Sommario: 1. La causa di servizio - 2. La procedura per il riconoscimento: l’avvio -

3. L’Istruttoria - 4. La Commissione medico-ospedaliera di cui all’articolo 165, comma

primo, del Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 - 5.

Adempimenti dell’Amministrazione - 6. Presentazione diretta di certificazione medica - 7.

Ricorso alternativo ad altro organismo di accertamento medico - 8. Comitato di verifica per

le cause di servizio - 9. Pareri del Comitato - 10. Unicità di accertamento - 11. Termini e

competenza - 12. Accertamenti di inidoneità ed altre forme di inabilità - 13. Trattamenti

pensionistici di privilegio - 14. Norme abrogate - 15. Requisiti per la pensione di privilegio

- 16. Il D.P.R. n. 37/2009 - 17. La tutela amministrativa e giurisdizionale - 18. Punti critici

del processo pensionistico innanzi alla Corte dei Conti

1. La causa di servizio

La “causa di servizio”, da un punto di vista strettamente giuridico, è il riconoscimen-

to di un danno fisico o di una malattia contratta per cause o condizioni di lavoro insite

nel servizio prestato.

Si parla, poi, di “concausa” - con conseguenze giuridiche sostanzialmente identiche a

quelle della causa - quando una predisposizione all’infermità degenera per cause “prepon-

deranti” da addebitarsi alle condizioni di servizio.

Le condizioni per il riconoscimento della causa di servizio sono:

1. l’accertamento di una malattia o il verificarsi di un infortunio;

2. il nesso di casualità tra la patologia e il tipo di attività lavorativa.

Il riconoscimento della causa di servizio può determinare delle conseguenze sul

piano previdenziale e pensionistico, con riferimento al c.d. “equo indennizzo” ed alla

“pensione di privilegio”.

2. La procedura per il riconoscimento: l’avvio

Con Decreto del Presidente della Repubblica n. 461 del 29 ottobre 2001, pubblicato sulla

Gazzetta Ufficiale Serie generale n. 5 del 7 gennaio 2002, è stato emanato il regolamento

Causa di servizio: rimedi amministrativi e giurisdizionali nelrispetto del giusto processoPino ZingaleConsigliere della Corte dei Conti

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recante la semplificazione dei procedimenti per il riconoscimento delle infermità da causa di

servizio, per la concessione della pensione privilegiata ordinaria e dell’equo indennizzo, non-

ché per il funzionamento e la composizione del comitato per le pensioni privilegiate ordinaria.

Il regolamento definisce un procedimento unico per il riconoscimento della causa di

servizio e la concessione dell’equo indennizzo valido per tutti dipendenti della pubblica

amministrazione di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.

165, compreso il personale militare ed equiparato.

Il procedimento definito dal regolamento in esame si applica, in via transitoria e limitata-

mente ai dipendenti civili e militari dello Stato, anche ai fini del riconoscimento di un trattamen-

to pensionistico di privilegio, nonché di stati invalidanti al servizio o di inabilità non dipendenti

da causa di servizio, nelle more dell’assunzione dei relativi compiti da parte dell’I.N.P.D.A.P..

Per i restanti dipendenti della pubblica amministrazione, in materia di riconoscimen-

to della causa di servizio finalizzata ad un trattamento pensionistico di privilegio o, comun-

que, per le altre forme di inabilità non dipendenti da causa di servizio, continuano a trova-

re applicazione le disposizioni di cui al D.lgs. 7 gennaio 1917, n. 295, alla legge 8 agosto

1991, n. 274 e al D.M. 8 maggio 1997, n. 187.

In particolare, nei confronti degli iscritti alle casse pensioni già gestite dagli ex Istituti

di Previdenza, resta in vigore l’iter procedimentale attualmente utilizzato per l’accertamen-

to del diritto alla pensione di privilegio che, si ricorda, viene attivato su istanza del dipen-

dente dopo la cessazione dal servizio; pertanto, il Comitato tecnico per le pensioni privile-

giate, istituito ai sensi dell’articolo 12 della legge n. 274/1991, continua ad esprimere il pro-

prio giudizio previa acquisizione del rapporto informativo redatto dalla Prefettura competen-

te e del verbale di visita medico-collegiale dell’Ospedale militare.

Tutte queste continueranno a rimanere in vigore fino a quando l’I.N.P.D.A.P. non si

sarà dotato di un proprio regolamento che disciplini l’intera procedura sugli stati di inabilità,

siano essi dipendenti o meno da causa di servizio, riguardante tutti gli iscritti all’I.N.P.D.A.P..

La vigente normativa prevede due modalità di avvio della procedura:

a) Iniziativa a domanda: il dipendente che abbia subito lesioni o contratto infermità o

subito aggravamenti di infermità o lesioni preesistenti, ovvero l’avente diritto in caso di

morte del dipendente, per fare accertare l’eventuale dipendenza da causa di servizio, deve

presentare una domanda scritta all’ufficio o comando presso il quale presta servizio, indi-

cando specificamente la natura dell’infermità o lesione, i fatti di servizio che vi hanno con-

corso e, ove possibile, le conseguenze sull’integrità fisica, psichica o sensoriale e sull’ido-

neità al servizio, allegando ogni documento utile. Fatto salvo il trattamento pensionistico di

privilegio, la domanda, ai fini della concessione dei benefìci previsti da disposizioni vigenti,

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deve essere presentata dal dipendente entro sei mesi dalla data in cui si è verificato l’even-

to dannoso o da quella in cui ha avuto conoscenza dell’infermità o della lesione o dell’ag-

gravamento. Tutto ciò vale anche quando la menomazione dell’integrità fisica si manifesta

dopo la cessazione del rapporto d’impiego. La presentazione della richiesta di equo inden-

nizzo può essere successiva o contestuale alla domanda di riconoscimento di causa di ser-

vizio ovvero può essere prodotta nel corso del procedimento di riconoscimento di causa di

servizio, entro il termine di dieci giorni dalla ricezione della comunicazione di cui agli artico-

li 7, comma 2, e 8, comma 2; in quest’ultimo caso il procedimento si estende anche alla

definizione della richiesta di equo indennizzo.

La richiesta di equo indennizzo deve riguardare la morte o una menomazione dell’in-

tegrità fisica o psichica o sensoriale, ascrivibile ad una delle categorie di cui alla tabella A o

alla tabella B annesse al decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1981, n. 834,

e successive modificazioni; la menomazione conseguente ad infermità o lesione non previ-

sta in dette tabelle è indennizzabile solo nel caso in cui essa sia da ritenersi equivalente ad

alcuna di quelle contemplate nelle tabelle stesse, anche quando la menomazione dell’inte-

grità fisica si manifesta entro cinque anni dalla cessazione del rapporto d’impiego, elevati a

dieci anni per invalidità derivanti da infermità ad eziopatogenesi non definita o idiopatica.

La richiesta di equo indennizzo può essere proposta dagli eredi del dipendente dece-

duto, anche se pensionato, entro sei mesi dal decesso.

La richiesta di equo indennizzo, fatte salve le disposizioni già richiamate e l’articolo 14,

comma 4, dello stesso D.P.R. deve essere presentata non oltre il termine di sei mesi dalla

data di notifica o comunicazione del provvedimento di riconoscimento della dipendenza da

causa di servizio dell’infermità o lesione, da cui sia derivata una menomazione ascrivibile

alle tabelle di cui al comma 7, ovvero da quando si è verificata la menomazione in conse-

guenza dell’infermità o lesione già riconosciuta dipendente da causa di servizio, ovvero da

quando si è verificata la menomazione in conseguenza dell’infermità o lesione già ricono-

sciuta dipendente da causa di servizio.

La nuova disciplina ha mantenuto fermi i criteri medico-legali in tema di riconoscimen-

to della causa di servizio seguita sulla base della vigente normativa in materia di trattamen-

to pensionistico di privilegio, nonché per l’applicazione della tabella A o della tabella B

annesse al decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1981, n. 834, e succes-

sive modificazioni, o della tabella F1 annessa al decreto del Presidente della Repubblica

23 dicembre 1978, n. 915.

b) Avvio d’ufficio: L’Amministrazione inizia d’ufficio il procedimento per il riconosci-

mento della causa di servizio quando risulta che un proprio dipendente abbia riportato lesio-

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ni per certa o presunta ragione di servizio o abbia contratto infermità nell’esporsi per obbli-

go di servizio a cause morbigene e dette infermità siano tali da poter divenire causa d’inva-

lidità o di altra menomazione della integrità fisica, psichica o sensoriale. L’Amministrazione

deve procedere d’ufficio anche in caso di morte del dipendente quando il decesso è avve-

nuto in attività di servizio e per fatto traumatico ivi riportato. Secondo la costante giurispru-

denza tutte le volte in cui l’Amministrazione sarebbe obbligata ad avviare d’ufficio la proce-

dura, l’interessato non incorre nella decadenza quinquennale laddove successivamente

decida di fare avviare il procedimento ad istanza di parte.

3. L’Istruttoria

L’ufficio che riceve la domanda ne deve curare l’immediato invio, unitamente alla

documentazione prodotta dall’interessato, all’ufficio dell’Amministrazione competente ad

emettere il provvedimento finale, il quale entro trenta giorni, ove rilevi la manifesta inammis-

sibilità o irricevibilità, respinge la domanda stessa con provvedimento motivato da notifica-

re o comunicare, anche in via amministrativa, al dipendente, entro dieci giorni.

Quando non ricorrano queste ipotesi pregiudiziali, l’ufficio che provvede ad adottare il

provvedimento finale nel medesimo termine, trasmette alla Commissione territorialmente

competente la domanda e la documentazione prodotta dall’interessato, dandone comuni-

cazione allo stesso entro i successivi dieci giorni.

Il responsabile dell’ufficio, presso il quale il dipendente ha prestato servizio nei perio-

di interessati al verificarsi di fatti attinenti all’insorgenza od aggravamento di infermità o

lesioni, deve evadere le richieste istruttorie fornendo gli elementi informativi entro dieci gior-

ni dalla ricezione della richiesta stessa.

Queste disposizioni si applicano anche nel caso in cui il procedimento sia stato avvia-

to d’ufficio da parte dell’Amministrazione.

4. La Commissione medico-ospedaliera di cui all’articolo 165, comma primo, del

Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092

La diagnosi dell’infermità o lesione, comprensiva possibilmente anche dell’esplicitazio-

ne eziopatogenetica, nonché del momento della conoscibilità della patologia, e delle conse-

guenze sull’integrità fisica, psichica o sensoriale, e sull’idoneità al servizio, è effettuata dalla

Commissione territorialmente competente in relazione all’ufficio di ultima assegnazione del

dipendente ovvero, se il dipendente è pensionato o deceduto, alla residenza rispettivamen-

te del pensionato o dell’avente diritto. La Commissione è composta da tre ufficiali medici, di

cui almeno uno, preferibilmente, specialista in medicina legale e delle assicurazioni.

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La Commissione, quando deve pronunciarsi su infermità o lesioni di militari apparte-

nenti a forze armate diverse o di appartenenti a corpi di polizia, anche ad ordinamento civi-

le, è composta da due ufficiali medici e da un ufficiale medico o funzionario medico della

forza armata, corpo o amministrazione di appartenenza.

Per esigenze legate alla complessità dell’accertamento sanitario la predetta può

richiedere la partecipazione alla visita, con voto consultivo, di un medico specialista, men-

tre l’interessato può farsi assistere durante la visita, senza oneri per l’amministrazione, da

un medico di fiducia, che non integra, però, la composizione della Commissione.

Quest’ultima, entro trenta giorni dalla ricezione degli atti dall’Amministrazione, effet-

tua la visita per il tramite di almeno un componente e redige processo verbale, firmato

da tutti i membri. Dal verbale debbono risultare le generalità del dipendente, la qualifica

e la firma dei componenti della Commissione, il giudizio diagnostico, gli accertamenti e

gli elementi valutati a fini diagnostici, la determinazione della data di conoscibilità o sta-

bilizzazione dell’infermità da cui derivi una menomazione ascrivibile a categoria di com-

penso, nonché l’indicazione della categoria stessa, il giudizio di idoneità al servizio od

altre forme di inabilità, le eventuali dichiarazioni a verbale del medico designato dall’in-

teressato, i motivi di dissenso del componente eventualmente dissenziente ed il voto

consultivo del medico specialista.

Il verbale deve essere trasmesso all’Amministrazione competente entro quindici

giorni dalla visita. In caso di accertamento conseguente alla trasmissione di certificazio-

ne medica ai sensi dell’articolo 8, comma 1, il verbale è inviato direttamente al Comitato

di verifica per le cause di servizio dalla Commissione medesima, che provvede a dare

comunicazione all’interessato.

5. Adempimenti dell’Amministrazione

Entro trenta giorni dalla ricezione del verbale della Commissione, l’ufficio competente

ad emettere il provvedimento finale invia al Comitato, oltre al verbale stesso, una relazione

nella quale sono riassunti gli elementi informativi disponibili, relativi al nesso causale tra l’in-

fermità o lesione e l’attività di servizio, nonché l’eventuale documentazione prodotta dall’in-

teressato. Al dipendente è data comunicazione della trasmissione degli atti al Comitato

entro i successivi dieci giorni, con una nota nella quale viene indicata anche la possibilità

dell’interessato di presentare richiesta di equo indennizzo entro il termine di dieci giorni

dalla ricezione della comunicazione.

L’ufficio respinge la domanda di equo indennizzo, con provvedimento motivato,

quando riscontra, a seguito degli accertamenti sanitari della Commissione sulla cono-

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scibilità o stabilizzazione dell’infermità o lesione, che la domanda è stata presentata

oltre i termini di decadenza.

6. Presentazione diretta di certificazione medica

Al fine dell’accelerazione del procedimento, il dipendente o l’avente diritto in caso di

morte del dipendente può presentare, contestualmente alla domanda di riconoscimento di

causa di servizio o concessione di equo indennizzo, può presentare certificazione medica

concernente l’accertamento dell’infermità specificamente dichiarata ovvero della causa cli-

nica di morte, con la diagnosi dell’infermità o lesione, comprensiva possibilmente anche

dell’esplicitazione eziopatogenetica, nonché del momento della conoscibilità della patolo-

gia, e delle conseguenze sull’integrità fisica, psichica o sensoriale, e sull’idoneità al servi-

zio, rilasciata da una delle commissioni mediche operanti presso le aziende sanitarie loca-

li non oltre un mese prima della data di presentazione della domanda stessa.

Il competente ufficio dell’Amministrazione, ove non sussistano condizioni di inammis-

sibilità o irricevibilità, inoltra la domanda e la certificazione medica alla Commissione ed al

Comitato entro il termine di trenta giorni dalla ricezione della domanda stessa.

Al dipendente è data comunicazione della trasmissione degli atti al Comitato entro i

successivi dieci giorni, con nota nella quale viene indicata anche la possibilità dell’interessa-

to di presentare richiesta di equo indennizzo entro il termine di dieci giorni dalla ricezione

della comunicazione, nonché di presentare opposizione nello stesso termine di dieci giorni.

L’effettuazione della visita è disposta, previa richiesta del medico di base, dall’Azienda

sanitaria locale, territorialmente competente. Alla visita il dipendente può farsi assistere da

un medico di fiducia, senza oneri per l’Amministrazione.

7. Ricorso alternativo ad altro organismo di accertamento medico

In alternativa all’invio alla Commissione l’Amministrazione, in relazione e compati-

bilmente con i carichi di lavoro della Commissione stessa, nonché con l’organizzazione

anche territoriale della sanità militare, può trasmettere la domanda e la documentazio-

ne prodotta dall’interessato all’Azienda sanitaria locale, territorialmente competente

secondo i criteri indicati all’articolo 6, comma 1, del regolamento, per l’accertamento

sanitario da parte della Commissione medica di cui all’articolo 1, comma 2, della legge

15 ottobre 1990, n. 295, ovvero alla Commissione medica di verifica di cui all’articolo 2-

bis, comma 2, del decreto legislativo 30 aprile 1997, n. 157; come modificato dall’artico-

lo 5 del decreto legislativo 29 giugno 1998, n. 278, competente secondo i criteri indica-

ti all’articolo 6, comma 1, del regolamento.

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Per le visite relative a militari o appartenenti a corpi di polizia, anche ad ordinamen-

to civile, disposte ai sensi del presente articolo, la Commissione medica è di volta in volta

integrata con un ufficiale medico o funzionario medico della forza armata, del corpo o

amministrazione di appartenenza.

8. Comitato di verifica per le cause di servizio

Il Comitato di verifica per le cause di servizio altro non è che il vecchio Comitato per

le pensioni privilegiate ordinarie che ha assunto tale denominazione.

Esso è formato da un numero di componenti non superiore a quaranta e non inferio-

re a trenta, scelti fra gli esperti della materia, provenienti dalle diverse magistrature,

dall’Avvocatura dello Stato e dal ruolo dei dirigenti delle amministrazioni dello Stato, non-

ché tra gli ufficiali superiori medici delle Forze armate e qualifiche equiparate delle Forze di

polizia di Stato a ordinamento civile e militare e tra funzionari medici delle amministrazioni

dello Stato preferibilmente specialisti in medicina legale e delle assicurazioni. Per l’esame

delle domande relative a militari o appartenenti a corpi di polizia, anche a ordinamento civi-

le, il Comitato è di volta in volta integrato da un numero di ufficiali o funzionari dell’arma,

corpo o amministrazione di appartenenza non superiore a due.

Il Comitato è presieduto da un magistrato della Corte dei Conti.

9. Pareri del Comitato

Il Comitato accerta la riconducibilità ad attività lavorativa delle cause produttive di

infermità o lesione, in relazione a fatti di servizio ed al rapporto causale tra i fatti e l’in-

fermità o lesione.

Entro sessanta giorni dal ricevimento degli atti, il Comitato si pronuncia, con parere

motivato, sulla dipendenza dell’infermità o lesione da causa di servizio con parere da comu-

nicare entro quindici giorni all’amministrazione.

Entro venti giorni dal ricevimento degli atti, tuttavia, il Comitato può richiedere supple-

menti di accertamenti sanitari in modo da assicurare la diversità dell’organismo rispetto a

quello che ha reso la prima diagnosi. Il verbale della visita medica è trasmesso direttamen-

te al Comitato entro quindici giorni, il quale si pronuncia entro i trenta giorni successivi.

10. Unicità di accertamento

Il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità o lesione costi-

tuisce accertamento definitivo anche nell’ipotesi di successiva richiesta di equo indennizzo

e di trattamento pensionistico di privilegio.

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11. Termini e competenza

L’Amministrazione si pronuncia sul solo riconoscimento di infermità o lesione dipen-

dente da causa di servizio, su conforme parere del Comitato, anche nel caso di intempesti-

vità della domanda di equo indennizzo, entro venti giorni dalla data di ricezione del parere

stesso. Entro lo stesso termine l’amministrazione che, per motivate ragioni, non ritenga di

conformarsi a tale parere, ha l’obbligo di richiedere ulteriore parere al Comitato, che lo

rende entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta; l’Amministrazione adotta il provve-

dimento nei successivi dieci giorni motivandolo conformemente al parere del Comitato.

L’Amministrazione, quindi, non ha nessun margine discrezionale di scostamento dal

parere reso dal Comitato che va qualificato, dunque, come obbligatorio e vincolante.

Il provvedimento finale è adottato nel rispetto dei termini procedimentali previsti dal

regolamento ed è notificato o comunicato, anche per via amministrativa, all’interessato nei

successivi quindici giorni.

In caso di concorrente richiesta di equo indennizzo prima della espressione del pare-

re del Comitato, è adottato un unico provvedimento di riconoscimento di dipendenza da

causa di servizio e concessione di equo indennizzo.

Entro cinque anni dalla data di comunicazione del provvedimento di riconoscimento di

dipendenza da causa di servizio e concessione di equo indennizzo, il dipendente, in caso

di aggravamento della menomazione della integrità fisica, psichica o sensoriale per la quale

è stato concesso l’equo indennizzo, può per una sola volta chiedere all’Amministrazione la

revisione dell’equo indennizzo già concesso.

12. Accertamenti di inidoneità ed altre forme di inabilità

Ai fini dell’accertamento delle condizioni di idoneità al servizio, l’Amministrazione sot-

topone il dipendente a visita della Commissione territorialmente competente, con invio di

una relazione recante tutti gli elementi informativi disponibili.

In conformità all’accertamento sanitario di inidoneità assoluta a qualsiasi impiego e man-

sione, l’Amministrazione procede, entro trenta giorni dalla ricezione del verbale della Commissione,

alla risoluzione del rapporto di lavoro e all’adozione degli atti necessari per la concessione di trat-

tamenti pensionistici alle condizioni previste dalle vigenti disposizioni in materia, fatto salvo quanto

previsto per il personale delle Forze armate e delle Forze di polizia, anche ad ordinamento civile.

13. Trattamenti pensionistici di privilegio

Per i procedimenti di riconoscimento di causa di servizio, a fini di trattamento pen-

sionistico di privilegio, nonché di stati invalidanti al servizio o di inabilità non dipendenti

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da causa di servizio, sempre per fini pensionistici, dei dipendenti civili e militari dello

Stato, come già accennato si seguono le procedure indicate dal regolamento di cui al

D.P.R. n. 461 del 29 ottobre 2001 e dalle disposizioni di cui al decreto del Presidente

della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, non abrogate a seguito dell’entrata in vigo-

re del suddetto regolamento, e ciò fino all’assunzione da parte dell’Istituto nazionale di

previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (I.N.P.D.A.P.) dei relativi pro-

cedimenti, sulla base dei regolamenti da adottare ai sensi dell’articolo 3, comma 5, del

decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479.

E’ rimasto, comunque, fermo quanto disposto dall’articolo 169 del decreto del Presidente

della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, sul termine di cinque o dieci anni dalla cessazio-

ne del servizio per la presentazione di domanda di trattamento pensionistico di privilegio.

Proprio in relazione a quest’ultimo termine va segnalato un recente intervento del

Giudice delle leggi il quale (CORTE COSTITUZIONALE - SENTENZA 1 agosto 2008, n.

323), con riferimento ai casi nei quali la malattia insorga allorché siano già decorsi cinque

anni dalla cessazione dal servizio - ferma restando la disciplina attuale per le altre ipotesi -

ha dichiarato la norma costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevedeva che, in

tale ipotesi, il termine quinquennale di decadenza per l’inoltro della domanda di accertamen-

to della dipendenza delle infermità o delle lesioni contratte - ai fini dell’ammissibilità della

domanda di trattamento privilegiato - decorresse dalla manifestazione della malattia stessa.

Il dubbio di costituzionalità sciolto dalla decisione muoveva dalla considerazione che

l’art. 169 del .D.P.R. n. 1092/1973, fissando il dies a quo del termine quinquennale di deca-

denza al momento della cessazione dal servizio, a prescindere dalle modalità concrete di

manifestazione della malattia, comprimesse del tutto ingiustificatamente il diritto alla pen-

sione privilegiata dei lavoratori per i quali l’insorgenza della manifestazione morbosa fosse

successiva al decorso di detto termine. Nell’occasione la Corte ha richiamato la consolida-

ta giurisprudenza in materia di cd. danni lungolatenti, un pregiudizio, cioè, ove vi sia uno

stacco temporale tra condotta danneggiante ed insorgenza della lesione (e la sua rappor-

tabilità causale ad un dato fatto giuridico).

La Corte ha evidenziato come le attuali conoscenze mediche abbiano messo in

luce l’esistenza di malattie in cui, fra la causa della patologia e la relativa manifestazio-

ne, intercorra un lungo e non preventivabile periodo di latenza in assenza di alcuna spe-

cifica sintomatologia, come ad esempio in quelle provocate dall’esposizione all’amian-

to. E’ apparso evidente, quindi, che quando l’infermità si manifesta successivamente al

decorso del termine quinquennale dalla cessazione del servizio, la norma censurata esi-

geva irragionevolmente che la domanda di accertamento della dipendenza della infer-

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mità dal servizio svolto fosse inoltrata entro un termine in cui ancora difetta il presuppo-

sto oggettivo (l’infermità) della richiesta medesima.

14. Norme abrogate

a) la legge 11 marzo 1926, n. 416, salvo gli articoli 11, 11-bis, 12, 13 e 14, nonché l’ar-

ticolo 5 per la parte non richiamata dall’articolo 19 del presente regolamento;

b) il regolamento approvato con regio decreto 15 aprile 1928, n. 1024, salvo gli arti-

coli 19, 20 e 21;

c) gli articoli 129, commi quarto e quinto, e 130 del decreto del Presidente della

Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3;

d) gli articoli 39, 40 e 56 del decreto del Presidente della Repubblica 3 maggio

1957, n. 686;

e) l’articolo 165, commi secondo, terzo e quarto, l’articolo 172, commi primo, secon-

do, terzo e quarto, nonché gli articoli 166, 170, 171, 174, 175, 176, 177, 178, 179 e 187 del

decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092;

f) l’articolo 5-bis del decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387, convertito, con modifi-

cazioni, dalla legge 20 novembre 1987, n. 472;

g) il decreto del Presidente della Repubblica 20 aprile 1994, n. 349;

h) l’articolo 1, comma 121, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.

15. Requisiti per la pensione di privilegio

Per tutti i dipendenti pubblici le infermità prodotte da cause di servizio sono suddivise

in otto categorie, dall’ottava (infermità meno gravi) alla prima (le più gravi).

Con il provvedimento di concessione il titolare della pensione viene inserito in una

delle categorie, ma se l’infermità peggiora l’interessato può in qualunque momento chiede-

re la revisione del provvedimento di concessione per ottenere il passaggio a una categoria

superiore e la riliquidazione della pensione.

Per i dipendenti civili affinché possa procedersi all’attribuzione della pensione di privi-

legio sono necessari tre requisiti:

a) che l’infermità o l’infortunio siano dipendenti da causa o concausa di servizio;

b) che l’infermità o l’infortunio abbiano determinato menomazioni dell’inte-

grità personale ascrivibili a una delle categorie di cui alla tabella A annessa al

D.P.R. 23 dicembre 1978 n. 915, anche, eventualmente, attraverso il c.d. criterio dell’e-

quivalenza sancito dall’art. 11 D.P.R. n. 915/1978, in forza del quale, essendo riconosciu-

to alle tabelle ad esso allegate carattere indicativo, le infermità e lesioni in esse non con-

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template debbono essere ascritte alle categorie comprendenti infermità e lesioni equiva-

lenti per il grado di inabilità al lavoro da esse determinato;

c) che l’infermità o l’infortunio abbiano determinato l’inidoneità assoluta e perma-

nente al servizio, da intendersi come inidoneità alle mansioni proprie della qualifica rive-

stita dal dipendente e non già come inidoneità a qualsiasi proficuo lavoro (Corte dei Conti

Lombardia, Sez. giurisdiz., 04/12/2004, n. 1488; Idem, Sez. III App., 28/04/2004, n. 266).

Per i dipendenti militari ed i Corpi di Polizia, la legge non richiede il requisito del-

l’inabilità: l’art. 15, comma 3, infatti, ha fatto salvo, a tal proposito, quanto previsto per il

personale delle Forze armate e delle Forze di polizia, anche ad ordinamento civile, ed il

successivo art. 17 ha stabilito che per i procedimenti di riconoscimento di causa di servizio,

a fini di trattamento pensionistico di privilegio, nonché di stati invalidanti al servizio o di ina-

bilità non dipendenti da causa di servizio, sempre per fini pensionistici, dei dipendenti civili

e militari dello Stato, si seguano le procedure indicate dal regolamento n. 461/2001 e dalle

disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092,

non abrogate a seguito dell’entrata in vigore del citato regolamento, e l’art. 67 del D.P.R. n.

1092/1973 che per i militari non prevede il detto requisito, non è stato abrogato.

Se l’interessato ottiene la liquidazione dell’equo indennizzo, e successivamente, per

la stessa causa la pensione di privilegio, la metà dell’equo indennizzo già liquidata viene

recuperata sul pagamento della pensione di privilegio.

Il trattamento pensionistico di privilegio per i dipendenti statali, se la domanda è pro-

dotta dopo due anni dal collocamento a riposo, fermo restando il diritto alla pensione (che

è imprescrittibile), decorre a partire dal mese successivo a quello della presentazione della

domanda, in caso contrario dal giorno del collocamento a riposo.

La prestazione è vitalizia e cessa, quindi, con la morte del titolare, salvo i casi di

reversibilità.

16. Il D.P.R. n. 37/2009

Di recentissima emanazione è il D.P.R. 3 marzo 2009, n. 37, approvato in attuazione

dell’articolo 2, commi 78 e 79, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, il quale ha disciplina-

to i termini e le modalità di riconoscimento di particolari infermità da cause di servizio per

alcune categorie di personale ai fini dell’erogazione delle speciali elargizioni ivi previste,

operando un sostanziale rinvio, sotto il profilo procedurale al D.P.R. n. 461/2001.

Si tratta del personale militare e civile italiano impiegato nelle missioni militari all’este-

ro, del personale militare e civile italiano impiegato nei poligoni di tiro e nei siti in cui ven-

gono stoccati munizionamenti, del personale militare e civile italiano impiegato nei teatri di

11

conflitto, i cittadini italiani operanti nei settori della cooperazione ovvero impiegati da orga-

nizzazioni non governative nell’ambito di programmi aventi luogo nei teatri di conflitto e

nelle aree di missioni italiane all’estero e nei poligoni di tiro e nei siti ove vengono stoccati

munizionamenti, i cittadini italiani residenti nelle zone adiacenti alle basi militari sul territo-

rio nazionale presso le quali è conservato munizionamento pesante o esplosivo e nelle aree

di poligoni di tiro e nei siti ove vengono stoccati munizionamenti, il coniuge, il convivente e

i figli superstiti di tutti i soggetti suddetti ovvero i fratelli conviventi ed a carico qualora siano

gli unici superstiti, in caso di decesso a seguito delle patologie di cui all’articolo 2, comma

78, della legge 24 dicembre 2007, n. 244.

Le disposizioni sono finalizzate alla concessione delle speciali elargizioni di cui all’ar-

ticolo 5, commi 1 e 5 della legge 3 agosto 2004, n. 206, qui previste per quelle menoma-

zioni all’integrità psicofisica permanentemente invalidanti o a cui è conseguito il decesso,

delle quali l’esposizione e l’utilizzo di proiettili all’uranio impoverito e la dispersione nell’am-

biente di nano-particelle di minerali pesanti prodotte da esplosione di materiale bellico

abbiano costituito la causa ovvero la concausa efficiente e determinante.

Va rilevato che si tratta di disposizioni temporalmente limitate, in quanto riguardano

solo il triennio 2008-2010.

Per la giurisdizione deve farsi riferimento all’A.G.O., tranne per il caso, previsto dall’art.

3 della legge n. 302/90, da ritenersi applicabile anche alla fattispecie, che l’interessato, anche

dipendente pubblico, che subisca un’invalidità permanente pari almeno a due terzi della

capacità lavorativa, opti, in luogo della elargizione in unica soluzione, per un assegno vitali-

zio commisurato all’entità della invalidità permanente, in riferimento alla capacità lavorativa.

17. La tutela amministrativa e giurisdizionale

A partire dagli anni ‘90 il rapporto di pubblico impiego è stato oggetto di profonde rifor-

me tutte mirate ad accentuarne una sua progressiva assimilazione a quello privatistico.

In tale ottica, per quello che qui ci occupa, uno degli interventi più incisivi è stato ope-

rato in tema di riparto della giurisdizione.

In particolare, da ultimo, ai sensi dell’art. 63 del 30 marzo 2001, n. 165 (norma essen-

zialmente ricognitiva dell’art. 68 del D.Lgs. n. 29/1993, come sostituito prima dall’art. 33 del

D.Lgs. n. 546/1993, e poi dall’art. 29 del D.Lgs. n. 80/1998 e successivamente modificato

dall’art. 18 del D.Lgs. n. 387/1998), sono state devolute al giudice ordinario, in funzione di

giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle

pubbliche amministrazioni, ad eccezione di quelle relative ai rapporti di lavoro dei magistra-

ti ordinari, amministrativi e contabili, degli avvocati e procuratori dello Stato, del personale

12

militare e delle Forze di polizia di Stato, del personale della carriera diplomatica e della car-

riera prefettizia, del personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, il personale della car-

riera dirigenziale penitenziaria, nonché dei professori e dei ricercatori universitari in attesa

della specifica disciplina che la regoli in modo organico ed in conformità ai princìpi della

autonomia universitaria di cui all’articolo 33 della Costituzione.

Tale innovazione non ha inciso sulla giurisdizione pensionistica della Corte dei Conti

che è rimasta non solo esclusiva ma, altresì, estesa all’intero rapporto, e non di solo annul-

lamento, ma anche di merito con gli stessi poteri del giudice civile (Cass. civ. - Ord. - Sez.

Unite, 09/01/2008, n. 171).

Sul fronte dell’equo indennizzo, invece, l’innovazione ha determinato, in relazione alle

diverse tipologie di rapporto di lavoro, uno sdoppiamento della giurisdizione, prima unitaria-

mente intestata ai T.A.R./Consiglio di Stato, confermando quella del giudice amministrativo

per i dipendenti ad ordinamento pubblicistico e devolvendo, invece, alla giurisdizione del

giudice ordinario le controversie per il personale c.d. “privatizzato”.

Tale diversa ripartizione non è senza conseguenza sul piano delle tutele, in quanto men-

tre davanti al giudice ordinario è possibile sindacare e riesaminare l’intero rapporto, così come

accade innanzi alla Corte dei Conti in sede di giurisdizione pensionistica, senza vincolo alcu-

no derivante dalle vicende del procedimento amministrativo, innanzi al giudice amministrativo,

invece, il parere reso dal Comitato è contraddistinto da una valutazione tecnica che, tranne i

limiti della irragionevolezza e della palese incongruità, si sottrae al sindacato di legittimità del

giudice amministrativo (Cons. Stato, Sez. IV, 31/05/2007, n. 2875), per cui il sindacato che

quest’ultimo è chiamato a svolgere deve ritenersi limitato ai soli casi di manifesta illogicità e di

errore sui presupposti ictu oculi rilevabile (Cons. Stato, Sez. IV, 30/05/2007, n. 2779).

Tale rigorosa limitazione è stata recentissimamente ribadita dal Consiglio di Stato

(Sezione Sesta - Sent. del 06.04.2009, n. 2118), il quale ha confermato come, in sede di

liquidazione dell’equo indennizzo, l’amministrazione sia tenuta a recepire e a far proprio il

parere del Comitato di verifica per le cause di servizio, unico organo consultivo al quale, nel

procedimento preordinato alla verifica dei presupposti per la liquidazione dell’equo inden-

nizzo, spetta il compito di esprimere il giudizio finale sull’eziologia, professionale o no, del-

l’infermità sofferta dal pubblico dipendente.

Conseguenza della particolare efficacia del parere - obbligatorio - espresso da tale

organo è la sua idoneità, ove non vi siano elementi comprovanti la sua inattendibilità, a fun-

gere da unica motivazione per il provvedimento finale, mentre solo nel caso in cui l’ammi-

nistrazione ritenga di non potervi aderire sorge un obbligo specifico di motivazione in capo

alla stessa (Cons. Stato, sez. VI, 12 novembre 2008, n. 5663).

13

Da ciò deriva che non è consentito, neppure in sede di contenzioso giurisdizionale, pri-

vilegiare, rispetto a tale parere obbligatorio, il diverso giudizio, emesso dall’ufficio medico lega-

le del Ministero della Sanità in un altro giudizio (pensionistico innanzi alla Corte dei Conti),

senza tener conto che nella sequenza procedimentale tesa all’esame della corresponsione (o

del diniego) dell’equo indennizzo, il compito di esprimere il giudizio finale spetta unicamente,

come si è detto, al Comitato che, nella specie, aveva concluso nel senso che l’infermità riscon-

trata non fosse ascrivibile ad alcuna categoria per mancanza di limitazioni funzionali.

Ad una tutela piena, quindi, innanzi al giudice ordinario ed alla Corte dei Conti, si con-

trappone una tutela limitata innanzi al giudice amministrativo, una diversità di trattamento

che non sembra poter trovare giustificazione, sul piano della ragionevolezza, nel diverso

status (pubblicistico/privatistico) dei dipendenti.

Tale diversità di tutela giurisdizionale potrebbe, però, riverberare i propri effetti anche

sul piano (ben più importante) del trattamento pensionistico.

Come si è già detto l’art. 12 del D.P.R. 29 ottobre 2001 n. 461 ha sancito l’unicità del-

l’accertamento, prevedendosi espressamente che il riconoscimento della dipendenza da

causa di servizio dell’infermità o lesione, sulla quale deve pronunciarsi in ogni caso il

Comitato di verifica, costituisce accertamento definitivo anche nell’ipotesi di successiva

richiesta di equo indennizzo e di trattamento pensionistico di privilegio.

A questo punto occorre chiedersi come operi il citato principio dell’unicità dell’accerta-

mento sui distinti piani procedimentali amministrativo e giudiziario.

Le fin qui limitate pronunce sul punto appaiono decisamente ed univocamente orien-

tate nel senso che tale preclusione, ancorché operi nel procedimento amministrativo, non

possa essere vincolante per il giudice contabile chiamato ad accertare non la legittimità del-

l’atto ma la sussistenza del diritto, con ampiezza di poteri istruttori e senza condizionamen-

ti di sorta. In tal senso si era, del resto, espressa la giurisprudenza della Corte dei conti in

relazione alla analoga disposizione di cui all’art. 163 del T.U. 29.12.1973 n. 1092 nel testo

previgente all’entrata in vigore dell’art. 5 bis della legge 20.11.1987 n. 472, laddove si dispo-

neva che, nel caso in cui l’amministrazione centrale abbia già adottato un provvedimento

definitivo sulla dipendenza di infermità o lesioni, ai sensi delle norme concernenti lo stato

giuridico del personale, le questioni risolute con detto provvedimento non possono essere

riesaminate ai fini del trattamento di quiescenza privilegiato.

D’altronde, questa sembra essere l’unica interpretazione costituzionalmente orienta-

ta, al fine di garantire il rispetto del principio del giusto processo, di cui all’art. 111 della

Costituzione, secondo cui ogni processo si svolge nel contradditorio tra le parti, in condi-

zioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale.

14

Se al giudice contabile non si riconoscesse il diritto/dovere di riesaminare comunque ed

in ogni caso l’intero rapporto, si svuoterebbe di significato la stessa giurisdizione pensionisti-

ca della Corte dei Conti e si vanificherebbe nella sostanza il diritto di difesa del ricorrente.

A quel punto, però, l’unico strumento di impugnazione che il dipendente avrebbe a

disposizione, quanto meno sul piano del riconoscimento della dipendenza da causa di ser-

vizio, sarebbe l’impugnativa del provvedimento davanti all’A.G.O. o al T.A.R. (a secondo

dello status giuridico), con un effetto, poi, di vincolo per giudicato esterno sul processo pen-

sionistico, con l’aggravante della limitata cognizione e poteri del giudice amministrativo, lad-

dove quest’ultimo sia competente per il primo contenzioso. Anche in questo caso, dunque,

il giudice pensionistico vedrebbe sostanzialmente svuotata la propria funzione giustiziale in

favore di una quasi-notarile, ed un diritto soggettivo perfetto si vedrebbe ridotto a poco più

che un interesse legittimo.

Su di un piano più fattuale, poi, non può essere ignorato che il procedimento di ricono-

scimento della dipendenza e dell’eventuale equo indennizzo precede di molto, assai spesso,

sul piano temporale, il contenzioso pensionistico e non di rado, specialmente per le malattie

virali ed oncologiche, deve confrontarsi con i progressi scientifici che, per fortuna, ormai ven-

gono registrati con grande frequenza. Cosa accadrebbe se il giudice pensionistico dovesse

rimanere vincolato ad un giudizio di non dipendenza consolidatosi per la mancata impugna-

zione o per una sentenza non favorevole del giudice preventivamente adito, pur in presenza

di nuove acquisizioni scientifiche in grado di provare la sussistenza dell’invocata dipendenza?

Ma se sul piano del contenzioso pensionistico tale interpretazione della norma sin qui

seguita dalla giurisprudenza contabile consente di mantenere intatta la pienezza della tute-

la giurisdizionale, a ben diverse conclusioni si deve pervenire per l’equo indennizzo, il cui

contenzioso è destinato ad essere ben diversamente trattato dall’A.G.O. (giudice civile)

rispetto al T.A.R./Consiglio di Stato per i motivi che già si sono diffusamente illustrati.

A questo punto c’è da chiedersi quale significato debba attribuirsi all’unificazione del pro-

cedimento e del provvedimento per gli istituti della dipendenza, dell’equo indennizzo e della

pensione di privilegio sul piano della devoluzione della giurisdizione per blocchi di materie.

E’ di tutta evidenza che i tre provvedimenti finali (dipendenza - equo indennizzo - pen-

sione privilegiata) afferiscono tre materie sostanzialmente diverse tra loro: la prima riguar-

da lo stesso rapporto di servizio, la seconda ha natura indennitaria e risponde ad una fun-

zione soltanto riparatoria, la terza inerisce il vero e proprio rapporto di quiescenza. Tutte e

tre, però, sono legate da una sorta di filo rosso che le accomuna nell’immaginario colletti-

vo in funzione del futuro trattamento pensionistico che, pertanto, assume una portata asso-

lutamente prevalente rispetto ai primi due rapporti.

15

Occorre chiedersi, quindi, se l’illustrata richiamata unificazione procedimentale voluta

dal legislatore non debba trovare un necessario riscontro sul piano della tutela giurisdizio-

nale, riconoscendo al giudice del rapporto principale, quello di quiescenza, la cognizione

dell’intero procedimento che, è bene rimarcarlo, ad altro non è finalizzato, nella sua essen-

za, che al riconoscimento di particolari condizioni di favore “per” (l’accesso alla quiescen-

za) e “nel” (la liquidazione del) futuro trattamento pensionistico.

L’unificazione della giurisdizione in capo alla Corte dei Conti della cognizione sui

provvedimenti di dipendenza da causa di servizio, di equo indennizzo e di pensione privi-

legiata - che la vigente costituzione consentirebbe - sarebbe garanzia per tutto il pubblico

impiego di una tutela giurisdizionale uniforme e piena, forte di oltre un secolo di specializ-

zazione nel settore della quiescenza, una giurisdizione che va ulteriormente valorizzata e

rafforzata e non, come da taluno improvvidamente sostenuto, dispersa nel calderone

comune della giurisdizione dell’A.G.O.

Va, a tal riguardo, peraltro, segnalata una recentissima sentenza delle Sezioni Unite

della Corte di Cassazione, la n. 5467/2009 del 17 febbraio - 6 marzo 2009 che sembra

andare proprio nel senso di una accentuazione della vis attrattiva della giurisdizione conta-

bile verso tutto ciò che riguarda il rapporto pensionistico.

Si trattava di un (invero infrequente) conflitto negativo di giurisdizione che poneva la

questione se la controversia introdotta da una ricorrente, coniuge ed erede di un dipenden-

te pubblico, tendente ad ottenere il riconoscimento della causa di servizio della patologia

che aveva provocato la morte ed il conseguente trattamento pensionistico privilegiato indi-

retto, appartenesse alla giurisdizione della Corte dei Conti o del giudice ordinario.

La Suprema Corte regolatrice ha ricordato come avesse più volte affermato che sono

attribuite alla giurisdizione della Corte dei Conti (ex art. 13, r.d. 12 luglio 1934 n. 1214) le

controversie aventi ad oggetto il trattamento di pensione dei dipendenti dello Stato e di altri

enti pubblici (cfr. ex plurimis Cass., sez. un., 25 marzo 2005, n. 6404, Cass., sez. un., 30

dicembre 2004, n. 24171) e quindi anche le questioni che attengono alla spettanza, o

meno, del trattamento di pensione privilegiata.

Il giudice ordinario di merito aveva ritenuto, in contrario avviso rispetto a quanto soste-

nuto dalla Corte dei Conti, che ove anche la domanda fosse stata da intendere come aven-

te ad oggetto unicamente il mero accertamento della dipendenza da causa di servizio della

patologia che aveva determinato la morte del coniuge, dipendente regionale, non di meno

si doveva comunque affermare la giurisdizione della Corte dei Conti.: infatti la domanda di

mero accertamento è - e deve essere - sorretta da un interesse ad agire che la finalizza e

ne limita anche l’ambito una volta che la pronuncia di accoglimento sia passato in giudica-

16

to. La ricorrente aveva domandato l’accertamento della causa di servizio al fine della spet-

tanza della pensione privilegiata e l’aveva richiesto nei confronti di quegli enti che riteneva

fossero soggetti passivi dell’obbligazione di erogare il trattamento pensionistico.

Si trattava, quindi, pur sempre di una controversia che - quanto al petitum sostanzia-

le - atteneva alla materia del trattamento di pensione privilegiata.

Essa, conseguentemente, va devoluta alla giurisdizione della Corte dei Conti, la quale

è prevista dal cit. art. 13 con formulazione ampia “in materia di pensione in tutto o in parte a

carico dello Stato o di altri enti designati dalla legge”; norma questa che ora ha un preciso

riferimento costituzionale nell’art. 103, secondo comma, Cost., che assegna alla Corte dei

conti la giurisdizione in determinate “materie”: quella di contabilità pubblica e le altre speci-

ficate dalla legge. II criterio di riparto e quindi la “materia” in generale e specificamente la

“materia di pensione in tutto o in parte a carico dello Stato o di altri enti designati dalla legge”.

Ha precisato la Corte Suprema che non ha fondamento la distinzione tra controversie

aventi ad oggetto il riconoscimento del diritto alla pensione privilegiata (ritenute attribuite alla

giurisdizione della stessa Corte dei Conti) e controversie aventi ad oggetto il mero riconosci-

mento della causa di servizio al fine dell’attribuzione di tale trattamento pensionistico (ritenu-

te attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario). In realtà entrambe attengono alla “mate-

ria” delle pensioni privilegiate pubbliche e ciò radica la giurisdizione della Corte dei Conti.

Ha poi ribadito la Corte regolatrice che nelle controversie per l’ottenimento della pen-

sione privilegiata ordinaria per invalidità dovuta ad infermità dipendente da causa di servi-

zio (nella specie, in cumulo con la pensione per esodo anticipato dal pubblico impiego) la

Corte dei Conti può autonomamente rivalutare le condizioni per la spettanza del beneficio

previdenziale richiesto, eventualmente negando la sussistenza della dipendenza dell’infer-

mità dal servizio prestato, senza incontrare alcuna preclusione negli accertamenti effettua-

ti, ad altri fini, sulle infermità medesime, in tema di rapporto di pubblico impiego, in quanto

l’indicato giudizio della Corte dei Conti, riguardando la spettanza del diritto alla pensione,

verte sul rapporto e non sull’atto amministrativo e non si applicano, rispetto ad esso, i limi-

ti propri del giudizio d’impugnazione dell’atto amministrativo in sede di giurisdizione gene-

rale di legittimità, restando incorporato l’atto impugnato, al pari dell’atto presupposto, nel

riconoscimento ovvero nel diniego della posizione soggettiva.

In conclusione la Corte di Cassazione ha affermato il principio che è devoluta alla

Corte dei Conti non solo la domanda di accertamento della causa di servizio proposta uni-

tamente alla conseguente domanda di condanna dell’ente previdenziale al pagamento del

trattamento pensionistico, ma anche la sola domanda di mero accertamento della causa di

servizio quale presupposto della spettanza del trattamento pensionistico privilegiato.

17

Tanto basta ad eliminare ogni residua incertezza sulla pienezza ed esclusività della

giurisdizione pensionistica contabile anche in presenza dell’unicità di accertamento della

dipendenza da causa di servizio.

Di recente, tuttavia, sono insorte in sede parlamentare forti spinte nel senso che la sot-

trazione alla Corte dei Conti fosse della giurisdizione pensionistica, con affermazioni del

tipo che “nella Costituzione non è scritta tra le competenze della Corte dei Conti quella di

occuparsi di materia pensionistica. Se la Corte se ne occupa, è in virtù di una legge ordina-

ria, che però non ha più senso alla luce dell’evoluzione delle giurisdizioni ordinaria e con-

tabile o amministrativa........se è giusto che la competenza o la giurisdizione sulla materia

pensionistica passi alla giurisdizione ordinaria, si proceda in questo senso. Poi, per quanto

riguarda i problemi del personale, è evidente che, se ci sarà un esubero nella Corte dei

Conti, si potrà fare in modo che il personale giudiziario transiti all’interno della giurisdizione

ordinaria. Ciò è già avvenuto per molti magistrati militari e non comprendiamo perché non

debba avvenire anche in questo caso”, ed ancora che “è inutile che la Corte dei Conti si

occupi di pensioni, visto che di questa materia si occupa il giudice ordinario. Naturalmente

si è detto di no, ma la Costituzione non prevede questa competenza, la Corte fa di più di

quanto dovrebbe fare e rischia di fare meno bene”.

Premesso che le forze politiche che hanno sostenuto di recente la soppressione della

giurisdizione pensionistica della Corte dei Conti sono le stesse che, all’epoca maggioranza

in Parlamento, nel 2000 approvarono la quanto mai meritoria legge n. 205 contenente la

creazione del giudice unico delle pensioni presso la Corte dei Conti - e viene da chiedersi

cosa o piuttosto chi sia cambiato in così breve lasso di tempo.

Vero è che la Costituzione non prevede una riserva di giurisdizione in favore della

Corte dei Conti in materia pensionistica, ma è altrettanto vero che è la stessa Costituzione

a prevedere che il legislatore possa affidare alla Corte dei Conti la giurisdizione su “altre”

materie rispetto a quella della contabilità pubblica e quella pensionistica per i dipendenti

pubblici è stata da sempre affidata al giudice contabile e, si badi bene, non perché le rego-

le della previdenza pubblica fossero diverse da quelle private, ma perché, e la Corte di

Cassazione ce lo ha ricordato, si tratta di pensioni “in tutto o in parte a carico dello Stato o

di altri enti designati dalla legge”.

La finalità è, dunque, sempre e soltanto di tutela della finanza pubblica, e rientra, latu

sensu, nel concetto stesso di contabilità pubblica: un giudice specializzato per rapporti a

forte impatto potenziale sul bilancio pubblico.

Non che non si possa trasferire il contenzioso pensionistico pubblico al giudice ordi-

nario (a patto di volere accettare il prezzo del definitivo tracollo della giustizia civile, certo

18

non elidibile con il trasferimento di poche decine di magistrati contabili alla magistratura

ordinaria, via, peraltro non percorribile in ragione della natura di organo di rilievo costituzio-

nale della Corte dei Conti e delle speciali guarentigie attribuite ai suoi membri - status non

riconosciuto alla magistratura militare, ma anche questo non si può pretendere che sia noto

a tutti i parlamentari), ma bisogna essere pronti ad accettarne tutte le conseguenze, sia per

la parte pubblica che per i diretti interessati, in termini di durata dei processi e di impatto

delle relative pronunce.

Si dimentica troppo spesso che magistratura ordinaria ed amministrativa (ivi inclusa

quella contabile) si differenziano alla base per il sistema di reclutamento. Solo per la secon-

da è richiesta un’esperienza pregressa almeno quinquennale nella P.A., e questo dato

dovrebbe fare riflettere sul perché alcune controversie sono e debbano restare riservate a

quelle giurisdizioni specializzate e, forse, altre ne dovrebbero essere devolute.

18. Punti critici del processo pensionistico innanzi alla Corte dei Conti

Due ultimi aspetti che toccano oggi il processo pensionistico innanzi alla Corte dei

Conti, meritano un ulteriore approfondimento: il doppio grado di giudizio ed il supporto

medico-legale alle decisioni giurisdizionali.

Ai sensi dell’art. 1, comma 5, del D.L. 15 novembre 1993, n. 453, convertito in

legge, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, nei giudizi in materia di

pensioni innanzi alla Corte dei Conti, l’appello è consentito per soli motivi di diritto; costi-

tuiscono questioni di fatto quelle relative alla dipendenza di infermità, lesioni o morte da

causa di servizio o di guerra e quelle relative alla classifica o all’aggravamento di infer-

mità o lesioni.

A tale limitazione, tuttavia, hanno posto parziale rimedio le Sezioni Riunite della Corte

dei Conti le quali hanno ammesso che possa essere dedotto nell’appello in materia pensio-

nistica, in quanto costituisce doglianza di diritto, il vizio di carenza assoluta o relativa di

motivazione della sentenza impugnata, ancorché la motivazione si riferisca a questioni che

la legge definisce esplicitamente come questioni di fatto come dipendenza dell’evento mor-

tale o invalidante da causa di servizio o di guerra; classifica dell’infermità, etc. (Corte dei

Conti, Sez. riunite, 01/04/1998, n. 10).

E’ ben noto a tutti come la Corte Costituzionale abbia più volte ribadito l’assenza di

una garanzia costituzionale del doppio grado di giudizio e, pertanto, sotto tale profilo nes-

suna censura può essere mossa al legislatore che, con chiaro intento deflattivo, ha voluto

evitare che il giudice d’appello fosse eccessivamente gravato sotto tale profilo, senza con

ciò arrecare vulnus alcuno ai principi del giusto processo.

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Nonostante ciò da più parti, ed in special modo da parte del libero foro, è riemersa

pressante la richiesta di un ampliamento dell’ammissibilità delle censure d’appello anche al

profilo della dipendenza da causa di servizio.

Tale richiesta non pare meritevole di aprioristiche preclusioni di sorta, ad una con-

dizione, però: che sia prevista una valutazione pregiudiziale, da parte del Presidente

della Sezione d’appello, sull’eventuale manifesta infondatezza del gravame, reclamabile

al Collegio e, senza possibilità di deroga, la condanna alle spese dell’appellante in caso

di definitiva soccombenza.

Solo in questo modo si potrà evitare il moltiplicarsi dei gravami privi di fondamento che

avrebbero l’unico effetto di mortificare la domanda di giustizia da parte di coloro che con

buon diritto hanno fatto ricorso al giudice.

Va, infatti, detto con estrema chiarezza, e senza volere ignorare le responsabilità che

negli anni scorsi hanno pesato a carico della Corte sul formarsi dell’arretrato pensionistico,

che l’esasperata gratuità del giudizio pensionistico contabile - oggi cessata a seguito della

trasformazione in processo di parti secondo il modulo civilistico - è stata alla base del prolife-

rare dei ricorsi, il più delle volte infondati proprio con riferimento alla dipendenza da causa di

servizio. In un simile errore non si deve più ricadere se si vuole mantenere quella funziona-

lità e celerità di giudizio oggi raggiunte dalla struttura giudiziaria della Corte dei Conti, nono-

stante i gravissimi vuoti di organico, che non trova certo riscontri presso il giudice civile.

L’altro profilo che desidero attenzionare è quello degli strumenti processuali che il giu-

dice contabile ha a propria disposizione al fine di pervenire ad una giusta sentenza nel

campo pensionistico: non esiste ormai nessun dubbio, e la Corte Costituzionale ce lo ha

ricordato, che il giudice contabile possa utilizzare tutto lo strumentario già a disposizione del

giudice civile, C.T.U. comprese, nonostante gli speciali strumenti che in questo settore, in

via alternativa, la normativa relativa alla Corte dei Conti prevede, non senza qualche dub-

bio sul rispetto del principio di terzietà e, quindi, del giusto processo, quando il consulente

(C.M.L.) appartiene alla stessa amministrazione contro la quale è incardinato il ricorso.

La C.T.U. non costituisce un “mezzo di prova” in senso stretto: essa rappresenta, piut-

tosto, uno strumento di cui il Giudice può disporre anche d’ufficio, per la valutazione di ele-

menti acquisiti e per la soluzione di questioni tecniche che richiedano specifiche conoscen-

ze, e che non può essere disposta per esonerare la parte dal fornire la prova del proprio

assunto. (Cass. Civ., nn. 2629/90; 2849/87; 3105/87; 2957/99; 2802/00).

La C.T.U. non può, quindi, supplire all’onere della parte di allegare fatti e di introdurli nel

processo, né al consulente tecnico può essere delegato il compito della fissazione e qualifi-

cazione del fatto, che spetta direttamente al giudice, il quale può solo ampliare la sua cono-

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scenza grazie all’ausilio di una consulenza specialistica, che giova unicamente ad arricchire

la cognizione di nozioni che non appartengono al patrimonio dell’intera collettività e non sono

desumibili dalle massime di comune esperienza (Cons. Stato, Sez. IV, 06/10/2001, n. 5287).

Appare, pertanto, imprescindibile che sia il giudice, per un verso, sia le parti, per altro

verso e se lo ritengono, possano avvalersi di consulenti (medici) veramente qualificati.

Svolgere le funzioni di consulenza tecnica in un processo pensionistico non è attività da

poco: occorre possedere alcune cognizioni specifiche relative al processo, per evitare che

la C.T.U. possa essere successivamente invalidata per violazione del contraddittorio; è

necessario avere approfondite conoscenze sulle funzioni e le competenze delle varie figu-

re professionali che operano presso la P.A.; è imprescindibile un’adeguata conoscenza

delle giurisprudenza su questioni portanti quali il concetto di inabilità, quello di inidoneità al

servizio, di causa e concausa, ecc.; è indispensabile un costante aggiornamento sui pro-

gressi scientifici che consentono di ricondurre con sempre maggiore certezza le patologie,

specialmente nel campo virale ed oncologico, a determinati comportamenti a rischio; è

imprescindibile un livello di alta specializzazione settoriale che eviti nel contesto della con-

sulenza il rincorrersi di affermazioni tanto generiche quanto inconducenti.

Ed in questa prospettiva una ruolo importante può essere assunto dall’Università alla

quale dovrebbe competere, in modo elettivo, l’organizzazione di percorsi formativi per i

medici che intendono misurarsi professionalmente in questo tipo di attività.

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