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CAMERA DEI DEPUTATI N. 813—

PROPOSTA DI LEGGE

d’iniziativa del deputato ANGELA NAPOLI

Disposizioni in materia di stato giuridico degli insegnantie di rappresentanza sindacale nelle istituzioni scolastiche

Presentata il 7 maggio 2008

ONOREVOLI COLLEGHI ! — Il sistema diautonomia della scuola esige un profondoripensamento e riorientamento in terminiculturali, professionali, valoriali e organiz-zativi, del modo di intendere l’eserciziodella funzione sia docente che dirigente.Per tale motivo non ci si puo esimere dalridefinire la figura professionale del do-cente e la relativa funzione.

La questione della « professionalizza-zione » dell’insegnamento non e certo re-cente. Essa fu gia autorevolmente postanella « Raccomandazione sullo status degliinsegnanti » redatta dall’UNESCO nel 1966.Gia allora si individuo nell’etica dellaprofessione e in elevati standard profes-sionali lo strumento principe per fareassurgere i docenti allo status di profes-sionisti, capaci di dare risposta a uno dei

fondamentali diritti umani: il diritto al-l’istruzione.

La legge che reca le norme generali delnuovo sistema nazionale di istruzione e diformazione (legge n. 53 del 2003) e poveradi riferimenti alla condizione « giuridica »e professionale degli insegnanti.

La qualita della scuola e fondata sulla« qualita » della condizione (norme gene-rali) e della « funzione » (prestazioni es-senziali ovvero standard) dei docenti.

L’insegnante non e un soggetto perfetta-mente fungibile a ogni trasformazionestrutturale, normativa e organizzativa dellascuola; ne e l’elemento costitutivo, soprat-tutto quando il sistema in cui esso opera siavvia a rapidi e continui cambiamenti (au-tonomia, riforma degli ordinamenti, nuoviprogrammi, progetti eccetera).

Atti Parlamentari — 1 — Camera dei Deputati

XVI LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI

La difficolta di sviluppo dell’autonomiae del decentramento delle competenze allescuole dipende in gran parte dal « blocco »della formazione dell’insegnante e dalmancato sviluppo e aggiornamento dellaprofessionalita e delle competenze del do-cente.

In effetti, nei tanti anni in cui si ediscusso sull’autonomia delle scuole, nonsi e operato conseguentemente:

a) ne per modificare il reclutamento(la legge n. 124 del 1999 ne e la dimo-strazione);

b) ne per riscrivere lo stato giuridicodegli insegnanti in coerenza con il nuovoparadigma organizzativo e didattico dellescuole;

c) ne per dare pertinenza alle com-petenze richieste ai docenti con il tra-sferimento alle scuole di nuovi poteri efunzioni tecniche, organizzative e didat-tiche.

E significativo che cio sia avvenuto, macon effetti non del tutto positivi, solo edesclusivamente per la figura del dirigentescolastico e del direttore amministrativo,creando un pericoloso squilibrio eun’asimmetria tra le finalita educativedella scuola e il suo funzionamento am-ministrativo e organizzativo.

Resta il fatto che senza una definizionechiara della funzione docente, la scuola,come macchina amministrativa, manca delsuo naturale carburante professionale.

Finora il Parlamento si e occupatodell’insegnante essenzialmente come « di-pendente pubblico », alla stregua di tuttigli altri impiegati dello Stato. A partiredagli anni ottanta, a esso sono state assi-curate, come per gli altri (ma non per iprofessori universitari), la contrattazione etutte le liberta sindacali, accentuando lasua « dipendenza » piuttosto che la suaautonomia e la sua responsabilita profes-sionali.

Ma puo esistere una vera autonomiadelle scuole senza un « insegnante profes-sionista » capace di vera responsabilita peri risultati? Sembra di no, a giudicare dallo

stato di frustrazione e di disagio che gliinsegnanti continuano a manifestare.

Il vecchio stato giuridico di cui allalegge n. 477 del 1973 e stato demolitodalla successiva « privatizzazione » o, me-glio, dalla contrattualizzazione del rap-porto di lavoro, che ha invaso, nonostantei vincoli contenuti nell’articolo 2 dellalegge n. 421 del 1992 (in base ai quali erastato emanato il decreto legislativo n. 29del 1993, e successive modificazioni), ilcampo riservato alla legge e ai princıpigenerali della professione.

A causa di questo sfondamento deiconfini fissati dalla legge delega, nel citatodecreto legislativo n. 29 del 1993, poitradotto nel decreto legislativo n. 165 del2001, il profilo professionale – a partiredalla definizione della liberta di insegna-mento – ma anche l’autogoverno dellaprofessione, la valutazione, gli standard, ilcodice deontologico, la disciplina, la car-riera, la formazione iniziale e in serviziosono rimasti come residuati di un’azionegiuridica e normativa che si e tutta squi-librata sul lato contrattuale, senza alcunaremora ne censura.

Il processo di « proletarizzazione » deidocenti (favorito dal numero decisamenteimpressionante), da timore e « profezia »teorizzata negli anni settanta, ha avuto lasua compiuta realizzazione nel contestodella contrattualizzazione vasta e pene-trante, che ha inciso anche sull’immaginesociale, sulla percezione di se e sugli stessicomportamenti quotidiani dei docenti.

La stessa definizione della dirigenzascolastica e avvenuta concretamente inpolemica con la funzione docente e noncome naturale sviluppo della carriera,per cui oggi il dirigente scolastico ap-partiene per profilo, per trattamento eco-nomico, per modalita di reclutamento eper funzioni, piu alla carriera burocra-tico-amministrativa che non a quella ditipo educativo e didattico. La conse-guenza e che le scuole sono oggi prive diuna vera e propria leadership istituzio-nale, un vuoto che non puo essere riem-pito ne dalle « funzioni obiettivo » (elet-tive), ne tanto meno dai collaboratori,scelti dal dirigente.

Atti Parlamentari — 2 — Camera dei Deputati — 813


Ambedue le soluzioni sono un surro-gato piuttosto maldestro della carrieradocente, che dovrebbe essere fondata es-senzialmente su standard, valutazione, svi-luppo, professionalita, specializzazione eresponsabilita per i risultati.

Per quanto riguarda l’autonomia con-trattuale della professione (nonostantel’esplicita previsione dell’articolo 21 dellalegge n. 59 del 1997 e nonostante le pro-messe), l’insegnante – caso unico in tuttoil pubblico impiego – si trova ancoraaccomunato con tutto il personale dipen-dente della scuola, compresi gli ausiliari.

Tale anomalia ha avuto come conse-guenza quella « mostruosita » organizza-tiva costituita dall’istituzione della rappre-sentanza sindacale unitaria (RSU) eletta inogni scuola, dove l’insegnante puo essererappresentato da operatori e da lavoratoriche nulla hanno a che fare con la suaprofessione.

Comunque resta la contraddizione diun organismo negoziale (RSU) in un con-testo organizzativo che non gode di alcunaautonomia o discrezionalita contrattualene gestionale (per quanto riguarda il per-sonale), dato che il consiglio della scuola(ovvero il dirigente scolastico) in Italia – adifferenza di altri Paesi europei e indu-strializzati – non ha il potere di assumereo di licenziare il personale, ma e del tuttodipendente dalle norme amministrativeper quanto si riferisce alla gestione delbilancio, dell’organico e di ogni altra ma-teria attinente al governo del personale,che resta pervicacemente accentrato.

Circondati da organi collegiali di ognitipo, tutelati e garantiti da una contratta-zione sempre fitta e minuta, che ne haesaltato la funzione impiegatizia, privi diprospettive di carriera, gli insegnanti re-stano ancora in Italia senza una visibile ericonoscibile immagine di se.

Finiti gli entusiasmi del neo-missiona-rismo degli anni settanta e i riferimentiideologici forti delle ideologie contrappo-ste, per gli insegnanti resta la strada delprofessionalismo (stato giuridico, forma-zione iniziale, cultura specialistica condi-visa, codice deontologico, carriera, auto-

governo della professione), cioe una ride-finizione del ruolo e delle competenze inrapporto ai nuovi compiti della scuola inuna societa della conoscenza: « dipendentima professionisti ». Il che significa:

a) un contratto snello, che intervengasolo sui punti che non incidono sullecompetenze professionali e sulla organiz-zazione della carriera, e cioe: orario, re-tribuzione, mobilita;

b) la garanzia dell’autonomia contrat-tuale di una categoria di professionisti(area autonoma);

c) uno stato giuridico essenziale cheaffermi i valori e i princıpi su cui si basala professione dell’insegnare a tutti i livelli,in tutti gli ordini di scuola e in ognisituazione;

d) un organo di autotutela professio-nale che sia la garanzia « dinamica » dellosviluppo della professione e che sappiaescludere con i mezzi e con le tuteleopportuni coloro che non possono esseredefiniti insegnanti;

e) un reclutamento che sia coerentecon gli standard della professione, definitidagli stessi insegnanti;

f) un mercato del lavoro che garan-tisca l’accesso solo a chi ha i requisitidell’insegnante professionista;

g) una carriera che sia fondata sumodalita e su criteri di valutazione basatisul merito professionale;

h) un’articolazione del ruolo che ga-rantisca alle scuole autonome professio-nalita e competenze adeguate, certificate,stabili e valutate;

i) una dirigenza delle scuole che nonsia in contrasto con la natura « tecnica »della funzione scolastica e che ne costi-tuisca effettivamente uno sbocco naturaledella carriera e non una fuoriuscita o unafuga dal ruolo e dalla professione.

In sostanza, deve essere costruita unaprofessione che sappia autogovernarsi perla qualita della sua prestazione pubblica.



PROPOSTA DI LEGGE__

ART. 1.

(Funzione docente).

1. La funzione docente, quale funzionerivolta a contribuire allo sviluppo perso-nale e culturale delle giovani generazioni,e una primaria risorsa professionale dellaNazione.

2. La Repubblica riconosce e valorizzala professione dell’insegnante, ne pro-muove l’immagine e il prestigio e ne ga-rantisce la qualita, attraverso un efficacesistema di reclutamento, la formazioneiniziale e continua, la carriera e la retri-buzione per merito.

3. La Repubblica detta le norme chedefiniscono lo statuto degli insegnanti, se-condo i princıpi sanciti dalla Costituzione,nonche secondo i princıpi e criteri stabilitidall’articolo 2 della presente legge, nelcontesto dell’autonomia organizzativa e di-dattica delle istituzioni scolastiche di cuiall’articolo 21 della legge 15 marzo 1997,n. 59, e successive modificazioni, nonchedelle norme generali e dei livelli essenzialidefiniti dalla legge 28 marzo 2003, n. 53,e successive modificazioni.

ART. 2.

(Princıpi e criteridello statuto degli insegnanti).

1. Lo statuto degli insegnanti del si-stema nazionale di istruzione e definitosecondo i seguenti princıpi e criteri:

a) estensione e applicazione dellostatuto degli insegnanti a tutte le istitu-zioni scolastiche e formative del sistemanazionale di istruzione;

b) individuazione degli aspetti co-muni della funzione docente, quale fun-zione rivolta prioritariamente a educare i



giovani all’autonomia e alla responsabilita,a perseguire alti livelli formativi e diapprendimento tecnico, scientifico e pro-fessionale di ogni allievo, nel rispetto delledifferenze individuali e delle singole per-sonalita;

c) garanzia dell’autonomia della fun-zione docente e della liberta di insegna-mento quali strumenti di attuazione delpluralismo e della qualita ed efficaciadella prestazione professionale e del ser-vizio di istruzione;

d) definizione dei diritti e dei doverifondamentali che caratterizzano la fun-zione docente e le altre articolazioni ditale funzione;

e) articolazione della funzione do-cente in specifiche funzioni di docentetirocinante, di docente ordinario e di do-cente esperto. In particolare, il docenteesperto ha responsabilita in relazione adattivita di formazione iniziale e di aggior-namento permanente dei docenti, di coor-dinamento di dipartimenti o di gruppi diinsegnanti, di collaborazione e di tempo-ranea sostituzione del dirigente scolastico.Alla funzione di esperto si accede me-diante concorso volto a verificare il pos-sesso dei requisiti professionali individuatisulla base di precisi standard;

f) modalita di assegnazione delle sin-gole funzioni ai docenti;

g) modalita in cui si esprime l’auto-nomia e la liberta di insegnamento, inparticolare attraverso la definizione delrapporto tra funzione docente, compitidell’organo collegiale dei docenti e diri-genza scolastica;

h) valutazione e verifica delle presta-zioni di ogni titolare della funzione do-cente ai fini della progressione economicae di carriera;

i) istituzione di un albo nazionale deidocenti del sistema nazionale di istru-zione, suddiviso in sezioni regionali;

l) modalita e strumenti organizzativie procedurali per assicurare la traspa-renza delle attivita rese nell’esercizio della



funzione docente ai cittadini, ai genitori eagli studenti;

m) incompatibilita con lo svolgimentodi altre specifiche funzioni, attivita e pro-fessioni.

ART. 3.

(Funzioni di dirigenza e ispettiva).

1. La funzione di dirigente scolastico, dicui agli articoli 25 e 29 del decreto legi-slativo 30 marzo 2001, n. 165, e caratte-rizzata dalla specificita del servizio diistruzione cui il dirigente e preposto e dailegami professionali con la funzione do-cente.

2. La funzione ispettiva, ovvero di con-sulenza tecnica, e caratterizzata dall’am-piezza delle conoscenze e delle esperienzematurate nell’ambito dell’istituzione non-che da comprovate capacita e autonomiadi ricerca.

3. Alle funzioni indicate ai commi 1 e2 si accede mediante concorso a cui pos-sono partecipare esclusivamente i docentiesperti.

ART. 4.

(Organismi tecnici rappresentativi).

1. Al fine di garantire l’autonomia pro-fessionale, la responsabilita e la parteci-pazione dei docenti alle decisioni sul si-stema nazionale di istruzione sono istituitiappositi organismi tecnici rappresentatividella funzione docente, uno nazionale euno per ciascuna regione.

2. I membri di ogni organismo tecnicosono determinati in numero non superiorea trenta, la cui maggioranza e eletta da tuttii docenti iscritti all’albo nazionale dei do-centi o dagli iscritti alla rispettiva sezioneregionale e durano in carica tre anni. Unaparte e designata dalle universita, con pre-ferenza per le universita aventi sede nellaregione.

3. Le elezioni degli organismi di cui alpresente articolo sono disciplinate secondo



criteri idonei a garantire risultati rappre-sentativi del pluralismo tecnico e culturaledei titolari della funzione docente.

4. Gli organismi tecnici hanno ampiaautonomia organizzativa e sono dotati dipropri mezzi.

ART. 5.

(Funzioni degliorganismi tecnici rappresentativi).

1. Gli organismi tecnici rappresentatividi cui all’articolo 4 provvedono a tenerel’albo nazionale dei docenti, a stabilire glistandard per la formazione iniziale, l’abi-litazione e il tirocinio nonche gli standardprofessionali dei docenti. Provvedono inol-tre a redigere e a tenere aggiornato ilcodice deontologico e intervengono neicasi di mancato rispetto del codice stesso.

2. Gli organismi di cui al comma 1formulano proposte e pareri obbligatori inmerito alla determinazione degli obiettivi,agli standard di valutazione e ai mezzi peril conseguimento degli obiettivi generalidel sistema nazionale di istruzione, alletecniche e alle procedure di reclutamentoe alla relazione annuale sullo stato dellafunzione docente.

3. Gli organismi tecnici regionali prov-vedono alla tenuta delle sezioni regionalidell’albo di cui al comma 1 e alla formu-lazione di pareri e di proposte in materiedi competenza dell’organismo tecnico na-zionale per quanto riguarda la dimensioneregionale.

ART. 6.

(Contrattazione e area autonoma).

1. Al fine di garantire l’autonomia dellafunzione docente e la liberta di insegna-mento, sono individuate le materie riser-vate alla contrattazione nazionale e inte-grativa regionale, secondo criteri di essen-zialita e di compatibilita con i princıpifissati dalla presente legge.

2. La rappresentanza sindacale unitariae costituita a livello regionale.



3. Il rapporto di lavoro dei docenti edelle articolazioni di cui alla presentelegge e disciplinato con un’area autonomadi contrattazione.

ART. 7.

(Soppressione delle rappresentanzesindacali unitarie scolastiche).

1. Alle istituzioni scolastiche di cuiall’articolo 21 della legge 15 marzo 1997,n. 59, e successive modificazioni, non siapplicano le disposizioni di cui all’articolo42, commi 3 e seguenti, del decreto legi-slativo 30 marzo 2001, n. 165, all’accordocollettivo quadro 7 agosto 1998, pubblicatonel supplemento ordinario alla GazzettaUfficiale n. 207 del 5 settembre 1998, e alcapo II del contratto collettivo nazionaledi lavoro relativo al personale del com-parto scuola per il quadriennio normativo2006-2009, di cui all’accordo 29 novembre2007, pubblicato nel supplemento ordina-rio alla Gazzetta Ufficiale n. 292 del 17dicembre 2007, concernenti la costituzionedelle rappresentanze sindacali unitarie.

ART. 8.

(Regolamento di attuazione).

1. Con regolamento da emanare entrododici mesi dalla data di entrata in vigoredella presente legge, ai sensi dell’articolo17, comma 2, della legge 23 agosto 1988,n. 400, d’intesa con la Conferenza perma-nente per i rapporti tra lo Stato, le regionie le province autonome di Trento e diBolzano, sentite le Commissioni parlamen-tari competenti, su proposta del Ministrodell’istruzione, dell’università e della ri-cerca e del Ministro per la pubblica am-ministrazione e l’innovazione, si provvedea dare attuazione ai princıpi e ai criteridello statuto degli insegnanti stabiliti dal-l’articolo 2 della presente legge.

€ 0,35 *16PDL0005920**16PDL0005920*



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