Sommario: 1. Premessa: l’evoluzione della forma di governo parlamentare e dellacorrelata nozione di rappresentanza politica - 2.1 Le Autorità amministrative indipendentinel sistema istituzionale italiano - 2.2 La nomina dei membri delle Autorità: i modelli proce-durali e i criteri di selezione - 3. L’atto di nomina quale atto politico ed il rilievo dei “requisi-ti soggettivi” - 4. I confini della (in)sindacabilità del potere di nomina - 5. Conclusioni: il par-lamentarismo italiano, fra funzione di controllo e di rappresentanza politica

1. Premessa: l’evoluzione della forma di governo parlamentare e della correlatanozione di rappresentanza politica

Globalizzazione, integrazione europea, crisi fiscale, liberalizzazioni e privatizzazionisono solo alcune delle sfide che il parlamentarismo moderno ha dovuto affrontare e chehanno portato ad una “rielaborazione” dei suoi concetti chiave. Ma per meglio comprende-re gli effetti che tali fenomeni hanno avuto sulla forma di governo parlamentare e sul “tipo”di democrazia che viviamo è bene fare qualche piccolo passo indietro e richiamare le vicen-de cruciali che ne hanno caratterizzato l’evoluzione 1.

Il governo parlamentare nasce in epoca liberale in Inghilterra allorquando, rafforzato-si il ruolo sociale e politico della classe borghese, i ministri fiduciari del re cominciarono acercare anche la fiducia parlamentare (in particolare della Camera elettiva) 2; il Parlamentonon doveva essere “un congresso di ambasciatori di differenti e ostili interessi, che ciascu-no deve sostenere come avvocato contro altri avvocati, ma un’assemblea deliberativa diuna nazione, con un solo interesse, quello dell’intero, dove non gli interessi locali, non pre-

Note in tema di “discrezionalità politica” e “crisi della rappre-sentanza”, attraverso lo spettro del potere di nomina deimembri delle autorità amministrative indipendentiAlice AnselmoAvvocato - Dottore di ricerca in Diritto costituzionale

1 Sullo sviluppo della forma di governo parlamentare si richiamano a titolo meramente esemplificativo vista lanumerosa e prestigiosa bibliografia in materia, C. MORTATI, Le forme di governo, Padova, CEDAM, 1973; A.BARBERA, C. FUSARO, Il governo delle democrazie, Bologna, il Mulino, 1997; G. DE VERGOTTINI, Dirittocostituzionale comparato, Padova, CEDAM, 2007; G. MORBIDELLI, L. PEGORARO, A. REPOSO, M. VOLPI,Diritto pubblico comparato, Torino, Giappichelli, 2009; R. BIN, G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Torino,Giappichelli, 2008.2 Il re sceglieva i Ministri che guidavano l’apparato amministrativo e militare, ma questi per potere effettiva-mente governare dovevano ottenere e mantenere la fiducia parlamentare.

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giudizi locali devono essere di guida, ma il bene generale” 3. Con queste parole agli eletto-ri di Bristol del 1774 Burke esprimeva il nucleo concettuale di una tra le più significativecaratteristiche della forma di governo parlamentare: la rappresentanza politica 4.

Il forte dualismo che caratterizzava il parlamentarismo delle origini rispondeva e riflet-teva l’equilibrio sociale raggiunto tra monarca e aristocrazia, da un lato, e borghesia dall’al-tro. Equilibrio questo che si è andato sempre più modificando a vantaggio della classe bor-ghese che, pretendendo di incarnare gli interessi della nazione, ha sempre più circoscrittoil ruolo del Re a favore del Parlamento e legato sempre di più il Governo a quest’ultimo.Ecco come il parlamentarismo da dualista si trasforma in monista nel senso che l’indirizzopolitico rispondeva soltanto al circuito Parlamento-Governo.

E’ innegabile la posizione della Gran Bretagna come modello del parlamentarismomoderno e a rafforzare questa sua posizione contribuiranno in maniera decisiva due tra ipiù celebri esponenti dell’Illuminismo grazie ai quali l’esempio britannico si diffonderà inEuropa e non solo: Locke e Montesquieu 5; tuttavia saranno le due Costituzioni monarchi-che francesi della Restaurazione 6 il più significativo veicolo di penetrazione nell’Europacontinentale del modello inglese.

Il progressivo allargamento della base sociale dello Stato liberale che porta alla nascitadello Stato di democrazia pluralista ha prodotto i suoi effetti, e non poteva essere altrimenti,anche sulla forma di governo parlamentare. Il Parlamento diventa luogo di confronto e di scon-tro della pluralità dei gruppi, degli interessi, delle idee e dei valori della nuova società caratte-rizzata dal principio del pluralismo. L’ordinamento statale riconosce e garantisce l’esistenza el’attività di una pluralità di gruppi economico-sociali, religiosi, etnici, culturali (pluralismo socia-le), il pluripartitismo (pluralismo politico) e diversi livelli di governo territoriale (pluralismo istitu-zionale), di conseguenza riconosce la liceità dello “scontro” tra i diversi gruppi ed interessi acondizione che esso si svolga nel rispetto del metodo e dei procedimenti democratici 7.

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3 E. BURKE, Speech to the Electors of Bristol, 1774, in J. BUCHAN (CUR.), Burke’s Political Writings, Londra,Nelson, 1950, trad. it. in D. FISICHELLA (CUR.), La rappresentanza politica, Milano, Giuffrè, 1983, pp. 65-66.4 Sui principali aspetti teorici ed empirici della rappresentanza politica, le sue origini, le diverse concezio-ni, la sua configurazione organizzativa e istituzionale, tra gli altri, D. NOCILLA, L. CIAURRO,Rappresentanza politica, in Enc. dir., XXXVIII, Milano, Giuffrè, 1987, pp. 543-609; G. PASQUINO (CUR.),Rappresentanza e democrazia, Roma-Bari, Laterza, 1988; L. CEDRONI, La rappresentanza politica. Te o r i ae modelli, Roma, Franco Angeli, 2004; N. ZANON, F. BIONDI (CUR.), Percorsi e vicende attuali della rap -presentanza e della responsabilità politica, Atti del Convegno, Milano, 16-17 marzo 2000, Milano, Giuff r è ,2001; D. FISICHELLA, op. cit..5 J. LOCKE, Trattato sul governo, trad. it. a cura di L. FORMIGARI, Roma, Editori Riuniti, 2006 (ed. or.1690); C.L. DE MONTESQUIEU, Lo spirito delle leggi, trad. it. a cura di S. COTTA, Milano, UTET, 2005(ed. or. 1748).6 Quella del 1814 e quella del 1830.7 G. MORBIDELLI, L. PEGORARO, A. REPOSO, M. VOLPI, cit., pp. 275 ss..

Ruolo fondamentale nella configurazione dei nuovi assetti politici e costituzionaliè stato quello avuto dai partiti politici che, attraverso i loro rappresentanti, trasferisco-no nelle aule parlamentari le loro linee politiche finendo con il controllare e dirigere l’a-zione del Parlamento e del Governo. Il sistema dei partiti diventa indispensabile perricostruire il significato e la portata delle norme costituzionali sulla forma di governo inquanto, inducendo comportamenti costanti nei soggetti politici e nei titolari di organicostituzionali, danno vita ad una serie di regole convenzionali le quali ne integrano ladisciplina 8.

I partiti diventano i reali soggetti della rappresentanza politica con conseguenzeimportanti sul sistema rappresentativo. Questa centralità dei partiti non è un dato di fatto,ma il frutto di precisi riconoscimenti costituzionali, che non solo ribadiscono il principio dellanecessaria pluralità dei partiti ma anche, e soprattutto, che i partiti costituiscono i titolariprincipali dell’indirizzo politico 9.

La forma di governo parlamentare si è quindi caratterizzata per l’affidamento all’as-se Parlamento-Governo dell’attività di indirizzo e di coordinamento dell’intero apparatostatale. Oggi tuttavia non si può nascondere un fenomeno di tutta evidenza, ossia la“dispersione dell’indirizzo politico”. Basti pensare, per esempio, al ruolo del Presidentedella Repubblica, della Corte costituzionale e della magistratura; organi concepiti sicura-mente per restare al di fuori della determinazione dei fini della comunità statale ma chenella realtà hanno finito con l’incidere in maniera più o meno diretta sull’indirizzo politicoespresso dall’asse tradizionale/uff i c i a l e .

Gli ordinamenti moderni sono caratterizzati da un forte decentramento del poteresia a livello verticale che orizzontale, questo ha fatto sì che determinazione dei fini del-l’attività statale e approntamento dei mezzi per conseguirli non siano rimasti appannag-gio del titolare “ufficiale” dell’indirizzo politico. A livello interno Regioni e enti locali,

8 Il partito politico a cavallo della Prima guerra mondiale si appropria della funzione che fino a quel momen-to era stata svolta dalla Camera elettiva: quella di collegamento tra la società e lo Stato. Il riconoscimentonelle Costituzioni del secondo dopoguerra lo consolida definitivamente ed inequivocabilmente come fattoreessenziale di integrazione ai fini della formazione della volontà statale e diventa il principale attore della lottapolitica, formula critiche e giudizi, proposte e programmi e si adopera affinché questi si traducano, positiva-mente o negativamente, in atti dello Stato. Cfr. D. NOCILLA, L. CIAURRO, cit., p. 572.9 Art. 49 Cost. italiana: “Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con meto -do democratico a determinare la politica nazionale”; art. 6 Cost. spagnola: “Los partidos políticos expresan elpluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento funda -mental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto ala Constitución y a la Ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”; art. 21, c. 1, Cost.Tedesca: “Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei. Ihreinnere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft undVerwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben”, solo per citarne alcune.

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acquisendo un peso politico sempre maggiore e competenze sempre più vaste, hannolimitato sempre di più lo spazio di azione dell’indirizzo politico nazionale che di conse-guenza si è sempre di più indebolito.

A livello sopranazionale ed internazionale, poi, la sfera di azione dell’indirizzo politicoè stata limitata, prima di tutto, dall’Unione europea. Campi come la concorrenza, l’ambien-te, la sicurezza alimentare, l’occupazione, gli appalti pubblici (per citarne solo alcuni) sonoappannaggio delle istituzioni comunitarie, Commissione e Consiglio principalmente, chepredeterminano i fini ai quali deve tendere di volta in volta l’azione statale. Senza dimenti-care, poi, il ruolo di organismi come Banca mondiale, fondo monetario internazionale eWTO che sono in grado di influenzare decisioni fondamentali di politica, economica e non,o la Conferenza delle parti istituita dal Trattato di Kyoto, le cui decisioni condizionanopesantemente le scelte interne in materia di energia.

Al di là di questi mutamenti “istituzionali”, a partire dagli anni Novanta, fenomeni appa-rentemente estranei alla tematica della forma di governo hanno prodotto significativi impat-ti sull’indirizzo politico. Le liberalizzazioni e le privatizzazioni sembrerebbe che più che sot-trarre alcuni settori economici alla direzione dei pubblici poteri e dunque alla sfera di indi-rizzo politico ne abbiano modificato forme e titolari. In questo senso soggetti come leAutorità indipendenti, nate come principali strumenti di intervento pubblico nei settori eco-nomici liberalizzati o privatizzati ma in realtà estesesi a settori sempre più eterogenei,anche alla luce delle esperienze straniere, si sono dotate di loro policies, spesso influenza-te e “catturate” dagli stessi soggetti che dovrebbero regolare, ecco perché c’è chi affermache “questi fenomeni non hanno probabilmente liberato quei settori dalla decisione politicama l’hanno semplicemente resa soggetta all’influenza di attori privati che reclamano rico-noscimento e tutela dei loro interessi” 10.

2.1 Le Autorità amministrative indipendenti nel sistema istituzionale italianoDalle suesposte, brevi e certamente non esaustive, considerazioni emerge chiara-

mente come ormai oggi l’indirizzo politico non spetta più solo al titolare “ufficiale”, e chealtri soggetti sono in grado di influenzarlo e tra questi ai fini della nostra indagine assu-mono rilievo le Autorità amministrative indipendenti la cui nozione, sfuggente e contro-versa, è stata uno dei temi più dibattuti dalla dottrina amministrativistica e costituziona-listica dagli anni Novanta ad oggi per il loro carattere innovativo dell’ordinamento non-

410 M. PERINI, Le regole del potere: primato del Parlamento o del Governo?, Torino, Giappichelli, 2009, p. 16.

ché per l’eterogeneità e la frammentazione dei modelli adottati e delle relative disciplinegiuridiche, tanto che qualcuno, in proposito, ha parlato di “dottrina pantagruelica” 11.

In Italia l’introduzione-istituzione delle Autorità indipendenti non è stata precedutada elaborazioni e sistemazioni dottrinali ma è stato il frutto di un approccio spiccata-mente pragmatico per far fronte a nuove e mutevoli esigenze meritevoli di tutela giuri-dica. Parte della dottrina inquadra il dirompere delle Autorità indipendenti nel più ampiofenomeno del declino dello Stato interventista, iniziato fin dagli anni Settanta, che havisto affermare l’esigenza di una crescente separazione tra sfera politica e sfera eco-nomica; è il passaggio dallo Stato gestore (quindi attore nei processi economici) alloStato regolatore (ovvero arbitro imparziale dei mercati) 1 2. Strettamente connesso contale fenomeno è l’avvio dei processi di liberalizzazione dei servizi pubblici e di privatiz-zazione delle imprese pubbliche ad opera dell’azione delle istituzioni comunitarie cheporta, soprattutto negli anni Novanta, all’abbattimento dei monopoli statali in svariatisettori cruciali per la vita di un Paese quali, ad esempio, l’energia, le telecomunicazio-ni, i trasporti. Nasce così l’esigenza di individuare gli “Arbitri dei mercati” 1 3 al fine digarantire il rispetto di regole imparziali di natura tecnica e non dipendenti da scelte deiGoverni per consentire la corretta competizione tra le imprese private chiamate a pren-dere il posto dello Stato. A questo si è aggiunta la necessità di rispondere in manieracompetente, efficace e tempestiva attraverso organismi snelli, autonomi e rapidi aglisviluppi economico-sociali e tecnologici nonché la crisi che ha investito il sistema poli-tico italiano con la conseguente crescente insofferenza delle società verso lo Stato deip a r t i t i .

La spontaneità che caratterizza l’istituzione delle Autorità indipendenti insieme alladiversità dei settori di riferimento sono tra i motivi più rilevanti dell’eterogeneità dei poteri edelle discipline che le contraddistinguono e che hanno reso e rendono difficoltosa, se non

11 Cfr. F. MERUSI, Democrazia ed autorità indipendenti, Bologna, il Mulino, 2000, p. 18. A titolo esemplifica-tivo qui si richiamano, M. MANETTI, voce Autorità indipendenti (dir. cost.), in Enc. giur. Treccani, 1997; AA.VV., Autorità indipendenti e principi costituzionali, Atti del Convegno di Sorrento 30 maggio 1997, Padova,CEDAM, 1999; G. AMATO, Le autorità indipendenti, in L. VIOLANTE (CUR.), Storia d’Italia, Annali XIV, LeggeDiritto Giustizia, Torino, Einaudi, 1998; M. PIERRI, Autorità indipendenti e dinamiche democratiche, Padova,CEDAM, 2009; D. BORSELLINO, Autorità amministrative indipendenti e tutela giurisdizionale, Padova,CEDAM, 2007; M. CUNIBERTI, Autorità indipendenti e libertà costituzionali, Milano, Giuffrè, 2007; M. D’AL-BERTI, voce Autorità indipendenti (dir. amm.), in Enc. giur. Treccani, 1995; F. MERUSI, M. PASSARO, voceAutorità indipendenti, in Enc. diritto, 2002.12 Per un’analisi più approfondita di questo aspetto, tra gli altri, A. LA SPINA, G. MAJONE, Lo Stato regola -tore, Bologna, il Mulino, 2000; S. CASSESE, La crisi dello Stato, Roma-Bari, Laterza, 2002.13 Cfr. M. D’ALBERTI, A. PAJNO (CUR.), Arbitri dei mercati, Bologna, il Mulino, 2010.

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addirittura impossibile, una classificazione univoca tanto da portare alcuni Autori a ritenereche non esiste una “formula generale delle Autorità indipendenti” 14.

La dottrina ha comunque cercato, seppur tra mille difficoltà, di delineare i tratti comuni diquesti organismi: sono organismi sottratti agli indirizzi del Governo pur essendo organi ammini-strativi; non sono collocati in un ordine gerarchico; sono collegati ad organi stranieri equivalentisuperando, in tal modo, i limiti territoriali dello Stato cui appartengono; sono chiamati a svolgerefunzioni di normazione, di vigilanza e di risoluzione delle controversie nelle stesso tempo; sonoorgani sganciati dai circuiti tradizionali della legittimazione democratica per fondarsi esclusiva-mente su una legittimazione tecnocratica legata ai requisiti professionali dei loro componenti.

Da queste poche righe anche il lettore più distratto non potrà non rendersi conto chele Autorità indipendenti così come strutturate pongono in dubbio molti degli assetti e deiprincipi costituzionali classici; i principi della disciplina della forma di governo, l’organizza-zione dei poteri pubblici, la separazione dei poteri e l’unitarietà dello Stato devono essereriveduti e corretti alla luce di questi nuovi istituti 15.

Il primo organismo con caratteristiche assimilabili a quelle attribuite alle attuali Autoritàamministrative indipendenti è stata la Commissione Nazionale per la Società e la Borsa(CONSOB) istituita nel 1974 in seguito alla riforma dei mercati azionari come organo di vigi-lanza sulle società quotate in borsa e sui fondi mobiliari, allo scopo di restituire all’investi-mento azionario la fiducia dei risparmiatori, di assicurare una adeguata informazione delmercato e riattivare il flusso di investimenti nei settori maggiormente in difficoltà 16. Ad esse-

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14 Osservano M. D’ALBERTI, A. PAJNO (CUR.), cit., p. 8: “Esistono varie Autorità, ciascuna con la sua ragiond’essere, la sua evoluzione, i suoi pregi e le sue disfunzioni. Sono nate così, ognuna per risolvere problemidiversi, dalla tutela degli utenti di servizio pubblici, alla garanzia della concorrenza, alla protezione del rispar-mio. Operano con strutture, funzioni e poteri differenti tra loro. Se c’è bisogno di riformare qualcosa, occorreagire guardando soprattutto ai limiti di ogni singola Autorità. Vi possono essere anche rimedi comuni - forsequelli per migliorare le procedure di nomina (corsivo aggiunto, ndr.) - ma il compito principale del riformatoreconsiste nell’intervenire là dove questa o quella Autorità non ha ben funzionato”. 15 F. LONGO, Ragioni e modalità dell’istituzione delle Autorità indipendenti, in S. CASSESE, C. FRANCHINI(CUR.), I garanti delle regole, Bologna, il Mulino, 1996, pp. 13 ss. Per un quadro relativo alle problematichegenerali concernenti le Autorità indipendenti si segnalano, senza pretesa di esaustività, G. AMATO, Autoritàsemi-indipendenti ed autorità di garanzia, in Riv. trim. dir. pubbl., 1997, pp. 645 ss.; AA.VV., Autorità indipen -denti e principi costituzionali, Atti del Convegno di Sorrento 30 maggio 1997, Padova, CEDAM, 1999; N. LON-GOBARDI, Autorità indipendenti e sistema giuridico-istituzionale, Torino, Giappichelli, 2009; A. LA SPINA, S.CAVATORTO, Le Autorità indipendenti, Bologna, il Mulino, 2008; M. CUNIBERTI, Autorità indipendenti elibertà costituzionali, Milano, Giuffrè, 2007; V. CAIANIELLO, Istituzioni e liberalismo, (F. CINTIOLI CUR.),Soveria Mannelli, Rubettino, 2005; M. CLARICH, Autorità indipendenti - bilancio e prospettive di un modello,Bologna, il Mulino, 2005; G. CLEMENTE DI SAN LUCA (CUR.), Le autorità indipendenti - Una ricognizionefra problemi e prospettive di sistemazione, Torino, Giappichelli, 2002.16 Legge 7 giugno 1974 n. 216. La Consob ha visto estendere le sue funzioni nel tempo, in relazione sia all’e-sigenza di estendere l’ambito della tutela del risparmio sia al progressivo evolversi del mercato finanziario edella legislazione in materia fino ad arrivare alla legge n. 281/1985 che, nell’attribuirle personalità giuridica,l’ha resa autonoma dal potere politico.

re più precisi un modello ante litteram di Autorità indipendente è la Banca d’Italia; con la suatrasformazione da società per azioni privata in ente di diritto pubblico e soprattutto con il“divorzio”, nel 1981, dall’Istituto del Tesoro 17 si apriva la strada della costituzione di sogget-ti caratterizzati da autonomia ed indipendenza dagli organi governativi. Ed in effetti, nellesue complessive attribuzioni di governo della moneta la Banca d’Italia persegue il soloscopo di stabilizzare i prezzi con decisioni che sfuggono all’indirizzo degli organi governa-tivi ed alla pressione di interessi estranei; in questo senso e nell’esercizio di questi com-plesso di poteri che l’Istituto di emissione entra certamente nel novero delle Autorità indi-pendenti 18. Accanto la Consob, nella prima metà degli anni Ottanta, venivano istituiti ilGarante per la radiodiffusione e l’editoria (sostituito nel 1997 dall’Autorità per le garanzienelle telecomunicazioni - Agcom 19) e l’Istituto di vigilanza sulle assicurazioni private e diinteresse collettivo (Isvap) 20.

Sarà nel decennio successivo tuttavia che il fenomeno delle Autorità indipendenticomincia ad assumere dimensioni più corpose e la loro azione, di conseguenza, divienemaggiormente incisiva nell’ordinamento; ed infatti nel giro di pochi anni accanto al rafforza-mento-consolidamento delle Autorità esistenti, vedono la luce la Commissione di garanziaper l’attuazione della legge sull’esercizio del diritto di sciopero, l’Autorità garante della con-correnza e del mercato (Agcm), l’Autorità per l’informatica nelle pubblica amministrazione(trasformata nel 2003 nel Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazio-ne), l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas (Aeeg), il Garante per la protezione dei datipersonali e l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici (diventata nel 2006 Autorità per lavigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture) 21.

La diffusione rapida e concentrata ha dato vita ad una serie di problemi che cercanoancora soluzione. Un primo problema riguarda la natura del modello al fine di delineare net-

17 Prima di questo “divorzio”, come è noto, la Banca d’Italia aveva l’obbligo di sottoscrivere i titoli del debitopubblico che non erano stati assorbiti dal mercato.18 F. MERUSI, M. PASSARO, Le autorità indipendenti, Bologna, il Mulino, 2003, p. 14.19 Legge 31 luglio 1997 n. 249.20 Rispettivamente con legge 5 agosto 1981 n. 416 e legge 12 agosto 1982 n. 576, Riforma della vigilanzasulle assicurazioni.2 1 Rispettivamente legge 16 giugno 1990 n. 146, Norme sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubbliciessenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissionedi garanzia all’attuazione della legge; artt. 10 ss. legge 10 ottobre 1990 n. 287, Norme per la tutela della concor -renza e del mercato; decreto legislativo 12 febbraio 1993 n. 39, Norme in materia di sistemi informativi automa -tizzati delle amministrazioni pubbliche, legge 31 novembre 1995 n. 481, Norme per la concorrenza e la regolazio -ne dei servizi di pubblica autorità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica autorità; artt. 30ss. legge 31 dicembre 1996 n. 675, Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati persona -l i sostituito dagli artt. 153 ss. Decreto legislativo 30 giugno 2003, Codice in materia di protezione dei dati perso -n a l i e art. 4 legge 11 febbraio 1994 n. 109, Legge quadro in materia di lavori pubblici.

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tamente la linea di confine tra le “vere” Autorità indipendenti e le amministrazioni centrali ele agenzie governative. Altri problemi derivano dalla variabilità delle discipline, in ordine siaalla struttura che alle funzioni, che le diverse leggi istitutive hanno delineato nonché dalladiversità delle condizioni di indipendenza delle varie Autorità.

A questi problemi hanno cercato di dare soluzione indagini conoscitive a partire dalleXIII legislatura quando la Commissione affari costituzionali della Camera deliberò all’unani-mità un’indagine conoscitiva finalizzata a censire le Autorità indipendenti, i loro poteri, iparametri retributivi e redigere un testo di legge quadro al fine di favorire la predisposizio-ne di una disciplina unitaria e l’individuazione di denominatori comuni salvaguardandocomunque la pluralità dei modelli e degli obiettivi specifici di ciascuna Autorità. I progetti dilegge che si sono succeduti nelle diverse legislature prospettano diverse ipotesi di interven-to nel settore che vanno dalla quasi totale soppressione delle Autorità esistenti, all’accorpa-mento di alcune funzioni in un unico organo fino ad ipotesi più articolate di riordino attraver-so una razionalizzazione delle funzioni, la previsione di regole comuni per quanto concer-ne la nomina dei componenti, i procedimento per l’adozione degli atti di loro competenza,le modalità di tutela giurisdizionale 22.

A fronte di queste problematiche una cosa è però certa, la proliferazione delle Autoritàindipendenti coincide con il diffondersi di quel clima di insofferenza verso la politica di par-tito (cui si accennava sopra) cui si accompagna l’appello agli ideali della expertise e dellatecnicità. “In un momento in cui si auspica generalmente, sul piano delle dichiarazioni uffi-ciali, la fine della «spartizione consociativa» e la «ritirata» dei partiti, le Ai possiedono intui-tivamente una loro attrattiva” 23 in quanto possibili strumenti per neutralizzare lo Stato deipartiti nei settori in cui l’indirizzo politico, mutevole e contingente, a causa dei suoi condi-zionamenti esterni contrasterebbe con la natura degli interessi da tutelare.

I miti del tecnicismo, dell’imparzialità e del governo dei saggi attraverso le Autoritàindipendenti diventano la via di fuga, un ottimo “nascondiglio” per una classe politica sem-pre più incapace di assicurare il collegamento tra la società e le istituzioni, e quindi di rin-venire nella società stessa la fonte di legittimazione delle sue azioni. Dietro la delega adistanze tecniche o neutrali si nasconde la precisa volontà di rinunciare al governo in deter-

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22 Ci si riferisce in particolare ai progetto A.C. n. 5859 del 1999 “Soppressione delle Autorità di controllo indi -pendenti”; A.C. 2052 del 2001 “Nuove norme in materia di Autorità di garanzia, regolazione e vigilanza”; A.S.n. 1673 del 2002 “Riordino delle attività delle Autorità indipendenti e nuove norme in materia di vigilanza suifondi pensione. Delega al Governo per l’adeguamento della disciplina vigente”; A.C. 2224 del 2002 “Nuovenorme in materia di Autorità di garanzia, regolazione e vigilanza”; A.C. 2436 del 2002 “Riforma della vigilan -za sulle assicurazioni e sui fondi pensione” e da ultimo A.S. n. 1366 del 2007 “Disposizioni in materia di rego -lazione e vigilanza sui mercati e di funzionamento delle Autorità indipendenti preposte ai medesimi”.23 Cfr. A. LA SPINA, S. CAVATORTO, cit., p. 46.

minati settori. Tutto questo ha comportato l’allentamento, per non dire la recisione, del cor-done ombelicale che collega le Autorità indipendenti al Governo ed ai Ministri responsabilidelle politiche di settore a favore della costituzione di canali di comunicazioni più diretti conil Parlamento 24. Che, anzi, sia proprio quest’ultimo l’organo istituzionale con il quale leAutorità indipendenti intrattengono un rapporto dialettico privilegiato appare evidente giàdall’ampio “mandato fiduciario” di cui le stesse sono titolari - in quanto conferitogli propriodal Parlamento già in sede di legislazione istitutiva - nonché dai correlati momenti di “veri-fica di buon espletamento del mandato” rappresentati sia dalle audizioni innanzi alleCommissioni parlamentari competenti per materia, cui possono essere convocati i lorocomponenti, sia dalle relazioni annualmente presentate all’attenzione dell’Assemblea 25.

Ai fini del presente lavoro appare opportuno soffermare l’attenzione sulle procedure dinomina dei membri delle Autorità e sulla natura dei requisiti soggettivi che da essi devonoessere posseduti.

2.2 La nomina dei membri delle Autorità: i modelli procedurali e i criteri dis e l e z i o n e

Questa rapida panoramica sull’espansione del fenomeno e delle sottese problemati-che si è resa necessaria per soffermare ora l’attenzione sull’aspetto più rilevante ai fini delpresente lavoro: le procedure di nomina dei Presidenti e dei membri delle Autorità indipen-denti e la natura dei requisiti soggettivi che da essi devono essere posseduti. Con partico-lare riferimento a tale ultimo profilo, la dottrina ha avuto modo di osservare come il caratte-re non organico del processo di istituzione delle diverse Autorità indipendenti - altresì testi-moniato dalle, pur parziali e limitate, deroghe regolamentari al basilare schema strutturaledelle stesse - non abbia influito negativamente sulla individuazione dei suddetti elementicaratterizzanti, né sulla comprensione e delimitazione della relativa categoria 26.

Da una, seppur sintetica, rassegna della legislazione vigente avente ad oggetto lemodalità di nomina dei Presidenti e dei componenti delle diverse Autorità emerge un qua-

24 Cfr. M. CLARICH, cit., p. 30.25 Sul punto osserva M. CLARICH, cit., p. 30-31, come il Parlamento abbia dimostrato scarsa capacità nel-l’approvare discipline di settore “esaustive e di adeguarle con rapidità ai cambiamenti tecnologici e di merca-to. Pertanto, le leggi istitutive delle autorità ne definiscono in modo spesso generico la missione [...] e pongo-no pochi criteri per l’esercizio dei poteri normativi e amministrativi ad esse attribuiti”. Da tali osservazioni ladeduzione del più ampio mandato fiduciario, la cui efficacia resta sospesa tuttavia alla tanta maggiore “sen-sibilità del Parlamento nei confronti della funzione di monitoraggio e di indagine” (osservazione che tradiscela scarsa considerazione che l’Autore mostra - in ciò assistito dalla attuale realtà istituzionale - nei confrontidella effettiva capacità del Parlamento stesso di assolvere a tale compito).26 Cfr. S. LABRIOLA, cit., p. 7.

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dro piuttosto variegato e disomogeneo circa le procedure ed i meccanismi elaborati al finedi garantirne l’indipendenza e l’autonomia.

Coagulando tali diverse previsioni normative - alla ricerca di modelli unitari di riferi-mento - parte della dottrina ha ritenuto possibile identificare le “tappe” fondamentali in cuisi articola il c.d. “meccanismo procedurale prevalente”: la proposta; la deliberazione delConsiglio dei Ministri; il parere della Commissione parlamentare; la nomina 27. Nell’ambitodella suddetta procedura, più in particolare, la proposta dei nominativi (dei singoli membridell’Autorità o dei membri e del Presidente) può provenire dal Ministro competente permateria - individualmente o d’intesa con il Presidente del Consiglio dei Ministri - o soltantoda quest’ultimo; alla proposta (ministeriale e/o presidenziale) generalmente consegue ladeliberazione del Consiglio dei Ministri (quale concreta “certificazione” della natura collegia-le della procedura di nomina) ed, in alcuni casi, è richiesto altresì il parere delleCommissioni parlamentari 28. L’atto di nomina, infine, è adottato dal Presidente dellaRepubblica con decreto 29.

Accanto al suddetto meccanismo è possibile identificare, tuttavia, un ulteriore model-lo procedurale di selezione e nomina dei membri delle Autorità indipendenti, che si differen-zia da quello c.d. “prevalente” limitatamente alla fase della proposta: in tal caso, infatti, inominativi dei membri della Autorità indipendente provengono dai Presidenti della Camerae del Senato, d’intesa tra loro; la nomina avviene, generalmente, con decreto delPresidente della Repubblica 30.

La Banca d’Italia esce da questi schemi essendo quella del Governatore una nominache proviene dall’interno dell’istituzione stessa. Egli, infatti, è nominato con deliberazionedel Consiglio superiore della Banca stessa, approvata con decreto del Presidente dellaRepubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministrodel tesoro sentito il Consiglio stesso. La previsione di tutta una serie di garanzie 31 fa sì,

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27 Si esprime in questi termini R. TITOMANLIO, Autonomia ed indipendenza della Authorities: profili organiz -zativi, Milano, 2000, pagg. 319 e ss.. Al di fuori di tale procedura, infatti, gli ulteriori meccanismi di nominaappaiono assai eterogenei. In tal senso, R. TITOMANLIO, ibidem, p. 322.28 Tale parere è richiesto per la nomina del Presidente dell’AGCOM; del Presidente dell’Autorità di regolazio-ne dei servizi di pubblica utilità; del Presidente dell’ISVAP; del Presidente e dei membri della CONSOB.29 A tale modello pare di poter ricondurre le procedure di nomina dei membri della CONSOB, dell’ISVAP,dell’Autorità per l’informatica, dell’Autorità garante per l’energia elettrica, il gas e le telecomunicazioni.30 Appartengono a tale ulteriore categoria le procedure di nomina della Commissione di garanzia per lo scio-pero nei servizi pubblici essenziali, della AGCM, della Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici. I membridell’AGCOM e del Garante della privacy sono nominati, invece, dal Senato della Repubblica e dalla Cameradei deputati: quattro commissari ciascuno, poi nominati con decreto del Presidente della Repubblica, nel casodell’AGCOM; due commissari ciascuno nel caso del Garante della privacy.31 La previsione della presenza di almeno due terzi dei membri del Consiglio, il voto favorevole di almeno dueterzi dei presenti.

comunque, che al Consiglio dei ministri ed agli altri organi governativi spetti solo un control-lo formale di legittimità che, se nei fatti può comportare un informale gradimento delGoverno, non si traduce mai in un effettivo potere decisionale.

Alla luce di tali premesse, pare corretto affermare come nessuno dei suddetti modelliescluda il rischio che alla base della nomina vi sia un “rapporto fiduciario” di tipo politico, astrat-tamente incompatibile con lo statuto delle Autorità indipendenti: non quello governativo, che sipresta ex se a contaminazioni politiche; non quello che si esprime nell’intesa fra i Presidenti diCamera e Senato, a loro volta espressione di maggioranze politiche 3 2. Nell’ambito dei suddet-ti meccanismi procedurali ed integrato con la titolarità del potere di nomina, dunque emergequale elemento di rilievo primario il possesso da parte dei candidati-membri dei c.d. “requisitisoggettivi” eventualmente previsti perché la relativa nomina sia legittima.

La definizione dei criteri di scelta dei candidati-membri non è esente dalle problema-tiche connesse alla varietà delle discipline normative previste per le diverse Autorità, risul-ta comunque possibile identificare alcuni minimi denominatori comuni ed anzi una rapidacomparazione delle stesse mette in evidenza come queste presentino un livello di omoge-neità più marcato rispetto a quelle descrittive delle procedure tecniche di nomina.

In tal senso, infatti, i principali parametri di selezione sono riscontrabili nella “indipen-denza” - variamente qualificata come “notoria” ovvero “indiscussa” - del candidato prescel-to ed alla sua “professionalità”. In particolare tale ultimo requisito è commisurato allo spe-cifico settore di competenza della Autorità in questione, per cui la legge generalmenterichiede persone “esperte nelle discipline tecniche ed amministrative interessanti l’attività[...] di specifica e comprovata esperienza e competenza [...] dotate di alta e riconosciutaprofessionalità e competenza [...] espert[e] di riconosciuta competenza nelle materie” o lacui professionalità sia deducibile dall’essere “personalità provenienti da settori economicidotate di alta e riconosciuta professionalità” ovvero dall’avere “ricoperto incarichi istituzio-nali di grande responsabilità e rilievo” 33.

Aldilà delle formule linguistiche impiegate dal legislatore per la traduzione normativadei suddetti requisiti soggettivi (i.e. indipendenza e competenza professionale) il possesso

32 Sul punto si veda M CLARICH, cit., pagg. 30-31. Ugualmente si può argomentare per le nomine parlamen-tari (AGCOM e Garante della privacy) in quanto eventualmente espressione della dialettica maggioranza-opposizione.33 A titolo meramente esemplificativo: di “specifica e comprovata competenza ed esperienza e di indiscussamoralità e indipendenza” parla la l. 216/174, istitutiva della CONSOB; di “persone di notoria indipendenza cheabbiano ricoperto incarichi istituzionali di grande responsabilità e rilievo” parla la l. 287/1990, istitutivadell’AGCM; di “personalità che operano in settori tecnici, economici e giuridici con riconosciuta professiona-lità” parla la l. 109/1994, istitutiva della Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici.

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degli stessi talvolta è ricondotto-presupposto dalla legge istitutiva, relativamente ad unruolo/incarico (già) ricoperto dal candidato-membro il quale debba essere scelto, per esem-pio, fra ex giudici costituzionali, componenti delle supreme magistrature ordinaria o ammi-nistrativo-contabile, professori universitari 34.

E ’ proprio con riferimento alle previsioni legislative dei vari meccanismi di nomina e deirelativi criteri di scelta, che attenta dottrina ha ritenuto di poter misurare il grado di indipendenzadelle diverse Autorità sia in senso statico - cioè in relazione alla configurazione e composizionedella singola Autorità - sia in senso dinamico - avuto riguardo, quindi, alla concreta attività svol-ta dalla stessa e dalle relazioni intessute con gli altri organi istituzionali (Governo, Parlamento) -cosicché lo stesso requisito non restasse una vuota enunciazione di principio, rilevabile solosotto il profilo “onomastico”, bensì un elemento funzionale e caratterizzante le stesse 3 5.

Sotto questo profilo appare opportuna, dunque, una più analitica disamina dei suddettirequisiti di indipendenza e professionalità, alla ricerca del significato concreto da attribuire a taliconnotati individuali e, quindi, degli elementi obiettivi da riscontrare personalmente, al fine di rite-nere gli stessi pienamente integrati nel soggetto che venga nominato membro dell’Autorità.

3. L’atto di nomina quale atto politico ed il rilievo dei “requisiti soggettivi”Con riferimento al requisito dell’indipendenza, appare innanzitutto emblematico un

obiter dictum della Corte costituzionale nel quale tale connotato è ricondotto “alle regoledeontologiche da osservarsi in ogni comportamento, al fine di evitare che possa dubitarsidella imparzialità [...] nell’adempimento dei [propri] compiti” 36. In tal senso, assicurare l’in-dipendenza dell’Autorità significherebbe scegliere persone che possano garantire talecaratteristica e, quindi, superare qualsiasi dato formale legato alla qualificazione professio-nale individuale, al fine di verificare la sostanziale sussistenza del requisito de quo. Il che -osserva acuta dottrina - determina l’attribuzione agli organi titolari del potere di nomina diuna “discrezionalità pressoché illimitata [poiché] è difficile trovare una definizione soddisfa-cente di indipendenza, in quanto essa si pone essenzialmente come requisito morale, diffi-cilmente verificabile” 37.

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34 Osserva la già citata dottrina come altrettanta omogeneità, rispetto ai parametri di selezione, è riscontra-bile altresì nel regime previsto per le incompatibilità: divieto di essere amministratore di enti pubblici/privati;divieto di ricoprire cariche elettive o di rappresentanza nei partiti politici; divieto di ricoprire uffici pubblici diqualsiasi natura; collocamento fuori ruolo; divieto di esercitare attività professionale (quest’ultimo peraltrovariamente modulato, in relazione alla specifica natura della attività vietata). R. TITOMANLIO, ibidem, p. 325.35 R. TITOMANLIO, ibidem, p. 327.36 Cfr. Corte cost., sent. n. 100/1981.37 R. TITOMANLIO, ibidem, p. 330.

E’, dunque, evidente come “assumere tale criterio [l’indipendenza, ndr.] per guidare lascelta dei nominativi, non appare sufficiente, perché non risulta effettivamente applicabile” 3 8.Atteso che il compito principale della Autorità è lo svolgimento di una attività di regolazionenon finalizzata al perseguimento di un risultato obiettivo, bensì alla garanzia di un insieme diregole - i.e. gli specifici criteri di comportamento e di condotta che i privati dovranno osser-vare - la qualità prioritaria richiesta ai membri della stessa è “la capacità di non essereinfluenzati nella propria attività, più che un grado particolarmente elevato di preparazionep r o f e s s i o n a l e [corsivo aggiunto, ndr.]” 3 9.

Laddove, in effetti, le linee di fondo della legislazione in materia evidenzino una dupli-ce finalità - la trasparenza nelle procedure di designazione e la garanzia del regime delleincompatibilità - tuttavia appare evidente, altresì, come le suddette procedure “riveli[no] l’in-tento di non stabilire requisiti troppo vincolanti e criteri di idoneità troppo rigidi. E ciò al finedi non restringere oltre misura la rosa dei soggetti candidabili” 40.

In tal senso dunque, la stessa dottrina è pienamente accorta della circostanza per cuinemmeno la elaborazione di una procedura che attribuisca il potere di nomina ad organiistituzionali tradizionalmente considerati super partes è dirimente rispetto alla garanzia diindipendenza dei candidati-membri.

Alla luce di tali considerazioni, i “caratteri” che complessivamente devono essereriscontrati nei soggetti membri della Autorità sembrerebbero potersi sussumere solo dallacombinazione di entrambi i requisiti: indipendenza e professionalità. Ed è proprio sotto que-sto profilo, dunque, che si coglie il nesso fra tali requisiti e le specifiche procedure di nomi-na, secondo le previsioni di legge.

4. I confini della (in)sindacabilità del potere di nominaLa “natura politica” dell’atto di nomina dei membri delle Autorità, pone in evidenza un

altro problema di non facile soluzione: quello della (in)sindacabilità delle nomine stesse alfine di salvaguardare al meglio l’indipendenza delle Autorità.

38 R. TITOMANLIO, ibidem, p. 330.39 R. TITOMANLIO, ibidem, p. 331.40 R. TITOMANLIO, ibidem, p. 332. L’Autore osserva come l’esperienza italiana dimostri che è stata la stes-sa fase di transizione politico-costituzionale a determinare de facto la perdita di prassi e consuetudini istitu-zionali (prima che costituzionali) un tempo funzionali a garantire “una investitura politica di carattere comples-sivo e unitario”. Tanto da concludere nel senso che le “procedure di nomina [...] non sembrano offrire partico-lari garanzie di indipendenza ed autonomia nelle nomine”.

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Quando la nomina ricade sull’Esecutivo si ritiene che il grado di indipendenza sia rela-tivo e che la posizione istituzionale di questi soggetti rientri comunque nello schema dellaresponsabilità ministeriale 41.

Diversa è la situazione quando i soggetti ai quali sono attribuite potestà sostanziali nelprocedimento di nomina degli organi direttivi della Autorità sono individuati - secondo un cri-terio di ricerca della imparzialità - nelle persone dei Presidenti delle due Camere e delPresidente della Repubblica 42. Tali soggetti sono organi qualificati sul piano della attività digaranzia e la loro configurazione si caratterizza essenzialmente come di “terzietà”: ne deri-va che - come ritenuto da una parte della dottrina 43 - la individuazione in essi della titolaritàdi poteri sostanziali nel procedimento di nomina è finalizzata ad escludere ogni rapporto trale autorità e l’indirizzo politico.

In effetti, già nell’originaria configurazione dell’ordinamento repubblicano, la figura edil ruolo del Presidente della Repubblica si collocano su di un piano di mera attività di garan-zia istituzionale. Altra parte della dottrina ha rilevato, tuttavia, come tale posizione - in coin-cidenza con la fase di transizione costituzionale - sembra poter essere ora ricondotta, vice-versa, sul fronte dell’esercizio della funzione di indirizzo politico ed, in parte, anche dellaattività dell’Esecutivo 44.

Quanto ai Presidenti delle due Camere, sebbene costoro siano generalmente espres-sione della maggioranza parlamentare, è storicamente provato come - perlomeno nella piùrecente esperienza repubblicana - la loro scelta sia frutto di una non sempre riuscita media-zione fra la stessa maggioranza e l’opposizione parlamentare. La ratio della scelta deiPresidenti delle Camere quali titolari del potere di nomina di talune Autorità amministrativeindipendenti dovrebbe essere correlata, dunque, all’ampia legittimazione dei Presidentid’assemblea, la quale legittimazione deriverebbe dagli elevati quorum richiesti per la loroelezione e trasferirebbe alle nomine adottate una “funzione alta di garanzia”, tipica degli attiloro propri.

In tal senso, l’attribuzione di tali delicati poteri di nomina ai suddetti Presidenti deveessere posta in relazione alla natura sia degli stessi - in quanto considerati organi impar-ziali rappresentanti degli interessi permanenti delle rispettive Assemblee che presiedono -

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41 V. CERULLI IRELLI, Premesse problematiche allo studio delle amministrazioni indipendenti, in F. BASSI,F. MERUSI, Mercati e amministrazioni indipendenti, Milano, Giuffrè, 1993, pp. 21 ss..42 Come già osservato in merito alla “natura” (politica) dell’atto di nomina, dunque, anche in relazione allaprocedura di nomina (ed alla valutazione dei relativi requisiti) si riscontra la partecipazione del “potere politi-co [...] attraverso i Presidenti delle Camere”, R. TITOMANLIO, cit., p. 332.43 Per tutti cfr. G. AMATO, Il gusto delle libertà: l’Italia e l’antitrust, Milano, Giuffrè, 2000.44 S. LABRIOLA (CUR.), cit., pp. 9 ss..

sia della funzione svolta dalla Autorità: esse, per poter esercitare la loro funzione di garan-zia, dovrebbero essere “neutrali” rispetto all’indirizzo politico.

Sotto questo profilo, sul piano organizzativo, quello della nomina affidata ad organisuper partes è un elemento qualificante: un siffatto percorso procedimentale implica neces-sariamente che la legge ordinaria, nell’attribuire tali atti ai Presidenti d’assemblea, li abbiainclusi fra quelli c.d. politici.

Il significato di questo tipo di investitura facente capo ai Presidenti delle due Camereè riconducibile all’esercizio di una funzione “altamente politica”, espressione cioè della poli-tica nella sua forma più elevata “paragonabile nella sostanza a quella che scaturisce dalledecisioni di rango formalmente costituzionale” 45: i Presidenti d’assemblea esprimono, nel-l’esercizio di questo potere, una investitura unificante rispetto a tutte le forze politicheespresse in Parlamento 46.

Le superiori considerazioni evidenziano come elemento critico quello della “posizionedi terzietà” riconosciuta ai soggetti titolari del potere di nomina o, comunque, co-responsa-bili del procedimento di selezione dei membri della Autorità. Come lucidamente espresso indottrina “non convincono dunque gli argomenti invocati per dimostrare il distacco del pote-re di nomina dalla attività di indirizzo, né quelli collegati alla (tendenziale) sottrazione di talepotere alla competenza del Governo, né quelli che si fanno derivare dalla titolarità attribui-ta ad altri soggetti, diversi dal Governo e di suoi organi, sulla pretesa terzietà di essi” 47.

In relazione alla posizione dei membri della Autorità, tuttavia, tale problematica èsuperata da un dato inequivocabile: i principi che sorreggono la disciplina del potere dinomina degli organi direttivi della Autorità, escludono che al suo esercizio si connetta unaassunzione di responsabilità politica. Né il Presidente della Repubblica, né i presidenti delledue Camere - nell’esercizio delle proprie attribuzioni - “possono dar luogo a tale forma diresponsabilità, né gli organi cui compete di farla valere hanno mezzo alcuno attivabile neiloro confronti [corsivo aggiunto, ndr.]” 48.

45 M. MANETTI, Poteri neutrali e Costituzione, Milano, 1994, p. 161.46 C’è chi ritiene che non si tratti di un potere proprio dei Presidenti d’assemblea anche se formalmente attri-buitogli, ma che le nomine presidenziali siano espressione di un indirizzo assembleare coinvolgente maggio-ranza ed opposizione. Sul punto cfr. G. SIRIANNI, Nuove tendenze legislative in materia di amministrazioniindipendenti, in Nomos, 1993, pp. 753 ss.. Nello stesso senso si consideri la formula organizzatoria delGarante per l’editoria: così come risulta dalla l. n. 416 del 1981 essa implica un rapporto assai stretto con ilParlamento - atteso che il compito primario della stessa è quello di vigilare sulla attuazione della legge innome e per conto di quest’ultimo - tanto da far presumere che esso debba tener presente tutti gli orientamen-ti espressi in Parlamento. Sul punto si veda G. CORASANITI, Garante per l’editoria, in G. SANTANIELLO(CUR.), Trattato di diritto amministrativo, vol. XV, Padova, CEDAM, 1990, pp. 181 ss..47 S. LABRIOLA, cit., p. 12.48 S. LABRIOLA, ibidem.

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Rispetto alla (presuntivamente indefettibile) sussistenza di un nesso fra attività di indi-rizzo politico ed assunzione di responsabilità politica, è necessario notare come la stessa -proprio nel caso del potere di nomina dei membri delle Autorità indipendenti - debba esse-re accertata, invece, in concreto. Il potere di nomina, in altri termini, pur eventualmente rien-trando nell’alveo della “attività di indirizzo”, non implica alcuna responsabilità politica, così“derogando alla regola secondo cui ciò deve [sempre] avvenire: e la deroga, considerata laampiezza crescente della istituzione delle Autorità, acquista una consistenza superiore allaeccezionalità e alla limitatezza. Ne consegue che, in questa ipotesi, il nesso non sussistepiù nel diritto positivo [corsivo aggiunto, ndr.]” 49.

La nomina dei componenti di tale Autorità deve essere inquadrata, quindi, in una cate-goria di atti - quelli di natura politica - la cui natura impedisce (cfr. art. 31 Reg. Cons. Stato)una loro giustiziabilità.

E’ proprio dai sempre più ampi margini di autonomia riconosciuti alla Amministrazioneche discende la distinzione fra attività di direzione politica (devoluta agli organi di governoe finalizzata alla attuazione del relativo indirizzo) e di direzione amministrativa (pienamen-te indipendente e vincolata al solo principio di legalità, funzionale alla concreta attuazionedella legislazione vigente).

Sotto questo profilo, non solo la procedura relativa alla nomina dei membri - in quantodevoluta ai suddetti organi istituzionali - “contribuisce a qualificare l’indipendenza dellaCommissione di garanzia dal Governo [i.e. dalla responsabilità politica, ndr.]” ma, nello stessosenso, “rilevano anche i significativi ambiti, ad essa riconosciuti, di autonomia organizzatoria” 5 0.

Il significato di questa più complessa procedura di nomina consente, al più, una verifi-ca - esclusivamente in capo al Presidente della Repubblica, cui spetta il relativo compito 5 1 -circa la presenza di motivi di illegittimità della nomina. Salva questa verifica in capo alPresidente della Repubblica, il provvedimento di nomina non è giustiziabile.

In conclusione, la natura essenzialmente politica dell’atto di nomina ricomprende lostesso nell’ambito di un potere sostanzialmente discrezionale e lo rende, per ciò solo, insin-dacabile e non giustiziabile (se non nell’ambito del controllo/potere di verifica devoluto alPresidente della Repubblica in sede di adozione del decreto di nomina).

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49 S. LABRIOLA, ibidem.50 M. CARNEROLI, La Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubbli -ci essenziali, in G. CLEMENTE DI SAN LUCA, cit., pp. 85 ss.. Tali requisiti sono individuati dall’Autore nellasostanziale autodichia della Commissione: autonomia di funzionamento; autonomia di bilancio; autonomiacontabile e di gestione.51 Sulla natura formale degli atti presidenziali di nomina degli alti funzionari dello Stato (art. 87, comma 7,Cost.) G. MOTZO, E. DE MARCO, C. FRANCHINI, U. ROSSI MERIGHI, Le competenze amministrative delPresidente della Repubblica, in G. SANTANIELLO (CUR.), Trattato di dir. amm..

5. Conclusioni: il parlamentarismo italiano, fra funzione di controllo e di rappre-sentanza politica

Le Autorità indipendenti e la loro influenza sempre più decisiva nella vita politica sonouno dei campanelli di allarme di una società, quella italiana, caratterizzata da una profon-da crisi della rappresentanza che spinge verso una neutralizzazione della politica, spostan-do le decisioni più importanti per la vita del Paese dal naturale alveo, il tradizionale circuitodemocratico rappresentativo, a sedi tecniche ed imparziali, quali, appunto, le Autorità indi-pendenti (ma anche gli organi giurisdizionali, i sindacati, etc.). La politica preferisce lascia-re la responsabilità di decisioni controverse ed impopolari, soprattutto nei settori che coin-volgono interessi sociali diffusi, ad un collegio di esperti, tecnici ed imparziali 52.

Non sarà forse un caso che l’exploit delle Autorità amministrative indipendenti si col-loca proprio negli anni Novanta, quando la crisi di legittimità dei partiti storici della demo-crazia italiana 53, le sfide provenienti dall’Europa, la globalizzazione hanno dato avvio alprofondo mutamento del sistema politico e dell’assetto costituzionale che porterà al tramon-to della Prima Repubblica tanto che Predieri, in quegli anni, arriva ad affermare che “le auto-rità amministrative indipendenti sono l’effetto di una crisi di rappresentanza, acuito dallacrisi del sistema di partiti italiano, che porta alla richiesta di risposta tecnica ed indipenden-te, non politica, alle domande della società” 54.

L’inizio di un lungo periodo di transizione che, senza timore di essere smentiti, non èancora terminato, viene fatto coincidere con il referendum elettorale del 1993. Il punto diapprodo di questo processo avrebbe dovuto essere la democrazia maggioritaria e quindi larealizzazione del modello di “democrazia immediata” 55 ma l’assetto politico-istituzionaleche si è andato delineando dopo il referendum è molto diverso da quanto immaginato dagliingegneri istituzionali ed ha dato vita al cosiddetto “bipolarismo conflittuale in un sistema

52 Cfr. M. MANETTI, Le autorità indipendenti, Roma-Bari, 2007, p.11.53 Nel 1993 scompaiono quasi tutti i partiti protagonisti della vita politica italiana dall’entrata in vigore dellaCostituzione restando in vita solo le rappresentanze parlamentari.54 A. PREDIERI, L’erompere delle autorità amministrative indipendenti, Firenze-Antella, Passigli Editori,1997, p. 40.55 Sulle caratteristiche della “democrazia maggioritaria” e sulla sua distinzione con la “democrazia consen-suale” cfr. A. LIJPHART, Le democrazie contemporanee, Bologna, 2001. p. 21 ss. In particolare l’Autore indi-vidua tra le caratteristiche del modello maggioritario: concentrazione del potere esecutivo in governi di mag-gioranza monopartitica, ruolo predominante dell’esecutivo nei rapporti con il legislativo, sistemi bipartitici,sistemi elettorali maggioritari, sistemi di rappresentanza degli interessi pluralisti con competizione aperta tragruppi. La dinamica della competizione politica, che deve essere una competizione bipolare, è quindi una trale caratteristiche più significative della democrazia maggioritaria che è anche una “democrazia immediata”visto che l’elettore potrà scegliere, direttamente o indirettamente il Governo con precisa attribuzione del pote-re politico. In tal senso, M. DUVERGER, La monarchie républicaine, Paris, 1974.

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istituzionale policentrico esasperato” 56. Lo stesso referendum appena citato può essereannoverato tra le conseguenze della crisi della rappresentanza: si è affidato al popolo ciòche classe politica e istituzioni rappresentative non erano in grado di correggere.

Tutto ciò non poteva non generare ripercussioni sul piano istituzionale ed in particola-re sul ruolo del Governo che pian piano comincia a rappresentare il vero fulcro del sistemaa scapito del Parlamento 57.

Da quanto brevemente esposto emerge come le crisi dei classici canali della demo-crazia rappresentativa, le vigorose critiche condotte contro i suoi attori tradizionali, l’emer-sione di contropoteri del Governo e di circuiti rappresentativi alternativi, tanto di quello elet-torale quanto di quello degli interessi, hanno determinato una profonda ridefinizione delsistema politico. “Un vecchio ordine politico-costituzionale è entrato in crisi, ma un nuovoordine non si è affermato” 58: a distanza di più di dieci anni da questa affermazione le cosenon sono cambiate ma anzi la ricerca e la sperimentazione di nuovi ordini e assetti è inpieno fermento, di sicuro il nuovo “modello” non potrà non tenere conto del ruolo delleAutorità amministrative indipendenti che ormai si pongono sempre più al centro della vitadel Paese anche e soprattutto per arginare il rischio che su di esse si vengano a creare lebasi di un ulteriore centro di potere autonomo dalla politica; piuttosto si potrebbe valorizza-re il loro carattere tecnico-giudico istituzionalizzando anche a livello costituzionale il lororuolo di ausiliari del Parlamento in modo da non lasciare più che le loro segnalazioni,soprattutto quando evidenziano i difetti di una legge, vengano percepiti dal legislatore comeinterferenze volte ad assicurare gli interessi delle varie lobbies.

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56 A. CHIARAMONTE, A. DI VIRGILIO, Da una riforma elettorale all’altra: partiti coalizioni e processi diapprendimento, in Riv. it. sc. Pol., 2006, pp. 388 ss. così come richiamato da V. LIPPOLIS, G. PITRUZZEL-LA, Il bipolarismo conflittuale, Soveria Mannelli, 2007, pp. V ss..57 La perdita di centralità del Parlamento come luogo della partecipazione politica non riguarda comunquesolo l’Italia, il problema del deficit democratico coinvolge tutte le democrazie europee e la stessa UE. In talsenso, tra gli altri, F. BIONDO, Cittadinanza europea e post-democrazia, in Rass. dir. pubbl. eur., 2008, 1, pp.149-182. 58 G. PITRUZZELLA, Forme di governo e trasformazioni della politica, Roma-Bari, 1997, p. 3.