Economia delle Aziende, Pubbliche e Non Profit

Enti ed amministrazioni pubbliche: un tentativo di definizione

Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”

Facoltà di Giurisprudenza

Prof. Luciano Hinna

Lezione del 23.01.2012

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Gli enti pubblici sono organismi dotati di una propria personalità giuridica, titolari di diritti e di doveri all'interno

dell’ordinamento giuridico di appartenenza.

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– la FONTE, tipicamente una legge (o un atto con forza di legge) che lo istituisca;

– le FINALITÀ perseguite, che devono indicare modi di raggiungimento del bene comune attraverso azioni e obiettivi di interesse pubblico;

– la prevalenza nel rapporto con altri soggetti di diritto, ad esempio con le persone fisiche, le quali non sono pertanto in dignità paritaria nei confronti dell'ente;

– uno stretto CONTROLLO da parte degli organi statali sull'operato dell'ente;

– la soggezione ad un particolare REGIME GIURIDICO di diritto amministrativo, prioritario rispetto alle previsioni del diritto privato.

REQUISITI PER LA CORRETTA QUALIFICAZIONE DI UN ENTE COME

PUBBLICO

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Per amministrazione si intende l’attività finalizzata (e di supporto) al perseguimento dei fini istituzionali di un’organizzazione.

La qualifica di “pubblica” dona al termine amministrazione una connotazione particolare, conferendo ad esso una

notevole complessità.

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Nel linguaggio comune la locuzione “Amministrazione Pubblica” si usa indifferentemente al singolare o al plurale per indicare l’insieme dei soggetti che comprende:– l’amministrazione statale (ministeri ed agenzie);– il governo locale (regioni, province, comuni e città metropolitane);– gli enti pubblici.

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Diverse discipline si sono interessate al problema della definizione delle Amministrazioni Pubbliche. É possibile definire le Amministrazioni Pubbliche in modo differente, a seconda che si adotti un approccio economico-aziendale, piuttosto che un approccio giuridico o, ancora, un approccio statistico.

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Per Amministrazioni Pubbliche si intendono le aziende che producono e distribuiscono

ricchezza in assenza di mercato.

PROSPETTIVA ECONOMICO-AZIENDALE

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PROSPETTIVA GIURIDICA

4 ambiti:

1. Normativa che disciplina il trattamento e le garanzie dei dipendenti pubblici e di quella che disciplina la trasparenza e tutela degli utenti

2. Normativa che sanziona sotto il profilo penale i reati contro le amministrazioni pubbliche

3. Diritto comunitario

4. Diritto amministrativo

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«Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e

scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad

ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e

associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio,

industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali

e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale».

Art. 1 co. 2 del D.Lgs. 165/2001

NORMATIVA CHE DISCIPLINA IL TRATTAMENTO E LE GARANZIE DEI DIPENDENTI PUBBLICI E DI QUELLA CHE DISCIPLINA LA TRASPARENZA E TUTELA DEGLI

UTENTI

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La nozione è piuttosto restrittiva e si limita solo ai soggetti pubblici che esercitano funzioni di

carattere autoritativo.

NORMATIVA CHE SANZIONA SOTTO IL PROFILO PENALE I REATI CONTRO LE AMMINISTRAZIONI

PUBBLICHE

 

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La nozione si estende ai c.d “organismi di diritto pubblico” e cioè a qualsiasi organismo:

• avente personalità giuridica;• istituito per soddisfare bisogni di interesse

generale aventi carattere non industriale e commerciale;

• la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali oppure la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi oppure ancora il cui organo di amministrazione, di direzione o vigilanza sia costituito dai membri più della metà dei quali designata dallo stato o dagli enti pubblici.

DIRITTO COMUNITARIO

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La nozione di amministrazioni pubbliche si amplia ancora dal momento che in essa rientrerebbero non solo i soggetti a disciplina pubblicistica ma tutte le

attività, da chiunque e in qualunque forma giuridica esercitate, a finalità pubblicistica.

DIRITTO AMMINISTRATIVO

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Si rifà ai criteri del Sistema dei Conti Europeo Sec95, che fa uso di un criterio funzionale ai fini della classificazione dell’insieme dei soggetti appartenenti al settore pubblico.

Secondo tale criterio si considerano amministrazioni pubbliche le unità istituzionali che agiscono da produttori

di beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi e individuali ed è finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori

effettuati da unità appartenenti ad altri settori e/o tutte le unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del paese.

APPROCCIO STATISTICO

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LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE: CLASSIFICAZIONE

• Amministrazioni pubbliche: fa riferimento alle “funzioni istituzionali” o “potestative” (amministrare la giustizia, ecc.)

• Aziende pubbliche: enti pubblici che svolgono attività a prevalente contenuto economico, nei quali almeno una parte delle risorse finanziarie è ottenuta tramite tributi, contributi e/o altre forme di prelievo obbligatorio

• Imprese pubbliche: istituti, autonomi sul piano giuridico e/o economico, nei quali si svolgono processi di produzione di beni/servizi di pubblico interesse e/o utilità ceduti verso il corrispettivo di un prezzo di scambio

• Enti pubblici

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ENTI PUBBLICI

• A seconda del loro legame col territorio:– Enti pubblici territoriali, per i quali il territorio è un

elemento essenziale (es. Stato , Regioni, Province; comuni, Camere di Commercio)

– Enti pubblici non territoriali, per i quali l’elemento territoriale non è discriminante (es. Enti previdenziali, agenzie fiscali)

• A seconda della natura dell’attività svolta:– Enti pubblici economici, il cui oggetto principale

dell’attività è la produzione di beni e servizi – Enti pubblici non economici (o enti pubblici istituzionali)

Le Amministrazioni Pubbliche: caratteristiche

gestionali

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Gli elementi che caratterizzano le Amministrazioni Pubbliche sono sostanzialmente riferibili a:

1. natura eterogenea dei prodotti;

2. assenza del prezzo di cessione dei prodotti;

3. formalizzazione dell’attività amministrativa;

4. interdipendenza tra tempi e ritmi della gestione e tempi e ritmi istituzionali;

5. valutazione dell’attività amministrativa.

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1. NATURA ETEROGENEA DEI PRODOTTI

L’attività delle Pubbliche Amministrazioni può riguardare:

– una classe di prodotti connessa al potere sovrano nei confronti della comunità di riferimento (leggi e atti amm.vi);

– i c.d. beni collettivi o beni pubblici;

– una classe di beni che, a differenza dei beni collettivi, sono divisibili ed escludibili dall’uso, ma prodotti dal settore pubblico per ragioni di natura diversa (es. assistenza sanitaria);

– trasferimenti finanziari;

– atti di indirizzo, programmi e politiche che costituiscono punti di riferimento per i soggetti economici e sociali.

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2. ASSENZA DEL PREZZO DI CESSIONE DEI PRODOTTI

I prodotti delle Amministrazioni Pubbliche sono parzialmente o totalmente ceduti senza un diretto corrispettivo economico o mediante la corresponsione di somme che non rappresentano effettivamente il valore del bene/servizio ceduto (tariffe e tasse).

Per questa ragione, nel settore pubblico, viene meno uno dei tipici strumenti di governo e valutazione della gestione: la reazione della domanda.

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Conseguenze dell’assenza del prezzo di cessione dei prodotti

- Interventi volti a migliorare la qualità dei beni e/o servizi o ad attrarre maggiori volumi di domanda non si traducono in un miglioramento dell’equilibrio economico della gestione;

- la sostanziale mancanza di un prezzo rappresentativo del bene/servizio scambiato elimina o indebolisce eventuali meccanismi di autoselezione della domanda rendendo inefficace in tutto o in parte il principio di utilità di un bene;

- il fatto che il bene/servizio sia gratuito o comunque disponibile a tariffe inferiori ai costi, provoca, paradossalmente, un aumento del livello di qualità attesa/desiderata degli utenti.

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3. FORMALIZZAZIONE DELL’ATTIVITA’

AMMINISTRATIVA Riguarda:

– gli organi che hanno il potere di operare in base all’attribuzione di competenze;

– la successione delle diverse operazioni e le relative modalità di svolgimento;

– il modo di concretizzare le decisioni aventi rilevanza esterna;

– gli elementi che devono essere esplicitamente presenti e menzionati negli atti;

– l’esistenza di particolari condizioni per lo svolgimento di determinate attività o per l’adozione di un particolare atto in una data forma e con determinati effetti.

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Conseguenze della formalizzazione dell’attività

amministrativa - l’attenzione si concentra più sul momento decisionale e sull’atto formale che sui risultati dell’attività, in un’ottica compliance-based, piuttosto che performance-based.

- affermazione di un paradigma decisionale fondato sull’analisi degli aspetti di coerenza interna del processo e sull’individuazione delle responsabilità per ogni singola fase, piuttosto che per il risultato finale.

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4. INTERDIPENDENZA TRA TEMPI E RITMI DELLA

GESTIONE E TEMPI E RITMI ISTITUZIONALI

Il consenso, e la legittimazione che ne deriva, sono elementi di fondamentale importanza nell’ambito delle

Pubbliche Amministrazioni.

Per questo i tempi ed i ritmi istituzionali hanno inevitabili ripercussioni sulla possibilità di rispettare tempi e ritmi

di gestione e con essi i principi di razionalità amministrativa, tecnica, organizzativa ed economica.

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INPUTINPUT OUTPUTOUTPUT OUTCOMEOUTCOME

Gestione interna Gestione esterna

EFFICIENZA EFFICACIA

ECONOMICITÁ

5. VALUTAZIONE DELL’ATTIVITA’

AMMINISTRATIVA

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Gli INPUT rappresentano quelle risorse (beni e servizi) destinate alla produzione che si intende realizzare (tali risorse “entrano” nel processo

produttivo).

Gli OUTPUT sono costituiti dalla quantità di beni e servizi prodotti, ossia dal volume di produzione o

risultato del processo produttivo.

Gli OUTCOME (o impatto sociale) rappresentano l’impatto prodotto sulla comunità di riferimento in

conseguenza dell’utilizzo di beni e servizi prodotti o, in generale, dell’esecuzione di una data politica

pubblica.

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– Economicità

– Efficienza

– Efficacia

CRITERI DI VALUTAZIONE OPERATIVA

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ECONOMICITA’

Consiste nella capacità di soddisfare i bisogni considerati di pubblico interesse dalla comunità,

potendo contare su un flusso di risorse economicamente sopportabile e socialmente

accettabile dalla stessa.

La capacità di un’organizzazione di perdurare massimizzando l'utilità delle risorse impiegate

(economicità) è determinata sia dal raggiungimento dell’efficienza – che consiste nella capacità di

realizzare le produzioni, ai dovuti livelli qualitativi, con il minor impiego delle risorse disponibili – che

dell’efficacia – che si concretizza nella capacità di produrre beni e servizi in grado di soddisfare le attese

degli stakeholder.

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EFFICIENZA

Consiste nell’attitudine del processo produttivo a trasformare gli input in output. L’efficienza, intesa

sia come efficienza tecnica che come efficienza economica, può definirsi come rapporto tra quantità

e qualità delle prestazioni e dei servizi prodotti (output) e quantità e qualità delle risorse impiegate

(input, considerati nel loro valore monetario nel caso dell’efficienza economica). Il livello di

efficienza è più elevato al crescere del rapporto.

L’efficienza può essere definita come la capacità di massimizzare l’output dati gli input o, viceversa,

minimizzare gli input a parità di prodotto realizzato.

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EFFICIENZA (esempi di possibili indicatori per un

Ateneo)

- tempo impiegato per la laurea; è importante, infatti, verificare se, a causa di modalità

organizzative sbagliate, lo studente possa subire un rallentamento nel proprio percorso di studi;

- numero di personale impiegato/numero di studenti laureati;

- costi amministrativi/numero di studenti laureati.

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EFFICACIA

Intesa come efficacia sociale, connessa al raggiungimento degli obiettivi strategici

dell’amministrazione in termini di impatto (outcome) sulla soddisfazione dei bisogni espressi dalla comunità di

riferimento.

Consiste nella capacità di realizzare dei prodotti/servizi che incontrino le attese degli utenti; ciò è possibile solo

se l’imprenditore è in grado innanzitutto di programmare e successivamente di realizzare degli obiettivi coerenti

con le attese degli stakeholder.

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EFFICACIA (esempi di possibili indicatori per un

Ateneo)

-numero di laureati/numero di iscritti, che può essere meglio definito come “tasso di abbandono”;

-% di laureati che a 6 mesi/1 anno dalla laurea trova un impiego coerente con il percorso formativo. (Sarebbe utile poter effettuare un confronto tra facoltà di diversi atenei).

- % di aziende che assumono neolaureati e che valutano positivamente la formazione degli assunti. Per essere sicuri che ci sia la qualità, si potrebbe fare un’indagine presso le

aziende per capire se valutano positivamente le conoscenze dei neolaureati assunti.