutti i paesi della Comunità Europea in seguito alle Direttive del 1967.

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Esempio. In un anno un’impresa vende con un fatturato di 600 (FVA) ed acquista con un fatturato di 400 (FAA). Il valore aggiunto imponibile è FVA - FAA = 600 – 400 = 200. Sia ti = 20%.

Con la deduzione base da base: ti(FVA – FAA) = 20%(600 – 400) = 20% 200 = 40 (Ti). Con la detrazione imposta da imposta: tiFVA – tiFAA = 20%600 – 20%400 = 120-80 = 40 (Ti).

Il risultato è identico se l’aliquota ti è la stessa su vendite ed acquisti. L’IVA ha aliquote diverse nei vari paesi e, all’interno dei paesi esistono aliquote differenziate. Si distingue tra:

un’aliquota standard (la più diffusa su cessioni di beni e servizi) una o più aliquote ridotte (inferiori a quella standard) una o più aliquote maggiorate (rispetto a quella standard).

Le aliquote ridotte si applicano su beni e servizi ritenuti meritevoli da un punto di vista sociale (ad es. latte, pane, vestiario), mentre le aliquote maggiorate possono colpire beni e servizi considerati di lusso. Questo si fa per limitare gli effetti regressivi (rispetto al reddito) di un’imposta indiretta generale come l’IVA. Gli effetti di regressività sul reddito delle imposte sui consumi sono noti da tempo. Sono gravi soprattutto se le imposte colpiscono beni di prima necessità, i consumi dei quali sono in elevata quota del reddito per i più poveri, mentre la quota decresce man mano che il reddito aumenta. In generale i consumi, al crescere del reddito, crescono meno che proporzionalmente. L’effetto di regressività si può vedere con l’esempio di un’imposta generale (o speciale) sui consumi, con ti = 10%

Consumi C Redditi R Imposta su C (= t i C ) t i C /R

80 100 8 8/100 = 10%

140 200 14 14/200 = 7%

240 400 24 24/400 = 6%

I consumi aumentano meno che proporzionalmente rispetto al reddito, quindi un’imposta proporzionale sui consumi può diventare regressiva se riferita al reddito.

Un futuro modello dell’UE PER L’IVA prevede due forchette di aliquote, in pratica due scaglioni: nel primo, aliquote ridotte, comprese tra un massimo ed un minimo, nel secondo aliquote standard, pure comprese tra un massimo ed un minimo.

L’acquirente di un bene o servizio paga l’IVA inclusa nelle fatture dei suoi acquisti ed a sua volta addebita l’IVA nelle sue fatture di vendita, poi versa al fisco la differenza tra IVA da lui pagata e IVA da lui addebitata. Il metodo normale dell’IVA è il seguente. A (venditore/cedente) cede a B (acquirente/cessionario) un bene o un servizio al prezzo p e riceve un corrispettivo. A emette fattura con il corrispettivo aumentato dell’IVA: p(1+ti), dove ti è l’aliquota IVA. Ad esempio, se p è 100 e ti = 22% la fattura è di 122; A incassa l’intero importo di 122 da B e verserà al fisco 22.

a) Per evitare possibilità di evasione specialmente in alcuni settori come edilizia, subappalti e materiale informatico (l’IVA è l’imposta con il maggior tasso di evasione) è stato previsto il meccanismo di

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inversione contabile (o reverse charge) che elimina la detrazione dell'Iva sugli acquisti. In alcuni settori e per alcuni beni e servizi se il cliente è imprenditore o professionista, l'Iva non viene applicata. Il cedente/prestatore di beni/ servizi emette fattura senza IVA, indicando che l’operazione è assoggettata ad inversione contabile, mentre il /cessionario/destinatario integra nella fattura ricevuta l’aliquota IVA dell’operazione. Con il reverse charge A trattiene l’IVA invece di farla pagare con la fattura a B e (nell’esempio precedente) versa lui al fisco le 22 di imposta al posto di B. B paga 100. Il fine di questo meccanismo è di evitare, soprattutto nei rapporti intracomunitari, che la detrazione di IVA sia applicata da fornitori esteri ed incassata da Stati esteri o che non venga versata, dato che le detrazioni Iva nei rapporti transnazionali andrebbero regolate con una stanza di compensazione comunitaria, mai istituita. L’inversione contabile è utilizzata pure per contrastare le c.d. frodi carosello, dove, nei passaggi internazionali, il fornitore non versa l'IVA (anche interponendo intermediari fittizi e di comodo), mentre il cliente ha diritto alla detrazione.

b) Con la scissione dei pagamenti (split rate) A non include nella fattura a B l’IVA ma B provvede a pagarla lui direttamente al fisco. Nell’esempio precedente B paga 100 ad A e versa 22 al fisco. E’ un caso applicato ai fornitori delle amministrazioni pubbliche, quando appunto B è un’amministrazione pubblica, se c’è l’eventualità che A non versi l’imposta al fisco per evasione.

4. Le imposte straordinarie

Come già ricordato nel primo capitolo, sono misure di finanza straordinaria, entrate in conto capitale introdotte per far fronte ad esigenze eccezionali del bilancio pubblico (guerre, calamità naturali, crisi economiche gravi) con imposte che hanno antichi esempi fin dall’eisphorà ateniese e che rimangono solo temporaneamente nell’ordinamento tributario. L’eccezionalità del momento fa sì che sull’imposta straordinaria si formi un consenso sociale che non vi sarebbe in altri momenti. Ciò è evidente quando si tratta di tassare ‘profitti di guerra’ non meritati, come avviene nei periodi di dopoguerra, o quando si tratta di ricorrere alla solidarietà collettiva. Si tratta di solito di imposte ad incidenza patrimoniale, nel senso che obbligano il contribuente a liquidare parte del suo patrimonio per pagare l’imposta, non essendo sufficiente il reddito, ma si possono avere, nelle altre circostanze, imposte straordinarie e temporanee anche su altri imponibili.

Le imposte straordinarie possono essere introdotte con diverse modalità:

a. si introduce un’imposta del tutto nuova, diversa da quelle esistenti nell’ordinamento tributario, ad es. un’imposta straordinaria progressiva su patrimonio con aliquote elevate;

b. si introducono addizionali o sovrimposte su imposte esistenti;c. si aumentano fortemente le aliquote di imposte esistenti: ad es. le

aliquote di un’imposta sul reddito possono essere aumentate, magari solo per alcuni scaglioni se c’è un’imposta progressiva, al di sopra del 100%, così da obbligare il contribuente a far ricorso al patrimonio per pagare l’imposta.

d. Si capitalizza un’imposta esistente: un’imposta ordinaria sul patrimonio è trasformata in imposta straordinaria aumentando le aliquote esistenti, così da anticipare incassi futuri (è quanto accaduto in Italia con l’imposta straordinaria sul patrimonio del 1947).

In Italia venne istituita un’imposta straordinaria sul patrimonio nel 1947: l’imposta

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tassava con aliquote dal 6% al 61.61% i patrimoni suddivisi in 9 classi, con imposte continue tra i limiti delle classi. Era intesa come riscatto dell’imposta ordinaria del 1940, che così venne soppressa. Si rinvia a C. Cosciani: L’imposta straordinaria sul patrimonio(1946). Per l’imposta straordinaria del primo dopoguerra v. A. Cabiati (1920).

Un’antica e tradizionale discussione sulle misure di finanza straordinaria riguarda la eventuale alternativa tra un’imposta straordinaria sul patrimonio ed il debito pubblico. Secondo un’antica teoria, risalente al sec. XVIII, con il debito pubblico si sarebbe trasferito alle generazioni future un onere che altrimenti graverebbe sui contribuenti attuali. D. Ricardo (1772-1823) in On the Principles of Political Economy and Taxation (1817), ch. 17.3 aveva già contestato questa affermazione, dimostrando che imposta e debito erano da considerarsi equivalenti (la c.d. ‘equivalenza ricardiana’).

L’esempio di Ricardo è semplice.Tizio ha un patrimonio K di 100.000. Lo Stato deve finanziare una spesa di 20.000 ed ha due alternative.

- Tassare K con un’aliquota tK del 20%: tKK = 20% 100.000 = 20.000. K – tKK = 100.000 – 20.000 = 80.000, che è il patrimonio al netto dell’imposta straordinaria; Tizio trasmetterà ai suoi eredi (la generazione futura, un patrimonio ridotto). Se il tasso di rendimento r è del 5% il precedente reddito rK = 5% 100.000 = 5.000 diventa 5% 80.000 = 4.000.

- Prendere a prestito 20.000 dal proprietario di K, così che Tizio avrà il suo patrimonio suddiviso in 80.000 (il patrimonio residuo) più 20.000 (i titoli del debito pubblico). Trasmetterà agli eredi un patrimonio, apparentemente, di 100.000, mutato non nel valore complessivo, ma solo nella composizione. Il rendimento dei titoli del debito, al 5%, è di 1.000 (5% 20.000). Lo Stato dovrà ottenere questa somma tassando il reddito delle 80.000 (4.000) al 25% (25% 4000 = 1.000), oppure tassando tutto il reddito (4.000+1.000) al 20%, con lo stesso gettito di 1.000. Quindi Tizio avrà 3.000 come reddito netto delle 80.000 e 1.000 come interessi sui titoli del debito (20.000), o 4.000 come reddito complessivo netto (3.200+800). Complessivamente 4.000, come nel caso dell’imposta straordinaria. Gli eredi riceveranno un patrimonio che vale esattamente come nel caso dell’imposta straordinaria. Capitalizzando, R(1-t)/r, 4.000/5% = 80.000, come con l’imposta straordinaria. Con il debito pubblico si ha uno spostamento dell’onere del debito in futuro (onere per le generazioni future).

Secondo Ricardo è preferibile l’imposta straordinaria, perché il debito può avere effetti di illusione finanziaria sul contribuente, che potrebbe non rendersi conto, col debito, dell’ammortamento del flusso di imposte future, che riducono il valore del suo patrimonio, mentre l’imposta straordinaria, più evidente nei suoi effetti, lo potrebbe stimolare di più a lavorare per ricostituire il patrimonio.

Naturalmente l’equivalenza ricardiana vale con ipotesi ben precise: che il contribuente che ha il patrimonio sia lo stesso che paghi le imposte per finanziare gli interessi (il ‘servizio’ del debito), che il contribuente sappia capitalizzare il flusso di imposte future sul reddito, che non vi siano processi di traslazione né modifiche dei tassi di interesse, ecc.

Le imposte in Italia nel 2016(mld di euro)Imposte erariali (centrali)

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Dirette IndiretteIRPEF 181 IVA 125IRES 35 affari 15 Sost. 9 energia 31 tabacchi 11 giochi 8

Imposte localiIRAP (imposta regionale) 23IMU (imposta comunale) 16

Grado di centralizzazione/autonomia tributaria (rapporto tra imposte centrali/locali ed imposte totali)

Imposte dirette indirette centrali 211/250 84% 159/218 73%locali 39/250 16% 59/218 27%locali/totali totali 98 /468 21%

5. Principi di tassazione internazionale.

Il coordinamento nel commercio internazionale è affidato a livello mondiale ad organismi quali il WTO (World Trade Organization). Questo coordinamento mira ad evitare distorsioni nel commercio internazionale e nella circolazione dei fattori di produzione. Le difficoltà provengono da diversità delle moneta e dei cambi, dalla diversità delle imposte gravanti su beni, servizi e redditi, dalla presenza di dazi, di vincoli quantitativi alle importazioni, di sussidi alle esportazioni, da politiche di protezionismo.

In alcune aree geografiche abbastanza omogenee sono state costituite, nel sec. XX, diverse zone di libero scambio: in Europa (l’Unione Europea), nell’America Centrale (Sistema di integrazione del Cento America SICA), tra S.U., Canada e Messico (NAFTA), tra i Paesi del Patto Andino (Comunidad Andina). Si distinguono due tipi di organizzazione economica tra stati, l’Unione Doganale ed il Mercato Comune.

Unione Doganale

E’ l’unione commerciale di diversi paesi che eliminano sia dazi e restrizioni all’importazione ed all’esportazione di merci e servizi, sia sussidi alle esportazioni.

I dazi sono imposte sulle importazioni (imposte ad valorem o specifiche) che rendono più costosi e meno convenienti gli acquisti di prodotti esteri. Possono essere, più raramente, applicati sulle esportazioni. Esistono anche dazi di transito, applicati da paesi (ad es. Austria, Svizzera) che ritengono di dover tassare le merci trasportate, da e per altri paesi, attraverso il loro territorio creando problemi di inquinamento, di congestione di traffici, di consumi di infrastrutture. Un antico esempio di dazio su importazioni ed esportazioni, nel diritto romano, era il portorium.

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DAZIO DI IMPORTAZIONE DAZIO DI IMPORTAZIONE AA BB

Verso l’esterno l’unione doganale mantiene dazi unici e non diversificati tra i vari paesi (cinta daziaria).

Ogni paese dell’Unione ha una moneta propria, una politica monetaria e fiscale propria. L’obiettivo dell’Unione Doganale è di eliminare i vincoli alla concorrenza commerciale, ma non

mira a favorire la concorrenza dei fattori di produzione (lavoro e capitale) nella mobilità tra i diversi stati.

Il c.d. Mercato Comune Europeo (MEC), istituito con il Trattato di Roma del 1957, era nato in realtà come un’unione doganale e solo di recente si sta trasformando in un vero Mercato Comune. Nell’unione doganale, per mantenere livelli di competitività eguali tra i vari paesi aderenti, è necessario proibire le discriminazioni fiscali. Il problema dell'armonizzazione fiscale è strettamente legato a quello della concorrenza fiscale: le imposte non devono diventare uno strumento per favorire la concorrenza dei propri prodotti e redditi né per limitare la concorrenza di prodotti e redditi di altri paesi dell’unione doganale. Pertanto le imposte e gli imponibili devono essere omogenei nella definizione e nelle aliquote, anche se risulta impossibile che diventino identici in tutti i paesi. Perciò si parla di armonizzazione piuttosto che di uniformità. Tra i paesi membri di un’Unione Doganale si applica il principio della tassazione nel paese di destinazione. Vuol dire che all’interno di un paese nessun prodotto può essere tassato in modo diverso a seconda che sia di produzione interna o estera (di un altro paese dell’Unione Doganale). Le imposte si applicano là dove un prodotto viene consumato e dove il reddito viene incassato (il domicilio del percettore del reddito), indipendentemente da dove beni, servizi e redditi vengano prodotti. Il principio si concretizza con l’esenzione delle esportazioni e la tassazione delle importazioni e si applica con la cessione detassata nel paese di origine dei beni e dei redditi e la tassazione nel paese in cui gli stessi sono destinati. In pratica, a questi fini, si opera con: a) l’esenzione dall’imposta (non si applica l’imposta interna ad un bene o reddito che viene esportato); b) il rimborso dell’imposta all’esportatore che abbia eventualmente pagata l’imposta all’interno; c) la tassazione all’entrata, di un prodotto o di un reddito esterni, con le aliquote proprie degli imponibili interni; d) il diritto compensativo: è un’imposta aggiuntiva su beni e redditi di importazione per la differenza tra imposte interne (maggiori) ed imposte estere (inferiori e già applicate dal paese estero). Rispettano questo principio sia la tassazione del valore aggiunto che un’imposta monofase sull’ultimo venditore sia le imposte plurifase non cumulative che esentano le esportazioni. In sede di Unione Europea si è puntato soprattutto all’armonizzazione delle imposte indirette generali, del tipo imposte sul valore aggiunto. Per le imposte dirette sul reddito delle società si può applicare il meccanismo del credito d’imposta, accreditando ad un reddito (ad es. un dividendo) l’imposta già pagata all’estero, o prevedendo l’esenzione dall’imposta interna. Per le imposte reali (ad es. sugli interessi) è pensabile un’aliquota unica nei diversi paesi. L’unione doganale conserva le frontiere fiscali per effettuare e controllare i prelievi ed i rimborsi su beni e redditi che passano da un paese all’altro.

Mercato Comune (o Unione Economica)

Tra i paesi aderenti ad un Mercato Comune oltre alla mancanza di vincoli, restrizioni e sussidi al commercio si mira all’effettiva e piena libertà di circolazione dei fattori di produzione, realizzando un mercato interno che include diversi paesi. L’obiettivo è quello di assimilare diversi paesi ad un mercato interno unico. Necessitano, a questi fini: a) una moneta unica, una banca centrale unica dell’Unione Economica, come la Banca Centrale Europea, oltre alle banche centrali dei paesi aderenti, ed una politica monetaria unica;b) l’attenuazione, fino alla soppressione, delle barriere fiscali interne, con l’armonizzazione delle imposte, che dovrebbero convergere verso strutture omogenee nei diversi stati e con una pressione tributaria tendenzialmente equiparata;

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c) lo spostamento a livello centrale dell’Unione Economica di parte della finanza pubblica statale, con un bilancio pubblico dell’Unione Economica accanto ai bilanci statali. E’ vietato costituire, all’interno di un mercato comune, zone di rifugio e paradisi fiscali, cioè aree nelle quali la tassazione è ridotta rispetto a quella vigente nei paesi aderenti e dove si applicano principi quali il segreto bancario anche a fini fiscali e che possono favorire processi di evasione delle imposte nazionali. Il principio che si applica in un mercato comune è quello della tassazione nel paese di origine. I beni ed i redditi sono tassati nel paese in cui vengono prodotti e non nel paese (del mercato comune) dove sono destinati. Il principio implica la detassazione delle importazioni e la tassazione, con imposte interne, delle esportazioni. Con questo principio si mira a sopprimere le frontiere fiscali, come in un vero mercato interno.

La concorrenza internazionale richiede la c.d. neutralità fiscale internazionale: che può essere intesa in due significati distinti.

- Neutralità nell’esportazione di capitali (CEN - Capital Export Neutrality), è un regime di tassazione mondiale o di neutralità nazionale (worldwide taxation).

Il reddito di investimento del soggetto interno di un paese è assoggettato alle aliquote vigenti nel paese stesso, indipendentemente dalla localizzazione, all’interno o all’estero, dell’investimento. Quello che conta per individuare l’aliquota è il criterio soggettivo della residenza del soggetto che produce il reddito. L’investitore straniero paga in base alle aliquote del suo paese, indipendentemente dalla localizzazione dell’investimento. Il reddito di un investimento straniero è assoggettato all’aliquota straniera. La CEN non incentiva i soggetti di un paese a portare all’estero i loro capitali. E’ indifferente investire all’interno o all’estero. Il reddito è tassato allo stesso modo dalle autorità del paese cui appartiene il contribuente, indipendentemente da dove è guadagnato (all’interno o all’estero). Il criterio CEN non influisce sull’allocazione di risorse di un paese. Gli investitori decidono di distribuire i loro capitali, tra l’interno e l’estero, in modo da avere gli stessi rendimenti netti finali, indipendentemente dalle diversità di imposte. Il sistema, se non è adottato da tutti i paesi, causa doppie tassazioni, evitabili con trattati internazionali contro le doppie imposizioni.

- Neutralità nell’importazione di capitali (CIN - Capital Import Neutrality), è un regime di tassazione su base territoriale.

Il criterio per applicare l’imposta è quello oggettivo della località, cioè dell’ambito territoriale in cui il reddito viene prodotto, senza tener conto della nazionalità e della residenza del soggetto (nazionale o straniero) che lo produce e senza tener conto nemmeno della destinazione (all’interno o all’estero) del reddito stesso. Quindi il reddito è tassato là dove è prodotto. Il reddito proveniente dall’estero è distinto da quello prodotto all’interno. Le imposte su redditi di imprese straniere costituiscono un gettito notevole per molti paesi. Per evitare doppie imposizioni si utilizzano crediti d’imposta per imposte pagate all’estero su redditi rimpatriati. La concessione del credito d’imposta può essere unilaterale ed indipendente da un Trattato contro le doppie imposizioni. Quindi il reddito di un investimento interno (dividendo, interesse) è assoggettato all’aliquota interna, indipendentemente dalla residenza del contribuente. Il reddito proveniente da un investimento all’estero è assoggettato all’aliquota del paese straniero, indipendentemente dalla residenza del contribuente (quindi anche se risiede nel paese in cui arriva il reddito). Ne consegue che tutte le imprese che operano nello stesso paese sono tassate con la stessa aliquota. Gli Stati Uniti seguono una versione attenuata del CIN, in quanto esentano dalla tassazione con imposte interne i redditi stranieri finché non vengono rimpatriati (sistema del c.d. deferral). Quando tali redditi vengono rimpatriati gli S.U. adottano un CEN modificato, permettendo la detrazione dall’imposta interna delle imposte pagate all’estero, ma non restituendo al contribuente eventuali eccedenze. Quindi, se l’imposta pagata all’estero è del 45% e l’aliquota interna del 30% è concessa la detraibilità dall’imposta interna fino al massimo del 30%. 

La Commissione UE ha proposto di rendere obbligatoria in tutti i paesi dell'Unione una ritenuta alla fonte (un’imposta proporzionale reale) sui redditi di capitale. Questa ritenuta sarebbe portata in detrazione, totale o parziale, quando il residente di ogni paese dovesse dichiarare quei redditi nel proprio paese, secondo le norme tributarie proprie.

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Nell’UE l’armonizzazione della tassazione del reddito d'impresa non richiede l’uniformità nelle aliquote delle varie imposte sui redditi d'impresa. Si sono stabilite regole uniformi per varie operazioni societarie (fusioni di società, trasformazioni, scambi di azioni) che interessano società di diversi Paesi nell'Unione. Si mira a rendere queste operazioni fiscalmente neutrali in senso internazionale, in maniera da non incentivare le imprese ad insediarsi in un paese piuttosto che in un altro al solo fine di risparmiare sulle imposte.

L’IVA nell’Unione Europea venne introdotta secondo il modello francese e con il principio di tassazione del paese di destinazione. Successivamente, con la progressiva trasformazione della Comunità Europea in Unione Economica, si decise in sede comunitaria di applicare all’IVA il criterio del paese di origine. Le aliquote, in questa eventualità, non dovrebbero essere molto dissimili tra i vari paesi dell’UE, altrimenti le produzioni dei paesi dove l'IVA è elevata sarebbero svantaggiate rispetto a quelle dei paesi in cui l'IVA è più bassa.

Per imposte e principi tributari nell’Unione Europea v. Taxation e per la tassazione internazionale International Tax, International Manual dell’HMS e la sezione Tax dell’OECD

6. Effetti delle imposte

Gli effetti delle imposte comprendono la rimozione, l’ammortamento, la traslazione, l’elusione, l’evasione. La rimozione e l’ammortamento dell’imposta sono già stati esaminati trattando dell’imposta sul reddito.

La traslazione

E’ un insieme di effetti economici di imposte che passano da contribuenti ed imponibili ad altri contribuenti ed imponibili. Si distingue tra:

a) percussione dell’imposta: indica l’applicazione dell’imposta su di un imponibile definito dalle norme tributarie che individuano il contribuente di diritto, tenuto a versare l’ammontare dell’imposta.

b) incidenza dell’imposta: è l’effetto economico finale di un’imposta, in seguito all’eventuale spostamento dell’onere tributario da un contribuente (di diritto) ad un altro contribuente (di fatto) o da un imponibile ad un altro imponibile. Il contribuente di diritto può tentare, in modo conforme alla legge, di far pagare l’imposta, versata da lui al fisco, ad altri. Ciò può essere fatto, ad esempio, da un venditore, con un aumento dei prezzi di vendita; da un lavoratore dipendente con la richiesta di aumenti salariali.

La traslazione indica il processo di spostamento dell’onere economico dell’imposta dal contribuente di diritto al contribuente di fatto (o dal contribuente percosso a quello inciso). La traslazione può essere in avanti (per lo più con un aumento dei prezzi: si tassa il reddito di A e questi vende i suoi prodotti a prezzi maggiorati), o all’indietro (con una riduzione delle remunerazione dei fattori di produzione: si tassa il reddito di A e questi riduce i pagamenti a fornitori e lavoratori) oppure obliqua (si sposta l’onere su soggetti ed imponibili non direttamente coinvolti nella produzione e negli scambi: si mette un’imposta sul bene X ed aumenta il prezzo del bene Y). La traslazione genera alcuni effetti: 1. L’effetto di annuncio: basta la previsione di una nuova imposta per indurre comportamenti dei contribuenti che vogliono ridurre il proprio onere tributario, cambiando modalità di consumo, di produzione, di impiego dei redditi; 2. l’effetto di sostituzione: si tenta di sostituire un imponibile tassato con un altro meno tassato; l’effetto di reddito: si determinano equilibri nei consumi, nei risparmi e nella produzione a livelli di utilità e produzione inferiori.La traslazione dipende da alcuni fattori:

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a) il regime di mercato: in concorrenza pura, in monopolio, in oligopolio ed in concorrenza monopolistica si hanno effetti diversi di un’ imposta a seconda del potere di mercato delle imprese;

b) l’elasticità della domanda: tassando beni a domanda rigida i consumatori rinunciano di meno al consumo e pagano imposte di più rispetto ai consumatori di beni a domanda elastica, i quali riducono di più i loro consumi; la domanda rigida, rispetto alla domanda elastica, dà maggior gettito e provoca una ‘eccesso di pressione’ minore.

c) l’andamento dell’offerta: le imposte che si commisurano ai costi di produzione fanno diventare l’offerta più costosa e riducono la produzione: se l’offerta è a costi costanti aumenta dello stesso ammontare dell’imposta, se è a costi crescenti una riduzione dell’offerta riduce anche i costi, ai quali va aggiunta l’imposta; se è a costi decrescenti una riduzione dell’offerta fa aumentare i costi, ai quali va poi aggiunta l’imposta.

d) il tempo: gli effetti di un’imposta sono diversi a seconda del tempo considerato; ad es. nel periodo di tempo breve un’impresa varia, in seguito all’imposta, l’utilizzo degli impianti esistenti, mentre nel periodo di tempo lungo può modificare gli impianti stessi, con investimenti, disinvestimenti, modifiche di tecnologie di produzione

e) il tipo di imposta; un’imposta fissa non induce comportamenti di modifica degli imponibili, in quanto questi non influiscono sull’imposta, un’imposta specifica dipende dalle quantità prodotte e vendute, un’imposta sul reddito dipende (soprattutto se progressiva) dall’ammontare di reddito tassato, un’imposta ad valorem dipende dal prezzo.

TRASLAZIONE IN REGIME DI MONOPOLIO A B

L’elusione

E’ un comportamento lecito con il quale il contribuente si riduce l’imposta sostituendo, parzialmente o totalmente, imponibili tassati con aliquote più basse o esenti agli imponibili tassati con una determinata aliquota. Si tratta, di solito, di beni e redditi sostituibili. L’elusione documenta difetti del sistema tributario, che permette effetti di sostituzione, e si presenta in assenza di neutralità. Quando diventa eccessiva l’ordinamento tributario la può considerare un caso di abuso del diritto.

L’evasione

E’ un comportamento contra legem, in violazione delle norme tributarie. Il contribuente occulta, totalmente o parzialmente, l’imponibile e non versa, del tutto o in parte, l’imposta che sarebbe dovuta. E’ realizzata con occultamento della qualifica di contribuente, omissione di dichiarazione, oneri deducibili falsi o non dovuti, false fatturazioni, dichiarazione di imponibili in misura ridotta rispetto a quella effettiva, mancato versamento di imposte. L’amministrazione procede ad accertamenti e si può instaurare un contenzioso con il contribuente. Il contribuente, per calcolare la convenienza ad evadere fa un calcolo di tipo probabilistico. Mette a confronto la probabilità di essere scoperto (ed il costo di questa scoperta in termini di pagamento di penalità ed interessi) ed il guadagno derivante dal mancato pagamento di imposte. Quanto minore è la probabilità di scoperta, tanto maggiore l’incentivo e la convenienza ad evadere.

L’evasione può dipendere da:

- complessità dell’imposta: un’imposta può essere così complicata che il contribuente, per ignoranza e per la difficoltà di applicare la normativa, non è in grado di dichiarare e pagare correttamente. Il costo dell’assistenza fiscale può essere così elevato che il contribuente è indotto ad evadere: questi sono i c.d. ‘costi di adempimento’ (compliance costs): tempo e denaro impiegati dal contribuente per adempiere agli obblighi fiscali. Questi costi (perdite di tempo per raccogliere informazioni, costo dei consulenti ed intermediari, ecc.) si aggiungono ai costi monetari rappresentati dall’imposta e possono essere considerati troppo onerosi dal contribuente.

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- Difficoltà di riscossione: le imposte più difficili da incassare sono le più facili da evadere. Esistono costi amministrativi (administration costs) per le amministrazioni che debbono gestire un’imposta, così che queste amministrazioni non sono in grado di fronteggiare l’evasione proprio per i costi di gestione delle imposte. Tali costi di amministrazione si verificano a più livelli: 1. nella fase di la scoperta e di accertamento degli imponibili e delle imposte evase; 2. nella definizione in giudizio (contenzioso) di quanto accertato; 3. nella la riscossione vera e propria da parte degli esattori. Il sistema di riscossione attraverso gli esattori era diventato pubblico già nella Francia del 1670 ad opera di Colbert. Come già aveva fatto Augusto, estromettendo gli esattori privati (i pubblicani, come San Matteo). In alternativa alla riscossione diretta da parte dello Stato un sistema storicamente molto diffuso, anche in Italia fino al 2006, è stato quello di affidare (tramite concessione o appalto) a privati (banche, persone fisiche) la riscossione delle imposte, pagando una quota di quanto riscosso (aggio). E’ un sistema che spesso si è dimostrato inefficiente e fonte di abusi.

J. S. van HemessenSan Matteo, l’esattore (1536)

- Difficoltà di accertamento: dipende sia dalla complessità dell’imposta che dalle possibilità effettive dell’amministrazione tributaria di procedere ad accurati accertamenti (ad es. per la scarsità di personale qualificato, per corruzione, ecc.).

- Bassa redditività del contenzioso: se il recupero di imposte evase attraverso il contenzioso presenta un basso rapporto tra quanto viene effettivamente pagato e quanto viene accertato, poiché il contenzioso si risolve per lo più a favore del contribuente o perché si presentano eccessive difficoltà di riscuotere quanto accertato, esiste un ulteriore incentivo ad evadere.

- Scarsa coscienza civica, incentivata dal criticabile uso del gettito: se il gettito è destinato a spese non condivise (ad es. a favore di categorie privilegiate o non meritevoli, a spese ed opere ritenute inutili e di spreco) l’evasione può essere presentata come forma di protesta (la c.d. obiezione fiscale).

- Situazioni di disagio sociale o attività economiche di piccole dimensioni, che non vengono perseguite per opportunità (ad es. lavoro nero ai livelli inferiori, piccolo commercio, piccole imprese, lavori domestici, lavori di artigianato) o perché il costo del recupero dell’evasione (costi del personale, costi delle attività di accertamento, costi del contenzioso) per l’amministrazione pubblica potrebbe essere uguale o superiore al gettito recuperato.

L’evasione è spiegata con alcuni modelli economici:a) E’ un calcolo economico di contribuenti perfettamente informati, i

quali valutano il guadagno (l’imposta evasa) confrontata con il costo (il rischio di essere scoperti e sanzionati, Se la differenza è positiva (si guadagna più di quello che probabilisticamente si perde) c’è un incentivo all’evasione. La quale dipende soprattutto dalle sanzioni e dalla probabilità di scoperta, a parità di imposta evasa.

b) L’evasione dipende dall’accumulo di costi di adempimento trasferiti al contribuente che complicano la tecnica dell’imposizione. L’evasione sarebbe soprattutto un problema di carattere tecnico. Sono imposte tecnicamente mal fatte che si prestano ad essere

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evase. Le complessità impediscono una completa informazione dei contribuenti.

c) L’evasione è un processo di exit (abbandono, defezione) di un’organizzazione considerata ingiusta e delegittimata. Si avvicina al ‘diritto di resistenza’ contro pretese statali ritenute ingiuste o immorali. Gli evasori negano lealtà al fisco. Da questo punto di vista la responsabilità è soprattutto dell’organizzazione.

d) L’evasore è un free rider che approfitta di beni e servizi pubblici tentando di pagarli il meno possibile: è una spiegazione connessa alla teoria dei beni pubblici.

e) L’evasione è un sussidio pubblico occulto destinato dalle classi dirigenti, che gestiscono il potere politico, ad alcuni settori, soprattutto per ragioni elettorali.

f) L’evasione è tollerata per quei settori e contribuenti che non ricevono spese pubbliche di welfare, destinate in prevalenza ad altri contribuenti e settori. In pratica sarebbe una compensazione perequativa che dipende dalla destinazione discriminata della spesa pubblica..

Per contrastare l’evasione e garantire livelli di gettito, quando non ci si può attendere molto dall’attività di accertamento, basato su controlli, verifiche, ispezioni ex post, si utilizzano:

a) semplificazioni della struttura delle imposte e delle modalità di riscossione;b) tracciabilità dei pagamenti e degli incassi, anche con la diffusione dei pagamenti elettronici in

sostituzione del contante;c) diffusione del sistema delle ritenute (imposte trattenute da chi paga redditi e versate direttamente al

fisco)d) imposte fisse o forfetarie, sostitutive di altre imposte più complesse, per i contribuenti minimi;e) definizioni di imponibili in base a parametri oggettivi di attività, in pratica sostituendo imponibili

virtuali o potenziali a quelli effettivi, ad es. collegando il livello di imponibile alla struttura patrimoniale di un’azienda, al numero di dipendenti, alla tipologia di attività, alla localizzazione;

f) condoni periodici: in ricorrenze temporali, a distanza di alcuni anni ed in sostituzione di imposte straordinarie, o in occasione del passaggio da un tipo di imposte ad un altro, si incentivano i contribuenti a pagare una quota ridotta delle imposte evase, in cambio dell’impegno da parte dell’amministrazione pubblica di non procedere ad accertamenti. Il successo dei condoni dipende sia dall’ammontare dell’evasione precedente, sia dalla credibilità delle possibilità di accertamento. La certezza della frequenza dei condoni è, di per sé, un altro incentivo ad evadere in quanto genera aspettative di condoni prossimi. Quanto più si ritiene prossimo un condono tanto maggiore diventa l’incentivo ad evadere. Temporaneamente, subito dopo un condono, l’evasione si può ridurre in quanto i contribuenti che si sono autodenunciati come evasori non tornano immediatamente ad evadere, perché il fisco li può tenere sotto controllo, ma attendono qualche anno, quando si formano aspettative di un nuovo condono. L’alternativa al condono, per il fisco, può essere la certezza di perdere gettito per via della prescrizione delle possibilità di ricercare le imposte evase. In questa prospettiva il condono è sintomo dell’inefficienza dell’amministrazione.

I metodi a)-e) sono strumenti di contrasto e prevenzione ex ante.

In Italia l’evasione è trattata annualmente in una Relazione allegata annualmente al DEF. Si veda la RELAZIONE SULL’ECONOMIA NON OSSERVATA E SULL’EVASIONE FISCALE E CONTRIBUTIVA - ANNO 2017. In sintesi, l’evasione ammonta ad un 8% del PIL annuale (circa 140 mld di euro nel 2017): le imposte con la maggiore percentuale di evasione sono l’IVA (30%) e l’IMU (imposta patrimoniale comunale) (30%), irpef su lavoro autonomo ed impresa (48%). I settori dove si concentra l’evasione sono l’agricoltura, l’edilizia, il commercio, il lavoro domestico. Per calcolare l’evasione si confrontano i dati della contabilità nazionale con quelli fiscali. In primo luogo i dati di contabilità nazionale vanno

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corretti in base a deduzioni e detrazioni previste dalla legge tributaria (la c.d. erosione dell’imponibile), ottenendo la base imponibile netta potenziale: da questa viene sottratta la base risultante dagli imponibili dichiarati e si ottiene il tax gap (la differenza tra imposte teoriche potenziali e le imposte effettive), vale a dire lo scarto tra quello che i contribuenti avrebbero dovuto pagare e quello che effettivamente hanno pagato.

PARTE V

Impresa pubblica e regulation

1.Impresa pubblica e regulation: cenni generali L’impresa pubblica La regulation Criteri di regulation Difficoltà della regulation

2.L’authority a tutela della concorrenza e del mercato: l’Antitrust.Caratteristiche dell’antitrustComportamenti proibitiCritiche all’antitrust

1. Impresa pubblica e regulation: cenni generali

L’impresa pubblica

Per ragioni di carattere economico o politico l’impresa può essere assoggettata nei mercati a diverse modalità di controllo pubblico. Queste modalità si possono distinguere in due categorie principali.

a) La nazionalizzazione di un settore, con la costituzione di un’impresa pubblica, in regime di monopolio pubblico. E’ il modello europeo, che ha visto prevalere le imprese pubbliche in settori considerati strategici o in settori nei quali le imprese private non sarebbero state operative a causa di costi eccessivi o di rischi eccessivi, ad es. nei settori siderurgico, elettrico, ferroviario, assicurativo, nel trasporto aereo, nei servizi di pubblica utilità, nelle telecomunicazioni, nel settore bancario. La presenza di imprese pubbliche o a partecipazione pubblica di controllo è cominciata a decadere a partire dagli anni ’80 del sec. XX in seguito a processi di privatizzazione che hanno visto la trasformazione di aziende pubbliche in società di capitali private con azioni vendute progressivamente sul mercato di capitali.

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b) La regulation, che si realizza imponendo ad imprese private vincoli ed obblighi di comportamento. E’ il modello statunitense ed il modello seguito dopo le privatizzazioni nei paesi europei, anche per impedire che gli ex monopoli pubblici si comportassero come monopoli privati.

L’impresa pubblica è uno strumento di controllo diretto, di proprietà e con gestione esclusiva di soggetti pubblici, utilizzato per fini di politica economica.

Le ragioni per giustificare l’esistenza dell'impresa pubblica storicamente sono state molteplici.

1. Alcune riguardano l’allocazione delle risorse:

- evitare strutture monopolistiche o regimi di mercato inefficienti;- produrre beni e servizi con benefici sociali, che non sono considerati da imprese private;- assicurare servizi di pubblica utilità che imprese private offrirebbero in quantità insufficiente e che non a tutti i consumatori potrebbero permettersi perché a prezzi eccessivi (forniture di acqua, gas, elettricità, servizi telefonici e postali, trasporti urbani).

2. Altre ragioni sottolineano l’opportunità che imprese pubbliche producano beni e servizi che le imprese private, per ragioni di costi o di rischi eccessivi, non offrirebbero (trasporti ferroviari e aerei, siderurgia, telecomunicazioni, energia);

3. oppure che producano beni e servizi ritenuti di carattere strategico, (ad es. per ragioni industriali e militari) ed evitare di importarli e dipendere da paesi terzi.

4. All’impresa pubblica sono stati assegnati obiettivi di effettuare interventi di redistribuzione ed incrementare l’occupazione in alcuni settori o aree geografiche, e di

5. svolgere attività a fini di sviluppo economico potenziando settori ad alta tecnologia importanti per lo sviluppo, e incentivano la diffondere di innovazioni.

Gli interventi delle imprese pubbliche sono stati spesso di carattere sussidiario rispetto alle imprese private e sono state istituite là dove non ancora le imprese private, per ragioni di costo, di rischio, di tecnologia, di profitto insufficiente, non potevano operare. Col tempo sono mutate le condizioni dell’economia e le tecnologie, per cui attività delle imprese pubbliche sono state trasferite ad imprese private con i processi di privatizzazione.

L’obiettivo del profitto è presente nel monopolio fiscale, dove l’impresa pubblica agisce in regime di monopolio ed intende massimizzare il profitto, applicando i prezzi più elevati. Tali caratteristiche si ritrovano nella vendita in esclusiva di beni dai quali l’impresa mira a trarre il massimo guadagno (ad es. dalla vendita del sale, dei tabacchi, di altri prodotti non essenziali). Nell’impresa pubblica i prezzi si definiscono tariffe. Nel monopolio fiscale sono applicate tariffe di monopolio, che possono anche essere differenziate a seconda delle caratteristiche dei consumatori, ma sempre a fini di massimizzazione del profitto.

Nel monopolio sociale, invece, l’impresa pubblica privilegia l’obiettivo della diffusione del consumo di beni e servizi ritenuti socialmente utili e con tariffe accessibili anche ai meno abbienti. In questo caso le tariffe sono fissate in modo che l’impresa abbia un profitto minimo, molto inferiore a quello di monopolio, oppure le tariffe possono essere così basse (rappresentando un sussidio ai consumatori) da non coprire i costi e l’impresa pubblica opera in perdita. In quest’ultimo caso all’impresa pubblica sono necessari trasferimenti da altri (dallo Stato, da un ente locale). L’impresa pubblica può differenziare le tariffe, vendendo a prezzi più elevati a consumatori ad alto reddito ed a prezzi inferiori al costo a consumatori a basso reddito (ad es. appartenenti alle c.d. fasce sociali). Una particolare tariffa è la c.d. tariffa a due parti, composta da:

a) una parte fissa: un canone annuale, o fisso, come per i servizi telefonici, o commisurato alla potenza di erogazione, come per le forniture di elettricità, acqua, gas;

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b) una parte variabile commisurata al consumo effettivo: questa parte può essere suddivisa in fasce successive di consumi con tariffe crescenti o decrescenti.

Le critiche alle imprese pubbliche si sono concentrate soprattutto sulle inefficienze gestionali e sugli eccessi di costi di produzione e di personale assunto per ragioni politiche. Alle imprese pubbliche si attribuisce la mancanza di incentivi a minimizzare i costi, in quanto sono sottratte alle pressioni del mercato e della concorrenza e risentono degli influssi dei poteri politici.

La regulation

La regulation consiste di un insieme di regole applicate ad imprese private, in particolare a quelle che producono servizi di pubblica utilità, o a professionisti e consumatori. Si tratta di regole di comportamento imposte direttamente, con norme di legge, regolamentari o con provvedimenti amministrativi, oppure indirettamente attraverso un’agenzia o un’autorità di settore (Authority – autorità amministrativa indipendente). La regulation mira a prevenire effetti negativi o a favorire il verificarsi di effetti che altrimenti sarebbero assenti. La regulation è considerata una modalità di legislazione secondaria, che vuol rendere effettiva, tenendo conto delle mutevoli circostanze, una legislazione primaria.

Esempi di regulation

1. I controlli su: a) prezzi e tariffe di alcuni beni e servizi; b) l’entrata in alcuni mercati; c) il funzionamento dei mercati (ad es. il mercato finanziario); d) le vendite di prodotti.

2. La determinazione e l’imposizione di: a) livelli minimi di salari o di tariffe professionali; b) livelli di occupazione in alcune industrie; c) standard di qualità nella produzione di beni e servizi;

d) limitazioni alle emissioni inquinanti; l’imposizione di obblighi assicurativi;e) livello massimo di profitto o di tasso di profitto.

3. Gli obblighi di: a) informare sul contenuto e la qualità di beni e servizi; b) produrre determinate quantità minime di beni e di servizi; c) offrire beni e servizi a determinate categorie di consumatori e utenti.

La regulation può essere introdotta in molti casi in cui esistono fallimenti dei mercati.

Per contrastare i monopoli naturali: si ha una situazione di monopolio naturale quando, per via delle economie di scala in un settore di produzione, si ha l’efficienza massima con una sola impresa monopolistica. Si presentano economie di scala se, all’aumentare della dimensione dell’impresa e del volume della produzione, il costo unitario della produzione di un bene o di un servizio diminuisce. Ciò impedisce la concorrenza in un mercato. Se un’impresa cresce più rapidamente delle altre riesce ad escluderle dal mercato perché, con costi più bassi, può applicare prezzi più bassi. Altre imprese non entrano nel mercato a far concorrenza perché il monopolista ha una posizione di privilegio preminente, il c.d. vantaggio della prima mossa. Il monopolio naturale tende ad instaurarsi in settori quali le comunicazioni telefoniche e televisive, l’elettricità, l’acqua, i servizi postali, i trasporti. Il monopolio naturale può dipendere:

a) dal controllo esclusivo di un’impresa su di una risorsa (ad es. l’acqua); b) dalle grandi dimensioni degli impianti, con dei costi che implicano forti barriere all’entrata

di altre imprese, perché sono eccessivi i costi degli investimenti iniziali.

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Il monopolio naturale può essere nazionalizzato e diventare un’impresa pubblica oppure essere un’impresa privata assoggettata a regulation.

Il monopolio naturale può essere temporaneo, nel senso che nuove tecnologie possono permettere la presenza di più imprese e la concorrenza. Inoltre un monopolista può essere obbligato solo dalla possibilità di concorrenza (e quindi dal timore che alti livelli di profitto possano attrarre nel mercato imprese concorrenti, quando il mercato è facilmente accessibile) a comportarsi come se operasse in un mercato concorrenziale e tenere i prezzi bassi, almeno prossimi a quelli che si stabilirebbero in un mercato in concorrenza.

Quando ci sono esternalità negative, come ad es. la regulation ambientale per contenere attività inquinanti.

Per controllare, soprattutto nei mercati finanziari, i comportamenti di imprese che vendono prodotti finanziari agli individui e possono approfittare delle asimmetrie di informazione, nel senso che i venditori di prodotti finanziari dispongono di informazioni che gli acquirenti non hanno.

Nei casi di rischi di irreversibilità: la possibilità che comportamenti negativi di consumatori e di produttori presenti possono causare danni irreversibili per le generazioni future, ad es. determinando l’esaurimento di risorse non riproducibili.

Per obbligare le imprese che offrono servizi di pubblica utilità a differenziare le tariffe in modo da raggiungere anche consumatori a basso reddito o residenti in località disagiate.

Nei casi di privatizzazione quando si trasformano monopoli pubblici in monopoli privati.

Per realizzare obiettivi di redistribuzione agevolando alcune categorie di consumatori, considerati meritevoli per ragioni di bisogni particolari o di reddito insufficiente.

Per contenere i costi per alcune imprese ed i prezzi per alcuni consumi di beni e servizi.

Criteri di regulation

La regulation può usare alcuni criteri o regole di intervento. Se ne indicano alcune.

- La regola delle 3R (Rate of Return Regulation): l’authority fissa la percentuale massima di rendimento del capitale proprio dell’impresa. Quindi la regulation si applica al tasso di rendimento. Il prezzo regolato si può aumentare quando il tasso di rendimento diventa troppo basso. Deve essere abbassato se il tasso di rendimento effettivo supera quello prefissato. Esempio. Se K è il capitale proprio, l’authority predetermina r, il tasso di rendimento, e l’impresa può guadagnare al massimo un reddito netto di R = rK, applicando un prezzo p. Se, al prezzo p, guadagna un reddito netto superiore ad R, p potrà essere diminuito. Se guadagna un reddito inferiore ad R, p potrà essere aumentato. Un comportamento delle imprese che devono seguire la regola delle 3R è quello che conduce ad eccessi di investimento. Se le imprese sono interessate alla dimensione di R (ad es. con un criterio di massimizzazione del profitto per distribuire più dividendi ed influire sul valore dell’impresa) dovranno aumentare K per mantenersi nel rapporto prefissato r. Perciò, partendo da un capitale di 1000, con un tasso di rendimento imposto del 4%, potrebbero avere un R massimo di 40. Se ritengono di dover avere almeno 60, per mantenere il rapporto del 4% con il capitale dovranno aumentare il capitale, con nuovi investimenti, da 1000 a 1500. Difatti 4%1500 = 60.

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- La price regulation: è la definizione diretta dei prezzi fatti pagare ai consumatori dalle imprese, private o pubbliche, che offrono servizi di pubblica utilità. Questi pressi sono differenziati con diverse modalità:

a) tariffa differenziata semplice: i prezzi individuali sono differenziati in base a caratteristiche del consumatore. Queste caratteristiche possono includere i livelli di reddito (tariffa discriminata per fascia sociale) o la tipologia dell’impianto (ad es. se riferito alla prima abitazione).

b) tariffa differenziata a due parti: la parte variabile può essere discriminata come la tariffa differenziata semplice.

- Il price cap: si usa in settori come quelli di telefoni, gas, elettricità e acqua per incentivare l’impresa ad abbassare i prezzi (le tariffe) ai consumatori, nel presupposto che l’impresa sia in grado, meglio di chi applica la regulation, di valutare e sviluppare comportamenti efficienti. I prezzi p sono fissati inizialmente in modo che l’impresa riceva il costo del capitale (un tasso di rendimento soddisfacente e comparabile con rendimenti medi in altri settori). Successivamente i prezzi possono crescere di un importo (dp) pari al tasso d’inflazione (I) diminuito di una percentuale fissa (x, che dovrebbe tener conto dei guadagni attesi di produttività), secondo la formula dp = I – x. Il price cap va riveduto periodicamente per valutare se x è una percentuale realistica e per aggiustare questa deduzione.

Si ha concorrenza nel common carriage quando diverse imprese offrono lo stesso prodotto standardizzato con la medesima infrastruttura (rete, intesa come common carrier o ‘trasporto comune’), ad es. nell’elettricità, nelle telecomunicazioni, ma anche nei trasporti ferroviari. L’intervento pubblico serve ad impedire l’integrazione verticale di monopolisti (ad es. separando la produzione di energia elettrica dalla distribuzione dell’elettricità). L’accesso alla rete deve essere libero per le imprese che distribuiscono ed il costo di accesso deve essere soggetto a regulation. Esistono effetti di rete positivi per i consumatori, quando beni e servizi vengono standardizzati, migliorando di qualità, quando è obbligato l’uso di un’infrastruttura unica, ad es. nelle telecomunicazioni. Per garantire la concorrenza l’authority di settore deve impedire la concentrazione verticale, in modo che un produttore unico non sia proprietario esclusivo anche della rete di distribuzione e vi sia libero accesso di diversi produttori all’unica rete. In alternativa il network unico può essere una struttura pubblica.

L’autorità di regulation ha informazioni diverse ed incomplete rispetto all’impresa che deve controllare. Non sa se e quanto l’impresa sia efficiente. Esiste quindi un’asimmetria di informazione tra regulator e controllata. Il regulator può incentivare un monopolio regolato a comportarsi in modo efficiente. Le modalità possono essere due.

1. Effettuare una regulation di quantità e prezzi basandosi sull’osservazione di qualche misura osservabile assoluta (costi, profitti).

2. Utilizzare un criterio di concorrenza surrogata (yardstick competition). Il regulator effettua confronti di performance tra imprese simili. Ad esempio in situazioni in cui esistono diversi monopoli regionali (elettricità, telefoni, acqua) il prezzo che può applicare un’impresa dipende dal confronto con i prezzi degli altri monopoli in altre località. Si tratta di misure relative. Si può effettuare una procedura di c.d. benchmarking, cioè la ricerca di uno standard di riferimento: si individua l’impresa o la struttura migliore (la miglior organizzazione di vendita, il miglior servizio clienti, il miglior servizio di manutenzione) e la si utilizza come livello di riferimento per migliorare la qualità nei servizi. Il benchmarking è applicato dai responsabili di gestione per migliorare le performance delle organizzazioni. E’ strumento di possibile utilizzo per le imprese assoggettate a regulation come criterio di indirizzo per l’autorità di controllo.

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La regulation può controllare la concorrenza tra imprese per l’accesso al mercato attraverso:

- il franchising: la concessione esclusiva e temporanea, con contratti di lungo periodo, utilizzata soprattutto per alcuni servizi di pubblica utilità (ad es. l’acqua) in paesi europei;

- l’ outsourcing: servizi e prodotti sono acquisiti al di fuori di un’azienda al fine di ridurre i costi. Può riguardare funzioni aziendali (marketing, gestione del personale e della contabilità), processi operativi (produzione industriale, acquisto di scorte), infrastrutture (servizi informatici, servizi di sicurezza, servizi di pulizia). L’outsourcing comporta relazioni contrattuali che ‘esternalizano’ attività nella ricerca di risorse al di fuori dell’organizzazione, quando è più conveniente che siano offerte da un’impresa diversa. Ciò avviene quando un’impresa esterna specializzata riduce i costi unitari, per le economie di scala, rispetto ad un servizio di dimensioni ridotte prodotto all’interno dell’impresa. Il risparmio di costi attraverso l’outsourcing può essere imposta dall’autorità di controllo.

La regulation nei controlli di tipo finanziario può utilizzare diverse tipologie di intervento.

L’obbligo di quotazione nel mercato dei capitali per un monopolio naturale privato. La trasparenza finanziaria e il valore di borsa evidenziano inefficienze o eccessivi profitti di un’impresa e la mantengono sotto pressione per una gestione efficiente.

La golden share e la poison pill. Nei processi di privatizzazione possono essere introdotte misure a vantaggio di soggetti pubblici che vogliono mantenere qualche potere di controllo sulle società pubbliche privatizzate, al fine di impedire che soggetti non graditi (concorrenti nazionali e, soprattutto, stranieri) diventino azionisti di controllo.

a) la golden share (l’azione d’oro) consiste nel potere di veto, esercitabile da azionisti pubblici di minoranza, su decisioni importanti (cessione del controllo della società, fusione con altre imprese, OPA ostile). Può permettere all’azionista pubblico di regolamentare i prezzi della società partecipata. Talora è stata considerata una misura restrittiva alla libera circolazione dei capitali in ambito UE.

b) la poison pill (la pillola avvelenata) è pure una misura contro le possibilità di acquisto del controllo di una società o un’OPA ostile su di una società nella quale abbia partecipazione un soggetto pubblico. L’azionista pubblico può chiedere, anche contro gli interessi degli altri azionisti che potrebbero considerare conveniente un mutamento di struttura o di proprietà, che siano emesse nuove azioni preferenziali o nuovi strumenti finanziari collegati al patrimonio della società, tali da prevedere pesanti condizioni di acquisto da parte di nuovi acquirenti. In questo modo il capitale viene diluito e l’acquisto della società diventa più costoso per gli estranei.

La regulation a favore dei consumatori prevede interventi di autorità pubbliche per obbligare le imprese a garantire standard minimi di qualità dei prodotti, a fornire informazioni su caratteristiche e contenuti dei prodotti, ad assumersi responsabilità ed obblighi di risarcimento.

Difficoltà della regulation

I processi di regulation incontrano alcune difficoltà e sono soggetti a critiche.

La teoria della cattura spiega come gruppi privati con la regulation possono riuscire a tutelare interessi di gruppo anziché interessi pubblici. Chi è addetto alla regulation può essere ‘catturato’, nel senso che può essere influenzato e indirizzato nelle decisioni dalle imprese assoggettate alla

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regulation. Perciò, con l’andar del tempo le authority possono rischiare di essere dominate dalle stesse imprese assoggettate a regulation, anche attraverso i processi della politica. I politici ed i burocrati pubblici, che dovrebbero agire nella tutela di interessi pubblici, finiscono per tutelare interessi privati. Si è usata l’espressione “il guardacaccia si trasforma in bracconiere’.

Con gli arbitraggi si possono aggirare i vincoli della regulation, ad es. nei mercati finanziari, utilizzando investimenti internazionali ed approfittando degli escamotage offerti dagli strumenti finanziari. L'arbitraggio consiste nell'acquistare un bene o un prodotto finanziario in un mercato A e rivenderlo poi in un mercato B, approfittando delle differenze di prezzo per guadagnare. L'arbitraggio è conveniente se il guadagno ottenuto è maggiore dei costi di trasferimento del bene o prodotto da un mercato all'altro e non ci sono rischi di altro tipo.

Differenza tra speculazione ed arbitraggio: - la speculazione ricerca il lucro con acquisto/rivendita differiti nel tempo (rivendita in un momento successivo all'acquisto) in base a previsioni di variazioni di prezzo in aumento; - l'arbitraggio lo ricerca con acquisto/rivendita contestuali nello spazio (acquisto e vendita dal mercato A al mercato B), in base alla conoscenza dell’esistenza contemporanea di prezzi diversi. La pratica degli arbitraggi tende a far diventare uguali i prezzi nel mercato A e nel mercato B.

Esistono rischi di perdite nel passaggio da monopoli pubblici con bassi profitti a monopoli privati con regulation, per la necessità di offrire opportunità di profitto maggiori alle imprese private. Tali rischi riguardano le svalutazioni del capitale, le dismissioni di strutture obsolete ed inutilizzabili, i licenziamenti di personale eccessivo. Le imprese pubbliche solitamente sono caratterizzate da overmanning, un eccesso di personale rispetto ad imprese private, e considerate poco produttive anche per questa ragione. In Europa i molteplici processi di privatizzazione di monopoli e di imprese pubbliche, con liberalizzazioni e deregulation, sono stati determinati dalle necessità di:

a) Ridurre il peso della spesa publica nei vari stati, riducendo i disavanzi e il debito pubblico.b) Dare maggiore efficienza alle imprese che venivano privatizzate, incentivando contenimenti di costi,

nuovi investimenti ed introduzione di nuove tecnologie.c) Contenere gli interventi di protezionismo degli stati aderenti all’Unione Europea in alcuni settori,

così da aprire il mercato dell’Unione e favorire i movimenti di capitali.

La regulation nei mercati finanziari è esercitata da autorità di settore. Un’authority che si occupa della tutela degli investitori, dell’efficienza, della trasparenza e della crescita del mercato dei capitali in Italia è la Consob (Commissione Nazionale per la Società e la Borsa, dal 1974, sul modello della Security and Exchange Commission – SEC, istituita negli S.U. nel 1934. Il controllo si applica a:

a) Mercati finanziari. Concerne la trasparenza nella contrattazione, nei prezzi e nell’uso di informazioni, in particolare nel mercato borsistico. L’authority accerta irregolarità sulla negoziazione di titoli e sull’abuso di informazioni privilegiate, il c.d. insider trading, e su operazioni di aggiotaggio.

b) Intermediari finanziari. Riguarda la correttezza di comportamento delle società di gestione e dei promotori. Sono autorizzate le pubblicazioni di prospetti informativi su offerte pubbliche di vendita e di acquisto.

c) Prodotti finanziari. Sono regolamentati gli obblighi delle società quotate in borsa di fornire informazioni sulle offerte di strumenti finanziari: azioni, obbligazioni private e pubbliche, fondi comuni, ecc.. Le società di gestione dei fondi comuni hanno obblighi di fornire prospetti informativi, rendiconti periodici sull’andamento e sulle quotazioni, i regolamenti di gestione.

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2. L’authority a tutela della concorrenza e del mercato: l’Antitrust.

Caratteristiche dell’antitrust

Un’Autorità amministrativa indipendente con compiti antitrust in Italia è stata introdotta nel 1990 con l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM). Nell’Unione Europea la competenza antitrust è riservata alla Direzione Generale IV della Commissione Europea a Bruxelles (Politiche della Concorrenza, Affari Internazionali e Relazioni con altre Istituzioni).

Per l’Italia si può consultare il sito dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, dove si trovano informazioni sulla struttura, il funzionamento e la documentazione dell’Autorità. Per l’Unione Europea si possono vedere il sito della Direzione generale della concorrenza, quello della concorrenza e quello relativo all’antitrust.

La normativa antimonopolistica è nata e si è sviluppata negli Stati Uniti, dalla fine del sec. XIX.

Lo Sherman Antitrust Act detto anche semplicemente Sherman Act, è la prima (1890) legge antitrust degli Stati Uniti per limitare i monopoli ed i cartelli. Lo Sherman Act fu firmato dal Presidente Benjamin Harrison e prende il nome dal suo autore, il senatore repubblicano John Sherman. Colpiva accordi (collusioni) tra imprese e cartelli "in restraint of trade" e proibiva i monopoli, non in quanto tali, ma in quanto le imprese tentassero di costituire nuove ‘posizioni dominanti’. Lo Stato federale poteva intentare azione civile (con ‘ingiunzioni’) o penale (con pene pecuniarie e detentive).

Il Clayton Antitrust Act del 1914 fu approvato negli Stati uniti per rafforzare la normativa antitrust: per far questo venivano proibite alcune pratiche anticoncorrenziali nel momento in cui si affermavano, con la proibizione di particolari tipi di comportamento, come:

La discriminazione di prezzo tra diversi acquirenti, se tale discriminazione ha un effetto sostanziale di riduzione della concorrenza o tende a creare un monopolio.

Le fusioni e le acquisizioni di imprese, quando l’effetto di queste può essere quello di una riduzione sostanziale della concorrenza.

Le vendite condizionate dalla proibizione di trattare con altri venditori (exclusive dealing) o con l’obbligo di acquisto di altri prodotti insieme a quello acquistato (tying).

La possibilità per la stessa persona di essere direttore di due o più imprese in concorrenza.

Il Clayton Act colpiva le pratiche non solo concretamente anticoncorrenziali, ma anche quelle che potessero essere anticoncorrenziali anche solo in via di presunzione, individuando dei comportamenti che potevano condurre verso situazioni di monopolio. L’applicazione della normativa antitrust è demandata all’autorità giudiziaria e non ad autorità amministrative.

Il Robinson-Patman Act (noto anche come Anti-Justice League Discrimination Act), è una legge federale del 1936 che proibiva alcune pratiche anticoncorrenziali di produttori e venditori (la discriminazione dei prezzi), praticate soprattutto dai venditori di grandi catene di distribuzione che potevano acquistare a prezzi più bassi rispetto ai piccoli venditori al dettaglio. Vietava le vendite a prezzi discriminati di beni a venditori, nella distribuzione, che avessero la stessa localizzazione, quando gli effetti fossero di ridurre la concorrenza.

Il Celler-Kefauver Act (o Anti-merger Act) è una legge federale introdotta nel 1950 impediva che si aggirasse il Clayton Act, proibendo l’acquisto anche delle attività (asset acquisition) di un’impresa concorrente, pratica usata per aggirare il divieto di acquisto del capitale azionario. Il Celler-Kefauver Act proibiva questa pratica, ostacolando così le fusioni verticali e le fusioni ‘conglomerate’ che potevano limitare la concorrenza.

Lo Hart-Scott-Rodino Antitrust Improvements Act (1976) conteneva emendamenti alla normativa preesistente (in particolare al Clayton Act), imponendo l’obbligo di comunicazione alla FTC ed alla Antitrust Division del Department

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of Justice di alcune tipologie di fusioni, offerte di acquisto ed altre transazioni relative all’acquisizione di imprese.

La Federal Trade Commission (FTC) è un’agenzia indipendente del Governo degli Stati Uniti, istituita nel 1914 dal Presidente Wilson, in particolare contro i cartelli, con il Federal Trade Commission Act. La sua finalità fondamentale è quella della protezione dei consumatori e la prevenzione, o l’eliminazione, di pratiche commerciali considerate anticompetitive. In particolare la FTC intende:

- definire regole di condotta per individuare con precisione pratiche ingannevoli o ingiuste e stabilire criteri per impedire l’attuazione di tali pratiche: [dal 1938 la FTC assume compiti di tutela diretta dei consumatori, ad es. contro la pubblicità ingannevole];

- effettuare controlli e indagini su imprese, organizzazioni e comportamenti commerciali, esercitando così una generica funzione di vigilanza, ed esaminare preventivamente le pratiche commerciali e gli accordi che potrebbero comportare restrizioni della concorrenza;

- intervenire su segnalazioni di consumatori ed imprese, su indicazioni dei media, su inchieste ufficiali che segnalino frodi e pubblicità ingannevole;

a) prevenire metodi di concorrenza sleale ed atti ingannevoli dannosi per il mercato; b) redigere rapporti e formulare proposte al Congresso; c) stabilire risarcimenti e ammende per comportamenti dannosi nei confronti dei consumatori.

La FTC può intervenire sulle imprese con un consent order (un accordo vincolante tra le parti) o con una sanzione amministrativa oppure iniziando un giudizio federale.

Il Bureau of Competition è la divisione della FTC che deve provvedere a prevenire ed eliminare le pratiche anticoncorrenziali, applicando la normativa antitrust, valutando le proposte di fusioni e le pratiche di restrizioni con accordi tra imprese in concorrenza diretta o tra imprese a differenti livelli nella stessa industria (ad es. produttori e grossisti, o grossisti e dettaglianti).

La FTC applica la normativa antitrust insieme all’Antitrust Division del Department of Justice, che dal 1870 ha la competenza di perseguire chi viola leggi federali.Mentre l’applicazione civilistica della normativa è comune alla FTC ed all’Antitrust Division, quest’ultima ha anche il potere di perseguire penalmente chi viola la normativa antitrust.

Nata originariamente per combattere i trust (cartelli), l’antitrust ha progressivamente ampliato le sue competenze nell’interpretare ed applicare le normative a tutela della concorrenza. Mira a promuovere e difendere la concorrenza tra imprese ed a proibire pratiche anticoncorrenziali con l’obiettivo di garantire la tutela della concorrenza per la protezione del consumatore. Quest’obiettivo ha privilegiato il benessere del consumatore rispetto all’efficienza dell’impresa. La concorrenza è considerata preferibile al monopolio ed ai cartelli perché fa vendere di più ed a prezzi più bassi ed i consumatori ne beneficiano. Il monopolio può essere creato dalla legge (monopolio legale) oppure dal mercato attraverso processi di concentrazione. Se viene ridotto il potere di cartelli e di oligopolisti questi dovrebbero abbassare i prezzi, incrementare la produzione e tenere in maggior conto le preferenze dei consumatori. I vantaggi per i consumatori consistono, oltre che nella riduzione dei prezzi, nella diversificazione dei prodotti.

Il cartello è un gruppo di imprese indipendenti che fissano i prezzi, limitano le vendite, si spartiscono le quote e le aree geografiche del mercato. E’ il caso dell’oligopolio concentrato: poche imprese che producono lo stesso prodotto o servizio omogeneo si accordano su quantità e prezzi, ed il cartello agisce come unica impresa monopolistica. I cartelli si presentano come organizzazioni instabili, in quanto a lungo andare prevalgono tendenze centrifughe degli aderenti. I poteri di cartello possono essere creati a livello internazionale da accordi e trattati (ad es. i cartelli del petrolio). Nei mercato globali esistono misure ed organizzazioni di antitrust internazionale con accordi di

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assistenza reciproca tra stati. Il concetto di concorrenza non è univoco. Si può distinguere tra la concorrenza come processo e la concorrenza come regime di mercato.

a) La concorrenza come processo consiste in un insieme di procedure, strategie e comportamenti di imprese che vogliono guadagnare, in relazioni di conflitto, quote di mercato e clienti sottraendoli ad altre imprese, attraverso riduzioni di prezzo, incrementi di quantità, pubblicità, operazioni di marketing e di promozione commerciale. La concorrenza come processo è incompatibile con un regime di mercato concorrenziale e non ha ragion d’essere in monopolio, dove esiste una sola impresa, ma è tipica di mercati in concorrenza imperfetta. Nei processi concorrenziali rilevano le modalità con cui le imprese si comportano strategicamente nei confronti delle imprese rivali, effettive o potenziali, come ad esempio i comportamenti deterrenti credibili e non credibili nell’escludere i concorrenti. Concentrandosi su questo concetto di concorrenza si privilegia l’analisi dei comportamenti strategici delle imprese in concorrenza imperfetta e delle politiche dei prezzi, anziché della struttura del mercato.

b) La concorrenza come regime di mercato è una situazione di equilibrio in cui produttori e venditori sono in numero elevato, ciascuno ha piccole dimensioni e nessuno è in grado di influire sul prezzo e si vende ad un prezzo molto vicino al costo minimo, così da permettere la sopravvivenza dell’impresa. In tale regime si massimizza la produzione al prezzo più basso rispetto ad altri regimi di mercato, con il massimo vantaggio, in termini di prezzo e di quantità, per i consumatori. Dato che un regime di concorrenza pura è impossibile da realizzarsi nella pratica è stato proposto il concetto di concorrenza praticabile come obiettivo dell’antitrust. I criteri proposti per individuare una concorrenza praticabile riguardano il numero e le dimensioni delle imprese (in funzione delle economie di scala), la pubblicità (dovrebbe informare e non ingannare), le spese promozionali (non dovrebbero essere eccessive). Una situazione di concorrenza praticabile è in grado di offrire ai consumatori una ragionevole libertà di scelta, intesa come presenza di alternative di acquisto. Tra le critiche agli interventi dell’antitrust è frequente quella che sarebbero indirizzati più alla protezione dei concorrenti esistenti in un dato momento che non alla tutela della concorrenza come processo.

Nella teoria economica neoclassica la concorrenza perfetta (o pura) è un modello teorico astratto che rappresenta una forma (o regime) di mercato caratterizzata dall'impossibilità degli imprenditori di fissare il prezzo di vendita dei beni o servizi che producono. I prezzi dipendono solo dall'incontro della domanda e dell'offerta. La domanda dipende dall’utilità e dal reddito, l’offerta dipende dal costo di produzione. Gli individui consumatori e le imprese che producono e vendono si sforzano, indipendentemente, di acquistare e di vendere di più nei termini più favorevoli. Gli uni puntano alla massima soddisfazione distribuendo il reddito tra gli acquisti, le altre mirano ad avere il maggior numero di clienti.

Le caratteristiche della concorrenza perfetta comprendono un elenco di ipotesi restrittive, che riguardano sia i consumatori (clienti) che le imprese (produttori, venditori).

1. Il bene o servizio venduto è omogeneo (standardizzato) ed è prodotto, con caratteristiche identiche, da tutte le imprese. I consumatori sono consapevoli di questa identità e del fatto che possano richiedere lo stesso prodotto a qualsiasi impresa, senza difficoltà o costi aggiuntivi (ad es. costi di trasporto, costi di ricerca). Se qualche impresa decidesse di aumentare il prezzo esistente i consumatori si rivolgerebbero immediatamente ad altre imprese.

2. I consumatori e le imprese hanno informazione perfetta, disponendo di informazioni complete sui costi di produzione, i prezzi, i redditi.

3. Le imprese che operano sul mercato perfettamente concorrenziale hanno una dimensione atomistica, tale da non poter influenzare i prezzi di vendita. Nessuna ha una quota significativa di mercato. Le imprese sono price takers e non sono in grado di praticare strategie contro le altre imprese né contro i consumatori. Non sono in grado di mettersi d’accordo con altre imprese per influire sui prezzi di vendita o sulle quote di mercato.

4. Nel mercato perfettamente concorrenziale non esistono barriere all'ingresso e all'uscita dei

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concorrenti. Il mercato è aperto alla concorrenza di nuove imprese che vogliano accedere.5. Tutte le imprese hanno uguali possibilità di accesso alle tecnologie ed agli inputs di produzione. Le

innovazioni nella tecnologia di produzione di un’impresa si possono diffondere rapidamente e senza restrizioni a tutte le imprese.

6. I fattori di produzione, in particolare il capitale ed il lavoro, sono perfettamente sostituibili fra loro, e possono essere riallocati alla produzione di diversi beni.

7. Non esistono esternalità nella produzione e nel consumo: l’utilità di un consumatore e la produzione di un’impresa non sono soggette ad influenze e condizionamenti da parte di consumi di altri consumatori e dalla produzione di altre imprese. Non ci sono, in concorrenza pura, costi o benefici sociali che divergono da costi e benefici privati.

Tenendo conto delle caratteristiche elencate, il grado di concorrenzialità di un mercato o di un’industria (il mercato o l’industria si riferiscono alla produzione di un bene o servizio: più beni e più servizi individuano più mercati e più industrie) dipende dal numero di imprese che producono e vendono, dall’omogeneità del prodotto, dal numero di consumatori, dalle possibilità di entrata in un mercato, dal grado in cui le imprese possono agire in modo collusivo e concordato, dall’assenza di restrizioni legali (es. brevetti).

Lo spettro della concorrenza varia dalla concorrenza perfetta, una situazione essenzialmente teorica, al monopolio, in cui esiste una sola impresa nell’industria, impresa che ha considerevole discrezione nel fissare prezzi o quantità.

Le situazioni di concorrenza imperfetta si classificano a seconda che siano più vicine ad un estremo dello spettro (concorrenza perfetta) o all’altro (monopolio). I movimenti di un’impresa in concorrenza imperfetta verso il monopolio, con una diminuzione del grado di concorrenzialità, sono considerati negativi per i consumatori.

La ragionevolezza di comportamenti e di pratiche delle imprese si trova nelle motivazioni di un comportamento, che potrebbero condurre ad una nuova situazione di maggior efficienza rispetto a quella esistente.

Nel confronto con il monopolio la concorrenza è ritenuta più efficiente. L’efficienza indica la minimizzazione di input per un output dato, oppure la massimizzazione di output da un dato input. Sinteticamente, indica il miglior uso possibile dei fattori produttivi. L’efficienza è considerata un risultato ed una proprietà della concorrenza.

Più in dettaglio, per efficienza si può intendere:

L’efficienza allocativa: dice che gli input sono i migliori possibili per dati output, oppure che gli output sono i migliori possibili con dati input. In regime di concorrenza, rispetto a situazioni di monopolio e di concorrenza imperfetta, la produzione è maggiore, gli incentivi sono più forti si sfruttano meglio le risorse disponibili, i consumatori si trovano con prezzi più bassi e con benessere più elevato. (‘allocazione’ significa ‘assegnazione’, ‘utilizzo’, ‘destinazione’)

L’efficienza produttiva (minimizzazione dei costi) è propria della concorrenza in quanto incentiva le imprese a ridurre i costi per fronteggiare le imprese rivali.

L’efficienza nell’innovazione e nel mercato è pure tipica della concorrenza che spinge, più del monopolio, ad investire ed a scegliere le migliori tecniche di marketing e di vendita.

Un’impresa ha efficienza X se produce il massimo output da input dati (anche se questi non sono i migliori input), con la miglior tecnica di produzione. L’inefficienza X indica l’incapacità di un’azienda di ottenere il massimo output dai suoi input, per la mancanza di incentivi concorrenziali. In concorrenza se un’impresa è meno efficiente delle altre deve abbandonare il mercato. Situazioni non concorrenziali possono permettere ad un’impresa di rimanere nel mercato perché la mancanza di concorrenza non incentiva all’uso delle tecniche di produzione più efficienti.

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La concorrenza impone vincoli ai comportamenti non corretti delle imprese per la presenza di:

- concorrenza potenziale da parte di altre imprese;- sostituibilità della domanda: le imprese sono tanto meno in grado di comportarsi da monopolisti

quanto più facilmente i consumatori possono spostarsi da un prodotto di un’impresa a quello di un’altra impresa;

- sostituibilità dell’offerta: il venir meno dell’offerta di un’impresa è rapidamente compensata dall’incremento di offerta di altre imprese.

Le normative antitrust proibiscono comportamenti e strutture che favoriscano l’instaurazione o il rafforzamento di regimi di mercato non concorrenziali. Pertanto pongono limiti alle pratiche commerciali anticoncorrenziali non ragionevoli che impediscono, restringono o attenuano la concorrenza. Ne sono esempi gli accordi tra concorrenti effettivi o potenziali per fissare i prezzi, dividersi i mercati, limitare la produzione e la distribuzione, impedire la diffusione del progresso tecnico, bloccare gli investimenti, imporre discriminazioni di prezzo tra consumatori e vincoli di acquisto e di vendita, utilizzare tecniche pubblicitarie scorrette ed ingannevoli.

L’antitrust ha come obiettivo quello di impedire o limitare:

c) comportamenti unilaterali che riguardano una sola impresa, oppure comportamenti che riguardano più imprese (ad es. le intese collusive di cartello, le fusioni);

d) comportamenti contrattuali (ad es. contratti di vendita e di acquisto, fusioni) o accordi informali extra contrattuali (ad es. le intese tacite);

e) comportamenti effettivi oppure comportamenti presunti o semplicemente possibili. Possono essere vietati comportamenti che di per sé non sono negativi, ma che implicano la probabilità o la possibilità di un comportamento successivo, anche distante nel tempo. L’antitrust può colpire le intenzioni di comportamento attribuite ad un’impresa, più che i comportamenti reali.

In particolare l’antitrust vuole impedire:

1. Le intese collusive tra imprese, tali da imporre restrizioni alla commercializzazione di beni e servizi. Si tratta in particolare di accordi di cartello, ovvero di accordi anticoncorrenziali tra imprese, formalizzati oppure soltanto taciti, che risultino in restrizioni commerciali. Ne sono esempi tipici le intese di price fixing (la determinazione di un prezzo unico o una differenziazioni di prezzi concordata in modo che i consumatori non possano scegliere tra l’offerta di diverse imprese) e le intese per la ripartizione del mercato (le imprese si ripartiscono le aree geografiche di vendita, in modo che in ciascuna area ogni impresa operi come un monopolista). L’intesa è un accordo collusivo, antitetico al conflitto concorrenziale. Appartengono alla categorie delle intese collusive le restrizioni verticali, che sono accordi o pratiche concordate tra due o più imprese. Ogni impresa opera ad uno stadio economico diverso, per quanto riguarda la fornitura, l'acquisto di beni destinati alla vendita o alla trasformazione, oppure la vendita di servizi. L'accordo disciplina le condizioni a cui le parti possono acquistare, vendere o rivendere determinati beni o servizi. Le restrizioni verticali possono avere effetti positivi se favoriscono la concorrenza tra imprese su aspetti diversi da quello del prezzo e incentivano a migliorare la qualità dei servizi. Il monopolio anziché da un’impresa unica può risultare dalla somma di più imprese che concordano il loro comportamento segmentando il mercato.

2. Gli abusi di posizione dominante. Un'impresa ha una posizione dominante se può comportarsi in modo indipendente dai concorrenti e dai consumatori. Ciò avviene quando essa possiede quote elevate di vendite in un determinato mercato e quando le possibilità di reazione degli altri concorrenti, effettivi o potenziali,

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sono limitate. Pertanto una o più imprese sono in una posizione dominante se dispongono di un potere economico capace, almeno in teoria, di influenzare i parametri della concorrenza, cioè i prezzi, la produzione, la distribuzione, l'innovazione, e di limitare sensibilmente la concorrenza. La concentrazione del mercato è considerata requisito necessario, anche se non sufficiente, perché ci sia potere di mercato. La legge non vieta la posizione dominante in quanto tale, ma impone vincoli ai possibili comportamenti di un'impresa che si trova in questa situazione. Un'impresa in posizione dominante potrebbe essere portata a sfruttare tale posizione, ad esempio, per imporre prezzi eccessivi o per concedere vantaggi, in modo discriminante, per condizionare il comportamento dei clienti o per escludere i concorrenti dal mercato. L’abuso si realizza con:

a) sconti, premi di fedeltà, convenzioni commerciali, che vincolano clienti e venditori ad un’impresa;

b) la pratica di prezzi non ragionevoli o di condizioni di acquisto con oneri ingiustificati: vi rientra il caso degli ostacoli posti alla c.d. interoperabilità: ad es. un’impresa con posizione dominante nel mercato del software, come è accaduto per la Microsoft, può imporre prezzi esorbitanti e negare informazioni o componenti di software ad utenti e produttori di software che vogliono interagire con server e programmi estranei all’impresa dominante;

c) l'adozione di comportamenti volti ad ostacolare l’accesso al mercato di altri concorrenti o a indurre quelli già presenti ad abbandonare l’attività.

Solo se un’impresa è in grado di attuare queste pratiche di abuso è in posizione dominante. Pertanto è l’insorgenza di comportamenti proibiti che indica la presenza effettiva di una posizione dominante.

3. Le fusioni tra imprese che impediscono o ostacolano la concorrenza determinando concentrazioni di mercato ed aumenti di prezzi. La fusione è l’unificazione di due o più imprese in una sola società.

Si ricorda che una fusione si può realizzare in due modi. Per incorporazione: la società A assorbe la società B che si estingue trasferendo ad A tutte le sue attività ed il suo patrimonio. La società A si ingrandisce e la società B scompare. Gli azionisti di B ricevono nuove azioni di A. Per consolidamento: A e B costituiscono una nuova società C alla quale trasferiscono patrimoni ed attività e scompaiono entrambe. Le imprese possono considerare, in alternativa alle fusioni, altre opportunità nelle quali si realizzano modalità di proprietà comune senza l’estinzione di società preesistenti: - la società A acquista la maggioranza di controllo della società B senza fondersi con questa, di modo che l’impresa B è subordinata ad A; - le due società trovano la convenienza ad un rapporto di controllo reciproco ed incrociato: l’impresa A acquista la maggioranza delle azioni di B e B acquista la maggioranza delle azioni di A; - una società C (ad es. una holding) acquista la maggioranza di controllo di A e di B.

Un’impresa può crescere con l’acquisizione di un’altra impresa. Ma può crescere anche: con aumento di capitale finanziato con l’emissione di nuove azioni; con il passaggio a capitale di utili accantonati a riserva (crescita interna); con l’indebitamento.

Il perseguire solo un comportamento di crescita (la fusione) rispetto ad altri può rappresentare una discriminazione antieconomica. L’autorità antitrust nell’autorizzare una fusione può imporre l’obbligo di dismissioni e lo scorporo di attività per ridurre il peso della concentrazione.

Gli indici di concentrazione sono utilizzati per valutare il potere di mercato delle imprese.

Esistono diversi indici di concentrazione per misurare la posizione di un’impresa in relazione alla quota di mercato, come indicatore della sua posizione, più concorrenziale o più monopolistica.

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La quota di mercato di un’impresa è un valore percentuale e si calcola come il fatturato dell’impresa in rapporto al fatturato di tutte le imprese operanti nel mercato. Se c’è un’impresa sola (un monopolio) la sua quota di mercato è del 100%. Se dopo un’operazione di mercato la quota di un’impresa aumenta si immagina che si sia spostata verso una posizione più monopolistica. Se diminuisce, verso una posizione più concorrenziale. La quota di mercato e le sue variazioni non sono, tuttavia, indicatori determinanti del grado di concorrenza. Ad esempio, un’impresa A ha il 30% delle quote, un’impresa B il 10%, un’impresa C il 40%, un’impresa D il 20%. Se l’impresa C abbandona il mercato la sua quota viene ripartita tra le altre imprese, che aumentano le proprie quote senza aver fatto nulla.

Gli indici di concentrazione di mercato più utilizzati sono i seguenti.C4: è la somma delle quote di mercato delle prime 4 imprese di maggiori dimensioni (i.e. col maggior fatturato) operanti nel mercato; Indice di Lorenz: indica il rapporto tra la percentuale delle imprese in un mercato e la percentuale del fatturato complessivo nello stesso mercato. Un’impresa che abbia il 100% del fatturato è un monopolio. Se tutte le imprese (in numero elevato) hanno una percentuale minima ed eguale c’è perfetta concorrenza.Indice di Herfindahl: è la somma delle quote di mercato di ciascuna impresa, ognuna delle quote è elevata al quadrato (la somma dei quadrati delle quote di mercato). Riflette il numero delle imprese e la loro dimensione relativa.Indice di Theil: misura la dispersione delle imprese in un mercato e si calcola sommando le quote di mercato di ciascuna impresa; ogni quota è moltiplicata per il suo logaritmo.

Il grado di monopolio di un’impresa si costruisce con una frazione. Al numeratore si indica la differenza tra il prezzo ed il costo medio, al denominatore il prezzo. Rappresenta la quota di profitto sul prezzo. Maggiore la quota, maggiore il grado di monopolio e maggiore il potere di mercato. In concorrenza il prezzo tende al costo medio minimo, annullando il profitto e quindi il grado di monopolio è pari a zero. Il costo medio può essere il costo medio variabile o il costo medio totale.

Comportamenti proibiti

Nel valutare i comportamenti anticompetitivi degli abusi di posizione dominante o del potere di mercato si seguono due impostazioni diverse.

- Un’impostazione strutturale, o CSP (Concentration-Structure-Performance), diffusa negli Stati Uniti negli anni ’50 e ’60, afferma che il grado di concentrazione del mercato determina la struttura concorrenziale o monopolistica ed il potere di mercato dell’impresa e quindi il comportamento monopolistico è una conseguenza necessaria ed indiscutibile. Conta esclusivamente la constatazione oggettiva che esiste un livello di concentrazione di mercato. La concentrazione del mercato determina la struttura industriale, più concorrenziale o più monopolistica, cui necessariamente seguono comportamenti..presunti..delle..imprese.

Ne consegue la c.d. per se rule: viene proibita la costituzione di una concentrazione monopolistica o è vietato un comportamento indipendentemente da altre considerazioni (ad es. l’efficienza aziendale conseguente ad una concentrazione, l’assenza di comportamenti non monopolistici nella produzione e nelle vendite). L’impostazione strutturale equivale ad un principio di prevalenza della concorrenza come struttura sull’efficienza. Il criterio equivale al principio melius prevenire quam reprimere nella presunzione (juris et de jure) che certi comportamenti pericolosi conseguano necessariamente alle dimensioni di un’impresa.

Il principio trova applicazioni in casi come i seguenti:

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1. obbligo di cessione/vendita/chiusura di sportelli, agenzie o filiali di un’impresa (ad es. banca, assicurazione) che ne acquista un’altra o che è acquisita da un’altra: ciò al fine di impedire il formarsi di una posizione dominante nel mercato.

2. Obbligo di cessione di attività connesse, anche di carattere complementare, a quelle di nuova acquisizione: ad es. l’obbligo di vendere testate giornalistiche o reti televisive per un’impresa che acquisti reti o testate. Tale obbligo mira, in particolare, ad impedire la formazione di posizioni dominanti nel campo dell’informazione e della pubblicità che può essere diffusa con diversi media.

3. Lo scorporo di rete: esistono imprese che hanno una rete fissa (per le telecomunicazioni, le ferrovie, la distribuzione del gas, dell’elettricità, dell’acqua, ecc.) che le pone in condizioni di vantaggio rispetto ad altre imprese che devono accedere alla rete senza esserne proprietarie. Si tratta di infrastrutture in monopolio naturale che danno privilegi per l’accesso ed il trasporto all’impresa proprietaria. Così vanno separate l’impresa proprietaria della rete (es. ferroviaria, di impianti di trasmissioni radiotelevisive, della rete di distribuzione dell’energia elettrica, dei telefoni, del gas, dell’acqua) dalle imprese che producono e vendono i servizi sulla rete. Nella politica antitrust si impone, quanto meno, l’obbligo all’impresa proprietaria di tenere una contabilità regolatoria e separata della rete, per ragioni di trasparenza. Le alternative fondamentali, in questi casi, sono: a) la separazione funzionale: la rete è attribuita ad una divisione dell’impresa proprietaria; b) la separazione strutturale: la rete è conferita in un’impresa autonoma, una società di capitali le azioni della quale possono essere vendute, o al pubblico o riservate le imprese in concorrenza che utilizzano la rete. Un’altra alternativa è quella di pubblicizzare la rete facendola gestire ad un’impresa pubblica o ad un’impresa privata a controllo pubblico.

- Un’impostazione comportamentista, affermatasi negli anni ’70 e ’80 sempre negli Stati Uniti, tiene conto dei comportamenti effettivi di un’impresa. Pertanto si applica la c.d. rule of reason (regola di ‘ragionevolezza’): si deve esaminare, caso per caso, se vi siano ragioni economiche valide che giustifichino un processo di concentrazione o se vi sia un comportamento che sia di tipo monopolistico. Con questa regola può essere considerato lecito un accordo proibito dalla normativa antitrust se questo accordo è ‘ragionevole e proficuo’ negli interessi della collettività e non è tale da alterare il ‘bene comune’.

La concentrazione nel mercato potrebbe essere giustificata da ragioni di maggiori efficienza. Si devono bilanciare gli effetti contro la concorrenza e quelli a favore della concorrenza per valutare il singolo caso.

Si applica l’ipotesi dell’efficienza differenziale: la concentrazione del mercato non conduce necessariamente ad elevati margini di prezzo sui costi (profitti monopolistici), perché le imprese più efficienti ottengono naturalmente, attraverso un processo evolutivo e selettivo di per sé efficiente, ampie quote di mercato ed i vantaggi di costo e di qualità permettono di realizzare un margine sui costi senza elevare i prezzi. L’impostazione comportamentista equivale ad un principio di prevalenza dell’efficienza sulla concorrenza come struttura.

Le discriminazioni nelle vendite, come abusi di posizione dominante, si possono realizzare con più modalità.

Imposizione di contratti collegati (tying contracts). La vendita di un prodotto X è condizionata all’acquisto di un altro prodotto Y, che può essere complementare al primo e quindi trovare talvolta una giustificazione commerciale (ad es. la carta per una fotocopiatrice o una pellicola per una macchina fotografica) oppure no. Con la pratica del tying un’impresa può tentare di danneggiare la concorrenza di altre imprese che vendono separatamente il prodotto X o il prodotto Y. Questi contratti danno luogo a leverage e rafforzano posizioni dominanti. Si ha leveraging quando un’impresa approfitta del vantaggio derivante dall’operare in un mercato per guadagnare altri vantaggi nel vendere in altri mercati, di solito connessi al primo. Il leveraging può favorire oppure ostacolare la concorrenza. Può funzionare come un’integrazione verticale: un’impresa può ridurre i costi di informazione, migliorare la catena di distribuzione e la qualità dei prodotti e beneficiare i consumatori con politiche di sconti sui prezzi dei prodotti collegati. Ma può anche servire per far

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crescere i costi di concorrenza per le imprese rivali e ridurne i profitti per eliminarle dal mercato. Una volta realizzato questo obiettivo l’impresa può aumentare i prezzi nel mercato del primo prodotto ed in quello del prodotto collegato. Il primo tipo di leveraging non dovrebbe essere colpito dall’antitrust, il secondo sì. Va fatta distinzione tra tying orizzontale quando ai consumatori è imposto di acquistare insieme al prodotto X anche il prodotto Y che con X non ha nessuna relazione (ad es. un bene di tipo alimentare insieme con un bene di vestiario) e tying verticale, quando X ed Y sono complementari o correlati. Il tying orizzontale è più facilmente colpito dall’antitrust, il secondo può avere giustificazioni di efficienza (di carattere tecnologico, assicurativo, ecc.).

Vendor lock in: si tratta di un vincolo imposto da un venditore ad un consumatore. Il consumatore non può cambiare venditore senza sopportare costi pesanti. In questo modo è favorito il venditore e danneggiato il consumatore. I costi di lock in possono rappresentare barriere all’entrata (v. infra) di nuove imprese, impedendo ai consumatori di spostarsi come clienti. Il vincolo può essere di tipo contrattuale (ad es. un obbligo di acquisto di licenza) o tecnologico (per l’incompatibilità di un prodotto con un altro). Ad es. le imprese possono obbligare i consumatori all’acquisto, presso le stesse imprese o imprese collegate, di parti di ricambio dei prodotti venduti, o vincolare gli acquirenti dei loro prodotti all’uso di prodotti complementari (ad es. i sistemi operativi ed i programmi per i computer, i software) incompatibili con altri prodotti. L’antitrust colpisce più facilmente il lock in contrattuale.

Imposizione di prezzi predatori (Predatory pricing): un’impresa che vuole proteggere o ampliare la sua quota di mercato e la sua posizione dominante contro concorrenti esistenti o potenziali abbassa temporaneamente i prezzi dei propri prodotti anche al di sotto dei costi, per eliminare i profitti o infliggere delle perdite ai concorrenti. Ciò può scoraggiare l’ingresso di nuove imprese, eliminare dal mercato imprese già operanti, indebolire imprese che si vogliono acquistare. I prezzi predatori sono, immediatamente, a vantaggio dei consumatori, ma l’authority immagina che saliranno e si porteranno verso prezzi di monopolio quando sarà rafforzata la posizione dominante dell’impresa che li ha applicati. Il predatory pricing si presenta con alcune condizioni:

a. l’impresa deve avere un sufficiente potere di mercato per aumentare unilateralmente i prezzi;

b. ci deve essere una ragionevole aspettativa che l’impresa possa recuperare le perdite in seguito, con un aumento dei prezzi e sfruttamento dei consumatori;

c. il prezzo deve essere abbassato al di sotto di un costo medio standard, che viene generalmente ricondotto o al costo medio totale (la somma dei costi fissi e variabili in rapporto alla produzione totale: il c.d. prezzo di esclusione, che impedisce l’accesso ai concorrenti eliminando le possibilità di profitto) oppure al costo medio variabile (costi medi variabili in rapporto alla produzione: il c.d. prezzo di eliminazione, che obbliga i concorrenti ad uscire immediatamente dal mercato, in quanto determina condizioni di perdita sui costi variabili, oltre che sui costi fissi).

Si ritiene talvolta che il predatory pricing non sia negativo in sé, perché può giovare ai consumatori e che sia meglio contrastato dal libero mercato piuttosto che da un’authority.

Price fixing: le imprese trovano un accordo collusivo (conspiracy) nel concordare i prezzi di vendita dei loro prodotti, così da impedire la mobilità dei clienti da un’impresa all’altra. Sono considerate violazioni per se. La flessibilità dei prezzi è considerata una caratteristica della concorrenza. Esempi di price fixing sono gli accordi per:

o vendere ad un prezzo fisso o con il limite di un prezzo minimo o aderire ad un listino prezzi concordato;

o stabilire costi uniformi ed applicare margini uniformi sui costi;o acquistare ad un prezzo massimo dai fornitori;o fissare le modalità di credito ai consumatori e le modalità per concedere sconti;

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o ridurre le vendite per non far diminuire i prezzi; o fissare aree di mercato esclusive con prezzi tali da impedire la mobilità dei consumatori tra

aree;o far aderire nuove imprese a precedenti termini di vendita già concordati.

Un caso diverso di price fixing è la resale price maintenance (prezzo di rivendita imposto). Si verifica quando un’impresa industriale impone ad un grossista o ad un venditore al dettaglio di vendere ad un determinato prezzo, oppure fissa un prezzo minimo al di sotto del quale non si può vendere. L’impresa può voler tenere alti i prezzi dei rivenditori per tenere alti i propri profitti, oppure perché ha interesse che anche i rivenditori abbiano profitti e si facciano poca concorrenza. Ma può anche volerli tenere bassi per impedire che i rivenditori restringano il mercato del prodotto. Ciò impedisce sia la concorrenza tra rivenditori nell’abbassare i prezzi ed i profitti sia un rialzo eccessivo che crei posizioni monopolistiche tra i rivenditori. Tale imposizione può ostacolare la concorrenza commerciale, ma può anche avere giustificazioni economiche nel senso di mirare a garantire un minimo di rendimento ai rivenditori o di impedire una cattiva immagine del prodotto venduto ad un prezzo troppo basso (soprattutto per i beni che hanno prezzi considerati come indicatori di qualità, caso tipico dei beni di lusso). E’ un tipo di restrizione verticale che potrebbe servire per coordinare imprese a monte ed a valle del processo di produzione e distribuzione di un prodotto. I prezzi liberamente fissati da imprese nella catena verticale potrebbero danneggiare le altre perché troppo alti o troppo bassi.

Il bid rigging, considerato un tipo di price fixing, è un’intesa illegale tra due o più imprese concorrenti in un’asta pubblica, bandita da un’amministrazione o da un ente pubblico, di fornitura di beni o servizi, intesa per fissare un prezzo o per ripartirsi il mercato. Riguarda anche la fornitura di servizi di pubblica utilità in un network comune (ad es. l’elettricità). Le imprese concordano su chi si aggiudicherà l’asta ed a quale prezzo. In questo modo contraddicono il funzionamento dell’asta, che dovrebbe mirare a contenere i prezzi con l’aggiudicazione della fornitura al migliore offerente, in concorrenza ( gara) con gli altri. Le pratiche di bid rigging possono riguardare:

d) l’accordo per cui un’impresa rinuncia a partecipare alla gara in favore di un’altra impresa; e) l’accordo di subappalto successivo ad un’impresa che rinuncia a partecipare all’asta; f) le offerte di copertura, con cui un’impresa fa offerte eccessivamente elevate al solo fine di

favorire un’altra impresa, per far alzare il prezzo di aggiudicazione; g) la rotazione concordata delle assegnazioni in gare successive.

Queste pratiche possono essere combinate tra di loro. Il danno del bid rigging, che oltre all’antitrust interessa la legislazione penale, è sia nei confronti dell’amministrazione pubblica che bandisce le gare, sia nei confronti dei consumatori che possono trovarsi a pagare prezzi eccessivi, come nei casi di monopolizzazioni.

Il mercato rilevante che si considera nella prospettiva dell’ antitrust è, contemporaneamente:

- il mercato del prodotto rilevante riguarda beni e servizi che sono considerati intercambiabili e sostituibili in base a caratteristiche, prezzi e utilizzo;

- il mercato geografico rilevante è l’area nella quale le imprese agiscono e dove esistono condizioni di concorrenza abbastanza omogenee che differenziano quest’area dalle altre. Per definire correttamente un mercato geografico rilevante si devono considerare anche i costi di trasporto di imprese diverse, l’esistenza di barriere all’entrata, le preferenze dei consumatori.

La politica antitrust seguita dall'Unione Europea (articoli 81-89 del Trattato) si articola sui seguenti obiettivi:

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divieto di pratiche concordate, di accordi e di associazioni tra imprese che possano pregiudicare il commercio tra gli Stati membri impedendo, ostacolando o falsando la concorrenza all'interno del mercato comune;

divieto dell’ abuso di una posizione dominante sul mercato comune se è pregiudizievole agli scambi commerciali tra Stati membri;

controllo sugli aiuti concessi dagli Stati membri sotto qualsiasi forma, suscettibili di falsare la concorrenza favorendo determinate imprese o produzioni;

controllo preventivo sulle operazioni di concentrazione di dimensioni europee, autorizzandole o vietandole; le fusioni sono autorizzate se non creano né rafforzano un posizione dominante: il criterio seguito è quello oggettivo della quota di mercato e la posizione dominante implica una quota superiore al 50%;

liberalizzazione di alcuni settori in cui aziende pubbliche o private operano in una situazione di monopolio, come il settore dei trasporti, dell'energia e delle telecomunicazioni.

L’UE può concedere deroghe se:

- un determinato accordo tra imprese permette di migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti ovvero di promuovere il progresso tecnico;

- nel caso di aiuti di Stato se si concedono per ragioni di carattere sociale o sono destinati a finalità di promozione e salvaguardia della cultura e del patrimonio culturale.

L'UE interviene affinché:

la ricerca della concorrenza nel mercato interno non comporti l'indebolimento della competitività delle imprese europee nei mercati mondiali;

le liberalizzazioni e le privatizzazioni non comportino riduzioni nei livelli di servizi di interesse generale che rispondono a bisogni fondamentali.

Alcuni possibili effetti negativi delle restrizioni verticali che l’antitrust dell’Unione Europea vuole impedire sono:

l’ esclusione di fornitori o di acquirenti tramite la creazione di barriere all'entrata; la riduzione della concorrenza tra marchi delle imprese presenti in un mercato ed all'interno di un

marchio tra i distributori; la limitazione della libertà dei consumatori di acquistare beni o servizi in uno Stato membro.

Critiche all’antitrust

Sono state formulate osservazioni critiche e indicazioni di prudenza per gli interventi dell’antitrust.

Le strategie di mercato necessarie per la concorrenza possono essere considerate da un’authority comportamenti anticoncorrenziali e perciò l’ antitrust si può trasformare in un disincentivo alla concorrenza.

L’esclusione dal mercato di un concorrente non significa che la concorrenza sia impedita o che abbia termine. Si deve distinguere tra concorrenza intesa come insieme di condizioni (libertà di entrata, livello dei prezzi e dei profitti, processi di efficienza, incentivi all’innovazione) e concorrenza intesa come pluralità di imprese concorrenti; l’antitrust dovrebbe proteggere la concorrenza e non i concorrenti.

Il monopolio è una situazione transitoria; è utile per l’innovazione, poiché gli elevati profitti di monopolio possono essere investiti nella ricerca e quindi nello sviluppo delle tecnologie. Lo sfruttamento di nuovi brevetti è costoso e troppo rischioso per le imprese concorrenziali con profitti minimi. Le innovazioni introdotte dal monopolio si possono diffondere successivamente e modificare il mercato verso strutture più concorrenziali.

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Talvolta le fusioni possono permettere risparmi di costi , ad es. di costi connessi con la concorrenza, per pubblicità e conquista di consumatori, costi per transazioni e contratti, risparmi non realizzabili con un’espansione interna. Esistono efficienze proprie delle fusioni, che non si possono realizzare con altri modi di crescita.

Il processo di crescita interno di un’impresa non è assoggettato al controllo dell’antitrust. Lo è, invece, la crescita per fusione. Le normative antitrust fissano soglie di fatturato al di là delle quali le fusioni devono essere valutate ed autorizzate. A questo fine bisogna tener conto, oltre alla variazione delle quote di mercato, anche delle efficienze derivanti da fusioni. Le fusioni di piccole imprese possono accentuare la concorrenza. Anche se la concorrenza sul prezzo diminuisce in seguito ad una fusione questo effetto negativo può essere più che compensato da altri effetti positivi. Le efficienze delle fusioni sono conseguenti a sostanziali riduzioni di costi unitari per via di economie di scala e di sinergie derivanti da operazioni congiunte. Il beneficio essenziale di una fusione è l’incremento potenziale di efficienza che si può trasformare in riduzione dei prezzi per i consumatori, che si vengono a trovare in una situazione migliore. Non è necessario che le efficienze siano trasferite ai consumatori. Possono essere utilizzate dall’impresa risultante da fusione per rafforzare la propria struttura.

Impedire la fusione tra imprese può causare la scomparsa per fallimento di un’impresa che si sarebbe trasformata con la fusione e quindi vi sarebbero egualmente effetti di concentrazione nel mercato.

La corretta misura delle efficienze e delle inefficienze non è alla portata del legislatore né di un’authority. L’antitrust sarebbe tenuta a guardare al futuro e ad effettuare una valutazione probabilistica degli effetti di una fusione o di certe politiche di prezzo o di vendite. L’idea che si è affermata è che si dovrebbe massimizzare la probabilità di realizzare efficienze da parte dell’impresa e contemporaneamente minimizzare il rischio di danno al consumatore.

Perugino: Il pagamento del tributo (particolare)Cappella Sistina, Roma (1481-82)

Nella scienza delle finanze “le azioni … non sono del genere delle azioni logiche, di cui si occupa l'economia politica, e di cui la teoria è meno difficile; ma sono del genere delle azioni non-logiche, di cui la teoria è molto più difficile … La «scienza» delle finanze poco sa dell'equilibrio economico, e niente dell'equilibrio sociologico; quindi alla conoscenza degli effetti reali sostituisce la presunzione di effetti immaginari … La dicono una scienza e non è neppure un'arte … “

Vilfredo Pareto (1917)

Azioni non logiche: non esiste una corrispondenza mezzi/fini tra il modo in cui un soggetto la concepisce nella sua mente e la relazione mezzi/fini come si attua oggettivamente nella realtà.

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