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Economia delle Aziende, Pubbliche e Non Profit

L’accountability nella PA

Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”

Facoltà di Giurisprudenza

Prof. Luciano Hinna

Lezione del 30.01.2012

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• Importanza dell’accountability• Elementi alla base del concetto di

Accountability• L’esigenza di Accountability• Definizione di Accountability• Le dimensioni dell’Accountability• L’Accountability come processo

I punti da toccare

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Importanza dell’accountabilityAmpiezza del settore pubblico

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Importanza dell’accountabilityLa competitività paese

(Global Competitiveness Index WEF 2007-2008)

United StatesSwitzerland

DenmarkSweden

GermanyFinland

JapanUnited

Korea, Rep,Netherlands

AustriaIsrael

NorwayFrance

AustraliaBelgiumIrelandIceland

New ZealandLuxembourg

SpainCzech

PortugalSlovak

ItalyHungary

PolandMexicoTurkeyGreece

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Importanza dell’accountability

DenmarkIceland

SwitzerlandNorwayFinlandCanadaSweden

AustraliaNew ZealandNetherlands

United KingdomLuxembourg

BelgiumUnited States

AustriaIreland

GermanyJapan

FranceKoreaSpain

Czech RepublicPortugal

SlovakHungaryGreecePoland

ItalyTurkeyMexico

L’efficacia del settore pubblico (WB 2006)

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Importanza dell’accountabilityFiducia nel governo

EUROBAROMETER 67, 2007

0 10 20 30 40 50 60 70 80

FinlandaOlandaTurchia

DanimarcEstonia

LussembuCipro

BelgioAustriaSvezia

Spagna Malta

GermaniaPortogallo

SlovacchiaGreciaIrlanda

MacedoniaItalia

FranciaSlovenia

RegnoRep CecaUngheriaLituaniaBulgaria

LatviaRomania

PoloniaCroazia

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Elementi alla base del concetto di Accountability

• Autonomia (aziendalizzazione)• Decentramento (istituzionale ed

organizzativo)

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Autonomia (1/2)

• Non è sinonimo di isolamento;• Condizione che presuppone che l’azienda

si ponga in rapporto con l’ambiente che la circonda, potendo comunque assumere decisioni in modo discrezionale ed indipendente da fattori esterni.

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Autonomia (2/2)

• Per le amministrazioni pubbliche:– assume importanza il concetto di autonomia

gestionale o funzionale;– presuppone l’applicazione di una logica di

responsabilizzazione economica di chi dirige l’unità economica rispetto al relativo interlocutore istituzionale;

– a prevalere è una prospettiva di individuazione e perseguimento di obiettivi a fronte di assegnazione di risorse, riguardo alle quali si dovrà rendicontare.

– Rendicontare sui risultati raggiunti fa da “contraltare” all’incremento dei livelli di autonomia

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Decentramento

• Istituzionale: processo di decentramento sia delle funzioni che del potere decisionale sulle fonti di finanziamento a favore degli istituti pubblici territoriali più vicini al momento di formazione e manifestazione del bisogno.

• Organizzativo: finalizzato al miglioramento dell’efficienza degli enti pubblici e alla responsabilizzazione delle singole unità economiche sui risultati del proprio operato, mediante l’attuazione di politiche di riduzione dei grandi apparati pubblici.

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Risultato

• Passaggio da un sistema di P.A. accentrato e verticalmente integrato ad un modello fondato su logiche di autonomia e decentramento.

• Passaggio da uno logica di coordinamento e integrazione basato sull’imposizione di norme e su sistemi di programmazione di tipo top-down, ad un sistema di coordinamento e integrazione nel quale è fondamentale la capacità di creare consenso e condivisione.

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L’esigenza di Accountability

Creare strumenti con cui ogni organizzazione che utilizza risorse

collettive possa assolvere all’obbligo di rendere conto della propria performance a soggetti

interni ed esterni all’organizzazione stessa.

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INFORMAZIONE

CONSULTAZIONE

PARTECIPAZIONE

relazione unidirezionale nella quale l'amministrazione produce e fornisce

informazioni destinate ai cittadini.

relazione bidirezionale nella quale i cittadini offrono un ritorno

d’informazione all'amministrazione.

relazione basata su un partenariato con le amministrazioni. I cittadini

possono fare proposte pur restando la responsabilità della decisione finale

all’amministrazione.

RUOLO ATTIVO DEI CITTADINI +-

EV

OL

UZ

ION

E A

MB

IEN

TE

ES

TE

RN

O P

A+

-

Fonte: F. Monteduro, L. Hinna, (2005), Nuovi profili di accountability delle Amministrazioni Pubbliche. La rendicontazione sociale ed il controllo strategico nelle regioni e negli enti locali, in corso di pubblicazione.

L’evoluzione delle relazioni tra PA e cittadini

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Cosa genera il bisogno di accountability?

Asimmetrie informative tra PA e chi:

– usufruisce dei servizi offerti o è destinatario dell’attività (cittadini)

– ha doveri di indirizzo e controllo sull’organizzazione e deve rispondere ai cittadini dell’uso delle risorse (vertici politici)

– partecipa alla soddisfazione dei bisogni della comunità di riferimento (altri attori pubblici e privati)

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Definizione di accountability (1/2)

È costituita da quell’insieme di azioni che svolgono la funzione sociale di “dar conto” (giving accounts) da parte di un individuo o organizzazione ad un altro/a.

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Definizione di accountability (2/2)

Dar conto alla collettività del corretto utilizzo delle risorse, della produzione di risultati e della coerenza degli stessi con la missione istituzionale

Dar conto ai vertici dei risultati raggiunti

Dar conto agli altri attori del sistema pubblico del contributo offerto alla produzione dei risultati complessivi

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Enti pubblici

MinisteroRegione

EELLCittadino

Un modello per inquadrare i concetti

Tipologie di accountability

Accountability burocraticaAccountability ispettivaAccountability democraticaAccountability pubblicaAccountability reticolare Accountability negoziale

Accountability burocratica

si colloca all’interno delle organizzazioni pubbliche

si concretizza nelle relazioni che legano i dipendenti pubblici al vertice amministrativo, nelle quali il superiore chiede al subordinato di “dar conto” delle attività svolte connesse all’esercizio delle autorità delegate.

Accountability ispettiva

si colloca all’esterno delle singole amministrazioni, ma all’interno del sistema pubblico

si concretizza nelle istanze di “resa del conto” a diverse istituzioni indipendenti (Corti dei Conti, autorità, agenzie ecc.)

Accountability democratica

è la traiettoria tradizionale dei sistemi democratici. Essi si basano sull’assegnazione di un mandato politico da parte dei cittadini ai rappresentanti politici eletti e su una delega di autorità da parte di questi all’organo esecutivo, il quale a sua volta assegna delle responsabilità ai vertici amministrativi.

ne consegue una catena di rapporti basati sul “dar conto” che opera nella direzione opposta risalendo tutta la filiera degli aventi interesse ed aventi diritto a conoscere (gli stakeholder).

Accountability pubblica

consiste nell’impegno delle amministrazioni pubbliche di “dar conto” in via diretta a soggetti esterni interessati, i cittadini in senso lato, del buon andamento dell’attività amministrativa.

È quella che ha visto negli ultimi anni alimentare la prassi dei bilanci sociali delle Amministrazioni Pubbliche

Accountability reticolare e negoziale

La prima riguarda le relazioni che legano i diversi attori che collaborano nel soddisfacimento dei bisogni pubblici (tipici i partenariati pubblico, privato e non profit)

La seconda invece riguarda le Amministrazioni Pubbliche (ministeri, regioni ed enti locali) ed enti ed agenzie legate tra loro da contratti di servizio o da programmi nell’ambito dei quali si rende necessario “dar conto” del raggiungimento degli obiettivi o della corretta esecuzione dei compiti assegnati.

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Le dimensioni dell’Accountability

1. Soggetto “attore”2. Destinatari3. Oggetto 4. Strumenti

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Le dimensioni dell’Accountability: soggetto “attore”

L’accountability può assumere valenze diverse a seconda del soggetto che la pone in essere (un Ministero, piuttosto che un ente locale o una S.p.A. a capitale pubblico).

Es. a livello di enti locali, si nota che la vicinanza tra cittadini e rappresentanti eletti rende l’accountability un elemento più tangibile.

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Le dimensioni dell’Accountability: destinatari

Soggetti interni all’ente, direttamente coinvolti nella sua gestione

Soggetti esterni all’ente, interessati solo al risultato finale o all’intero processo seguito per ottenere tale risultato (organismi di controllo e vigilanza, stakeholder, enti concorrenti, etc.,…)

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Accountability Accountability esternaesterna

verso gli utenti e più in verso gli utenti e più in generale la comunità generale la comunità

territoriale di territoriale di riferimentoriferimento

AccountabilityAccountabilityinternainterna

• organo esecutivo organo esecutivo verso legislativoverso legislativo

• dirigente verso dirigente verso politicopolitico

AccountabilityAccountabilityinteristituzionaleinteristituzionale

tra soggetti che tra soggetti che partecipano al sistema partecipano al sistema

complessivo di complessivo di soddisfazione soddisfazione

del bisognodel bisogno

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L’accountability interna ha come scopo quello di supportare le decisioni di allocazione ed impiego delle risorse con riferimento alle scelte operate dal management nonché quello di individuare e definire spazi di autonomia e di responsabilizzazione sui risultati.

L’accountability esterna invece ha come scopo quello di supportare il controllo sociale della collettività sulle decisioni di allocazione ed impiego delle risorse, sul livello di risultati, economici e non, raggiunti ed infine sulla loro coerenza rispetto alla missione istituzionale.

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Le dimensioni dell’Accountability:oggetto

Si potrebbe riassumere nei tre concetti di Efficienza Efficacia Economicità

Accountability “delle cifre”, che racconta delle somme impiegate o assorbite dalla Pubblica Amministrazione

Accountability “sociale”, che racconta dell’attività svolta dalle Amministrazioni e della loro ricaduta sociale (outcome)

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ACCOUNTABILITY

RENDICONTAZIONE

RENDICONTAZIONE DELLE CIFRE

RENDICONTAZIONE SOCIALE

La gerarchia dei concetti

Accountability ≠ Rendicontazione

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% assorbimento

TASSE

CittadiniImprese

UniversitàOspedali

Etc.

PA

Rendicontazione sociale

Rendicontazione delle cifre

Rendicontazione delle cifre e rendicontazione sociale

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FUNZIONE:

Rendicontazione e rappresentazione dell’efficacia,

delle ricadute sociali, e della coerenza con la missione

STRUMENTI:

Bilancio sociale; Bilancio di Missione; ecc.

FUNZIONE:

Rendicontazione e rappresentazione dei risultati

economici;

STRUMENTI:

Conto economico, Stato patrimoniale, Nota integrativa,

ecc.

FUNZIONE:

Responsabilizzazione interna sugli obiettivi strategici

STRUMENTI:

Balanced scorecard; MBO; ecc.

FUNZIONE: Responsabilizzazione sui risultati economico-finanziari all’interno

dell’azienda

STRUMENTI:

Controllo di gestione, ABC, retribuzioni legate alle performance; ecc.

FUNZIONE:

Rendicontazione e rappresentazione dell’efficacia,

delle ricadute sociali, e della coerenza con la missione

STRUMENTI:

Bilancio sociale; Bilancio di Missione; ecc.

FUNZIONE:

Rendicontazione e rappresentazione dei risultati

economici;

STRUMENTI:

Conto economico, Stato patrimoniale, Nota integrativa,

ecc.

FUNZIONE:

Responsabilizzazione interna sugli obiettivi strategici

STRUMENTI:

Balanced scorecard; MBO; ecc.

FUNZIONE: Responsabilizzazione sui risultati economico-finanziari all’interno

dell’azienda

STRUMENTI:

Controllo di gestione, ABC, retribuzioni legate alle performance; ecc.

AC

CO

UN

TA

BIL

ITY

IN

TE

RN

AA

CC

OU

NT

AB

ILIT

Y

ES

TE

RN

A

DIMENSIONEECONOMICO-FINANZIARIA

DIMENSIONESOCIALE

Le dimensioni dell’accountability: oggetto e strumenti

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AccountabilityAccountability

ObiettiviInterventiRisorse

Realizzazioni

Valutazione

Programma

SocietàEconomiaAmbiente

BisogniProblemiIstanze

Risultati

Impatti

UtilitàUtilità

EfficaciaEfficacia

EfficienzaEfficienzaRilevanza

L’accountability come processo

L’accountability e la comunicazione In una logica di accountability ci si deve posizionare

nell’ottica di chi riceve l’informazione e non di chi la produce.

La comunicazione deve essere a misura del destinatario della stessa.

Estrema rilevanza assumono i canali con i quali si decide di render conto:

BAD PRACTICE - un grande comune d’Italia a valle di un serie di iniziative promosse a favore degli anziani, ha deciso di “rendere conto” delle attività realizzate utilizzando il sito come canale di comunicazione nonostante sia risaputo che la maggior parte degli anziani non naviga su internet.

BEST PRACTICE - una azienda sanitaria locale, per comunicare alla stessa categoria di persone, ha deciso di utilizzare depliant stampati a caratteri facilmente leggibili da persone anziane e posti bene in vista sul bancone delle farmacie del quartiere.

35

L’esempio del settore lirico-sinfonico

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MINISTERO

FONDAZIONI LIRICHE

fondi

COMUNITÀ DI

RIFERIMENTO

Modello tradizionale

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costi della produzione/spettatori pagantilire, anno 2001

-100.000200.000300.000400.000500.000600.000700.000800.000900.000

1.000.000

VENEZIA

MIL

ANO

ROMA O

P

PALERM

O

BOLOGNA

MEDIA

FO

NDAZIO

NI

FIRENZE

NAPOLI

GENOVA

TRIE

STE

TORIN

O

CAGLI

ARI

S. CECIL

IA

ARENA

38

ricavi propri/spettatori pagantilire, anno 2001

-10.00020.00030.00040.00050.00060.00070.00080.00090.000

100.000110.000120.000130.000140.000150.000160.000170.000180.000190.000200.000210.000220.000230.000240.000

MIL

ANO

FIRENZE

VENEZIA

BOLOGNA

ARENA

MEDIA

FO

NDAZIO

NI

TORIN

O

NAPOLI

S. CECIL

IA

TRIE

STE

ROMA O

P

GENOVA

PALERM

O

CAGLI

ARI

39

numero complessivo spettatori paganti anno 2001

-50.000

100.000150.000

200.000250.000300.000350.000400.000450.000500.000

550.000600.000650.000700.000

VENEZIA

BOLO

GNA

TRIESTE

NAPOLI

GENOVA

PALERMO

ROMA O

P

CAGLIARI

FIRENZE

TORINO

MEDIA

FO

NDAZIONI

S. CECIL

IA

MIL

ANO

ARENA

40

Modello atteso

MINISTERO

FONDAZIONI LIRICHE

fondipolicies

Accordo di performance

Report sulle performance

(accountability)COMUNITÀ DI

RIFERIMENTO

Bilancio sociale(accountability)

Legittimazione sociale