Forum P.A. 2002 Roma, 8 maggio...

Stampa a cura dell’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato - S.

La Governance delle attività ispettive:spunti per una riflessione operativa

Roma, 8 maggio 2002

PRESIDENZA DEL CONSIGLIODEI MINISTRI

Dipartimento della FunzionePubblica - Ispettorato

MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERIIspettorato Generale del Ministero

e degli Uffici all’Estero

MINISTERO DELL’INTERNOIspettorato Generale di

Amministrazione

MINISTERO DELLA DIFESAISPE.DIFE. – Ufficio Centrale per le

Ispezioni Amministrative

MINISTERO DELL’ECONOMIAE DELLE FINANZE

Dipartimento della RagioneriaGenerale dello Stato - Ispettorato

Generale di Finanza

MINISTERO DEL LAVORO EDELLE POLITICHE SOCIALI

D.G. AA. GG. Risorse Umane edAttività Ispettiva - Servizio Ispettivo

ISTITUTO NAZIONALEASSICURAZIONE INFORTUNI

SUL LAVOROServizio Ispettivo

Forum P.A. 2002Roma, 8 maggio 2002

Il Convegno vuole contribuire alla individuazione dialcune regole di comportamento cui l’Ispettore in veri-fica deve attenersi. Si tratta di linee guida, aventi ilcarattere dell’universalità e che hanno la funzione diorientare e, in qualche modo, indirizzare sia l’operatodell’Ispettore che – specularmente – quellodell’Ispezionato, a prescindere dalla tipologia e dallaampiezza dell’attività di accertamento e di conoscenzadelle realtà verificate.

Da più parti si è, infatti, avvertita la necessità e l’ur-genza di por mano ad una rivisitazione dei criteri e dellemodalità di svolgimento delle attività a carattere ispetti-vo, anche soltanto per consolidarli e validarli rispettoalla realtà attuale. Ciò in considerazione di quanto pre-visto dalle recenti disposizioni di riordino e di moder-nizzazione della p.A. – con particolare riferimento – perquel che qui rileva, a quelle concernenti la funzione dicontrollo generalmente intesa – norme che hanno intro-dotto princìpi e prospettive a carattere aziendalistico, perinnovare l’agire delle Amministrazioni.

Tra queste ultime preme qui ricordare l’enfasi attri-buita all’autonoma, elastica definizione di regole profes-sionali di Governance, nell’ambito della rigorosa osser-vanza dei più rigide comandi racchiusi in disposizioniimpartite dal legislatore.

La rivisitazione dei citati criteri e modalità, con iquali effettuare le verifiche, avvia quel necessario edimprocrastinabile processo di adeguamento delle attivitàdi carattere ispettivo alle innovative disposizioni intro-dotte in materia di controllo, oggi diversamente conce-pito e voluto.

I lavori che sono presentati in questo volume, elabo-rati con il contributo di alcune delle più rilevanti realtàispettive esistenti e, quindi, degli operatori, sono il frut-to, di conoscenze professionali e di esperienze sulcampo che non possono non essere un valido punto diriferimento per tutti coloro che della funzione ispettivasi avvalgono e di chi ne è attore.

ATTI DEL CONVEGNO

Forum della P.A.

Atti del Convegno

su

La Governance delle attivitàispettive:

spunti per una riflessione operativa

Roma, 8 maggio 2002

“ … ci sono due scogli ugualmente pericolosi:il primo, di non avere alcun metodo; il secon-do, di volere riferire tutto a un sistema parti-colare”

(Georges Louis Leclerc, conte di Buffon)

PREFAZIONE

In un Paese e in un mondo in rapida evoluzione, l’Amministrazione pubblica deve adeguar-si a nuovi traguardi di efficienza ed efficacia rivolgendosi sempre più al servizio del citta-dino-cliente, per la soddisfazione delle sue esigenze.

Questo è uno degli assunti del Forum della Pubblica Amministrazione 2002 ed, in partico-lare, del Convegno su “La Governance delle attività ispettive: spunti per una riflessioneoperativa”.

Da più parti si è, infatti, avvertita la necessità e l’urgenza di por mano ad una rivisitazionedei criteri e delle modalità di svolgimento delle attività a carattere ispettivo, anche solo perconsolidarli e validarli rispetto alla realtà attuale. E ciò in considerazione di quanto previstodalle recenti disposizioni di riordino ed ammodernamento della p.A. - con particolare rife-rimento, per quel che qui rileva, a quelle concernenti la funzione di controllo generalmenteintesa, ma anche alla trasparenza dell’azione e all’efficienza delle strutture - norme chehanno introdotto principi e prospettive a carattere aziendalistico, per innovare l’agire dellestrutture pubbliche.

Tra queste preme qui ricordare l’enfasi attribuita all’autonoma, elastica definizione di rego-le professionali di comportamento, nell’ambito della rigorosa osservanza dei più rigidicomandi generali, racchiusi in disposizioni adottate dal legislatore.

La rivisitazione dei citati criteri e modalità, da utilizzare quali linee-guida per le verifiche,avvia quel necessario ed improcrastinabile processo di adeguamento delle attività a caratte-re ispettivo alle richiamate, innovative disposizioni introdotte in materia di controllo.

Le pagine che seguono intendono costituire il contributo per un nuovo agire della azioneispettiva, mettendo a confronto le diverse esperienze, con l’obiettivo di identificare unmodello di comportamento che, nel rispetto della fisiologica diversità normativa e di conte-sto istituzionale in cui operano le molteplici Amministrazioni dello Stato, consenta diuniformare l’approccio dell’azione alle esperienze maturate da ciascuno.

Il Ministro per la Funzione Pubblica

e per il Coordinamento dei Servizi

di Informazione e Sicurezza

INDICE

Indirizzo di saluto dell'Ambasciatore Alessandro Vattani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag. 7Breve indirizzo introduttivo del Prof. Paolo Germani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 9

INTERVENTI PROGRAMMATIStefano Sepe, L’attività ispettiva nei profili storico-evolutivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 13Anacleto Felicani, La funzione ispettiva del Ministero degli Affari Esteri . . . . . . . . . . » 17Nicola Rasola, Controllo di regolarità amministrativo-contabile: l’IspettoratoGenerale di Amministrazione del Ministero dell’Interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 21Michele Muras, L'attività ispettiva dell'Ufficio Centrale per le IspezioniAmministrative del Ministero della Difesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 31 Paolo Germani, Governance nell’attività ispettiva: etica professionalee risvolti operativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 33Luigina Vietri e Dante Piazza, Esperienze di collaborazione per una nuova P.A. - Sinergie tra Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica della Ragioneria Generaledello Stato e I.N.A.I.L. – Ispettorato centrale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 53Francesco Ercolani, Il Servizio Ispettivo del Ministero del Lavoroe delle Politiche Sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 59Ugo Braico, Linee guida dell’Ispettore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 65Lidia D’Alessio, Riflessioni di sintesi sulla funzione ispettiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 83Fabio Giulio Grandis, Un tentativo di sintesi sul”giusto” comportamento dell’Ispettore . » 91Ugo Braico, Intervento conclusivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 101Conclusioni dell’Ambasciatore Alessandro Vattani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 103

COMUNICAZIONILucio Avagliano, Contributo alla elaborazione di un documento sulla qualitàdelle attività dei S.I.Fi.P. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 107Sabatino Di Marino, Proposte per la realizzazione di un sistema di gestione perla qualità delle attività dei S.I.Fi.P. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 111Giuseppe Donato, L’Ispezione amministrativa alla luce del Decreto Legislativon° 286 del 1999 e della Legge n° 241 del 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 179Pietro Giardina, Linee guida per la realizzazione di un sito Internet dedicatoall’attività ispettiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 199

APPENDICEProgetto MISSIONI ISPETTIVE del Ministero degli Affari Esteri . . . . . . . . . . . . . . . » 203Indirizzi e recapiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 220

INDIRIZZO DI SALUTO DELL’AMBASCIATOREALESSANDRO VATTANI 1

Sono particolarmente lieto di aprire questo Convegno voluto dagli organizzatoridel Forum, e in particolar modo dal Dott. Ugo Braico che ringrazio dell’iniziativa,per avviare una riflessione sulla gestione dell’attività ispettiva nell’ambito dellapubblica Amministrazione.

Non intendo sottrarre tempo ai relatori e al dibattito, che mi auguro vivace edinterattivo, ma tengo a segnalare alcuni spunti di riflessione che possano orientare inostri lavori verso conclusioni possibilmente operative.

- In un Paese e, se mi è consentito dalla prospettiva della mia esperienza internazio-nale, in un mondo in rapida evoluzione, l’Amministrazione pubblica è sollecitataad adeguarsi a nuovi traguardi di efficienza al servizio del cittadino.

- Nell’ottica della modernizzazione, la funzione ispettiva contribuisce a fornire deglistrumenti di conoscenza fondamentali per aderire alle sfide emergenti.

- Oggi metteremo a confronto alcune esperienze con l’obbiettivo di identificare unmodello di comportamento che, nel rispetto della diversità normativa e di contestonella quale operano le diverse Amministrazioni dello Stato, consenta di uniforma-re l’approccio dell’azione ispettiva alle cosiddette best practices sviluppate da cia-scun organo ispettivo.

- La diffusione nella pubblica Amministrazione della cultura dei risultati comportalo sviluppo di parametri di misurazione e valutazione dell’azione svolta dagliorgani dello Stato che devono necessariamente ispirarsi a princìpi comuni.

Vorrei quindi presentarvi i relatori, prima di dare la parola al mio stimatissimo ecaro amico, Prof. Paolo Germani, Ispettore Generale Capo di Finanza del Ministerodell’Economia e delle Finanze.

(1) Ispettore Generale del Ministero e degli Uffici all’Estero - Ministero degli Affari Esteri.

BREVE INDIRIZZO INTRODUTTIVO DEL PROF. PAOLO GERMANI 2

Il numero elevato degli interventi e l’autorevolezza dei relatori impongono lamassima sintesi negli indirizzi di saluto e, pertanto, mi atterrò a questa regola ine-ludibile.

Trovo assolutamente apprezzabile la circostanza che un nutrito numero di impor-tanti Istituzioni ispettive pubbliche si riuniscano per un confronto sulle proprie espe-rienze nell’ambito di un Forum della P.A., prestigioso appuntamento annuale per laverifica dello stato dell’arte della modernizzazione ed aziendalizzazione della P.A.italiana. Ciò dimostra che non sempre é vero che le P.A. non dialoghino l’una conl’altra, operando, spesso, in reciproca contraddizione.

Del pari apprezzabile è, credo, lo sforzo di trovare spunti operativi comuni ebuone prassi comportamentali da mettere “a fattor comune” nell’interesse dell’uni-co contribuente - persona fisica o giuridica che sia - il quale è tenuto a finanziareogni genere di pubblica Amministrazione, da quella centrale dello Stato alle altredeputate a rendere possibile il perseguimento dei fini delle Autonomie locali. È que-sto un esempio che non é sempre vero che la P.A. é solo tesa al rispetto formale degliordinamenti prescindendo dagli interessi di chi finanzia l’apparato burocratico.

Quanto mai apprezzabile, poi, é l’intento di darsi liberamente regole comuniall’interno degli ordinamenti vigenti, con un occhio anche alle esperienze in atto inaltri Paesi ed al settore delle aziende private, mediante un procedimento bottom-up.Neppure é sempre vero, infatti, che la P.A. agisca esclusivamente quando intervienedall’alto una disposizione espressione di un procedimento top-down.

Concludo con l’augurare la miglior fortuna all’iniziativa che sta per prendere lemosse.

(2) Ispettore generale Capo di Finanza – Ministero dell’Economia e delle Finanze.

INTERVENTI

L’ATTIVITÀ ISPETTIVA NEI PROFILI STORICO-EVOLUTIVI 3

Stefano Sepe 4

La natura di questo nostro incontro è già stata magistralmente indicatadall’Ambasciatore Vattani. Io non mi soffermerò sul punto, ma inizierò da esso perchiarire una questione che a me sembra importante. Le poche cose che dirò hannoun valore latamente e vagamente introduttivo ad un ragionamento che avrà comefulcro il confronto di esperienze sull’attività, e, quindi, sulla possibilità di coglieremodelli dell’attività ispettiva con una sintesi, affidata a due studiosi di Economiadelle Amministrazioni pubbliche. E quindi, le osservazioni che farò sono di intro-duzione ad un tema, con l’idea che uno sguardo sui processi evolutivi possa servirefondamentalmente all’interpretazione del presente, e a fungere anche da elementoche chiarisce, attraverso le linee evolutive, le prospettive future. Di fronte ad unaplatea di professionisti e di conoscitori di questi problemi, ed essendo qui in vestedi relatori, delle persone che molto più di me conoscono sia l’amministrazione sia,in particolare, la natura e i problemi dell’attività ispettiva, mi limiterò a qualche pen-nellata di introduzione.

Lo farò citando da Giuseppe Palumbo Cardella che diede una interessante defi-nizione della attività ispettiva quando era segretario particolare di Francesco Crispi(e sarà poi anche capo di gabinetto di Fortis all’inizio del XX secolo). Un perso-naggio piuttosto discusso. Così Cardella conclude un suo ragionamento sull’attivitàispettiva: “L’ispettore è colui che repentinamente sorprende sul fatto l’andamento diun ufficio, ne controlla l’esercizio, ne corregge i difetti, ne ravviva le virtù, molti-plica, riparando e ammaestrando, la benefica influenza regolatrice”. Dietro questeparole che pure edulcorano il tono del ragionamento, vi è una concezione fortemen-te autoritaria della funzione ispettiva. E questo è il primo elemento che io sottopon-go alla vostra attenzione. Emerge dalle parole di Giuseppe Palumbo Cardella quel-

(3) Trascrizione dell’intervento tenuto dall’autore al Convegno.(4) Docente di Storia dell’Amministrazione dello Stato presso la Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione.

la che a me pare essere stata sempre, con soluzioni diverse nel tempo, naturalmen-te, la doppia vocazione: per dir così, dell’attività ispettiva, da una parte inquisitoria,dall’altra collaborativa.

Poi vi è l’altro grande problema, sollevato con grande acume dal dottor Braico,sul raccordo tra modelli di amministrazione. In altre parole, sul fatto che un’attivitàche è complessivamente di staff, ha sempre dovuto fare i conti con i problemi delleline all’interno dell’amministrazione. E allora, si tratta di capire che cos’è quest’at-tività, perché, ad un certo momento, si è cercato di far sparire dall’attività ispettivala parola “controllo”, come avviene, per esempio, parlando di dirigenti con funzio-ni ispettive, nel DPR n° 748 del 1972. Su questi aspetti proverò a fare alcune breviosservazioni.

Credo che si possa dire che il modello originario dell’amministrazione italiana,quella che ha come cornice la Legge Cavour del 23 marzo 1853, vede l’attività ispet-tiva in una posizione che mutua il modello francese e, però, ha, rispetto ad esso, unaforza complessivamente minore. Mi pare di poter sostenere, ma sottopongo l’ipote-si all’analisi critica dei presenti, che soltanto con la riforma Thaon de Revel del1939, quindi con l’istituzione dell’Ispettorato Generale di Finanza, e col fatto che laRagioneria Generale dello Stato si strutturò in Ispettorati Generali, quel modelloabbia trovato compimento. Ammesso che ciò sia vero, credo che il problema della“doppia vocazione” vada visto attraverso alcuni passaggi chiave. Io ne sottolineosoltanto due che mi sembrano interessanti per lumeggiare il fatto che dentro lanostra amministrazione l’attenzione a questo problema, che pure era forte anchenella dottrina giuridica è stata complessivamente scarsa. La questione, non è statasempre valutata, da parte di chi aveva il governo dell’amministrazione, nella manie-ra più opportuna. Faccio un esempio soltanto. Nei cospicui studi compiuti daRoberto Lucifredi fra il 1948 e il 1953 quando è stato, quasi ininterrottamente, sot-tosegretario a quella che allora si chiamava Riforma Burocratica e che aggi si chia-ma Funzione Pubblica, non c’è traccia del problema delle ispezioni. Nei ben 72 alle-gati che contengono progetti e, a volte, addirittura articolati di legge sulle coseimportanti, ma a volte, anche sulle cose più amene che riguardino il funzionamentodelle amministrazioni pubbliche, non v’è traccia, d’una proposta che riguardi l’atti-vità ispettiva. È non vi è, nei due tomi precedenti, nemmeno una riflessione specifi-ca sulla questione. Siamo in un momento delicatissimo del passaggio della nostraamministrazione dalla dittatura alla democrazia, dalla monarchia alla repubblica, e,in quella fase, non si ritenne opportuno riflettere sui contenuti dell’attività ispettiva,né si cercò di far proposte innovative. Si faceva la proposta, per esempio, di unalegge generale sul procedimento amministrativo, e non c’è alcun ragionamento cheriguardi l’attività ispettiva. Non casualmente, a mio avviso. Uno spiraglio si apre ametà degli anni ’60, in un convegno organizzato a Bologna dalla SPISA e dallaScuola Superiore della Pubblica Amministrazione, nel quale si tentò di vedere den-tro questo problema. Nell’occasione Giovanni Zaccaria richiamava l’economicità,

14 La Governance delle attività ispettive: spunti per una riflessione operativa

l’efficienza, la produttività dell’attività ispettiva, insistendo sul fatto che doveva,questa, essere attenta a migliorare l’organizzazione tecnico/scientifica del lavoroamministrativo. Un grande prefetto, come Luigi Giovenco, fondatore della rivista“Amministrazione Civile”, parlava di collaborazione giuridico/amministrativa e tec-nica degli ispettori nei riguardi dei funzionari. Di attività ispettiva come attivitàanche di consulenza ai funzionari e dirigenti. Il prefetto Luigi Rizzo, che era alloradirettore della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, osò dire che forsel’attività ispettiva meglio sarebbe stata da collocare nell’amministrazione attiva,perché non si poneva più nella funzione di controllo, per così dire, ostativo.

Ecco, a me pare che questi due passaggi, se li riguardiamo alla luce della defini-zione delle funzioni del dirigente con funzioni ispettive del DPR 748/72, ci possonoaiutare a cogliere un problema, che è quello di una tendenziale, ma possibile, margi-nalizzazione dell’attività ispettiva all’interno dell’attività dell’amministrazione. Iointendo proporre solo una ipotesi: rispetto al modello amministrativo, l’attività ispet-tiva, secondo me, ha sempre dovuto misurarsi con un delicato problema: in un’am-ministrazione che per quasi mezzo secolo è stata fondamentalmente un’amministra-zione del controllare piuttosto che non un’amministrazione del fare, l’ispezione coe-rentemente tendeva ad avere dei forti connotati di controllo. Intendo dire, rovescian-do la medaglia, che il ragionamento sulla possibilità di fare di questa attività fonda-mentale un’attività di supporto collaborativo all’azione degli alti dirigenti e funzio-nari dell’Amministrazione intanto può funzionare in quanto si modifica complessi-vamente il contesto dei modi di funzionamento dell’amministrazione pubblica. Perbanalizzare: nell’amministrazione ottocentesca un’azione ispettiva, come dire, auto-ritativa era assolutamente coerente con quel modello. Quindi il problema di fondo èquello della ricerca di una nuova identità della funzione ispettiva e dei dirigenti e fun-zionari che se ne occupano.

Terzo problema: se è esistito e, forse, esiste, un rischio di isolamento della fun-zione ispettiva e dell’ispettore all’interno dell’amministrazione, non è azzardatopensare che tale processo sia stato favorito dalla propensione all’isolamento da partedegli ispettori. Ovvero, corollario ulteriore, il tipo di attività svolta non tende, forse,naturalmente ad isolare l’ispettore? Questo è anche un problema che ci si deve porre.

Concludo con un tema che mi sta a cuore: il problema della giusta formazione.Si tratta di un tema importante quando parliamo di culture dell’amministrazione e diculture di funzionari che si occupano dell’attività ispettiva. Il problema è che quan-do si parla di culture e di modelli formativi noi abbiamo di fronte due tipologie com-plessive: da una parte quelli che fanno gli ispettori per professione – dico ispettoridi professione - e dall’altra quelli che possono definirsi ispettori di transito.Quest’ultima definizione vale per il Ministero dell’Interno e per quello degli AffariEsteri: chi fa l’ispettore per questi Ministeri non fa l’ispettore a vita, lo fa all’inter-no di una carriera che lo porterà anche a fare il Prefetto o a fare il rappresentate delgoverno all’estero. E allora è chiaro che ci si trova di fronte a un’ottica diversa.

La Governance delle attività ispettive: spunti per una riflessione operativa 15


Chiudo con un’osservazione. Nel costruire culture e modelli di formazione di rife-rimento specifici per chi fa questo mestiere, dobbiamo ricordare una cosa moltoimportante: la necessità della valutazione delle attività dell’amministrazione, rico-noscendo di avere un’amministrazione che sostanzialmente tendeva fino a qualchetempo fa a sottovalutare, se non ignorare addirittura, il problema della valutazione.

Grazie per l’attenzione.

LA FUNZIONE ISPETTIVA DEL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI

Anacleto Felicani 5

Introduzione – 1.Breve illustrazione delle funzioni svolte dall’Ispettore del Ministero degli AffariEsteri - 2.Conclusioni e manifestazione di adesione al progetto del Codice di comportamento

Introduzione

L’Ispettorato del Ministero Affari Esteri ha una lunga tradizione nello svolgi-mento di funzioni di sorveglianza dell’Amministrazione e di buon andamento dellagestione delle sedi all’estero, che operano in condizioni di grande difformità l’unadall’altra (art. 12 D.P.R. n.18 del 5 febbraio 1967).

Il Ministro degli Affari Esteri interpreta l’attività ispettiva essenzialmente a finipreventivi, di analisi, di orientamento delle strategie operative, di uniformazione deicomportamenti e, solo dove necessario, sanzionatori.

1. Breve illustrazione delle funzioni svolte dall’Ispettore del Ministero degli AffariEsteri

- obiettivi: correttezza, governabilità, efficienza e trasparenza della macchina buro-cratica;

- settori: sicurezza delle persone, delle informazioni e delle strutture, gestioneamministrativo-contabile, uso e produttività delle risorse, verifica delle attivitàistituzionali, tra cui rapporti politici, economico-commerciali, culturali, etc.

- finalità: contributo critico, basato sull’esperienza operativa, alla definizione dellestrategie, alla eventuale correzione di rotta dell’azione amministrativa, e, natural-mente, alla correttezza delle procedure e dei comportamenti;

(5) Ministro Plenipotenziario - Vice Ispettore Generale del Ministero Affari Esteri.

- metodi: adeguata preparazione delle missioni di ricognizione e di verifica, se delcaso in collaborazione con altre Amministrazioni dello Stato che possono dare uncontributo alle verifiche settoriali, quantificazione delle attività, analisi del rap-porto costo/risultati, comparazione con settore privato ed esperienze estere.

Nel breviario degli Ispettori MAE sono compresi dei parametri di comporta-mento a carattere tecnico ed etico che comprendono:- approfondimenti sull’attività e sulla normativa di riferimento del settore o

dell’Ufficio ispezionato;- valutazione del miglior uso delle risorse – umane ed economiche – da parte del

Capo della Rappresentanza per l’incisiva promozione del “sistema Italia” in tuttele sue articolazioni, ivi comprese, come ha evocato il Prof. Germani, le Regioni;

- approccio indipendente e riservato;- contributi e consigli all’organizzazione ed alla gestione del lavoro;- documentazione degli eventuali rilievi;- informazione agli interessati sugli esiti dell’ispezione;- monitoraggio dei seguiti.

La caratteristica fondamentale degli Ispettori del Ministero degli Affari Esteriè la loro indipendenza dalla struttura gerarchica. Essi rispondono soltanto alMinistro delle proprie valutazioni. Garanzia della competenza degli Ispettori è laloro provenienza dal settore operativo: non esiste cioè una specificità di apparte-nenza all’Ispettorato, i cui funzionari hanno tutti svolto sia al Ministero sia all’e-stero le funzioni proprie dell’Amministrazione. Un passaggio dei funzionaridall’Ispettorato può essere considerato un’importante esperienza formativa ancheperché genera un riflesso permanente di auto-verifica, tanto più utile data la pecu-liarità del contesto in cui operano il MAE e, in particolare, le sedi all’estero. Inaltri termini, tale esperienza arricchisce la capacità di applicare quanto più possi-bile correttezza ed omogeneità d’azione ad un quadro operativo mutevole nei luo-ghi e nelle circostanze.

Accanto alle verifiche relative alla correttezza amministrativa (che spesso svol-ge congiuntamente al Ministero dell’Economia), l’Ispettorato Generale del MAEvaluta anche il rendimento delle strutture ispezionate sotto il profilo della proiezio-ne esterna e della capacità di penetrazione negli ambienti locali sul piano politico,economico-commerciale e culturale.

In un’ottica di modernizzazione del sistema pubblico, si è iniziato da qualchetempo a verificare l’uso e la produttività delle risorse affidate alle nostre sedi per latutela degli interessi nazionali e per la promozione del “sistema Paese”. Esulacomunque da parametri tradizionali o facilmente individuabili la valutazione dell’a-zione strettamente di politica estera, che resta comunque il fulcro dell’azione delMAE.



Distinguiamo nella nostra Amministrazione la funzione ispettiva che ha unampio raggio valutativo rispetto al controllo di gestione, considerato come parteintegrante del processo amministrativo.

Abbiamo invece una responsabilità propositiva, oltre che di controllo per stimo-lare gli organi incaricati della gestione al superamento delle patologie.

2. Conclusioni e manifestazione di adesione al progetto di codice di comporta-mento

Nell’esperienza del Ministero degli Esteri, l’aspetto più qualificante dell’azioneispettiva risiede nel contributo che essa può dare all’attuazione dei compiti d’istitu-to dell’Amministrazione.

Il coordinamento con gli organi che svolgono funzioni ispettive nelle altreAmministrazioni dello Stato, si rivela sempre più utile per favorire una omogeneitàdi approccio alla prevenzione delle patologie ed al miglioramento del funzionamen-to dell’apparato amministrativo al servizio del cittadino. Ciascuno nel rispetto dellapeculiarità del proprio ordinamento di riferimento, gli Ispettori condividono infattivarie problematiche che possono fare oggetto di riflessioni comuni per avvicinaregli standard di verifica alle prassi migliori (e “best practices” che ciascunaAmministrazione sviluppa. A tale proposito tengo ad evidenziare il contributo, adesempio del Ministero dell’Economia e Finanze, o del Ministero dell’Interno, allosvolgimento dell’attività ispettiva del MAE.

Inoltre, abbiamo avviato il dialogo, sul piano internazionale, con i nostri colleghidell’Unione Europea, degli Stati Uniti e dell’OCSE. Saremo felici di condividere irisultati delle nostre consultazioni in ambito nazionale.

All’interno del Ministero degli Affari Esteri, infine, avremo importanti occasio-ni per illustrare e promuovere i risultati di questo Convegno con le Conferenze degliAmbasciatori e dei Consoli Italiani in programma per il prossimo mese di luglio.

CONTROLLO DI REGOLARITÀ AMMINISTRATIVO-CONTABILE:L’ISPETTORATO GENERALE DI AMMINISTRAZIONE DEL MINISTERO

DELL’INTERNO

Nicola Rasola 6

1.La riforma del sistema dei controlli - 2.La gestione per obiettivi – 3.Controllo di regolarità ammi-nistrativo e contabile – 4.La funzione ispettiva – 5. L’Ispettorato Generale di Amministrazione delMinistero dell’Interno - Conclusioni

1. La riforma del sistema dei controlli

Una copiosa produzione legislativa, emanata nell’ultimo decennio, ha introdottonella pubblica Amministrazione una serie di riforme, convergenti verso i seguentiobiettivi:- integrazione del settore pubblico con quello privato;- elevazione dei livelli di funzionalità degli uffici pubblici per raggiungere standard

europei;- miglioramento del rapporto con l’utenza, per una maggiore partecipazione del cit-

tadino ai procedimenti amministrativi, per una maggiore trasparenza dell’attivitàdella pubblica Amministrazione e per la facilitazione dei contatti del cittadino conle pubbliche autorità, intese non più come detentrici di poteri pubblici, ma qualisoggetti incaricati di svolgere le loro funzioni al servizio del cittadino.

Una serie di atti normativi, succedutesi dal 1990 (Legge n° 241 del 7 agosto1990) in poi si è occupata della trasparenza dei procedenti amministrativi, delleresponsabilità dirigenziali, della gestione per obiettivi e della valutazione dei risul-tati conseguiti dai dirigenti nell’esercizio delle funzioni loro assegnate. L’ottica è

(6) Prefetto - Capo dell’Ispettorato Generale di Amministrazione – Ministero dell’Interno.

quella di modificare il sistema dei controlli, trasformando questi ultimi da esterniprincipalmente in interni alla pubblica Amministrazione, estendendo l’attenzioneall’attività amministrativa nel suo complesso e innovando del tutto il sistema stesso,che tradizionalmente privilegiava gli aspetti della legittimità e dell’opportunità del-l’atto amministrativo, rimessi ad una valutazione preventiva, precedente cioè allasua efficacia. Tale forma di controllo era appannaggio di organi sovraordinatiall’Amministrazione e consisteva in un riscontro che si potrebbe definire di caratte-re verticale. Il legislatore ha voluto, invece, nel quadro delle recenti riforme, porta-re il controllo all’interno della pubblica Amministrazione, affinché questa si pongacome auto-garante del proprio agire. Inoltre, il controllo non ha più soltanto conte-nuto giuridico, ma anche e soprattutto contenuto economico, secondo i canonivigenti nel settore privato, dove le imprese gestiscono la propria attività con criteridi efficienza, efficacia ed economicità.

Vengono così introdotti nella pubblica Amministrazione i concetti di controllointerno e di controllo di gestione, che è un istituto assolutamente nuovo e fortemen-te innovativo. Dal 1993, anno di emanazione del D.L.vo n° 29, questa forma dimonitoraggio non è più utilizzato esclusivamente dal settore privato, ma acquisiscepieno diritto di cittadinanza anche nel settore pubblico e diventa istituto di dirittoamministrativo. Il D.Lvo n° 29 del febbraio 1993, infatti, ha introdotto il monito-raggio stesso - con la disposizione di carattere generale contenuta nell’art. 20 – qualeforma di controllo obbligatorio in tutte le pubbliche Amministrazioni, compresi glienti pubblici a carattere nazionale, nelle Regioni e negli Enti locali, territoriali e nonterritoriali. Le disposizioni di detto Decreto Legislativo, in base alla delega conte-nuta nella Legge di semplificazione per l’anno 1999, sono state riordinate conD.L.vo n° 165 del 31 marzo 2001 recante “Norme generali sull’ordinamento dellavoro alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche”.

2. La gestione per obiettivi

In realtà l’art. 20 del D.L.vo n° 29 del 3 febbraio 1993, che prevedeva disposi-zioni per l’istituzione dei Servizi di Controllo Interno o dei Nuclei di Valutazionenell’ambito di ogni pubblica Amministrazione, non era molto chiaro nella sua for-mulazione, tant’è che è stato poi abrogato. Esso risentiva del fatto che il nostro dirit-to amministrativo non aveva ancora sufficientemente metabolizzato concetti, comequelli afferenti al controllo economico di produttività, che erano stati mutuati dalsettore privato; peraltro tali concetti non erano del tutto sconosciuti al nostro ordi-namento, avendovi fatto ingresso in passato sotto gli aspetti della correttezza e delbuon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 della Costituzione), nonchédella buona organizzazione del lavoro, secondo princìpi divulgati dalla scienza del-l’amministrazione. Va menzionata, a tale proposito, l’iniziativa dall’ex Ministro per


la Funzione Pubblica Massimo Severo Giannini, il quale, nel suo libro bianco delnovembre 1979, faceva carico alle Amministrazioni pubbliche di istituire nel pro-prio interno un “ufficio di organizzazione”, con compiti, non di controllo, ma di pro-mozione dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa, mediante razio-nalizzazione delle strutture organizzative e snellimento delle procedure. Trattasi diun momento fondamentale della storia della nostra pubblica Amministrazione, nelquale si possono ravvisare i prodromi della normativa sui Servizi di ControlloInterno.

Prescindendo da tali considerazioni, va comunque sottolineato che il merito fon-damentale del D.L.vo n° 29 è stato quello di aver reso obbligatorio nella pubblicaAmministrazione il sistema della gestione per obiettivi, anch’esso preso a prestitodal mondo industriale e che, nel settore dell’Amministrazione statale, avrebbe dovu-to comprendere tre livelli di competenza:- il Ministro, che all’inizio di ogni anno con direttiva generale definisce gli obietti-

vi strategici, le priorità, i piani e i programmi da realizzare (artt.3 e 14 del D.L.von° 29 del 3 febbraio 1993, ora artt. 4 e 14 del D.L.vo n° 165 del 30 marzxo 2001);

i dirigenti generali, che curano l’attuazione dei piani, dei programmi e delle diret-tive del Ministro, definiscono gli obiettivi gestionali od operativi che i dirigenti dilivello inferiore devono perseguire e attribuiscono loro le occorrenti risorse umane,finanziarie e materiali (art. 16, lett. b) del D.L.vo n° 29 del 1993, ora art. 16, lett. b)del D.L.vo n° 165 del 2001);- i dirigenti, che devono concorrere alla determinazione degli obiettivi gestionali,

con riguardo all’unità organizzativa affidata alla loro direzione, formulando lerelative proposte al dirigente generale, curandone la realizzazione e monitorandocostantemente i risulti conseguiti, (art. 17 del D.L.vo n° 29 del 1993 ora art 17 delD.L.vo n° 165 del 2001).

Nel sistema introdotto quindi dal D.L.vo n° 29 del 3 febbraio 1993 e dalle suc-cessive norme di integrazione -tra cui va particolarmente menzionato l’art. 3-quaterdella Legge 11 luglio 1995, n° 273, che ha meglio puntualizzato le competenze deiservizi di controllo interno e dei nuclei di valutazione- sia la valutazione dei diri-genti che il controllo di gestione erano attribuiti a detti servizi o nuclei, i quali, peral-tro, in forza di altre disposizioni emanate successivamente, anche a mezzo di circo-lari della Presidenza del Consiglio dei Ministri, spaziavano con le loro attribuzionianche in altri settori del controllo interno, che riguardavano profili non economicima di regolarità e correttezza dell’azione amministrativa.

Di questo sistema alquanto confuso di controlli, che trovava il suo coronamentonella Legge 14 gennaio 1994, n° 20, di modifica della competenze della Corte deiConti, ha fatto giustizia il D.L.vo 30 luglio 1999, n° 286, il quale ha riordinato ilsistema dei controlli interni, pur non riuscendo a delineare un quadro normativodefinitivamente accettabile, tant’è che già si parla della sua abrogazione o modifi-


cazione. Esso ha meglio definito il concetto di controllo interno, nel quale sono stateindividuate quattro categorie di verifiche, attribuite non più cumulativamente ai ser-vizi di controllo interno, ma a strutture diverse e differenziate. Tali categorie sono:- controllo di regolarità amministrativa e contabile, affidato agli Ispettorati e ai

Servizi di Ragioneria;- controllo di gestione, assegnato ad apposite strutture da istituire e operanti sotto la

guida del Dirigente Generale titolare del Centro di responsabilità;- valutazione dei dirigenti, affidata anch’essa a strutture nuove da istituire, ma diver-

se e separate da quelle individuate come competenti per il controllo di gestione;- valutazione e controllo strategico, attribuita al Servizio di Controllo Interno, che

esercita anche la funzione di supporto tecnico alla direttiva generale del Ministro,di cui agli artt. 4 e 14 del D.L.vo n° 165 del 2001.

L’idea del controllo interno di regolarità amministrativa e contabile, attribuitooggi agli Ispettorati, è quindi una filiazione delle innovazioni promosse dal D.L.von° 29 del 1993.

Con il D.L.vo n° 286, quei compiti di verifica sulla regolarità amministrativa econtabile, che in maniera anomala erano stati assegnati ai servizi di controllo inter-no dal D.L.vo n° 29 del 1993 e da leggi successive, sono ora attributi agli organi –qualificati anch’essi di controllo interno – cui spetta in generale il riscontro sullalegittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa.

In sintesi va rilevato che il D.L.vo n° 286, pur senza avere la pretesa di avereintrodotto un sistema perfetto ed immodificabile, ha indubbiamente offerto un con-tributo di notevole spessore alla rivoluzione istituzionale che promuove l’abbando-no della cultura del formalismo, facendo leva su nuovi criteri di efficienza, di chia-rezza, di responsabilità e di miglioramento del rapporto tra Amministrazione e cit-tadino-utente; tutto ciò nella riaffermazione dell’autonomia della dirigenza ammini-strativa in ordine alla programmazione gestionale, alla organizzazione delle risorsee al modo di condurre la gestione in vista della realizzazione di risultati sempre piùapprezzabili sotto il profilo sia qualitativo che quantitativo.

Resta quindi confermato il sistema della gestione per obiettivi e viene megliodefinito il concetto di controllo di gestione, che consisterebbe, secondo l’art. 1,comma 1, lett. b) del D.L.vo in questione, nel “verificare l’efficacia, l’efficienza edeconomicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tem-pestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati”.

Tali concetti hanno supportato anche la normativa che è entrata in vigore nel-l’anno 1997, per modificare le modalità di gestione del bilancio dello Stato. Mi rife-risco in particolare alla Legge 3 aprile 1997, n° 94 e al D.L.vo 7 agosto 1997, n° 279(emanato in attuazione della delega contenuta nell’art. 5 della stessa Legge n° 94 eriguardante “l’individuazione delle unità previsionali di base, il riordino del sistemadi tesoreria pubblica e la ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato”). Alla


stregua delle nuove norme il procedimento relativo alla formazione del bilancio diprevisione si sviluppa in quattro momenti fondamentali: la fase della programma-zione, nella quale si definiscono gli obiettivi; si quantificano le risorse (budget) e sipianificano le azioni ed i tempi necessari per realizzare gli obiettivi, la fase dellagestione, nella quale vengono rilevati gli eventi verificatisi e si effettuano le eroga-zioni; la fase del controllo, nella quale, con cadenze periodiche si verifica che lagestione si svolga in modo tale da permettere il raggiungimento degli obiettivi pre-fissati; la fase della consuntivazione, nella quale si dà conto delle risultanze defini-tive della gestione.

Nella fase della consuntivazione vengono rilevati i costi della gestione, che costi-tuiscono gli elementi di base per la definizione del budget per l’anno successivo, perciascun centro di costo.

3. Controllo di regolarità amministrativa e contabile

Tornando al sistema introdotto dal D.L.vo n° 286 del 1999, va sottolineato comeuno dei risultati più significativi da esso conseguiti consiste nel fatto di avere ricon-dotto al concetto di controllo interno sia il monitoraggio sui risultati (controllo stra-tegico, valutazione dei dirigenti e controllo di gestione), sia quello sulla regolaritàdell’azione amministrativa, intesa come conformità a regole giuridiche sotto il pro-filo amministrativo e contabile. A questa ultima forma di controllo il D.L.vo in que-stione dedica parte dell’art.1 e tutto l’art. 2, stabilendo che esso va svolto dagli “...organi appositamente previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti dellapubblica Amministrazione, e, in particolare, dagli organi di revisione ovvero dagliUffici di Ragioneria, nonché dai servizi ispettivi, ivi compresi quelli di cui all’art. 1,comma 62, della Legge 23 dicembre 1996, n° 662…”.

La nuova forma di controllo interno, così definito di regolarità amministrativa econtabile, si differenzia da quello tradizionale di legittimità e di opportunità sugliatti amministrativi, per il fatto che, oltre che essere interno, non si esercita sui sin-goli atti amministrativi in via preventiva, come condizione di efficacia di essi, ma sirealizza attraverso un riscontro di conformità all’ordinamento giuridico generale,che ha per oggetto non il singolo atto amministrativo ma i comportamenti nel lorocomplesso della pubblica Amministrazione e che si svolge “a posteriori”, quandocioè l’attività amministrativa ha già prodotto i suoi effetti.

Anche il D.L.vo n° 286 del 1999 ha voluto puntualizzare questa differenza, allor-ché, all’art.2, comma 3, ha stabilito che “il controllo di regolarità amministrativa econtabile non comprende verifiche da effettuarsi in via preventiva se non nei casiespressamente previsti dalla legge e fatto salvo, in ogni caso, il principio secondocui le definitive determinazioni in ordine all’efficacia dell’atto sono adottate dal-l’organo amministrativo responsabile”.


4. La funzione ispettiva

Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è affidato quindi all’attivitàispettiva, regolamentata a suo tempo con D.P.R. 30 giugno 1972, n° 748. Essa sidistingue dal controllo di gestione, per il fatto che non ha per oggetto, come que-st’ultimo, gli aspetti qualitativi e quantitativi dei risultati conseguiti nell’eserciziodell’attività amministrativa, ma semplicemente la correttezza e la legalità dei com-portamenti; inoltre ha anche carattere sanzionatorio, mentre tale connotazione non èpresente nel controllo di gestione, che invece tende solo a migliorare l’andamentodell’azione amministrativa, suggerendo correttivi ad eventuali manchevolezzeriscontrate.

Nell’ambito dell’attività ispettiva si distinguono, com’è noto, le “ispezioni” dalle“inchieste”. Le prime consistono in atti di controllo compiuti (periodicamente o invia straordinaria) per accertare se l’attività di un ufficio pubblico sia svolta in modoregolare; le inchieste, invece, consistono in investigazioni promosse ed eseguite peraccertare la verità in ordine a situazioni di fatto segnalate come anomale e per chia-rire tutti gli elementi rilevanti ai fini dell’esercizio dei poteri di intervento spettantiad un’autorità superiore su quella inferiore. Entrambe le forme di rilevazione pos-sono dar luogo all’accertamento di responsabilità sotto il profilo disciplinare, conta-bile, patrimoniale, civile e penale.

Sia l’ispezione che l’inchiesta tendono ad accertare determinati fatti ed eventua-li connesse responsabilità ai fini dell’applicazione, se necessario, di sanzioni ammi-nistrative, patrimoniali o penali. Il procedimento attraverso il quale esse si concre-tano può sfociare in ipotesi, in un procedimento disciplinare, in una richiesta dirisarcimento del danno erariale o in un procedimento penale. L’Ispettore ha l’obbli-go, sancito anche dall’art. 1 della Legge 14 gennaio 1994, n° 20, di riferire alla Cortedei Conti sul danno erariale e risponde egli stesso di tale danno se omette o ritardadi denunciarlo. Tale obbligo è escluso espressamente dall’art.1, comma 6, delD.L.vo n° 286 del 1999 per “gli addetti alle strutture che effettuano il controllo digestione, la valutazione dei dirigenti e il controllo strategico”, i quali riferisconoesclusivamente agli organi di vertice dell’Amministrazione, ai soggetti e agli orga-ni di indirizzo politico e amministrativo.

Inoltre l’Ispettore, come qualunque altro pubblico ufficiale, è tenuto riferireall’Autorità giudiziaria, nel caso in cui nel corso delle verifiche eseguite siano emer-si elementi che configurino ipotesi di reato.

L’attività ispettiva, o controllo di regolarità amministrativa e contabile, è quindiuna funzione amministrativa che è diffusa in tutti i comparti della pubblicaAmministrazione, sia centrale che periferica, statale e non. Essa peraltro è presentenelle strutture ministeriali fin dai tempi dell’unificazione post-risorgimentale, siapure con caratteri e peso istituzionale diversi. Nel corso del processo di individua-zione delle sempre più ampie attribuzioni dei Ministeri, il servizio ispettivo ha rispo-


sto nel tempo a modelli organizzativi diversi. Nell’800 è prevalsa una linea di ten-denza orientata ad un’organizzazione accentrata quale supporto dell’attività delMinistro; fino a quando, a partire dall’età giolittiana è subentrata un’altra tendenzavolta ad ancorare anche le verifiche a singoli settori dotati di particolare specificità(es.: servizi elettorali, Pubblica Sicurezza, carceri etc.). Definita in passato “il pen-siero, l’occhio, la mano del Governo”, la funzione ispettiva ha storicamente gioca-to un ruolo di particolare rilievo con diversi elementi di incisività e modalità di uti-lizzo da parte del vertice politico, a seconda che fosse espressione di un “governoforte” o semplicemente presidio per l’affermazione dello Stato di diritto.

Nei tempi recenti essa è stata riaffermata da alcune leggi e provvedimenti ammi-nistrativi che l’hanno regolamentata e resa obbligatoria. Una regolamentazionecompleta della stessa si rinviene nell’art. 12 del D.P.R. 30 giugno 1972, n° 748, chevale la pena di ricordare in dettaglio.

“I dirigenti con funzioni ispettive - stabilisce l’art. 12 citato - provvedono, secon-do le direttive del Ministro, o del competente direttore generale, alla vigilanza sugliuffici dell’Amministrazione, al fine di accertarne la regolarità amministrativa e con-tabile ed il corretto svolgimento dell’azione amministrativa; verificano la raziona-le organizzazione dei servizi, l’adeguata utilizzazione del personale e l’andamentogenerale dell’ufficio, tenendo anche conto delle segnalazioni e dei suggerimentieventualmente formulati dai cittadini o dalle organizzazioni di categoria; svolgonoopera di consulenza e orientamento nei confronti del personale degli uffici sottopo-sti a visita ispettiva al fine di conseguire un migliore coordinamento ed il perfezio-namento dell’azione amministrativa; riferiscono sull’esito delle ispezioni o inchie-ste loro affidate all’organo dal quale dipendono ed eventualmente a quello che le hadisposte, segnalando tutte le irregolarità accertate e formulando proposte sui prov-vedimenti da adottare; in caso di urgenza adottano i provvedimenti necessari, con-sentiti dalla legge, per eliminare gli inconvenienti rilevati.

Comunicano all’ufficio di organizzazione e metodo, e, ove occorra, alla direzio-ne generale competente per materia, copia della relazione ispettiva, per la parterelativa alle disfunzioni dovute a non razionale organizzazione dei servizi o a ina-deguate procedure amministrative eventualmente riscontrate.

Riferiscono direttamente al capo del personale, per i provvedimenti di compe-tenza, tutti i fatti che possono dar luogo a procedimento disciplinare”.

Il disposto di cui all’art. 20, comma 2, del Testo Unico approvato con D.P.R 10gennaio 1957, n° 3, si applica a tutti i dirigenti che svolgono funzioni ispettive.(Denuncia alla Corte dei Conti di danni derivanti dalla violazione di obblighi di ser-vizio).

I dirigenti con funzioni ispettive che nell’esercizio o a causa di tali loro funzioniaccertano fatti che presentano caratteri di reato per la cui punibilità non sia prescrit-ta querela dell’offeso, sono obbligati a farne rapporto direttamente alla competenteautorità giudiziaria, ai sensi dell’art. 331 codice di procedura penale. Nel caso di


ispezioni in cui siano accertati fatti che possano interessare altri Ministeri o darluogo a responsabilità a carico di personale da questi dipendenti, la relazione ispet-tiva deve essere comunicata anche al Ministro interessato.

Restano ferme le speciali disposizioni che concernono particolari controlli ispetti-vi da parte di organi dell’Amministrazione dello Stato nei confronti di enti e privati.

Gli Ispettori sono solidalmente responsabili dei danni derivanti da eventuali irre-golarità dagli stessi non rilevate in sede d’ispezione, salvo che tali irregolarità nonsiano state commesse anteriormente a precedente visita ispettiva effettuata da altrifunzionari. In questi casi la responsabilità si estende solo se gli Ispettori abbianoricevuto specifico incarico scritto di indagare anche sui fatti anteriori o abbianoomesso di informare gli organi competenti delle irregolarità delle quali siano venu-ti comunque a conoscenza.

5. L’Ispettorato Generale di Amministrazione del Ministero dell’Interno

Per quanto riguarda il Ministero dell’Interno, in attuazione del D.P.R. n° 748 del1972, che ha disposto l’individuazione delle posizioni dirigenziali all’interno di ogniAmministrazione statale, è stato emanato il Decreto Ministeriale 2 agosto 1973, cheall’art. 6 ha previsto l’istituzione dell’Ispettorato Generale di Amministrazione coni seguenti compiti che, in sostanza, attualmente ancora svolge: - provvedere ad ispezioni periodiche e straordinarie presso gli uffici

dell’Amministrazione dell’Interno, nonché gli istituti ed enti dipendenti o vigilatidall’Amministrazione stessa;

- proporre gli opportuni provvedimenti per il perfezionamento ed il migliore coor-dinamento dell’azione amministrativa;

- sovrintendere ai servizi ispettivi delle Prefetture e coordinarne le attività;- eseguire inchieste ed altri incarichi disposti di volta in volta dal Ministro;- eseguire ispezioni ed inchieste presso altri Ministeri, Istituti o Enti pubblici da essi

vigilati, dietro incarichi conferiti a richiesta del Presidente del Consiglio deiMinistri o di altri Ministri.

All’Ispettorato Generale di Amministrazione quindi è stato attribuita una funzio-ne ispettiva estesa tendenzialmente a tutta l’Amministrazione dello Stato. Essoinfatti può eseguire ispezioni anche presso altri Ministeri, Istituti ed enti vigilati, suincarico del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro competente.

Nel contesto dei provvedimenti, riguardanti la riorganizzazione degli uffici cen-trali e periferici dell’Amministrazione Civile dell’Interno, sulla base di quanto pre-visto dal citato D.L.vo n° 300 del 1999, anche la funzione ispettiva è stata, in uncerto senso, rivisitata nella sua organizzazione centrale e periferica, con una disci-plina - delineata dal D.P.R. 7 settembre 2001, n° 397, e in parte anche dal D.P.R. 17


maggio 2001, n° 287 - che modifica l’attuale strutturazione dell’IspettoratoGenerale di Amministrazione e istituisce uffici ispettivi anche negli UfficiTerritoriali del Governo, con competenza estesa agli uffici perifericidell’Amministrazione statale. Ma la connotazione di organo generale e trasversaledell’Ispettorato Generale di Amministrazione non è stata messa in discussione. Essoanzi ha esteso la sua competenza agli aspetti contabili dell’azione amministrativa,che prima erano appannaggio del Servizio Ispettivo di Ragioneria, ed ha inglobatonella sua struttura l’Ispettorato Centrale per i Servizi Archivistici, competente inmateria di autorizzazione alla consultazione di atti riservati.

Conclusioni

Nell’attuale sistema normativo, quindi, gli Ispettori sono organi di controlloInterno, destinati a svolgere quella importante funzione che traduce nella realtà unorientamento fondamentale delle leggi di riforma della pubblica Amministrazione,consistente nel privilegiare, rispetto ai tradizionali controlli esterni, un’autovaluta-zione che l’Amministrazione fa della propria attività sotto il duplice profilo econo-mico e di corrispondenza alle regole di correttezza amministrativa.

Il legislatore ha ritenuto di dare un ulteriore contributo allo snellimento delle pro-cedure amministrative, responsabilizzando maggiormente la dirigenza pubblica edeliminando vecchie forme di controllo che, anche se giustificate sotto un profilo ditutela della legalità, si svolgevano, per i ritardi che comportavano, a discapito del-l’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità dell’azione amministrativa.

Gli organi di controllo interno -e tra essi gli Ispettorati- devono rendersi interpretidi tali esigenze, facendosi promotori, oltre che di attività di riscontro, di suggeri-menti e proposte tendenti ad un migliore coordinamento e al perfezionamento del-l’azione amministrativa. La loro funzione propositiva, sottolineata anche a suotempo dal D.P.R. n° 748 del 1972, è in sostanza il profilo più interessante e più ricor-rente dell’attività ispettiva, ma, perché essa possa essere svolta adeguatamente,richiede nel funzionario investito della funzione una elevata professionalità ed unapreparazione costantemente aggiornata. A tale impostazione dovrebbero fare riscon-tro orientamenti tesi ad una oggettiva riqualificazione della funzione ispettiva -molto spesso trascurata e sottovalutata - riqualificazione che è strettamente legataalla realizzazione della sistematica generale dei controlli interni regolata dal D.L.von° 286 del 1999, nonché ad esigenze di programmazione interna, che dovrebberoportare le attività di monitoraggio interno delle nostre pubbliche Amministrazioniagli stessi livelli di rilevanza raggiunti negli altri Paesi dell’Unione Europea.

Sotto questo aspetto, sembra estremamente interessante l’iniziativa promossadall’Ispettorato del Dipartimento della Funzione di definire un codice di comporta-mento dell’Ispettore; comportamento che, pur ispirandosi ad esigenze pratiche di



definizione delle modalità di svolgimento dell’attività ispettiva, va comunquemodulato sulle prospettive di riforma della pubblica Amministrazione, più volteaffermate nella recente legislazione e tendenti a promuovere l’efficienza, la corret-tezza dei comportamenti, l’aggiornamento costante della preparazione professiona-le, la più ampia apertura verso le moderne tecnologie, lo snellimento delle procedu-re amministrative e una più attenta considerazione delle necessità dell’utenza, nelcontesto degli orientamenti derivanti dall’Unione Europea.

Il disegno di intervento che ne può derivare non può non giovare all’ammoder-namento della pubblica Amministrazione, come è nelle aspirazioni non soltanto dicoloro che sono destinatari dell’azione amministrativa, ma anche di quelli che adessa danno il loro quotidiano contributo, essendo inseriti nei quadri istituzionali.

L’ATTIVITÀ ISPETTIVA DELL’UFFICIO CENTRALE PER LEISPEZIONI AMMINISTRATIVE DEL MINISTERO DELLA DIFESA

Michele Muras 7

1.Ordinamento e compiti dell’Ufficio - 2.Caratteristiche delle attività ispettiva nella Difesa e pro-fessionalità richiesta all’Ispettore.

1. Ordinamento e compiti dell’Ufficio

L’Ufficio Centrale per le Ispezioni Amministrative del Ministero della Difesa(ISPE.DIFE.) è stato istituito in applicazione dell’art. 12 del D.P.R. 18 novembre1965, n° 1478 e del D.M. 31 marzo 1966.

Il succitato art.12 dispone che ISPE.DIFE. “provvede”:- al servizio delle ispezioni amministrative e contabili, con azione sia diretta che

decentrata, promovendo l’accertamento delle eventuali responsabilità e i conse-guenti provvedimenti;

- ai rapporti con il Ministero del Tesoro per l’attività a questa devoluta nel campoispettivo”.

Con D.M. 24 novembre 1997 è stato, poi, attribuito ad ISPE.DIFE. il compito dieffettuare verifiche di carattere amministrativo, finalizzate all’accertamento dell’os-servanza, da parte dei dipendenti civili del Ministero della Difesa, delle disposizio-ni di cui ai commi da 56 a 65 dell’art.1 della Legge 23 dicembre 1966, n° 662.

Inoltre, in esecuzione del protocollo d’intesa siglato dai Ministri della FunzionePubblica e della Difesa, ISPE.DIFE. - in concorso con l’Ispettorato della FunzionePubblica - effettua accertamenti su particolari settori di interesse comune per le dueAmministrazioni.

Accertamenti in tal senso sono stati effettuati, nel decorso anno 2001, presso iDistretti Militari per verificare il grado di applicazione della normativa in materia disemplificazione della certificazione amministrativa.

(7) Capo dell’Ufficio Centrale per le Ispezioni Amministrative – Ministero della Difesa.

L’attività ispettiva sulla gestione amministrativo-contabile degli Enti della Difesaè disciplinata - quanto alla frequenza ed all’oggetto delle verifiche - dalRegolamento per l’Amministrazione e la Contabilità degli organismi dell’Esercito,della Marina e dell’Aeronautica e dalle relative istruzioni. Detto regolamento èattualmente in corso di revisione per tener conto degli aggiornamenti normativi eorganizzativi intervenuti a seguito del processo di ristrutturazione della Difesa.

L’attività ispettiva può essere diretta (eseguita da ISPE.DIFE.) o decentrata (ese-guita dagli Alti Comandi Periferici su disposizione di ISPE.DIFE.), nonché ordina-ria o straordinaria.

La normativa vigente prevede che le ispezioni agli Enti e Distaccamenti sianoeffettuate almeno una volta all’anno.

L’attività di controllo si concretizza in ispezioni generali, sia amministrative checontabili, ed in controlli settoriali su specifici campi dell’attività amministrativadegli Organismi.

Inoltre ISPE.DIFE. procede all’effettuazione di accertamenti e di inchieste surichiesta di Organi superiori e giudiziari.

2. Caratteristiche delle attività ispettiva nella Difesa e professionalità richiestaall’Ispettore

L’attività degli Enti della Difesa è vasta e complessa in quanto esplicata in unamolteplicità di materie (stato giuridico e trattamento economico del personale civilee militare, attività contrattuale formale ed in economia, gestione dei materiali, etc.).

La verifica della correttezza e della legalità dell’azione amministrativa richiedequindi, negli Ispettori, una competenza particolarmente vasta ed approfondita.

Si consideri, inoltre, che la finalità dell’attività ispettiva dell’Ufficio è quella diassicurare il funzionamento degli Enti secondo i princìpi di legalità e di efficienza epresuppone, quindi, non solo una capacità di intervento “repressivo” delle irregola-rità riscontrate ma, anche, quella di fornire consulenza per la risoluzione di proble-matiche anche di una certa complessità.

La funzione dell’Ispettore è, quindi, adeguatamente svolta quando questo pos-sieda una sicura e vasta competenza ed abbia la “sensibilità del ruolo” che svolgeall’interno dell’Amministrazione.

Appare evidente, quindi, la rilevanza che assumono, in questo contesto, la for-mazione e l’aggiornamento dell’Ispettore, che vanno assicurati, ritengo, attraversol’impegno congiunto dell’Amministrazione e dell’Ispettore stesso.

Vedrei con favore, in questo contesto, iniziative comuni dei diversi ServiziIspettivi che individuino forme di collaborazione e scambi di esperienze - anche coni Servizi Ispettivi di Amministrazioni di altri Paesi europei che contribuiscano adarricchire il bagaglio professionale dell’Ispettore.


GOVERNANCE NELL’ATTIVITÀ ISPETTIVA: ETICA PROFESSIONALEE RISVOLTI OPERATIVI

Paolo Germani 8

1.Disciplina di riferimento e caratteri della attività ispettiva - 2.Evoluzione della funzione ispettiva- 3.Il contesto ordinamentale - 3.1.Codice di comportamento dei dipendenti delle Amministrazioni pub-bliche - 3.2.Le riforme amministrative - 3.3.Aziendalizzazione delle gestioni pubbliche - 3.4.Un nuovomodello di relazioni tra organi di controllo e soggetti controllati - 3.5.Le disfunzioni più frequenti nellepubbliche Amministrazioni - 3.6.Aspetti federalistici delle riforme in atto - 4. Metodologie d’indaginee princìpi di comportamento - 4.1.Il miglioramento della qualità delle prestazioni - 4.2.Adempimentinel corso dell’Ispezione - 4.3.Raccolta delle evidenze - 4.4.Controlli a campione - 4.5.Metodologieispettive e tecniche di campionamento - 4.6.Riunione di chiusura con il responsabiledell’Amministrazione verificata - 5.Adempimenti nella redazione della relazione ispettiva - 5.1.Il rap-porto di verifica ispettiva - 6.Il ruolo fondamentale della formazione - 6.1.Esperienza -6.2.Aggiornamento – 7.Il coordinamento con gli altri servizi ispettivi - Conclusioni

1. Disciplina di riferimento e caratteri della attività ispettiva

L’attuale configurazione dei compiti e delle attività di verifica dei ServiziIspettivi di Finanza Pubblica (S.I.Fi.P.) trae origine in norme che, emanate inmomenti storici diversi, si sono stratificate nel tempo, delineando, peraltro, un orga-nico e completo quadro di riferimento.

Il relativo esame consente di ricostruire i compiti affidati ai S.I.Fi.P. e le finalitàperseguite dall’attività di verifica, elementi necessari per individuare i canoni del-l’etica professionale in coerenza con le finalità imposte dalla legge.

In primo luogo va menzionato l’art. 29 della Legge di contabilità generale delloStato per il quale il Ministro del Tesoro (ora dell’Economia e delle Finanze) puòdisporre verifiche ed ispezioni presso qualsiasi Ufficio o servizio che abbia gestio-

(8) Ispettore generale Capo di Finanza – Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento dellaRagioneria generale dello Stato.

ne finanziaria o attribuzioni contabili. L’art. 161 del relativo regolamento (R.C.G.S.)riconosce al Ragioniere generale dello Stato la facoltà di proporre all’approvazionedel Ministro le verifiche, ispezioni e indagini reputate opportune, nell’interessedella finanza, presso qualsiasi ufficio o servizio che abbia gestione finanziaria oattribuzioni contabili; gli artt. 171 e 174 gli conferiscono il potere di disporre veri-fiche presso gli Uffici centrali di bilancio e le Ragionerie provinciali dello Stato.

L’art. 3 della L. 26 luglio 1939, n° 1037 (Ordinamento della Ragioneria genera-le dello Stato), a sua volta, attribuisce all’Ispettorato generale di finanza il compitodi verificare che l’effettuazione delle spese proceda in conformità delle rispettiveleggi e norme di attuazione e nel modo più proficuo ai fini dello Stato;che le gestio-ni dei consegnatari di fondi e beni dello Stato siano regolarmente condotte;che, infi-ne, abbiano regolare funzionamento i servizi che interessano in qualsiasi modo,diretto o indiretto, la finanza dello Stato,

L’art. 7 della medesima Legge prevede altresì che l’Ispettorato generale diFinanza, sulla base degli accertamenti compiuti, è tenuto a suggerire i provvedi-menti dai quali possa derivare economia nella gestione del bilancio: unpotere/dovere di natura propositiva, dunque, di rilevante spessore e particolare evi-denza in un ambito di tipo sindacatorio.

I poteri ispettivi riconosciuti al Ministero, ora, dell’Economia e delle Finanzetrovano tuttavia la più ampia espressione nell’art. 60, comma 5, del D.L.vo 31marzo 2001, n° 165, che estende la platea delle Amministrazioni e degli Enti pub-blici verificabili a tutti quelli ricompresi nella nozione di “Amministrazioni pubbli-che” formulata dall’art. 1, comma, 2, nonché agli enti pubblici economici ed alleaziende che gestiscono servizi di pubblica utilità.

Di particolare rilevanza, ai fini che qui interessano, appare anche l’art. 3, comma1, lett. g), D.P.R. 20 febbraio 1998 n° 38 che affida al Dipartimento della Ragioneriagenerale dello Stato compiti di vigilanza sulle gestioni finanziarie pubbliche.

Infine, l’art. 2 del D.L.vo 30 luglio 1999, n° 286 (Riordino e potenziamento deimeccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e deirisultati dell’attività svolta dalle Amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo11 della Legge 15 marzo 1997, n, 59) elenca tra gli Uffici preposti ai controlli diregolarità amministrativo e contabile anche i Servizi Ispettivi di Finanza Pubblicadella R.G.S. e prevede che i medesimi devono rispettare, in quanto applicabili allapubblica Amministrazione, i princìpi generali della revisione aziendale asseveratidagli ordini e collegi professionali operanti nel settore.

Richiamata la normativa fondamentale di riferimento, è agevole intendere l’atti-vità svolta dai S.I.Fi.P. quale attività prevalentemente referente di carattere genera-le extra-gerarchico che si concretizza in controlli di legittimità e di economicità.

Trattasi di attività asistematica, circoscritta nel tempo e nel campo d’indagine,che costituisce un efficace strumento di controllo, conoscenza e orientamento nel-


l’applicazione delle norme. Tale attività è tuttavia priva di riflessi coercitivi e san-zionatori e si esaurisce, di norma, in attività referente, rimettendo alla discreziona-lità degli enti interessati l’adozione di eventuali provvedimenti correttivi.

Più in particolare, i S.I.Fi.P. eseguono prevalentemente accertamenti e controllidi regolarità amministrativa e contabile.

2. Evoluzione della funzione ispettiva

Oltre al quadro normativo sin qui delineato è altresì necessario porre in eviden-za l’evoluzione della funzione ispettiva di finanza pubblica che, da un originarioriscontro, prevalentemente contabile, sugli atti posti in essere dagli uffici statali, èpervenuta a svolgere un ruolo di strumento operativo del governo dei flussi finan-ziari pubblici.

Questo compito strategico ha iniziato a delinearsi con le esigenze di controllo deiflussi di spesa recepite nel D.L.vo n° 29 del 1993 (ora, D.L.vo 165 del 2001) e staassumendo una sua più definita fisionomia con i processi di decentramento in atto.

L’evoluzione verso uno Stato fondato su crescenti livelli di autonomia territoria-le pone con evidenza il problema del coordinamento della finanza pubblica in vistadel rispetto dei parametri di convergenza fissati in sede europea.

In questo contesto in continuo movimento i S.I.Fi.P. hanno avviato programmi dimonitoraggio della gestione finanziaria delle Autonomie locali finalizzati a verifi-care il rispetto da parte di Regioni ed Enti locali degli obiettivi del patto di stabilitàinterno.

Il crescente volume delle risorse finanziarie gestite dal sistema delle Autonomieha imposto un marcato riorientamento dell’attività ispettiva verso obiettivi di verifi-ca delle politiche di bilancio dei grandi enti decentrati di spesa sul territorio e divalutazione della loro rispondenza ai princìpi di salvaguardia degli equilibri finan-ziari.

Questa impostazione programmatica dei S.I.Fi.P. è pienamente condivisa dalMinistro dell’Economia e delle Finanze On. Tremonti che, in un recente incontrocon gli Ispettori di finanza, ha chiesto un loro sempre crescente impegno nella veri-fica del rispetto, da parte delle autonomie locali, delle regole del Patto di stabilitàinterno e dei confini che l’ordinamento pone al perseguimento dei fini istituzionali.

La nuova veste che vanno assumendo i Servizi Ispettivi di Finanza Pubblicarichiede, peraltro, un impegno sempre maggiore, da parte da tutte le sue componen-ti, Capi settore, Coordinatori e Ispettori oltreché del vertice strategico (Ragionieregenerale dello Stato e Ispettore generale Capo di finanza) nel miglioramento dei pro-grammi e delle prestazioni rese dai Servizi.

Questo sforzo progettuale ed organizzativo presuppone un intervento significati-vo sulle seguenti aeree tematiche:


- metodologia delle verifiche ispettive;- modelli di comportamento degli Ispettori;- coordinamento con i servizi ispettivi di altre Amministrazioni;- convergenza verso modelli ispettivi comuni a tali servizi.

3. Il contesto ordinamentale

Le esigenze di affinamento delle metodologie e dei modelli di comportamentoispettivi si sviluppano in un contesto ordinamentale in veloce e continua evoluzione.

La necessità di avviare un profondo processo di revisione ed ammodernamentodelle metodologie di conduzione delle verifiche ispettive e dei princìpi di compor-tamento degli Ispettori può ricondursi ad una molteplicità di fattori tra i quali vannoin particolare segnalati quelli attinenti all’elaborazione di codici di comportamentodei pubblici dipendenti, all’attuazione delle riforme amministrative, all’aziendaliz-zazione delle gestioni pubbliche ed all’evoluzione federalista dello Stato.

In riferimento ai modelli di comportamento la loro elaborazione trova terrenofertile in esperienze di carattere generale già presenti nell’ordinamento.

Dalle finalità di legge non può farsi discendere un codice di comportamentocompleto ed esaustivo. Questo ultimo non può infatti non tenere conto, rispettiva-mente, oltre che della normativa vigente applicabile, di quella concernente l’insie-me dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche, delle tendenze in atto in sede diriforma amministrativa e delle disfunzioni che con maggiore frequenza si manife-stano presso le Amministrazioni pubbliche.

3.1. Codice di comportamento dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche

L’attività degli Ispettori di finanza deve dunque in primo luogo fare riferimentoal codice dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche, contenuto nel Decreto 28novembre 2000 del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza delConsiglio dei Ministri. Si tratta di un insieme di princìpi di carattere generale, giàimpliciti nel testo costituzionale laddove è previsto che i pubblici dipendenti sono alservizio esclusivo della Nazione, che servono gli interessi pubblici e non quelli par-ticolari o peggio personali, che l’Amministrazione in generale sia informata aiprincìpi del buon andamento e dell’imparzialità. A questi ultimi si era, in parte, dataconcreta attuazione già nel testo unico degli impiegati civili dello Stato, adottato conDPR n° 3 del 1957, il quale tuttavia è da ritenersi in larga parte superato dall’entra-ta in vigore del D.L.vo n° 29 del 1993. In particolare, l’art. 58-bis, ora trasfuso nel-l’art. 54 del D.L.vo n° 165 del 2001, prevede che il Dipartimento della Funzione


Pubblica, sentite le confederazioni sindacali rappresentative, definisce un Codice dicomportamento dei dipendenti delle pubbliche Amministrazioni, anche in relazionealle necessarie misure organizzative da adottare al fine di assicurare la qualità deiservizi che le stesse Amministrazioni rendono ai cittadini.

In merito alle previsioni del decreto 28 novembre 2000, si pone innanzitutto l’e-sigenza di contemperare la valenza generale del codice dei dipendenti della pubbli-ca Amministrazione con le esigenze di specificità proprie delle singole attività, dellesingole Amministrazioni e dei singoli corpi. Tale problema era stato già affrontatodal decreto sulla razionalizzazione del pubblico impiego in relazione alle categoriedei pubblici dipendenti non assoggettati alla contrattualizzazione del rapporto dilavoro. Rimangono, tuttavia, specificità tra i dipendenti il cui rapporto di impiegocon pubbliche Amministrazioni sia stato contrattualizzato. È evidente l’interesse chetale questione presenta per i servizi ispettivi, i quali debbono porsi il problema di uncodice di comportamento in primo luogo per la delicatezza delle funzioni svolte, checonsistono in attività di controllo e verifica sull’operato di altre Amministrazioni e,in secondo luogo, per la singolarità di tali funzioni anche rispetto alle restanti fun-zioni di controllo che, in genere non sono caratterizzate dal carattere extra-gerar-chico e dalla vastità dei campi di indagine che al contrario sono proprie dei ServiziIspettivi di Finanza Pubblica.

A questo riguardo, l’art. 58-bis, ora art. 54 del D.L.vo n° 165 del 2001, prevede-va che entro il 31 dicembre 1998, l’organo di vertice di ciascuna pubblicaAmministrazione avrebbe dovuto verificare, sentite le organizzazioni sindacali rap-presentative ai sensi dell’articolo 47-bis e le associazioni di utenti e consumatori,l’applicabilità del codice adottato poi con il decreto del 28 novembre 2000. Taleverifica era finalizzata anche all’apporto di eventuali integrazioni e specificazioni alfine della pubblicazione e dell’adozione di uno specifico codice di comportamentoper ogni singola Amministrazione.

Il problema che le diverse specificità amministrative ponevano in merito alla pre-disposizione di un codice professionale che presiedesse al comportamento dei pub-blici dipendenti o di un insieme di pubblici dipendenti era dunque stato già avvertitoin sede di formulazione del decreto n° 29 del 1993, il quale, opportunamente, deman-dava ai vertici delle singole Amministrazioni il compito di verificare l’idoneità diprincìpi di carattere generale a ricevere applicazione nell’ambito delle stesse.

Si è detto che questa opportunità era considerata dall’art. 58-bis. Al riguardo vafornita una precisazione, poiché la scelta di chiamare in causa i vertici delle singo-le Amministrazioni non è che una delle alternative che si presentano.

Se da una parte infatti, si poteva indubbiamente scegliere di applicare indistinta-mente uno stesso codice per tutti i dipendenti pubblici, sacrificando le esigenze dispecificità a favore della generalità del provvedimento, dall’altro si sarebbe potutoconsentire, nel quadro di un insieme di codici adottati per ciascuna delleAmministrazioni esistenti, di pervenire alle rispettive predisposizioni “dal basso”,


ovvero raccogliendo le indicazioni per la formulazione delle singole disposizioni daparte di tutti gli operatori interessati, che essendo a stretto contatto con le concreterealtà operative, avrebbero saputo individuare con maggiore precisione le proble-matiche capaci di porre al funzionario pubblico un dilemma in termini di correttez-za, di opportunità e, in fondo, di etica professionale.

Si può osservare, per inciso, che un simile metodo era già proprio delle corpora-zioni delle arti e dei mestieri di origine medievale e che sembra essere sopravvissu-to nell’odierno mondo anglosassone dove è comune che certe categorie professio-nali autodisciplinino la propria attività mediante il volontario assoggettamento ad unsistema di princìpi e norme individuate con l’apporto dell’esperienza dei singoliconsociati o comunque dei singoli professionisti. Se è vero che tale libera elezioneè connaturale in un sistema di diritto comune nel quale l’autorità pubblica nonsovrasta da una posizione sovraordinata i singoli, nulla impedisce, tuttavia, cheanche nel nostro ordinamento un determinato corpo amministrativo sia in grado didarsi autonomamente quelle regole di condotta che le esperienze maturate suggeri-scono. Anzi, tutto postula che un “distillato” di esperienze pregresse possa divenireregola di comportamento liberamente accettata perché pacificamente condivisa.

Del resto, la concezione in virtù della quale un codice di comportamento rivoltoa determinati soggetti può essere predisposto con maggiore completezza ed incisi-vità se sono i soggetti medesimi a provvedervi, è stata comunque già accolta dallaLegge 29 settembre 2000, n° 300 e dal Decreto Legislativo 8 giugno 2001 n° 231con il quale è stata esercitata la relativa delega.

La menzionata Legge 300 del 2000, infatti, delegava, all’art. 11, il Governo a disci-plinare l’articolazione di una responsabilità amministrativa (ma di fatto penale) deglienti per determinate fattispecie di reato. L’art. 6, comma 1, del Decreto Delegato n° 231del 2001 prevede che l’ente non risponde del reato se prova che siano stati adottatimodelli di organizzazione e gestione idonei a prevenire reati della specie di quello veri-ficatosi. È al riguardo di particolare interesse la previsione di cui all’art. 6, comma 3,secondo la quale tali modelli di organizzazione e gestione possono essere adottati sullabase di codici di comportamento redatti dalle associazioni rappresentative degli enti.

A tali disposizioni ha fatto seguito, per esempio, la recentissima adozione (7marzo 2002) dal parte della Confidustria di “Linee guida per la costruzione deimodelli di organizzazione, gestione e controllo ex D.L.vo n° 231 del 2001”.

Nel documento, tra, l’altro, si definiscono i codici etici come “documenti uffi-ciali dell’ente, che contengono l’insieme dei diritti, dei doveri e delle responsabilitàdell’ente nei confronti dei portatori di interesse … tali codici mirano a raccomanda-re, promuovere o vietare determinati comportamenti, al di là ed indipendentementeda quanto previsto a livello normativo, e possono prevedere sanzioni proporzionatealla gravità delle eventuali infrazioni commesse”.

Si afferma inoltre una in equivoca relazione tra l’adozione di princìpi etici rile-vanti ai fini della prevenzione dei reati ex D.L.vo n° 231 del 2001 e sistema di con-


trollo preventivo. Tale nesso, in estrema sintesi, è caratterizzato dall’intendimento didefinire un sistema di prevenzione tale da potere essere aggirato soltanto intenzio-nalmente.

L’adozione di un tale codice etico, del quale nel documento predisposto dallaConfidustria si pone un contenuto minimo essenziale, interessa il tema odierno didiscussione sotto molteplici profili.

In primo luogo conferma l’attualità del metodo che in questa sede viene perse-guito. Se per quanto riguarda i soggetti economici (imprese) esso permette una pre-venzione ottimale dei reati più frequenti in relazione ai diversi mercati e alle diver-se zone geografiche di operatività, per quanto riguarda i soggetti pubblici l’adozio-ne spontanea di siffatti codici permette ovviamente di tenere in massimo conto lediverse specificità di funzioni ed operative.

In secondo luogo è del più grande interesse il tema della prevenzione non solodegli illeciti, ma di qualsiasi tipo di irregolarità. Il problema si pone da una pro-spettiva singolare per quanto riguarda i Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica, i qualicostituiscono un corpo investito di funzioni di controllo, seppure con i tratti e lecaratteristiche sopra indicate. Viene infatti al riguardo in rilievo il problema,anch’esso di estrema attualità, del tipo di controllo cui assoggettare a loro volta i“controllori”.

Infine, la lettura delle “Linee guida” della Confindustria permette di evincere chele stesse siano state predisposte sulla assunzione secondo la quale esiste ed è impre-scindibile il nesso tra princìpi etici di comportamento e modello organizzativo adot-tato. Nel rendere esplicito, al di là di quanto richiesto dalla normativa, il propriomodello organizzativo, i S.I.Fi.P. hanno in effetti delineato uno schema che consen-te alle attività di competenza svolte di non allontanarsi dai canoni e dai princìpi dietica e di professionalità. L’esplicita affermazione di tali princìpi trova quindi, gra-zie all’apprestamento di un adeguato modello organizzativo, un terreno già predi-sposto ai fini di un suo pronto accoglimento.

3.2. Le riforme amministrative

Un secondo fattore “ambientale” del quale deve essere tenuto conto nell’impo-stazione di un codice etico-professionale è costituito dalle riforme amministrative incantiere. Negli ultimi anni queste ultime si sono succedute ad un ritmo frenetico eforse alcune innovazioni presentano taluni aspetti contradditori. Tuttavia, è indubbioche dietro questo quadro complicato si riescono ad intravedere linee di fondo piut-tosto definite che tendono ad incrementare la produttività delle pubblicheAmministrazioni, a renderle più flessibili, a rendere misurabili le prestazioni svolte,a definire obiettivi ed a sanzionare le responsabilità per l’eventuale mancato conse-guimento degli stessi. Un codice etico-professionale deve fare proprie tali linee di


fondo e adottare i contenuti non tanto delle singole innovazioni apportate nel mondopubblico, quanto dello spirito ad esse sottostante.

In tale senso, i princìpi dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità dell’a-zione amministrativa, ormai largamente assimilati almeno culturalmente se non ope-rativamente, hanno indubbiamente orientato le riforme ed assumono rilevanza anchesotto il profilo che qua interessa.

Da questo punto di vista, i princìpi già presenti nella nostra Costituzione - qualiil servizio esclusivo della Nazione e di buon andamento delle pubblicheAmministrazioni - si arricchiscono di nuovi strumenti, alcuni dei quali in corso dipredisposizione. In attesa che questi siano messi a punto od affinati, attraverso adesempio un efficace sistema di controllo di gestione che sia idoneo a registrare l’an-damento dell’attività e dei costi, il problema della produttività può essere già affron-tato sul piano etico-professionale. La qualità e la quantità dei risultati prodotti dalsingolo Ispettore, infatti, non può non riflettersi anche sotto il profilo etico-profes-sionale sulla valutazione complessiva della attività svolta.

3.3. Aziendalizzazione delle gestioni pubbliche

Una seconda linea di fondo che caratterizza le molteplici innovazioni registrate-si negli ultimi anni riguarda l’aziendalizzazione, meglio la tendenza a recepire pro-gressivamente diversi istituti delle realtà aziendali, da parte delle pubblicheAmministrazioni.

Anche in relazione alle innovazioni che in tal senso si sono succedute, si ponesicuramente l’esigenza di adeguare le prestazioni degli Ispettori di finanza allenovità intervenute. Prima ancore che le prestazioni, l’atteggiamento deve essere aquesto riguardo oggetto di ripensamento.

Una realtà aziendale è in primo luogo maggiormente flessibile rispetto ad unarealtà burocratica, è più duttile nell’adeguarsi alla domanda dei cittadini, degli uten-ti o anche, se si preferisce, dei clienti. Una tale flessibilità significa, per gli Ispettori,maggiore impegno ad aggiornare e a modificare il bagaglio di conoscenze con ilquale tradizionalmente affrontano una determinata ispezione. Ciò richiede un impe-gno che investe, in primo luogo, il piano etico e professionale, prima ancora che ilpiano degli obblighi che scaturiscono dalla accettazione di un incarico nei serviziispettivi.

Inoltre la tendenza verso l’aziendalizzazione presenta riflessi anche per quantoriguarda i contenuti della concreta attività di verifica. All’Ispettore, infatti, è chiestosempre in minore misura la verifica di adempimenti di natura formale e sempre piùdi concentrare le risorse disponibili sulle questioni fondamentali che interessanol’Amministrazione ispezionata. Si tratta, in altre parole, di stabilire, mediante l’atti-vità di verifica amministrativo-contabile, se l’Amministrazione verificata adempie o


meno alla missione istituzionale che le è conferita dalla legge, in quale modo e conquali costi per la collettività lo faccia. Come l’impresa privata trova infatti la pro-pria ragione di continuare ad operare nella capacità di generare reddito, unaAmministrazione pubblica deve trovarla nella capacità di conseguire i fini che illegislatore, ritenendoli meritevoli dei costi connessi, le conferisce.

L’attività dell’Ispettore di finanza, a questo riguardo, ha la valenza di valutazio-ne che peraltro è strettamente connessa ai compiti di controllo previsti per i serviziispettivi dall’art. 2 del D.L.vo n° 286 del 1999.

Tali profili dell’attività ispettiva sono dunque valorizzati dal progressivo succe-dersi delle numerose innovazioni in atto, complessivamente definibili come riformaamministrativa. In virtù delle stesse innovazioni è chiesto ai Servizi Ispettivi dieffettuare una opera di valutazione delle Amministrazioni pubbliche. Coerentementecon il processo di avvicinamento agli istituti aziendali, tale opera di verifica e valu-tazione trova ora un potenziale strumento di ausilio nei cosiddetti princìpi assevera-ti di cui al già citato D.L.vo n° 286 del 1999. Se si tratta di princìpi che non sonoconcepiti in funzione primaria dei servizi ispettivi, quanto piuttosto di organi per-manenti di controllo, nulla vieta che di essi si avvalgano anche gli stessi ServiziIspettivi in una attività di verifica asistematica e operante per campioni.

In questo nuovo ed apprezzabile contesto l’Ispettore di finanza – ma, in verità,qualsiasi Ispettore – dovrebbe informare il proprio procedere a due canoni che, ora,appaiono essenziali:- perseguire il risultato della rimozione delle criticità eventualmente accertate

(autoemendamento della p.A., recupero delle somme irregolarmente erogate, etc.)piuttosto che limitarsi alla semplice elencazione delle dette criticità ed alla loromera illustrazione;

- valutare i costi diretti ed indiretti del proprio operare, per verificare la congruità ela sopportabilità nei confronti dei probabili risultati dell’attività ispettiva.

L’accertatore, in altri termini, deve applicare per primo a sé stesso i princìpiaziendalistici, informandosi alla cultura del risultato e del rapporto benefici/costi.

3.4. Un nuovo modello di relazioni tra organi di controllo e soggetti controllati

Con riferimento alle tendenze in atto concernenti le riforme amministrative, sidevono infine ricordare le recenti disposizioni che concretano un nuovo modo diintendere l’esercizio dei poteri pubblicistici dei quali, in minore o maggior misura,ciascuno pubblico dipendente è investito.

In tal senso può essere citata una lunga serie di disposizioni che accolgono le istan-ze di trasparenza ed imparzialità nell’esercizio dei pubblici poteri: si inizia dal rico-noscimento del diritto di accesso agli atti amministrativi (art. 6 della Legge



n° 142 del 1990 e art. 24 della Legge n° 241 del 1990) alla istituzione dei garanti e deimediatori tra cittadini ed istruzioni (ad esempio il difensore civico negli Enti locali).

Riguardo ad alcune attività, che per alcuni versi presentano rilevanti affinità conquelle svolte dai Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica, il legislatore ha espressa-mente previsto l’adozione di appositi codici di comportamento che regolano anchequegli aspetti giuridicamente irrilevanti al fine di garantire la massima imparzialitàe rispetto nei confronti dei soggetti interessati.

Si ci riferisce in particolare alle previsione di cui all’art. 15 della Legge 27 luglio2000 n° 212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente), secondola quale “il Ministro delle finanze (ora dell’Economia e delle Finanze), sentiti i diret-tori generali del Ministero delle finanze ed il Comandante generale della Guardiadi Finanza, emana un codice di comportamento che regoli le attività del personaleaddetto alle verifiche tributarie, aggiornandolo eventualmente anche in base allesegnalazioni delle disfunzioni operate annualmente dal Garante del contribuente”.

Con la disposizione richiamata, nel contesto dello Statuto del contribuente, illegislatore si prefigge “di confermare e rafforzare il modello logico-funzionale dellerelazioni tra gli organi di controllo ed i soggetti controllati, che è basato – semprepiù – non sull’autoritarismo, ma sulla cooperazione ed il rispetto reciproco, sullatrasparenza, sulla partecipazione, sulla certezza dei diritti e sulla snellezza delleprocedure”9.

A tale modello di relazioni fra organi di controllo e soggetti controllati nonrimangono ovviamente estranei né la generalità dei dipendenti delle pubblicheAmministrazioni né, in particolare, i Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica.

3.5. Le disfunzioni più frequenti nelle pubbliche Amministrazioni

Se l’attività degli Ispettori, per taluni aspetti, può essere assimilata a quella dellesocietà di consulenza o di revisione cui spetta, analizzando i dati contabili e indu-striali, di valutare la solidità di una organizzazione aziendale, ovvero di definirneprospettive di prosperità o di sopravvivenza, tali valutazioni sono poco significativeper le Amministrazioni pubbliche, la cui esistenza non viene rimessa agli andamen-ti del mercato ma alle previsioni di legge.

È invece assimilabile a quelle svolte dalle società di consulenza per le impreseprivate l’opera di individuazione delle disfunzioni che maggiormente affliggono leAmministrazioni pubbliche. In tale attività i Servizi Ispettivi si avvantaggiano dellapossibilità di comparazioni su ampia scala e riferite a realtà osservate in via diretta.

(9) Comando generale della Guardia di Finanza, Circ. n° 250400 del 17 agosto 2000.

Il vasto raggio della attività dei Servizi Ispettivi, tanto in termini di tipologia delleAmministrazioni verificate, quanto in termini territoriali, consente agli Ispettori difinanza di arricchire la propria professionalità, il bagaglio culturale e l’esperienza inmodo che non trova equivalenti nelle restanti pubbliche Amministrazioni.

Anche tale profilo presenta riflessi in termini di etica e comportamento.L’etica del servizio pubblico richiede infatti che detta professionalità sia posta al

servizio delle Amministrazioni con le quali si entra in rapporto, attraverso le quali,del resto si serve la pubblica Amministrazione nel suo complesso, in accordo con lospirito e con i dettami della Costituzione.

Porre a disposizione della pubblica Amministrazione la propria professionalità sitraduce, per quanto riguarda i Servizi Ispettivi, in un atteggiamento di ausilio e dicooperazione nella logica del conseguimento delle finalità connesse agli obiettivi difinanza pubblica.

La concezione del controllo perde in tal modo i connotati che tradizionalmentel’hanno contraddistinta ed assume al contrario quelli innovativi di controllo comeprestazione di servizio. In occasione dell’incontro tenutosi nel Forum della P.A. perl’anno 2001 si erano già posti in luce e giustificati questi aspetti in relazione all’at-tività dei Servizi Ispettivi, con riguardo anche all’attività di cooperazione con altricorpi ispettivi e sulla base di convenzioni appositamente stipulate.

Non si tratta, infatti, allorquando si dispone una verifica ispettiva, di porre ingen-ti risorse alla ricerca del singolo spreco e del singolo errore. Si tratta viceversa diporre in essere una attività di analisi che, procedendo induttivamente da fenomenianche poco rilevanti, si allarghi a disegnare la mappa delle patologie più diffuse cheattengono alle gestioni amministrative. Il ruolo dell’azione ispettiva è a questo riguar-do duplice: da una parte analisi e ricerca, volti all’individuazione dei fenomeni nelterreno concreto della esperienza amministrativa; dall’altro opera di prevenzione ediffusione delle conoscenze utili alla correzione delle disfunzioni individuate.

3.6. Aspetti federalistici delle riforme in atto

Un ultimo accenno riguarda le tendenze, ancora non definite legislativamente,della riforma costituzionale ed amministrativa verso forme pronunciate di federali-smo. Le soluzioni prospettate al riguardo mancano ancora del carattere della defini-tività e fra le tante proposte sembrano emergere molte contraddizioni.

Tuttavia è evidente il favore generale verso un ripensamento in senso federaledello Stato e delle sue ramificazioni.

I Servizi Ispettivi devono, ora, tenere conto anche di questo. La vigenza dellenorme sopra richiamate non muta, dal punto di vista strettamente giuridico, lasostanza delle attribuzioni conferite agli Ispettori di finanza, tenuto conto che essisono già titolari di poteri ispettivi extra-gerarchici.

Il federalismo, in qualunque forma si realizzi, si accompagnerà, però, per definizio-ne ad una riduzione dell’intensità e delle tipologie dei controlli vigenti e ciò non può non


avere riflessi anche per quanto riguarda i Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica. Da que-sto punto di vista gli organi di controllo, ed i servizi ispettivi in particolare, non possonoignorare il cambiamento. Ad esso si sta progressivamente rispondendo, concependo,sempre più i controlli effettuati dai Servizi Ispettivi come una prestazione di servizi.

Se dunque, dal punto di vista formale, i poteri di verifica, ipotizzato immutatol’assetto normativo esistente, non mutano, è invece opportuno, perché coerente conlo spirito delle riforme, mutare l’atteggiamento ispettivo. In altre parole, se esso nonpuò continuare a rappresentare l’autorità dello Stato, quanto piuttosto l’autorevolez-za, che si manifesta nell’apporto fornito da una Amministrazione di maggiori tradi-zioni e di maggiori esperienze, in essere dal 1939, ad Amministrazioni che, per forzadi cose, beneficiano di cultura ed esperienze amministrative più limitate.

Anche tale fattore contribuisce a definire l’etica professionale dell’Ispettore.Esso postula la sollecitazione all’accrescimento ed all’affinamento della professio-nalità, in mancanza della quale la verifica non può essere accettata quale attività pro-ficua all’interno dell’Amministrazione e non può, soprattutto, essere percepita conl’auterevolezza della quale è potenzialmente portatrice.

Anche per quanto riguarda il piano dei comportamenti che sfuggono alle pre-scrizioni normative, l’atteggiamento dell’accertatore deve tenere comunque contogià ora del mutato ruolo dello Stato.

Acquistano, in tale prospettiva, maggiore valore le indicazioni da sempre sugge-rite all’Ispettore in procinto di iniziare una nuova verifica. Trattasi di indicazionivolte, in particolare, a limitare i costi, complessivamente intesi, connessi alla pre-senza dell’Ispettore presso l’Amministrazione ispezionata. La finalità di una inci-denza quanto più ridotta possibile dei diversi tipi di costi, in termini di rallentamen-to dell’attività ordinario, di maggiore disponibilità richiesta ai dipendenti o sacrifi-cio agli utenti, che la verifica amministrativo-contabile necessariamente impone, siconcreta poi in specifiche raccomandazioni (non paralizzare l’attività dell’ente ispe-zionato, limitare le richieste allo stretto necessario, adattarsi agli orari degli uffici,etc.) che qua si richiamano soltanto molto sinteticamente.

4. Metodologie d’indagine e princìpi di comportamento

4.1. Il miglioramento della qualità delle prestazioni

I S.I.Fi.P. hanno ritenuto opportuno adeguarsi a metodologie d’indagine e princìpidi comportamento aventi valenza generale, adeguati quindi ad ogni tipo di verifica, mache devono essere particolarmente tenuti presenti nelle ispezioni presso Enti pubblici.

All’Ispettore è chiesto di conformarsi a tali princìpi di comportamento sia duran-te l’espletamento delle verifica presso l’Amministrazione ispezionata sia nelle pre-disposizione della relazione ispettiva, sia, infine, anche in seguito alla consegna edalla trasmissione del referto stesso.



In relazione al contesto generale sopra delineato, il miglioramento delle metodo-logie d’indagine ispettiva e dei princìpi di comportamento, finalizzato ad elevare laqualità delle prestazioni fornite dagli accertatori, costituisce un elemento cardine perpotere configurare la verifica ispettiva quale prestazione di servizio. Non si puòinfatti prescindere da un elevato livello qualitativo medio dei risultati ottenuti, mate-rializzati principalmente nei referti ispettivi che sono predisposti al termine dellaverifica ed inviati anche alle Amministrazioni verificate, se si intende giungere aduna concezione del controllo che sia effettuato nell’interesse ed al fine del supportodel soggetto controllato.

Alcuni aspetti dell’attività dei S.I.Fi.P., i quali possono offrire indicazioni utili circala qualità delle prestazioni effettuate dagli Ispettori, assumono allora particolare rilie-vo ai fini di una valutazione dell’attività ispettiva. In particolare quegli aspetti dell’at-tività amministrativa che possono costituire oggetto di misurazione e quantificazioneconsentono di sintetizzare i caratteri principali dell’attività stessa in indici numerici e,se scelti in modo appropriato, di effettuare le necessarie comparazioni e stabilire stan-dard operativi di riferimento. In questo quadro può essere significativo rilevare, perogni verifica amministrativo-contabile, i dati inerenti ai seguenti punti:- tempi di svolgimento della verifica;- tempi di consegna del referto ispettivo;- corretto svolgimento delle ispezioni;- tempi di trasmissione dei referti ispettivi alle Amministrazioni interessate;- fondatezza ed importanza dei rilievi;- trattazione delle controdeduzioni.

Al fine di uniformare l’attività dei Servizi Ispettivi su accettabili standard di qua-lità per quanto riguarda gli aspetti menzionati, può essere utile ricorrere ad un siste-ma di pianificazione dell’attività stessa. Soltanto in tal modo è possibile stabilirestandard qualitativi che consentono, a loro volta, di verificare se lo svolgimento del-l’attività sia o meno soddisfacente.

4.2. Adempimenti nel corso dell’Ispezione

Nello svolgimento dell’attività ispettiva presso l’Ufficio, l’Ente o l’Organismoverificato, l’Ispettore deve programmare la propria azione in modo da evitare che gliaccertamenti si protraggano oltre i tempi standard preventivamente indicati dalCapo settore 10.

(10) I S.I.Fi.P. si articolano in quattro settori ai quali sono attribuite specifiche competenze per materia. A cia-scuno di questi è preposto un Capo settore il quale cura l’elaborazione e l’attuazione del programma ispettivoannuale.


Nei rapporti con le Amministrazioni verificati, l’accertatore deve, in generale, limi-tare i costi diretti ed indiretti gravanti sugli Uffici o Enti in conseguenza della sua pre-senza al minimo indispensabile per il conseguimento delle finalità dell’ispezione. Aquesto riguardo l’Ispettore evita, in primo luogo, che gli accertamenti rallentino ecces-sivamente o addirittura paralizzino l’attività amministrativa. A tal fine può essere utilela formulazione di un piano di accertamenti concordato con le strutture ispezionate ola conduzione in parallelo di accertamenti interessanti più articolazioni dell’Ente lequali, in tal modo, sono impegnate solo per alcuni periodi della giornata lavorativa.

In attuazione di questi princìpi l’Ispettore si limita a richiedere quanto stretta-mente essenziale agli accertamenti sia per quanto riguarda la richiesta di documen-tazione che per quanto riguarda la riproduzione degli atti.

In ogni caso l’accertatore non richiede mai la redazione, da parte degli ufficiispezionati, di pro-memoria oppure di sintesi della normativa vigente o della docu-mentazione oggetto di esame in sede ispettiva, in quanto tale attività è di esclusivapertinenza dell’Ispettore e non può gravare sul personale della struttura verificata.

Per quanto riguarda le verifiche aventi ad oggetto specifiche problematiche pre-ventivamente individuate (verifiche mirate) e le verifiche basate su un complessocoordinato di ispezioni (verifiche coordinate o finalizzate), l’eventuale ampliamen-to dei filoni di indagine predeterminati dal Coordinatore 11 può avvenire solo suespressa autorizzazione dell’Ispettore generale Capo di Finanza, su proposta delCapo settore, valutata l’attinenza dei nuovi temi evidenziati dall’Ispettore con lefinalità principali delle verifiche in corso.

Va sottolineata, per inciso, la valenza conoscitiva delle indagini finalizzate, chesi concludono in sintetiche relazioni finali conclusive (report d’insieme) destinatead essere fatte circolare tra il pubblico interessato.

Poiché le finalità di conoscenza, come si è visto, interessano in misura non secon-daria l’attività dei Servizi Ispettivi, esse si riflettono, di conseguenza, sulle linee dicondotta cui gli Ispettori devono sono chiamati ad attenersi. Gli Ispettori chiamati afar parte di gruppi incaricati di verifiche finalizzate, in particolare, devono assicurarerapidità di accertamenti e omogeneità di contenuti delle relative relazioni ispettive.

4.3. Raccolta delle evidenze

Gli standard metodologici costituiscono altresì standard comportamentali e lavo-rativi nei quali si concretizzano linee guida idonee a preservare gli accertatori dalrischio di aver “mal controllato”.

(11) Nell’ambito della organizzazione dei S.I.Fi.P., il Coordinatore cura lo studio preliminare delle tematicheispettive per rendere più incisiva e rapida l’attività di accertamento ispettivo; accerta, di concerto conl’Amministrazione vigilante, l’eliminazione delle situazioni di rilievo emerse dall’ispezione.

Il ricorso alle tecniche di campionatura è inteso a codificare ed a normalizzareuna prassi che è contraddistinta dalla non esaustività del controllo.

È buona norma che l’Ispettore incaricato di una verifica predisponga il pianodella verifica sulla base della propria esperienza personale, dell’elenco delle criticitàpiù ricorrenti, tenendo conto dei percorsi metodologici emergenti dai documenti edai referti delle precedenti verifiche.

Innanzitutto, le evidenze sono raccolte mediante interviste, esami di documentied osservazioni dirette delle attività, delle procedure e delle modalità operative nellearee interessate dagli argomenti oggetto delle verifiche. Le indicazioni di probabilinon conformità procedurali sono da annotare solo se appaiono significative, e se - inogni caso - sono da approfondire. È buona norma che le informazioni ottenutemediante interviste siano verificate acquisendo le stesse informazioni da altre fontiindipendenti, quali conferme di soggetti terzi, osservazioni dirette, misure, test, etc.

Le situazioni di non conformità accertate nell’ambito degli argomenti oggetto diverifica vanno annotate anche se non richiamate nelle liste di riscontro.

Nel corso della verifica ispettiva, il responsabile del gruppo può richiedere alCapo Settore una estensione degli argomenti della verifica ovvero una maggioredurata, se ciò è necessario per garantire il conseguimento ottimale degli obiettiviprefissati. Se tali obiettivi appaiono irraggiungibili per ostacoli frappostidall’Ufficio verificato ovvero per circostanze imprevedibili, il responsabile dellaverifica o del gruppo di verifica ispettiva deve comunicarne immediatamente i moti-vi al Capo Settore al fine di concordare una soluzione in merito.

4.4. Controlli a campione

Il controllo a campione risponde ad ovvie finalità di economia organizzativa nel-l’ambito di una verifica. Tale aspetto può essere sottolineato sotto due differenti pro-fili, l’uno riguardante l’accertatore, che deve evitare l’irragionevole dispendio dirisorse impiegate nell’attività di verifica, l’altro riguardante il controllato, al qualenon deve essere impedito di continuare a svolgere la propria ordinaria attività.

Con il termine “controllo a campione” si designa, all’interno di un insieme uni-versale di documenti, un sotto-insieme (insieme campione) il quale è effettivamen-te sottoposto a controllo. La determinazione dell’ampiezza del campione avviene,con l’ausilio delle tavole statistiche, considerando la dimensione dell’insieme uni-versale e l’accettazione di un dato margine di rischio di errore inerente a qualsiasimetodo di controllo non esauriente.

4.5. Metodologie ispettive e tecniche di campionamento

In tale fase, è particolarmente importante la preliminare individuazione dei c.d.“indici di rischio”, vale a dire l’accertamento della eventuale presenza di circostan-


ze tali da indurre un avveduto Ispettore ad effettuare accertamenti con un particola-re grado di accortezza e prudenza.

Una buona organizzazione del piano di lavoro (che richiede un’attività di piani-ficazione, di programmazione, etc.), tenuto conto del notevole impegno e delle con-nesse responsabilità, è indispensabile per razionalizzare l’uso delle risorse e deltempo disponibile in modo da conciliare la qualità del controllo con l’esigenza diminimizzazione dei costi.

Con la pianificazione, si individuano gli aspetti giuridici e amministrativi checaratterizzano l’Ufficio da ispezionare, valutando l’eventuale necessità di introdur-re metodologie particolari di controllo in considerazione di tipicità e/o di particola-ri problemi organizzativo-gestionali. Con la programmazione è individuato cosaassoggettare al controllo e chi, come e quando controllare, predisponendo la relati-va documentazione di riferimento.

Detta attività preliminare deve consentire di ottenere una descrizione delle pro-cedure da esaminare, da riassumere in linea di massima in una flow-chart.

Le verifiche – in pratica - richiedono un’impostazione metodologica tale da con-sentire all’Ispettore di avere un’idea, il più possibile completa e attendibile, deifenomeni esaminati, massimizzando gli effetti dei controlli nell’ottica dell’ottimiz-zazione del tempo disponibile. Tale obiettivo può essere perseguito mediante la cor-retta applicazione delle tecniche di campionamento. È infatti ragionevole ipotizzareche ciò che si riscontra nell’analisi di un campione più o meno rappresentativo, inrelazione all’universo considerato, possa essere rapportato proporzionalmente allaglobalità degli elementi che costituiscono l’universo stesso.

Nella considerazione che l’azione di responsabilità amministrativa si prescrivenel termine di cinque anni (art.1 della L. n° 20 del 1994), vanno evitati, di regola,accertamenti su atti e situazioni in ordine ai quali non è più esperibile l’azione stes-sa per decorso del citato periodo temporale, salvo che questi possano rilevare al finedel perseguimento di altri e meritevoli risultati.

4.6. Riunione di chiusura con il responsabile dell’Amministrazione verificata

Al termine della verifica ispettiva, il responsabile può promuovere una riunionecon il vertice dell’Amministrazione verificata allo scopo di presentare le presumibi-li osservazioni che saranno formulate nel referto. A tale incontro devono essere asse-gnate le finalità della chiarezza e della massima comprensione reciproca tra con-trollore e controllato, in modo da garantire l’adeguato comprensione delle osserva-zioni e dei rilievi, nell’ovvia considerazione che fino al ricevimento del refertoispettivo le osservazioni stesse non sono vincolanti.

È opportuno che tutti i rilievi di irregolarità o illegittimità non riconosciuti come talidalla Amministrazione verificata siano sottoposte ad un ulteriore approfondimento.


II responsabile della verifica o del gruppo di verifica ispettiva può anticipareanche le eventuali proprie conclusioni in merito all’efficacia delle procedure esami-nate nel garantire il conseguimento degli obiettivi.

Se richiesto, il responsabile della verifica può anche fornire raccomandazioni peril miglioramento delle procedure esaminate.

5. Adempimenti nella redazione della relazione ispettiva

L’esigenza di assicurare la documentabilità delle affermazioni fatte nonché, quin-di, la relativa veridicità richiede all’Ispettore di raccogliere elementi probanti, vali-di e sufficienti a supporto del controllo effettuato, quali:- atti e provvedimenti adottati dall’Amministrazione verificata- norme, manuali e istruzioni di lavoro dell’Ufficio verificato;- liste di controllo da usare per valutare gli elementi da esaminare;- moduli per registrare le osservazioni risultanti dalla verifica;- moduli per documentare le evidenze di supporto alle conclusioni raggiunte.

Il contenuto e l’organizzazione della documentazione è rimessa tuttavia alladiscrezionalità dell’Ispettore (diagrammi di flusso, check list, etc.). In ogni casodevono essere chiare: la conclusione cui si vuole pervenire richiamando la docu-mentazione allegata; la fonte dell’informazione e l’attività svolta con riferimento aidocumenti originali.

È buona regola predisporre una relazione di commento, illustrativa del tipo dicontrollo effettuato ed in allegato fornire la documentazione e/o le schede di detta-glio esplicative dell’attività realmente svolta.

È, altresì, utile che i documenti di lavoro siano predisposti in modo da non impe-dire ulteriori attività di verifica o indagini addizionali che si rendessero necessarie aseguito di informazioni raccolte nel corso della verifica ispettiva.

I documenti di lavoro contenenti informazioni riservate o coperte da segretezzadevono essere opportunamente protetti.

Va sempre verificata con estrema cura la fondatezza dei rilievi che si intendonoformulare:- in corso di ispezione, in contraddittorio, con il Capo dell’Ufficio o con il Direttore

generale e con i dirigenti responsabili dell’Ente;- al termine dell’ispezione e prima di stendere la relazione, eventualmente con il

Coordinatore.

In nessun caso la relazione può rinviare ad altri Uffici od Enti il completamentodelle indagini o, comunque, formulare inviti in tal senso: sono, quest’ultime, facoltàriservate al Ministero dell’Economia e delle Finanze che può richiederli previa moti-vata proposta del Coordinatore.


5.1. Il rapporto di verifica ispettiva

I referti ispettivi, le modalità di conduzione della verifica, i risultati e l’elabora-zione dei rapporti di verifica ispettiva per tipologie di Enti sono resi tendenzialmenteomogenei attraverso la relativa circolazione tra gli Ispettori.

L’omogeneità accresce l’incisività dei successivi accertamenti ispettivi, in con-seguenza del minor tempo occorrente nell’individuazione delle irregolarità e nellaredazione del referto ed in quanto consentono di espletare – entro i termini presta-biliti - accertamenti più approfonditi e di ampliare le aree da verificare.

II report sulla verifica è predisposto dall’Ispettore ovvero preparato sotto la dire-zione del responsabile del gruppo, che risponde della sua accuratezza, completezzae interezza. Al medesimo è allegato un documento di sintesi delle osservazioni piùsignificative riportate nella relazione, la scheda delle disposizioni normative citate etenute presenti nel corso delle indagini, nonché la documentazione probatoria asostegno delle osservazioni formulate.

6. Il ruolo fondamentale della formazione

Il miglioramento della qualità delle prestazioni ispettive è assicurato dall’inve-stimento nella formazione e nell’aggiornamento del personale ispettivo che è il veropatrimonio dei S.I.Fi.P.

6.1. Esperienza

Prima dell’incarico di verifica, l’accertatore deve maturare una preliminare espe-rienza nell’intero processo di verifica ispettiva, incluso l’esame preliminare delladocumentazione, la preparazione e lo svolgimento pratico dell’attività ispettiva e lapreparazione del rapporto. Questa esperienza viene maturata – in genere - parteci-pando ad un minimo di due verifiche ispettive insieme ad un Ispettore di elevata pro-fessionalità.

Un sostegno sul piano normativo, giurisprudenziale, etc., in relazione a partico-lari problematiche riscontrate nel corso dell’indagine è fornito dai Coordinatori, col-leghi di maggiore esperienza preposti ad attività di supervisione.

6.2. Aggiornamento

L’aggiornamento è indispensabile al fine di mantenere elevate competenze pro-fessionali. Esso non è lasciato alla responsabilità ed alla iniziativa dei singoli, ma èorganizzato in modo da beneficiare delle economie di scala in termini di tempi ed


uniformità dei temi approfonditi ed è curato, da tempo, dall’Ispettorato generale diFinanza.

7. Il coordinamento con gli altri servizi ispettivi.

Infine, un più efficace assolvimento, che parte dei S.I.Fi.P. del loro ruolo di prin-cipale strumento operativo del Governo nel controllo dei flussi finanziari pubblici,presuppone un rapporto di collaborazione continua con i servizi ispettivi delle altreAmministrazioni pubbliche.

Il riferimento è, in primo luogo, agli Ispettorati generali delle Amministrazionistatali che partecipano all’odierno convegno ma non si limita ad essi, dovendoricomprendere anche i servizi ispettivi dei grandi enti pubblici previdenziali, qualiI.N.P.S., I.N.A.I.L. ed I.N.P.D.A.P., ovvero i servizi ispettivi delle regioni volti averificare le gestioni sanitarie ed ospedaliere.

Questo rapporto di collaborazione, oltre ad esplicarsi in appositi protocolli d’in-tesa, già sperimentati con successo in alcuni significativi casi, per l’esecuzione diverifiche amministrativo contabili congiunte o in sostituzione del servizio ispettivodell’Amministrazione committente, si può concretizzare in uno scambio continuo diinformazioni ed esperienze che consenta un arricchimento professionale reciproco.

Per la natura generale delle attribuzioni assegnate dalla legge ai Servizi Ispettividi Finanza Pubblica il costante e significativo flusso informativo proveniente dagliIspettorati gerarchici o, comunque, di settore, rappresenta un elemento essenzialeper indirizzare e programmare l’attività ispettiva verso quelle tematiche e quelle cri-ticità che più interessano la finanza pubblica.

Scopo del presente convegno è proprio quello di rinsaldare i legami di collabo-razione già da tempo avviati, come quelli con l’Ispettorato generale del Ministerodegli Affari Esteri, o di iniziarne di nuovi, in una prospettiva di leale cooperazionetra Istituzioni, che costituisce un principio fondamentale di comportamento per lagestione della complessità nei moderni apparati pubblici di gestione e di controllo.

Conclusioni

Al termine dell’illustrazione delle caratteristiche dell’attività dei S.I.Fi.P. nel-l’ambito dell’Ispettorato generale di Finanza sembra opportuno formulare alcuneconsiderazioni conclusive come segue:

- i corpi ispettivi esistenti all’interno della p.A. debbono affermarsi come elementotrainante del processo di modernizzazione ed aziendalizzazione in atto, anticipando,se del caso, le normative in corso di concepimento e/o di perfezionamento;



- essi debbono assumere sempre più la connotazione di accertatori in vista di unamigliore conoscenza dei fatti gestionali della p.A. e di forza proponente di modifi-che organizzative ed ordinamentali grazie alla propria professionalità ed alla possi-bilità di effettuare verifiche, anche numerose, “sul campo” (modifiche mirate, adesempio, a fornire spunti per la redazione dei due disegni di legge d’iniziativa gover-nativa - finanziaria e di semplificazione amministrativa - aventi cadenza annuale);- sulla base di questi presupposti i corpi ispettivi debbono confrontarsi periodica-mente, esaminare le proprie best practices e quelle dei propri omologhi di altriPaesi, con riferimento particolare a quelli dell’Unione europea, mettendo “a fattorcomune” il meglio della propria attività di accertamento;- da questi confronti periodici debbono emergere linee-guida, criteri, princìpi di por-tata comune ai detti corpi ispettivi che, congrui con gli assetti ordinamentali esi-stenti, vengono liberamente accettati dai corpi medesimi perché ritenuti utili almiglior espletamento dei singoli compiti istituzionali.

In sostanza, nell’apprezzare l’iniziativa nata all’interno di questo Forum dellaP.A. 2002 e nell’auspicare ulteriori iniziative della specie, i S.I.Fi.P. e l’Ispettoratogenerale di Finanza fanno propri i princìpi qui oggi affermati.

ESPERIENZE DI COLLABORAZIONE PER UNA NUOVA P.A.SINERGIE TRA SERVIZI ISPETTIVI DI FINANZA PUBBLICA DELLA

RAGIONERIA GENERALE DELLO STATO E I.N.A.I.L.ISPETTORATO CENTRALE

Luigina Vietri 12 e Dante Piazza 13

Premessa

Ringrazio insieme alla Dott.ssa Vietri, l’Ambasciatore Vattani ed il Dott.Braico per l’opportunità, che ci viene offerta, di poter esporre in un convegnocosì qualificato la recentissima esperienza fatta in comune dai Servizi Ispettividi Finanza Pubblica del Ministero dell’economia e delle Finanze edall’Ispettorato centrale dell’I.N.A.I.L. Si tratta della prima verifica finalizza-ta, pensata e realizzata con l’apporto professionale di due diversi gruppi ispet-tivi, il primo specializzato nelle verifiche amministrativo-contabili, di naturaextra gerarchica, sui centri di spesa che interessano direttamente o indiretta-mente la finanza pubblica, ed il secondo, di carattere più squisitamente gerar-chico, specializzato nelle verifiche sul funzionamento e la produttività internadei servizi.

L’esperienza fatta ci ha dimostrato come sia possibile rendere coerenti e razio-nali le attività di verifica congiuntamente condotte, pur in presenza di ottiche e fina-lità diverse, e con quale maggiore efficacia e tempestività si possono conseguire irisultati che si propongono le tradizionali verifiche in termini di eliminazioni di irre-golarità formali o sostanziali, nonché di crescita professionale sia dell’organizza-zione verificata, sia dell’organizzazione verificante, che poi è il tema di cui si occu-pa oggi il convegno.

(12) Direttore Ispettorato centrale I.N.A.I.L.(13) Capo Settore II dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica – Ispettorato Generale di Finanza – Dipartimento

della Ragioneria Generale dello Stato – Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Come è nata la collaborazione

Nel 1997 i Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica hanno predisposto il programmatriennale 1998-2000 per il monitoraggio delle gestioni degli Enti che svolgono atti-vità di previdenza obbligatoria.

Il settore previdenziale costituisce infatti una voce consistente della Finanza pub-blica che, peraltro, mostrava notevoli criticità dovute - oltre che al progressivoinvecchiamento della popolazione ed alla fase di crisi economica con la conseguen-te contrazione dei livelli occupazionali - alla inadeguatezza della contribuzione dialcuni settori da cui scaturiva un pesante squilibrio tra le entrate contributive e leprestazioni previdenziali rese.

Per fronteggiare tali problematiche il legislatore fin dai primi anni 90 ha varatouna consistente riforma del sistema attraverso una serie di interventi quali, ad esem-pio: la riduzione del tasso di rendimento, l’aumento dell’età pensionabile, la priva-tizzazione della previdenza per le categorie degli enti professionali, l’accorpamentodella previdenza relativa ai dipendenti dello Stato e degli Enti locali pressol’I.N.P.D.A.P. e presso l’I.P.SE.MA per il settore marittimo.

Il Ministero del Tesoro aveva deciso di verificare, con la sua attività di monito-raggio, il grado di attuazione della riforma nella platea degli enti previdenziali,costituiti essenzialmente da tre grandi categorie: i quattro più importanti enti pub-blici (I.N.P.S., I.N.A.I.L., I.N.P.D.A.P., I.P.S.E.MA), gli Enti pubblici di categorianon privatizzati (E.N.A.S.AR.CO, I.N.P.D.A.I., E.N.P.A.F., etc.) e gli Enti privatiz-zati (medici, ingegneri ed architetti, notai, etc.).

È stata adottata la metodologia della verifica finalizzata, peraltro già sperimenta-ta in controlli su obiettivi e tematiche comuni per specifiche materie, attivando ungruppo ispettivo che aveva elaborato preliminarmente un vademecum giuridico edoperativo con uno studio mirato sull’ampia e complessa materia. È stato altresì adot-tato un metodo di raccolta dei dati dei singoli Enti con parametri ed indicatori inmodo tale da consentire i necessari confronti sia in senso temporale, sia per areeamministrative e territoriali.

Per ciascun Ente pubblico più complesso, con articolazione centrale e periferica,si è elaborata una tecnica ispettiva più razionale per la conduzione delle verifiche.Infatti, il gruppo ispettivo dedicato al singolo Ente, costituito in genere da tre, quat-tro unità ed un capogruppo, eseguiva un accesso preliminare presso la Direzionecentrale (o le Direzioni centrali), per acquisire i dati complessivi della gestione(valori patrimoniali, flussi finanziari, tesoreria unica, bilanci delle singole gestioniprevidenziali amministrate dall’Ente, morosità contributiva, morosità delle gestioniimmobiliari, etc.).

Successivamente, dall’esame dei dati territoriali si individuava un campionesignificativo di uffici periferici, dove le anomalie apparivano significative e l’inda-gine proseguiva con accessi di singoli Ispettori per acquisire ulteriori dati in ciascu-


na realtà territoriale, mentre il capogruppo completava gli accertamenti presso leDirezioni centrali. Naturalmente, durante le attività, lo scambio di informazioni tragli Ispettori era costante.

In forza della tecnica ispettiva posta in essere e della organizzazione complessi-vamente adottata che prevedeva una costante opera di coordinamento ed informa-zione tra i vari gruppi ispettivi, assicurata dal settore II, fermi gli obiettivi predeter-minati, si è ottenuta la necessaria dinamicità e flessibilità degli interventi ispettiviadeguati in ragione delle realtà territoriali.

Dopo le prime verifiche effettuate presso l’I.N.A.I.L. ed a seguito di un incontrocon il Responsabile del Servizio Ispettorato dello stesso Ente, è nata l’iniziativa dicondurre le successive verifiche in sinergia tra le due Strutture. Si sono infatti coltealcune importanti affinità sia in termini di modalità di conduzione delle verifichemedesime (di tipo collaborativo, piuttosto che sanzionatorio e repressivo), sia per gliobiettivi da perseguire. In particolare, obiettivo certamente condiviso era quello diconoscere lo stato di attuazione delle riforme varate negli ultimi anni in materia pre-videnziale ed assicurativa, riforme adottate, peraltro, in un contesto fortementecaratterizzato, in particolare per l’I.N.A.I.L., dal decentramento dei poteri e delleresponsabilità.

Tale sinergia ha consentito una migliore lettura dei fenomeni rilevati in ambitoterritoriale, attraverso la condivisione di metodologie messe a punto dall’Ispettoratodi Finanza Pubblica.

Verifiche Ispettive in sinergia

Il quadro attuale della pubblica Amministrazione si evolve non solo verso formedi attività ispirate a criteri aziendalistici, ma anche improntate ad un’azione chefavorisce i rapporti tra le diverse Amministrazioni in un’ottica globalmente collabo-rativa. In questo ambito si collocano, ad esempio, l’accordo di programma ovverole conferenze di servizi nonché l’integrazione e la sinergia in settori che si occupa-no di attività affini, sperimentazione posta in essere dal SI.Fi.P., d’intesa con laDirezione Centrale Ispettorato dell’I.N.A.I.L., al fine di svolgere insieme specificheverifiche ispettive.

Dell’esperienza concreta conseguitane, si dà atto nel presente intervento.Il programma predisposto dal competente settore del Si.F.I.P. per il secondo

semestre dell’anno 2001, prevedeva verifiche INAIL nei mesi di ottobre e novem-bre in tre strutture regionali ed in altrettante strutture provinciali. Ciò comportava lanecessità di iniziare immediatamente a lavorare sul progetto (si era già nel mese digiugno).

In una serie di riunioni congiunte si è provveduto ad una veloce ma dettagliataanalisi di fattibilità del progetto con particolare riguardo al programma di lavoro


previsto nel periodo in questione dalla Direzione Centrale Ispettorato (D.C.I.)dell’I.N.A.I.L. sulla cui struttura si andava ad incidere su attività non previste.

In particolare fu verificata:- la possibilità di ridurre il numero degli accessi previsti nel programma della D.C.I.

(senza diminuirne la significatività);- la congruità delle disponibilità finanziarie nel budget di struttura;- la disponibilità degli Ispettori e la loro motivazione ad affrontare una attività in

sinergia per tanti aspetti innovativa e delicata;- la congruità dei tempi di verifica (le verifiche effettuate dal S.I.Fi.P. prevedono di

norma una permanenza sul territorio di cinque settimane contro i tempi diversi inragione della tipologia d’intervento previsti dalla D.C.I.).

Successivamente fu affrontato l’elemento più delicato del progetto e cioè la defi-nizione delle strategie delle verifiche a seguito di reiterati incontri sintetizzate neiseguenti punti:- unicità di interessi ed obiettivi tra il controllore esterno ed il controllore inter-

no” con convergenza di veduta dei rappresentanti dei due Enti sulla opportunità diverificare, in particolare, in ambito I.N.A.I.L. l’attuazione della riforma negli entiprevidenziali.

- verifica come servizio reso all’utente per migliorare l’azione amministrativa”al fine di dare all’azione di verifica finalità collaborative volte al sostegno dell’a-zione amministrativa

- maggiore efficacia di una verifica se congiunta e condivisa”: da intendersiquale effetto prodotto dall’ attività ispettiva nei confronti del controllato in conse-guenza della presenza di professionalità plurali che convergono e convengonosulle medesime criticità.

Il problema delle strategie, come si diceva, era particolarmente delicato in quan-to l’Istituto Nazionale per l’Assicurazione degli Infortuni e delle MalattieProfessionali è soggetto per Statuto al controllo dei Ministeri del Tesoro e delLavoro.

Era quindi indispensabile che vi fosse “unicità di interessi e di obiettivi tra ilcontrollore esterno ed interno”.

Si è poi passati alla fase organizzativa procedendo alla:- progettazione di una comune metodologia e cioè ad omogeneizzare sia i metodi

di indagine che i dati (elaborazione di schemi per la raccolta di dati omogeneie confrontabili);

- individuazione collegiale dei settori e dei processi da verificare di comuneinteresse, compatibili cioè con gli obiettivi e con le strategie posti a base dellaverifica;



- individuazione delle strutture da sottoporre a verifica;- costituzione dei team ispettivi con particolare attenzione alla integrazione di pro-

fessionalità portatrici di differenti specializzazioni che consentissero di far trarredalla sinergia il massimo giovamento;

A queste fasi ha fatto seguito la concreta esecuzione degli accessi presso trediverse Direzioni Regionali (Lombardia, Piemonte, Marche) nonché presso le Sedicapoluogo di Regione che gestiscono il patrimonio immobiliare.

Presso dette Strutture si è proceduto alla acquisizione dei dati relativi alletematiche prescelte (anche attraverso apposite interviste svolte in contraddittoriocon i soggetti dei vari uffici interessati) con accertamenti sugli atti laddove si èconfigurata l’opportunità o la necessità.

I tre team ispettivi hanno provveduto poi ad incontrarsi in apposite riunioni,tenutesi a Roma, a metà ed a fine lavoro per analizzare e confrontare i risultati,nell’ambito delle quali ci si è confrontati sulla interpretazione da dare ai dati intan-to già raccolti.

Prodotti delle verifiche sono state le relazioni a firma congiunta di tutti i com-ponenti dei nuclei ispettivi: I referti contenevano la esposizione dei dati omogenei,la trattazione delle tematiche nonché valutazioni e suggerimenti già discussi, peral-tro, prima della compilazione dei referti stessi con i dirigenti delle strutture sottopo-ste a verifica.

I risultati conseguiti dalle verifiche descritte possono essere così riassunti:

- migliore conoscenza dei fenomeni: l’affiancamento ai dirigenti Ispettori delS.I.Fi.P., portatori di una tecnica ispettiva sicuramente più affinata, di tecnici dellalegislazione sociale ha consentito un’analisi sia dei costi dei servizi resi che delleentrate realizzate dalle strutture verificate più rispondente alle logiche sottese all’a-zione dell’Ente;

- riduzione dei tempi di analisi ed immediata efficacia delle attività in terminidi suggerimenti e proposte alle strutture verificate: l’analisi dell’attività è statainfatti immediata e le criticità rilevate sono state subito rappresentate ai soggettiinteressati che, sulla base dei suggerimenti e delle indicazioni ricevute, hannopotuto con tempestività attendere ai possibili rimedi. Nel passato i tempi di attesadi conoscenza dei rilievi erano anche di anni dalla effettuazione della verifica.

Tutto quanto precede si è tradotto in un ritorno di immagine sul ruolo deiServizi Ispettivi, in quanto al di là di una funzione meramente sanzionatoria, siarricchisce e si fortifica il ruolo di supporto e di servizio verso la struttura verifica-ta che dalla presenza e dal lavoro degli Ispettori riceve input volti a consentirne unosvolgimento più snello e proficuo.

IL SERVIZIO ISPETTIVO DEL MINISTERO DEL LAVOROE DELLE POLITICHE SOCIALI

Francesco Ercolani 14

A - Premessa – 1.Attività d’istituto – 2.Direttiva del Ministro – B - Riflessioni operative sul “giustocomportamento dei dirigenti con funzioni ispettive nell’esplicazione delle relative attività

A) Premessa

Il Servizio Ispettivo è stato istituito, ai sensi dell’art. 1 della Legge n° 662 del1996, con Decreto del Ministro 30 gennaio 1997, registrato alla Corte dei Conti il24 giugno 1997. Nel predetto Decreto è stato previsto un nucleo di otto dirigenti confunzioni ispettive dei quali uno con funzioni di Coordinatore; sempre con Decretodel Ministro del 13 febbraio 1997 è stato conferito l’incarico di Coordinatore delServizio Ispettivo. Con Decreto Direttoriale 28 settembre 2000 è stata istituita laSegreteria Tecnica con un Responsabile della Segreteria e una articolazione in tresettori corrispondenti alle funzioni istituzionali attribuite al Servizio con il Decretoistitutivo.

Con successivo Decreto Direttoriale di riorganizzazione del 15 novembre 1999il nucleo dei dirigenti è stato portato da 8 a 11 unità.

Il predetto Servizio è stato collocato presso l’Amministrazione Centrale nellaDirezione Generale degli Affari Generali, Risorse Umane e Attività Ispettiva. Primadella Legge Finanziaria del 1997 e dell’unificazione degli Uffici del Lavoro con gliIspettorati era stata stabilita una diversa organizzazione che prevedeva due dirigen-ti con funzioni ispettive per gli Uffici del Lavoro, sei per gli Ispettorati e uno perl’Amministrazione Centrale. Tali dirigenti venivano incaricati di volta in volta, conil manifestarsi delle relative necessità, senza tuttavia l’individuazione di un ufficioal quale fare riferimento e al quale fossero assegnati compiti di coordinamento.

(14) Capo del Servizio Ispettivo del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

1. Attività d’istituto

Verifica a campione l’attività del personale dipendente degli uffici centrali e peri-ferici del Ministero che presta attività lavorativa ad orario ridotto, per accertare l’os-servanza delle disposizioni di cui all’art.1, commi da 56 a 65, della Legge 24 dicem-bre 1996, n° 662.

Tali verifiche possono essere effettuate anche su richiesta del Servizio Ispettivodel Dipartimento della Funzione Pubblica.

Il controllo viene svolto anche a seguito di esposti e segnalazioni con l’attiva-zione delle conseguenti procedure sanzionatorie e segnalazioni al Servizio Ispettivodel Dipartimento della Funzione Pubblica e all’Autorità Giudiziaria per quanto dicompetenza.

Verifica ai sensi dell’art.12 del D.P.R. n° 748 del 1972 la legittimità, la regolaritàe la correttezza dell’azione amministrativa degli Uffici Centrali e Periferici, a segui-to di eventuali esposti e segnalazioni.

In base a tale normativa, i Dirigenti con funzioni Ispettive provvedono diretta-mente alla segnalazione di eventuali reati o danni erariali all’Autorità Giudiziariacompetente.

Predispone relazioni, e formula proposte alla Direzione Generale degli AffariGenerali, Risorse Umane e Attività Ispettiva, in materia di organizzazione degliUffici Centrali e Periferici del Ministero, richiedendo, qualora se ne ravvisi la neces-sità, ad altri organi centrali e periferici del Ministero atti e informazioni necessarieallo svolgimento della propria attività.

Cura ogni altro adempimento previsto da norme di legge o regolamenti o diretti-ve del Ministro.

In merito il Decreto Legislativo n° 286 del 10 luglio 1999, attribuisce al ServizioIspettivo la verifica della legittimità, della regolarità e della correttezza dell’azioneamministrativa ed in particolare il rispetto degli adempimenti dei termini previstidalla Legge n° 241 del 1990; per l’anno 2000 e 2001 tali compiti furono attribuitidalla direttiva del Ministro pro-tempore al Servizio di Controllo Interno.

2. Direttiva del Ministro

La nuova direttiva del Ministro sull’azione amministrativa e sulla gestione perl’anno 2002 ha precisato che il Servizio Ispettivo sarà prevalentemente occupatonell’attività d’istituto con una adeguata pianificazione degli interventi necessari perle verifiche amministrative presso le strutture centrali e periferiche del Ministero,con relazioni semestrali a consuntivo.

Il Servizio ha tempestivamente in data 18 gennaio 2002 predisposto il program-ma annuale di attività, prevedendo verifiche a campione sul personale in regime di


part-time da effettuarsi in quattro regioni e precisamente Lombardia, EmiliaRomagna, Veneto e Liguria e verifiche nelle Direzioni Provinciali del Lavoro diPisa, Rimini, Pistoia, Bari, Ancona, Torino e Rieti, per le quali erano pervenutesegnalazioni di disservizi.

Per quanto riguarda le verifiche sul personale in regime di part-time delle quat-tro regioni previste, nel primo quadrimestre sono stati effettuati e definite le verifi-che per quattro uffici della regione Emilia Romagna; sono state definite le praticheprogrammate su disfunzioni e disservizi riguardanti la Direzione Provinciale delLavoro di Pisa, Rimini, Ancona. Rieti, Torino e Pistoia, i cui verbali contenenti chia-rimenti e valutazioni sono già stati trasmessi agli Organi che avevano predispostol’incarico, oltre che in alcuni casi all’Autorità Giudiziaria competente.

Oltre alle predette attività, il Servizio è dovuto intervenire per altri esposti osegnalazioni di disservizi, di natura urgente pervenuti all’Amministrazione nel corsodel primo quadrimestre.

B) Riflessioni operative sul “giusto comportamento” dei dirigenti con funzioniispettive nell’esplicazione delle relative attività

Per quanto riguarda il “giusto comportamento” che dovrebbe essere seguito daidirigenti con funzioni ispettive nelle verifiche amministrative agli stessi assegnatedagli Organi apicali dell’Amministrazione e precisamente dal Ministro o daiDirettori Generali competenti per materia, si ritiene indispensabile, prima di recarsiin loco, acquisire i seguenti elementi conoscitivi:- situazione organizzativa dell’Ufficio con particolare riferimento alla - figura del dirigente e dei responsabili dei singoli servizi;- eventuali relazioni conseguenti a precedenti ispezioni;- situazione socio-economica del territorio;- elenco dei contratti part-time del personale dipendente.

Questa attività preliminare comporta una serie di contatti con vari ufficidell’Amministrazione Centrale e Periferica, quali l’ufficio del Contenzioso e delPersonale, la Direzione Regionale quando trattasi di verifiche da effettuare a livelloperiferico e i Dirigenti Generali delle varie strutture quando trattasi di verifiche daeffettuare presso l’Amministrazione Centrale.

Data la peculiarità delle funzioni attribuite all’Amministrazione, il Servizio, oltrea svolgere una verifica di natura generale sull’organizzazione degli uffici e sull’an-damento dei rapporti di lavoro a tempo parziale, con tutte le sue implicazioni incampo gestionale, molto spesso viene interessato, a seguito di esposti o segnalazio-ni concernenti specifici argomenti o persone, ai fini della individuazione delle cause


che hanno dato origine a situazioni di conflittualità nonché di eventuali responsabi-lità a carico di coloro che hanno determinato anomalie di funzionamento o posto inessere comportamenti tali da determinare situazioni di irregolarità.

In questi casi è indispensabile che i dirigenti incaricati abbiano una specifica pro-fessionalità e una approfondita conoscenza sia di tutte le attività svoltedall’Amministrazione che delle norme che regolano le varie materie di competenza.Da ciò discende che il comportamento tenuto dai dirigenti in sede di verifica, oltreche ad essere determinato dai profili caratteriali dei singoli soggetti, deve essereimprontata specificamente sulla capacità di stabilire un corretto e leale confrontocon l’ufficio ispezionato, onde sviscerare tutti i motivi soggettivi e oggettivi chepossono aver determinato gli eventuali disservizi.

Alcune difficoltà sorgono quando le segnalazioni di irregolarità vengono indiriz-zate anche alle varie Procure della Repubblica. In questo caso il corretto comporta-mento consiste nell’informare preliminarmente l’Autorità Giudiziaria, onde poterprocedere alla verifica sui fatti oggetto dell’esposto, trasmettendo il verbale conclu-sivo dell’accertamento, oltre che agli Organi apicali dell’Amministrazione che ave-vano attribuito l’incarico, anche all’Autorità inquirente. In genere i contatti avutisono stati produttivi ed utili in quanto la Magistratura inquirente è sempre interes-sata a conoscere le relazioni ispettive, sia per i riferimenti normativi del caso indi-cati nei verbali, che per le conclusioni a cui pervengono i dirigenti con funzioniispettive con le proposte operative ritenute più idonee per l’eliminazione degli even-tuali disservizi e l’individuazione dei loro eventuali responsabili.

In conclusione i dirigenti con funzioni ispettive dovrebbero:

- essere scelti tra i dirigenti dotati di maggiore esperienza, acquisita possibilmentenegli uffici operativi; in alternativa si ritiene indispensabile, prima di essere asse-gnati al Servizio, la partecipazione ad uno specifico corso di formazione;- avere doti umane e professionali tali da favorire un clima di serenità all’internodell’Ufficio sottoposto a verifica;- agire non solo in chiave strettamente “ispettiva” ma anche “consulenziale” al finedi contribuire alla risoluzione delle varie problematiche che emergono nel corso del-l’ispezione,- acquisire prima della verifica presso i vari uffici dell’Amministrazione tutti gli ele-menti ritenuti utili per lo svolgimento in loco dell’ispezione;- valutare in sede di verifica, la corrispondenza o l’eventuale contrasto tra le notiziee gli atti acquisiti ex ante e le risultanze dell’indagine effettuata;- contenere l’oggetto della verifica nei limiti dell’incarico conferito;- eventuali fatti o circostanze ulteriori che dovessero emergere nel corso dell’accer-tamento non devono formare oggetto del verbale ispettivo, ma essere rappresentatea parte con una nota riservata all’organo che ha disposto la verifica per le eventualideterminazioni di competenza, quali quella di reiterare l’ispezione;



- valutare o meno l’opportunità di acquisire formalmente le dichiarazioni da partedel personale sottoposto a verifica o di eventuali testi informati sui fatti;- assumere eventuali contatti con gli organi esterni e in particolare con l’AutoritàGiudiziaria;- predisporre un verbale dal quale risulti il motivo o il fatto che ha determinato laverifica, i termini esatti dell’incarico ricevuto, gli atti e le dichiarazioni acquisite,l’individuazione di colui o coloro che hanno determinato il disservizio con l’indica-zione dei motivi, la formulazione di proposte per l’eliminazione dei disservizi non-ché le valutazioni conclusive da sottoporre all’organo che ha richiesto la verifica perl’adozione dei conseguenziali provvedimenti;- ritenere esaurito con la trasmissione del verbale ispettivo l’incarico ricevuto.Eventuali approfondimenti, riesami, puntualizzazioni sui fatti oggetto del verbale,nonché corrispondenza con altri uffici dell’Amministrazione interessata alle even-tuali conseguenze della verifica, non potranno essere oggetto di una iniziativa auto-noma del dirigente con funzioni ispettive, ma andranno eventualmente forniti aseguito di specifica richiesta da parte dell’Organo che ha disposto l’accertamento.

Linee guida dell’Ispettore

Ugo Braico 15

(con la collaborazione di Maria Rosati)

Introduzione – 1.Brevi cenni sul sistema generale dei controlli – 2.Il sistema dei controlli e l’impor-tanza della funzione ispettiva di alto livello – 3.Il giusto comportamento dell’Ispettore – 4.Linee guida

Introduzione

Prima di affrontare il tema del “codice di comportamento dell’Ispettore”, ovve-ro di quell’insieme di regole – scritte o non scritte - cui un Ispettore amministrativodeve attenersi nell’esercizio della sua peculiare funzione, occorre fare brevementecenno al sistema dei controlli ed alla sua evoluzione nel più generale contesto delriordino e della riforma del sistema pubblico.

Tutti sanno di quale portata sia la trasformazione – avviata negli anni ’90 – delsettore pubblico ed, in particolare, la rivisitazione in chiave privatistica ed azienda-le delle disposizioni che lo disciplinano.

Siamo comunque al centro di un grande cambiamento - tutt’ora in corso - neicompiti e nelle regole che sono proprie dello Stato e delle altre Amministrazionipubbliche.

Decentramento, federalismo, privatizzazioni, aziendalizzazioni, sono concettiche stanno sempre più prendendo piede, ovvero entrando nell’agire quotidiano dellepp.AA., anche per renderle via via più “veloci e vicine” al cittadino ed alle impre-se, che assai più che in passato sono posti al centro del sistema.

Tuttavia, si deve ancora registrare una certa disomogeneità nel processo di tra-sformazione: per troppo tempo si è avuta un’Amministrazione preoccupata anzitut-to e quasi solo di dare mera e formale applicazione alla norma, con la conseguenzache l’organizzazione dell’ente pubblico non presentava i caratteri costitutivi propri

(15) Coordinatore Ispettorato della Funzione Pubblica –- Presidenza del Consiglio dei Ministri.

del modello aziendale, anche se, in senso lato, poteva essere considerato aziendaallo stato potenziale.

Si tratta oggi di affrontare, per cambiarlo, tutto il sistema delle procedure ammi-nistrative, per dare spirito e vivacità alle tecniche di gestione, per creare nuovi mec-canismi di management e di processi direzionali, al fine di rendere più concreta e spe-dita l’erogazione del servizio pubblico per il quale ogni struttura è stata concepita.

In alcuni casi – ad esempio - tutto questo vuol dire anche scorporo dei servizipubblici delle Amministrazioni tradizionali, oppure opportunità di costituirne altreper la erogazione di appositi nuovi servizi. Il passaggio alle molteplicità aziendali(e, più semplicemente, ai centri di responsabilità e di costo) è più importante di quelche sembri; esso è derivato anche dalla richiesta di maggiore trasparenza, affinchèsi evidenzino i risultati delle singole gestioni; dall’esigenza di una maggiore effi-cienza, perché si attende che amministratori, dirigenti e funzionari siano scelti concriteri di competenza; da maggiori controlli di tipo aziendale, perché v’è necessitàche, accanto a quel che resta dei tradizionali riscontri di tipo burocratico e/o ammi-nistrativo, vi siano verifiche improntate a criteri economici.

Il settore pubblico oggi – per usare una felice espressione di De Rita – non è più “unmonoteismo al singolare”, ma va diventando un insieme di “costellazioni al plurale”,dove la logica del sistema - anche quella del controllo, della relativa misurazione e/ovalutazione - non è più monoreferenziale, ma necessariamente plurireferenziale.

Il servizio pubblico non ruota più attorno ad uno Stato-soggetto, bensì attorno aduno Stato-funzione, cioè uno Stato che si qualifica per ciò che fa, attraverso una plu-ralità di entità autonome, sempre più decentrate (enti locali, autonomie scolastiche,università, aziende della sanità, camere di commercio, porti ed interporti, etc.).

1. Brevi cenni sul sistema generale dei controlli

Il legislatore della riforma aveva chiara la esigenza di introdurre, accanto alleinnovazioni strutturali di cui si è fatto cenno, anche il necessario diversificato siste-ma dei controlli, sistema che ha subito, pertanto, una assai significativa evoluzionerispetto ai riscontri tradizionali.

Alla base delle innovazioni introdotte vi è il principio secondo il quale le pp.AA.sono al tempo stesso elementi costituenti del sistema politico, organi incaricati diesercitare i poteri dello Stato, organizzazioni erogatrici di finanziamenti e produttri-ci di servizi, nonché strutture al cui interno sono accumulate conoscenze professio-nali talvolta di grande pregio. Pensare che esse possano essere dirette e controllateattraverso il riferimento ad un’unica dimensione – sia essa l’efficienza economica ola legalità formale – appare a dir poco ingenuo.

Occorreva, quindi, predisporre un sistema di valutazione articolato in relazionealla complessità del contesto nel quale operano le organizzazioni pubbliche. Ma,soprattutto, capace di essere utile, servente cioè alla efficacia e funzionalità stessa


della organizzazione pubblica. Posto, perciò, al suo interno e, più di ogni altra cosa,propedeutico, funzionale alla direzione dell’ente, a coloro ai quali spetta la respon-sabilità di decidere, al fine di migliorare il contenuto delle decisioni, quali strumen-ti stessi della direzione.

Di qui la necessità di introdurre, accanto ai controlli tradizionali che pur persi-stono (sebbene snelliti, per non dire smagriti, si veda quello preventivo di legitti-mità), quelli a carattere aziendalistico.

È stato posto l’accento sui controlli interni all’ente, ben sapendo il riformatore(Cassese) che “controllare è parte dell’amministrare” e che, quindi, ogni buonamministratore, anche il più piccolo o periferico, deve provvedere ad un adeguatosistema di controlli all’interno della sua stessa struttura.

L’introduzione della diversa concezione di responsabilità (nel senso letterale deltermine, cioè di “capacità di rispondere”, in prima persona, del proprio operato) hanecessariamente comportato il potenziamento dell’autocontrollo.

Quest’ultimo deve consentire di verificare se vi è stata o meno una corretta impo-stazione dell’attività; se si sono – ed in quale misura - soddisfatte le domande del-l’utenza ed i bisogni dei destinatari; di valutare la coerenza dei costi con i risultati.In una parola verificare l’efficacia e l’efficienza, oltre che la imparzialità e la lega-lità dell’azione, il tutto a beneficio dell’utente.

Il legislatore sapeva bene che un primo controllo di tale funzionalità poteva esse-re effettuato proprio dalla stessa struttura che provvede alla erogazione del servizio,ovvero da coloro che vi lavorano alla porta accanto, più che da organismi esternianche se potenzialmente più imparziali.

In verità si è fatto un gran parlare dei controlli in questi ultimi anni, e non solodagli addetti ai lavori, ma anche in relazione ad una generalizzata e diffusa doman-da di un “servizio migliore” da parte del cittadino, che si vede spettatore ed utentedi una amministrazione non sempre efficiente. Non a caso sono state introdotte leCarte dei Servizi e si va estendendo la figura del Difensore civico, senza ometteredi sottolineare l’importanza del codice di comportamento del pubblico dipendente(o amministratore pubblico), previsto dal Decreto del Ministro per la FunzionePubblica del 28 novembre 2000 e dalla connessa Circolare del 12 luglio 2001.

Alcuni hanno sostenuto che il potenziamento della funzione di controllo potesseconsentire, ed in maniera determinante, l’attuazione (o, quanto meno, l’accelerazio-ne) del sistema di riforma o riordino della p.A. C’è chi, invece, ha autorevolmentearguito (Dente) che potenziare i controllori senza adeguatamente formare i control-lati al nuovo, rappresenti “una coda che agiti il cane”: non basta, cioè, cambiare ilsistema dei controlli per riformare le Amministrazioni pubbliche.

In realtà, l’azienda pubblica è un insieme complesso di funzioni e di azioni ed ilsuo riordino ed il suo orientamento non possono passare solo attraverso l’uno o l’al-tro dei suoi profili intesi singolarmente, ma debbono necessariamente investire l’in-tero complesso, in ogni sua parte significativa.


Ad ogni modo, al di là dei dubbi e delle perplessità che ancora adombrano lafunzionalità stessa, o meglio l’efficacia, del vigente sistema di controlli e che sonosostanzialmente dovuti alle fisiologiche incongruità di un sistema in trasformazio-ne, di cui il nuovo nascente è ancora in fieri (soprattutto per la più difficile dellerealizzazioni previste dal sistema, ovvero la creazione di una leadership professio-nale in grado di porre in essere un sistema direzionale adeguato alla complessitàdelle organizzazioni pubbliche contemporanee), è senz’altro possibile affermareche la funzione ispettiva – sostanzialmente non modificata dal D. L.vo n° 286 del1999 - non ha perso la sua peculiarità di strumento correttivo, pur arricchendosi dialtre connotazioni per così dire funzionali, quali quelle della consulenza e dell’o-rientamento.

2. Il sistema dei controlli e l’importanza della funzione ispettiva di alto livello

Se il ricordato D. L.vo n° 286 del 99 ha avuto il pregio di porre un argine ad unsistema forse ridondante, quanto meno incanalandolo a partire dalle differentidimensioni dell’attività stessa di controllo, è pur anche vero che la funzione ispetti-va di alto livello posta in essere da organismi estranei alla struttura dell’ente verifi-cato, ha conservato tutta la sua peculiarità ed importanza.

Le diverse, rinnovate funzioni che l’accesso ispettivo ha ora assunto e che si sonoaggiunte ai suoi profili tradizionali, inducono a ritenere fondamentale la possibilitàdi esercitare attraverso di esso una continua opera di raccordo e coordinamento,nonché di orientamento – sempre importanti, ma al momento indispensabili – ancheal fine di uniformare (quando utile e necessario) l’azione amministrativa nei vari set-tori di intervento.

Diversi sono gli aspetti di rilievo da considerare:- la posizione di terzietà, rispetto al controllato, pone gli Ispettori in grado di vede-

re le cose con il carattere della imparzialità;- la conoscenza acquisita sul campo attraverso l’esperienza, nonché la sensibilità

umana e doti di equilibrio, costituiscono un insostituibile bagaglio culturale cherende l’azione verificatoria idonea ad evidenziare le eventuali, possibili distorsio-ni poste in essere dall’Amministrazione ed a porre mano, quindi, ad una fruttuosaopera di consulenza, indirizzo, ausilio ed orientamento, che non si esaurisce certocon l’accesso ispettivo, ma prosegue nel tempo;

- un’attività verificatoria così svolta consente di attribuire alla figura dell’Ispettorela qualifica di “interfaccia del sistema”: egli, infatti, non è soltanto “consigliere”del soggetto verificato, ma anche “necessario ed insostituibile strumento di cono-scenza” del vertice politico al quale suggerisce, di volta in volta, quei provvedi-menti legislativi e/o amministrativi generali, attraverso i quali rendere l’azionedella p.A. sempre più coerente con i princìpi di legalità, legittimità, efficacia, effi-cienza ed economicità.


Ed è per questo che l’Ispettore deve essere adeguatamente preparato, avere unasua specifica formazione culturale ed un alto livello di professionalità, costituitoanche da doti peculiari, quali il discernimento, la potenzialità di auditing, la capa-cità di convincere l’ispezionato. Quest’ultimo, infatti, eviterà di commettere gli stes-si errori, o le medesime distorsioni del passato, solo se sarà convinto della utilità,opportunità ed efficacia degli indirizzi fornitigli.

In questo contesto si pone l’Ispettorato della funzione pubblica, in ordine alla cuiattività – si precisa – lo stesso D. L.vo n° 286 del 99, al comma 2 dell’art. 10, dispo-ne che “nulla è innovato”.

L’I.F.P., dunque, secondo quanto sancito dall’art. 60 del D. L.vo n° 165 del 2001,svolge compiti ispettivi vigilando sulla razionale organizzazione delle pp.AA; sul-l’ottimale utilizzazione delle risorse umane; sulla conformità dell’azione ammini-strativa ai princìpi costituzionali di imparzialità e buon andamento; sull’osservanzadelle disposizioni vigenti sul controllo dei costi, dei rendimenti e dei risultati.Esamina, infine, gli esposti e le segnalazioni su questioni specifiche.

In tale ambito l’I.F.P. cura peculiari filoni di indagine, quale quello in tema dicontrollo sulle incompatibilità e sul tempo parziale nel lavoro presso le pp.AA., uti-lizzando anche la Guardia di Finanza (art. 1 della Legge n° 662 del 1996; art. 53 delD. L.vo 165 del 2001); di monitoraggio sull’attuazione delle disposizioni in materiadi semplificazione (art. 5, Legge n° 340 del 2000), nonché di modalità di prestazio-ne di servizi (“code” agli sportelli).

Gli accessi conoscitivi e le verifiche ispettive sono, gli uni, funzionali all’ap-profondimento ed al migliore apprezzamento degli eventi, le altre, riconducibili allapromozione, quando necessario, dell’autotutela, del miglioramento della qualità deiservizi e di forme sanzionatorie ex post per gli operatori.

Ambedue possono concernere: il versante dei controlli amministrativi (sugliorgani/uffici e sui loro atti); quello dei controlli di gestione (sui fattori, servizi edobiettivi, sotto i diversi profili dell’efficienza, efficacia ed economicità); quello dellepolitiche pubbliche (come analisi dei tentativi posti in essere per far fronte ad unproblema collettivo, con riferimento alle soluzioni sperimentate e rivolgendo l’at-tenzione sugli effetti dell’azione pubblica sui cittadini); infine quello della deonto-logia professionale, generalmente intesa, dei dipendenti della p.A.

3. Il giusto comportamento dell’Ispettore

Le circostanze operative concrete fanno ritenere opportuno suggerire alcuneregole di comportamento cui l’Ispettore deve attenersi. Si tratta di linee guida, aven-ti il carattere della universalità, e che hanno la precipua funzione di orientare, e inqualche modo, indirizzare sia l’operato dell’Ispettore, che quello dell’ispezionato, aprescindere dalla tipologia ed ampiezza dell’attività verificatoria.


La delicatezza e la complessità della funzione ispettiva inducono ad ancorare adalcune regole di comportamento il campo d’azione, l’agire insomma, degli attoristessi del processo verificatorio. Queste regole intendono contribuire a far sì che lafunzione verificatoria possa essere espletata secondo i fondamentali princìpi del-l’imparzialità e del buon andamento, nonché essere improntata alla trasparenza.

Su tale argomento sia, comunque, consentito ribadire che è di grande importan-za la formazione culturale e professionale, nonché la sensibilità umana ed l’equili-brio congiunte all’esperienza sul campo, tutte doti che l’Ispettore deve necessaria-mente aver acquisito.

Il discernimento, la potenzialità di auditing, la capacità di convincere l’ispezio-nato sono quell’insieme di doti che costituiscono, accanto alla conoscenza delledisposizioni normative e regolamentari di volta in volta necessarie, il bagaglio pro-fessionale dell’Ispettore, il suo background culturale.

Ma, accanto a ciò, si appalesa opportuno delineare un quadro di regole di com-portamento, semplici ma pur sempre importanti, quali punti di riferimento per lacondotta alla quale attenersi nello svolgimento delle verifiche.

4. Linee guida

Prima – peraltro - di delineare le singole indicazioni concernenti le linee guida,frutto dell’esperienza, si ritiene utile richiamare l’attenzione sulla circostanza chel’Ispettore, come qualsiasi altro dipendente pubblico, ha l’obbligo di osservare ledisposizioni recate dal Decreto del Ministro per la Funzione Pubblica 28 novembre2000 in materia di “Codice di comportamento dei dipendenti delle pubblicheAmministrazioni”. Le singole disposizioni ivi contenute, tutte invero di peculiareinteresse, debbono essere attentamente considerate anche dall’Ispettore; esse contri-buiscono a dare attuazione, nell’ambito dell’attività verificatoria, ai già ricordatiprincìpi costituzionali di imparzialità e buon andamento, richiamati anche all’art. 2dello stesso Codice. Sotto il profilo procedurale, particolare interesse assume ladisposizione di cui al successivo art. 6, che prevede l’ipostesi in cui v’è l’obbligo diastenersi dal compiere determinate attività: tali ipotesi vanno applicate anche ai rap-porti tra Ispettore ed Ispezionato.

Le indicazioni che seguono, dunque, possono essere considerate le linee guidaper l’Ispettore; esse sono state suddivise in tre momenti temporali corrispondentialle tre fasi della verifica: prima, durante e dopo.

Prima della verifica:

1) l’Ispettore deve essere a conoscenza delle disposizioni normative, anche regola-mentari, che disciplinano l’attività dell’ente oggetto della verifica, le peculiarità


della sua funzione tipica, i servizi pubblici che eroga, e quant’altro regoli il fun-zionamento dell’ente, con particolare riferimento alle disposizioni che indichinole modalità attuative delle finalità istituzionali perseguite dall’ente;

2) è necessario che l’Ispettore si procuri eventuali relazioni ispettive redatte a segui-to di precedenti verifiche disposte dal proprio Ufficio e/o – quando possibile - daaltri Uffici od Enti;

3) è consigliabile che l’Ispettore si informi dei nominativi e dei curricula deiresponsabili della struttura presso la quale sta per iniziare la verifica;

4) è opportuno che l’accesso ispettivo sia di regola comunicato, precedentementeall’inizio delle operazioni di accertamento, al destinatario dell’indagine, salvo neicasi in cui l’elemento sorpresa sia determinante ai fini verificatori;

5) tali contatti, propedeutici all’ispezione, delineano di norma, aspetti logistico/tem-porali, quali il luogo dell’incontro (in quale delle eventuali sedi plurime dell’en-te è ubicata la struttura ove risiedono i responsabili, il materiale da verificare,etc.), la data e quant’altro è utile predeterminare ai fini dell’ottimale riuscita del-l’azione verificatoria;

6) è altresì consigliabile che l’Ispettore valuti se, ove non abbia approfondita cono-scenza della struttura da verificare, richiedere all’organo apicale della stessa unorganigramma concernente sia la struttura interna dell’ente, che i ruoli del perso-nale, in modo da avere un quadro completo non solo dell’entità numerica dellastruttura medesima e della sua organizzazione interna, ma soprattutto della suddi-visione delle responsabilità sotto il profilo più strettamente gestionale; e ciò ancheal fine di acquisire le opportune informazioni volte a verificare la sussistenza dieventuali ipotesi in cui vi è l’obbligo di astenersi dall’effettuare la verifica.

Durante la verifica:

7) è opportuno che l’Ispettore, una volta raggiunta la sede concordata per le viebrevi, prenda immediato contatto con l’organo di vertice della struttura da verifi-care; nel caso in cui si dovesse riscontrare l’assenza del responsabile, dopo esser-si informato dei motivi che hanno determinato tale circostanza, è opportuno chel’Ispettore prenda contatto con il funzionario con funzioni vicarie, ovvero imme-diatamente sottordinato; ove, infine, dovesse verificarsi un caso di forza maggio-re, improvvisa inagibilità o inaccessibilità della struttura (per esempio: momen-taneo sopralluogo da parte di tecnici specializzati per ragioni igienico/sanitarie,occupazione degli studenti in una scuola, etc.), l’Ispettore è tenuto a stilare appo-sito verbale concernente le imprevedibili circostanze di fatto che hanno ritardatol’accesso ispettivo;

8) al momento del contatto l’Ispettore deve dichiarare la propria identità ammini-strativa, mostrare un proprio documento di riconoscimento, unitamente al titolo


giuridico e di legittimazione ad agire in quella sede, ovvero la lettera di incarico;quest’ultima, naturalmente, deve contenere il nominativo dell’Ispettore, la deno-minazione dell’ente da ispezionare, il fondamento giuridico dell’azione verifica-toria (ovvero il relativo riferimento normativo) e la delimitazione del campo diindagine; tale regola di condotta, anche se potrebbe ritenersi superata da unaeventuale pregressa trasmissione all’ente, in via telematica, della medesima let-tera di incarico ispettivo, non esime comunque l’Ispettore dall’esibire, e/o conse-gnare direttamente tale documento amministrativo al responsabile della strutturain verifica;

9) può accadere che l’Ispettore ravvisi la eventuale necessità di ampliare il predefi-nito oggetto dell’indagine; in tal caso è necessario che – previa propostadell’Ispettore – intervenga un’apposita autorizzazione, contenuta in un ulterioreatto scritto di conferimento, atto che può essere recapitato, in via telematica,all’Ispettore ed all’ente verificato anche durante l’accesso, in modo da consenti-re che l’indagine venga ampliata;

10) è indispensabile che l’Ispettore assuma, pur nella distinzione dei rispettivi ruoli,un atteggiamento costante di paziente ascolto, di ausilio chiarificatorio, di indi-rizzo, anche al fine di uniformare sul territorio l’azione delle singoleAmministrazioni circa l’applicazione di determinati dettati normativi; ma sopra-tutto, manifesti, più di ogni altra cosa, la propria disponibilità a contribuire allarisoluzione delle problematiche che emergono nel corso della verifica, di modoche l’ispezionato possa sentirsi nella condizione di colui che, interagendo nelprocesso di verifica, abbia a ricevere ogni utile e costruttivo aiuto;

11) nel corso dell’azione verificatoria, ove opportuno, l’Ispettore può – previa infor-mativa agli interessati - verbalizzare, raccogliere comunque per iscritto, ledichiarazioni rese dagli ispezionati e da eventuali soggetti terzi contestualmen-te alla loro audizione, al fine di evitare incolpevoli omissioni o fraintendimentisulle affermazioni fatte. Tali dichiarazioni vanno possibilmente sottoscritteanche da parte di chi le ha rese;

12) in caso di eventuali insuperabili attriti con l’ispezionato nel corso dell’indagine,l’Ispettore ne informa il proprio Ufficio;

13) nelle ispezioni condotte da collegi ispettivi, è opportuno, ma non sempre inde-fettibile, che tutte le operazioni istruttorie vengano effettuate congiuntamente datutti i componenti del gruppo;

14) tutto ciò che viene acquisito o conosciuto dall’Ispettore nel corso degli accerta-menti è coperto da doverosa riservatezza, soprattutto per quel che riguarda latutela dei dati personali; occorre comunque serbare la massima discrezione sufatti accertati;

15) la permanenza dell’Ispettore presso l’ufficio dell’ispezionato deve essere conte-nuta nel periodo strettamente necessario alla rilevazioni e, quotidianamente,entro l’orario di lavoro;


16) le ispezioni devono essere condotte con modalità tali da arrecare la minore tur-bativa possibile al regolare funzionamento della struttura verificata, ovvero inmodo tale da non rallentarlo;

17) tutte le verifiche materiali su beni, casse, locali, archivi anche informatici, etc.devono avvenire alla presenza del dipendente tenuto alla custodia o al maneg-gio di tali beni;

18) qualora nel corso delle indagini ispettive emergano fatti ritenuti penalmente rile-vanti o che possano ingenerare danno per l’erario, è necessario che l’Ispettoreprocedente ne dia immediatamente e personalmente notizia alle competentiProcure, dandone contestuale comunicazione al proprio Ufficio. La notiziadovrà contenere ogni utile elemento che consenta di individuare e delimitare ilreato e/o la fattispecie concreta produttiva di danno con l’indicazione del nessocausale tra la condotta dell’agente e l’evento. Sul versante della responsabilitàpatrimoniale, ove possibile, verrà anche indicata la quantificazione del dannoverificatosi nonché l’indicazione dell’agente responsabile.

Dopo la verifica:

19) è opportuno che alla conclusione dell’accesso ispettivo l’Ispettore ponga le basiper un eventuale futuro dialogo con l’ispezionato, in modo tale da consentire aquest’ultimo di poter usufruire, in futuro, della sua collaborazione ai fini dellarisoluzione delle problematiche eventualmente emerse, affinché l’opera di ausi-lio e di indirizzo non si esaurisca con la conclusione dell’accesso ispettivo;

20) a conclusione della verifica l’Ispettore deve, di regola, redigere una relazioneispettiva da consegnare all’Ufficio di appartenenza; quest’ultima deve contenere:a) gli estremi della lettera di incarico ed il nominativo dell’Ispettore procedente;b) la data di inizio delle operazioni; c) gli accertamenti svolti e le dichiarazioniacquisite; d) le valutazioni dell’Ispettore sui fatti accertati; e) le eventuali propo-ste conseguenziali alle risultanze ispettive; f) la firma e la data. La relazione vapoi completata con eventuali allegati (verbali, copia di documentazione, dichia-razioni rese, etc.);

21) è opportuno che gli eventuali rilievi od osservazioni che l’Ispettore muova acarico dell’operato della struttura verificata siano supportati da precisi riferi-menti a disposizioni normative vigenti, ai princìpi di legalità, legittimità, effica-cia, proficuità dell’azione amministrativa, nonché alle norme di settore; talirilievi, peraltro, debbono essere riferiti a precise circostanze di fatto, riscontratedurante l’accesso, e non già a semplici dubbi o vaghi o indefiniti aspetti relativiall’operato dell’ente;

22) è opportuno, salvo espresse deroghe, che le risultanze ispettive vengano tra-smesse, a cura dell’Ufficio cui appartiene l’Ispettore, anche all’ispezionato perconsentire e/o stimolare interventi autocorrettivi o di autotutela.



(seguono le trasparenze utilizzate per l’esposizione orale)

Cenni sul sistemadei controlli

Le funzioni ispettive di alto livello

Il giusto comportamento e le sue linee guida

Il codice di comportamento dell’Ispettore èquell’insieme di regole, scritte e non scritte, cui unIspettore amministrativo deve attenersi nell’eserciziodella sua attività.


Per effetto della trasformazione del settorepubblico, avviata negli anni novanta, siamo alcentro di un grande cambiamento nei compiti enelle regole delle pp.AA.

Oggi il servizio pubblico si qualifica per ciò che fa,non ruota più attorno ad uno Stato-soggetto, bensìad uno Stato-funzione, che opera attraverso unapluralità di entità autonome, sempre più decentra-te.


L’attuale, diversa concezione della responsabilità,intesa come capacità di rispondere in primapersona del proprio operato, comporta ilpotenziamento del controllo e dell’autocontrollo.

La funzione ispettiva, sostanzialmente nonmodificata dal d. l.vo n° 286 del 1999, non ha persola sua peculiarità di strumento conoscitivo, diraccordo e coordinamento, ma anche correttivo, diconsulenza e di orientamento.


L’Ispettore extragerarchico deve:- porsi in posizione di terzietà rispetto ai verificati

ed alle loro strutture di riferimento- avere ampia conoscenza generale della p.A. e

delle sue maggiori articolazioni- essere dotato di equilibrio e sensibilità- operare come interfaccia del sistema


L’Ispettorato della funzione pubblica

verifica :

- la razionale organizzazione delle pp.AA;

- l’ottimale utilizzazione delle risorse umane;

- la conformità dell’attività amministrativa aiprincìpi costituzionali di imparzialità e buonandamento;

- il lavoro nelle p.A. sotto il profilo delle incompa-tibilità e del part-time (anche avvalendosi dellaGuardia di Finanza)

- l’attuazione della semplificazione dei procedi-menti e della documentazione amministrativa

esamina:- infine, le segnalazioni e gli esposti su questioni

specifiche.

L’IFP, ferma restando l’attività direzionale e quelladegli Ispettori, opera presso il Dipartimento dellaFunzione Pubblica

Gli Ispettori hanno piena autonomia funzionale ela loro attività, di rilevante interesse pubblico, nonha ostacoli derivanti dal rispetto della privacy.


LE LINEE GUIDA DELL’ATTIVITA’ISPETTIVA

derivano anzitutto

dal codice di comportamento dei dipendenti dellepubbliche Amministrazioni con particolareriferimento:- all’imparzialità- al buon andamento delle attività- agli obblighi di astensione

e riguardano i tre distinti momenti temporalidell’ispezione

PRIMA DELLA VERIFICA

- bisogna approfondire tutto ciò che regola l’atti-vità ed il funzionamento dell’ente ispezionato

- procurarsi le eventuali precedenti relazioni ispet-tive

- informarsi sui nominativi dei responsabili dellastruttura da verificare e sul suo organigramma

- comunicare il proprio arrivo e concordare gliaspetti logistici e temporali dell’accesso, salvo icasi nei quali possa essere determinante l’elemen-to sorpresa


DURANTE L’ISPEZIONE

- è opportuno prendere immediato contatto con ilvertice della struttura, identificarsi ed esibire iltitolo di legittimazione all’accesso, che contiene ladelimitazione del campo di indagine

- ove sia opportuno ampliare l’oggetto dellaverifica, va acquisita l’autorizzazione dell’ufficioispettivo centrale

- è indispensabile assumere un atteggiamento diascolto, di ausilio, di indirizzo dei verificati

- vanno verbalizzate, possibilmente incontraddittorio, le dichiarazioni rese, per evitarefraintendimenti od omissioni

- ove si verifichino attriti con l’ispezionato, ne vadata informazione all’ufficio centrale

- va serbata discrezione e riservatezza sui fatti e suidati accertati

- la permanenza presso la struttura ispezionata vacontenuta al minimo, riducendo il più possibile laturbativa al suo funzionamento

- gli accessi ai beni, denaro, archivi, etc. debbonoavvenire alla presenza del personale che ne ha lacustodia o il maneggio

- ove emergano ipotesi di reato o di danno,l’Ispettore procedente ne da tempestiva notiziaalla Magistratura competente ed al proprioufficio


DOPO L’ACCESSO

- va mantenuto aperto il rapporto collaborativocon l’ispezionato

- è obbligatorio redigere una esauriente relazionesugli accertamenti effettuati e sui loro esiti

- i rilievi debbono far riferimento a precise circo-stanza di fatto, nonché alle norme generali e par-ticolari che regolano l’azione amministrativa

- le risultanze ispettive vanno rese note al verifica-to, anche per stimolarne l’autotutela

RIFLESSIONI DI SINTESI SULLA ATTIVITÀ ISPETTIVA

Lidia D’Alessio 1

Prima di iniziare questo mio intervento, consentitemi di ringraziare gli organiz-zatori di questa iniziativa ed in particolare il Dottor Braico che credo sia stato il prin-cipale promotore di quest’incontro.

Stiamo per concludere questo interessante convegno ed io ho il gravoso compito difare qualche considerazione di sintesi. Questo compito non è facile anche perché i con-tributi, le considerazioni e le testimonianze che mi hanno preceduto sono risultati moltonumerosi e ricchi di approfondimenti e di specificazioni che non possono essere facil-mente contenuti in brevi riflessioni di sintesi. Pertanto, mi scuso in anticipo se questomio intervento dovesse risultare per certi versi lacunoso e se tralasciassi, quindi, qual-che particolare spunto di analisi e di riflessione che fosse stato invece evidenziato dairelatori precedenti. Intanto, premetto che intendo indirizzare queste mie riflessioni con-clusive solo su alcuni aspetti del tema della “governance delle attività ispettive”.

Vorrei, infatti, soffermarmi su alcuni elementi che mi sono apparsi emergentianche in molti degli interventi e delle testimonianze dei relatori che mi hanno pre-ceduto. Questi elementi, invero, possono considerarsi caratterizzanti non solo ilruolo dell’Ispettore nelle Amministrazioni centrali dello Stato, ma anche la essen-zialità della funzione ispettiva nel panorama complessivo del governo pubblicodelle strutture amministrative.

Questi aspetti, su cui intendo fare qualche breve riflessione, a mio avviso, pon-gono in evidenza non solo la centralità della “governance delle attività ispettive”,ma ancor più la centralità della “funzione del controllo interno” nelle amministra-zioni pubbliche.

Vorrei, pertanto, iniziare con una riflessione di primo livello: esaminare la coe-renza e la correlazione tra la funzione ispettiva ed il cambiamento delleAmministrazioni pubbliche.

(1) Docente ordinario di Economia aziendale presso la III Università di Roma

Alcuni relatori hanno posto in evidenza la funzione ispettiva in un percorso sto-rico ed evolutivo di compiti e di comportamenti che ovviamente risente delle modi-ficazioni gestionali della pubblica Amministrazione. Ciò comporta, di conseguenza,la successiva riflessione di quale possa essere il futuro ruolo ispettivo nel nuovosistema amministrativo in cui va sviluppandosi una più ampia e diversificata fun-zione del controllo interno.

Anche la funzione ispettiva, infatti, è coerentemente collocata nel sistema deicontrolli interni e la sua caratterizzazione si è sicuramente modificata nel tempoanche in relazione alla diversificazione e molteplicità delle attività di controllo chein questi ultimi anni si sono realizzate nel sistema di governo pubblico.

Esiste pertanto una stretta relazione tra funzione ispettiva e cambiamento delleAmministrazioni pubbliche, pur sottolineando che il ruolo ispettivo risulti discipli-nato, finora, da poche e permanenti specificazioni normative. Diceva, infatti, ilDottor Braico nel suo intervento che pochi sono i commi che disciplinano il ruolodell’Ispettore e forse non ne sono necessari degli altri, mentre occorrono altri prin-cipi ed altre regole per definire i cosiddetti “comportamenti ispettivi”.

Per lo svolgimento di questa funzione, infatti ed in coerenza con il cambiamen-to manageriale delle Amministrazioni pubbliche, sono richiesti adeguati principi dicomportamento e capacità di assumere responsabilità al fine di conoscere e di inter-pretare le finalità proprie di questa funzione di controllo.

Anche gli aspetti organizzativi di questa funzione evidenziano difficoltà di rela-zioni e di competenze che sono facili da rilevare nelle ben note strutture in cui sonopresenti organi di line e di staff; ancor più queste difficoltà organizzative si accen-tuano nelle strutture pubbliche dove gli organi di staff sono posti in posizione di sup-porto e di collaborazione ad organi di line ora politici ed ora amministrativi.

Ma, si è detto, che sono le qualità professionali degli Ispettori e la loro effettivacapacità di assumere responsabilità amministrative a caratterizzare i contenuti ed icompiti di questa funzione ispettiva; sono questi gli aspetti fondamentali che quali-ficano i ruoli degli Ispettori nelle strutture in cambiamento dello Stato.

Pertanto, oltre alle relazioni organizzative di staff e line che sono importanti perdefinire i compiti e le responsabilità di ogni organo sia di line che di staff, mi sem-brano ancor più interessanti le relazioni che nascono e che regolamentano i rappor-ti di comunicazione e di lavoro tra gli organi ispettivi e gli altri organi di manage-rialità pubblica.

Qualcuno prima ricordava che gli ambiti di responsabilità degli Ispettori si sonoevoluti in questi ultimi anni. Ciò è profondamente vero e coerente anche con la stret-ta relazione che esiste tra la funzione ispettiva e la specificazione del controllo inter-no nel complessivo processo di cambiamento delle Amministrazioni pubbliche. Unodei caratteri distintivi di questa riforma amministrativa e del cambiamento dei ruolipolitici e manageriali è appunto la nuova e più ampia identificazione delle respon-sabilità gestionali di competenza degli organi decisionali, sia di line che di staff.


L’elemento principale su cui è stata fondata ogni ipotesi normativa di cambia-mento pubblico è, appunto, l’attribuzione ed il riconoscimento di più ampie respon-sabilità amministrative; ad ogni esplicita assunzione di responsabilità da parte degliorgani di managerialità amministrativa e/o politica, sono collegati specifici obietti-vi che possono essere realizzati nel tempo e con l’esercizio, da parte degli stessimanagers, della propria autonoma organizzazione delle risorse produttive. Ciò evi-denzia la diretta correlazione tra responsabilità, obiettivi e risultati.

A ciò di certo non poteva fare eccezione il ruolo degli Ispettori che deve rispon-dere a particolari requisiti di autonomia di giudizio, di imparzialità ed anche dellacosiddetta terzietà .

A questo primo livello di riflessione, pertanto, si sottolinea la necessità di impie-gare, con attenzione nell’esercizio delle attività ispettive, nuovi principi di compor-tamento e qualità professionali adeguati a soddisfare le aspettative attese sia degliorgani di line, a cui l’Ispettore risponde, che degli stessi soggetti ispezionati i qualiattendono di ricevere, da questi controlli amministrativi, conoscenze, proposte esoluzioni per una più razionale gestione della propria produzione.

Un altro aspetto interessante che è emerso durante questo convegno riguarda lapossibilità di impiegare, nell’area ispettiva delle Amministrazioni pubbliche, perso-nale altamente professionalizzato e proveniente da altre aree delle stesseAmministrazioni; considerando possibile ed anche auspicabile la situazione in cuirisultino scambievoli i ruoli degli Ispettori e degli ispezionati tra le diverse areegestionali della stessa struttura pubblica.

Mentre i precedenti relatori riportavano queste considerazioni, mi veniva da pen-sare alla dinamica relazionale che poteva crearsi così tra il controllore e il control-lato; evidentemente può anche capitare che l’Ispettore si trovi a svolgere la sua atti-vità ispettiva propria nell’area funzionale in cui precedentemente operava e chequindi possa verificarsi la ipotesi in cui le funzioni esercitate tra Ispettore ed ispe-zionato siano risultate in passato invertite.

Possiamo ritenere che questa ipotesi sia auspicabile e che quindi sia fonte di posi-tività nell’esercizio della funzione ispettiva? Se avessimo solo formulato questa ipo-tesi venti anni fa, avremmo pensato che risultava una follia la sola immaginazionedella stessa ipotesi. Ma oggi che la finalità del controllo interno evidenzia contenu-ti e caratteristiche principalmente non sanzionatorie - ed io personalmente credomolto in questa nuova specificazione dei controlli - ritengo che alla base di questamobilità interna tra i diversi ruoli amministrativi ci sia una logica comportamenta-le ed una specificazione nuova del controllo che è sicuramente positiva ed interes-sante ancor più per sviluppare in misura maggiore il cambiamento manageriale nellepubbliche Amministrazioni.

La finalità dell’ispezione, infatti si è detto, è quella di proporre soluzioni valideper eliminare disservizi e problemi durante la gestione. E per svolgere questo com-pito è necessario conoscere l’Ente , il dipartimento o l’ufficio da ispezionare, la sua


organizzazione, la produzione caratteristica dello stesso organismo e le norme chelo disciplinano.

I risultati della ispezione, poi, debbono essere di ausilio prima di tutto agli stes-si ispezionati e poi agli altri organi manageriali che necessitano delle informazionidesumibili dalla ispezione. E queste caratteristiche della funzione ispettiva sono rea-lizzabili quanto più l’Ispettore conosce l’unità ispezionata e quanto più il suo lavo-ro risulti idoneo a migliorare le condizioni operative dell’area controllata.

Un secondo livello di riflessione, che mi sembra necessario sottolineare in que-sta sede, è la coerenza e la complementarietà delle funzione ispettiva nel sistema deicontrolli interni.

È ben nota la evoluzione dei controlli nella pubblica Amministrazione; dai solicontrolli esterni siamo giunti ad una complessa configurazione di un sistema di con-trolli interni. Negli ultimi anni, poi, questa nuova funzione dei controlli interni èstata variamente disciplinata da alcune norme giungendo infine, con il decreto legi-slativo n° 286 del 1999, a sistematizzare l’intero scenario dei controlli interni in unastruttura di controlli abbastanza articolata, coordinata e coerente con il processo delcambiamento amministrativo e contabile delle organizzazioni pubbliche.

Ed allora, giustamente, ci si domanda, come infatti è emerso anche in questoconvegno, se la funzione ispettiva, che è giustamente appartenente a questo sistemadei controlli interni con una sua evidente specificità, abbia ragione di essere collo-cata nell’area amministrativo/contabile e del controllo di legittimità, come prevedeil D.L.vo n° 286 del 1999, oppure necessita di una diversificata collocazione in baseanche alle sue specifiche caratterizzazioni che si evidenziano nelle diverse strutturein cui tale funzione è esercitata?

Io vorrei sottoporre questo interrogativo ai presenti e proporre qualche spunto diriflessione in proposito tenendo conto che questa problematica è stata anche consi-derata in qualche intervento precedente.

Anche nella puntuale specificazione dei controlli proposta dal decreto legislati-vo n° 286, occorre interpretare e riconoscere alcuni aspetti dei controlli che nonsono interamente esplicitati; essi, però, si evidenziano nell’insieme organico dellearticolazioni stesse dei controlli e tra le righe delle regole che ne disciplinano gliambiti di competenza sono ritrovabili segni normativi che indirizzano anche la cre-scita del cosiddetto autocontrollo.

Invero, questo aspetto del controllo è evidente in ogni struttura organizzativa chevuole con la responsabilizzazione dei compiti e degli obiettivi attribuire ai diversiruoli di managerialità la capacità di governo e di risultato che si svolge anche con ilcostante esercizio dell’autocontrollo.

Pertanto, credo che questa logica di autocontrollo possa risultare ampiamentepresente anche nel concetto evolutivo della funzione ispettiva, sia quando si ricono-sce la opportunità che questo ruolo amministrativo sia assunto dal personale quali-ficato e proveniente da altre aree gestionali della stessa struttura pubblica e sia quan-


do si ricerca la corretta collocazione del controllo ispettivo nel sistema dei control-li interni.

Allora ritornerei un attimo indietro quando abbiamo preso in esame la relazioneorganizzativa di staff e line tra gli Ispettori e gli organi direzionali amministrativi epolitici. Se la funzione ispettiva è in una posizione di staff - come deve essere a mioavviso - rispetto ad una line, però, non si può anche dimenticare che c’è il supera-mento organizzativo delle posizioni di line e di staff, riconoscendo a queste ultimela pari dignità degli organi di line nell’ambito delle proprie competenze. Infatti, gliorgani ispettivi, che sono organi di staff, ma hanno autonomia di giudizio, alta pro-fessionalità ed operano principalmente sapendo assumere rilevanti responsabilitànei confronti sia degli organi superiori che degli organi controllati.

La funzione ispettiva è posta, secondo il decreto legislativo n° 286 del 1999, nel-l’area dei controlli amministrativo contabili e di legittimità , ed in generale mi sem-bra che la qui considerata collocazione risponda appunto alle precipue finalità diquest’area dei controlli. Ma non si può dimenticare, però, che questa funzione ispet-tiva abbia spesso contenuti particolari e svolga compiti specialistici che rispondonoa finalità diverse. Vale a dire che il ruolo dell’Ispettore risulta spesso trasversale trale unità organizzative di governo amministrativo ed i suoi risultati servono, spesso,per prendere diverse decisioni manageriali in aree politiche ed amministrative.

In questi ultimi tempi, il ruolo degli Ispettori è stato principalmente un ruolo dicollaborazione, di supporto e di conoscenza in grado di soddisfare il bisogno infor-mativo di coloro i quali sono destinati a prendere delle decisioni.

Ma quali sono gli organi destinati a prendere le decisioni sulla base delle infor-mazioni elaborate dagli Ispettori? Sicuramente sono gli organi di line che hannochiesto e sviluppata l’attività ispettiva (questi organi, infatti, possono essere sia ditipo amministrativo che politico), ma non solo essi sono interessati ai risultati del-l’indagine ispettiva.

Tra coloro che sono destinati a prendere decisioni in base ai risultati della stessaispezione, io porrei, in prima posizione, proprio l’unità organizzativa ispezionata laquale attende, da questi particolari compiti di controllo, conoscenze, consigli e chia-rimenti operativi per migliorare la propria gestione. Mentre quasi in seconda posi-zione porrei l’organo di line a cui si riferisce l’Ispettore e che attende di conoscerei risultati dell’azione ispettiva opportunamente definita.

Nell’assetto nuovo dei controlli interni delle Amministrazioni pubbliche non sievince in modo esclusivo e/o dominante la nota configurazione del controllo gerar-chico, autoritario e sanzionatorio esercitato, appunto, dalle posizioni managerialigerarchiche e superiori. La funzione del controllo interno, e quindi anche del con-trollo ispettivo, nasce prima di tutto per evitare le condizioni sanzionatorie ed anzi,ricerca se è possibile, attraverso la disponibilità e la collaborazione stessadell’Ispettore che si instauri con l’ispezionato un processo di analisi e di collabora-zione anche al fine di facilitare l’intervento proprio dell’ispezionato nella sua strut-


tura operativa; ciò è indirizzato non solo a risolvere la situazione contingente maanche a sviluppare nelle posizioni amministrative controllate un continuo eserciziodi autocontrollo.

In questa logica, pertanto, mi sembra interessante considerare come primo frui-tore delle elaborazioni e dei rilievi degli Ispettori proprio l’organo che è stato ispe-zionato e che attende di conoscere le ragioni e le condizioni che hanno dato origineai disservizi.

É assurdo pensare che la relazione dell’Ispettore possa essere resa operativa dopotempi lunghi, quasi geologici, dopo cioè qualche anno che sia stata effettuata l’ispe-zione, quando cioè la relazione ed i rilievi degli Ispettori sono esaminati, valutati edapplicati dal superiore gerarchico che ha chiesto l’ispezione.

Queste condizioni di inefficienza e di inefficacia della funzione ispettiva neces-sitano di un rapido e significativo cambiamento. Ciò vuol dire che, nello stessomomento in cui l’Ispettore consegna il suo elaborato, verbale, relazione, parere oreferto all’organo superiore o agli organi competenti, egli consegna o rende dispo-nibile gli stessi documenti anche agli organi ispezionati.

Si evitano così i tempi lunghi di attesa per le conoscenze e per gli interventi e sirendono immediatamente disponibili i risultati del controllo ai diretti interessati chepossono, in modo autonomo, già tenere conto delle informazioni di feed-back del-l’ispezione.

Il profilo professionale dell’Ispettore, si è detto, è uno degli elementi caratteriz-zanti questo ruolo amministrativo e di controllo che dovrebbe essere esercitatoponendo in evidenza principalmente la adeguate specificità comportamentali e col-laborative dell’Ispettore.

Se si esamina con attenzione anche lo stesso decreto legislativo n° 286 del 1999,questo principio di collaborazione e di autocontrollo traspare non solo nel controllodi gestione che deve essere sviluppato in ogni opportuno livello della strutturaamministrativa, ma è più facilmente evidenziabile nell’articolazione delle modalitàdi valutazione dei dirigenti. Anche il principio di trasparenza degli atti amministra-tivi, in un certo senso vuole rendere immediata l’informazione sui risultati dell’a-zione amministrativa intrapresa, e ciò deve valere anche per l’azione di ispezione.

Detto questo, pertanto, consentitemi di rilevare sia come riflessione di sintesidegli interventi che mi hanno preceduto che come mia personale considerazione, lacaratterizzazione del ruolo dell’Ispettore fondata proprio sugli aspetti collaborativi,consultivi, di supporto, di disponibilità e di riservatezza che si sviluppa sia nei con-fronti dell’organo ispezionato che nei confronti del superiore gerarchico, ammini-strativo e/o politico, a cui sono destinate le informazioni ed i rilievi dell’azioneispettiva. Se si riconosce così il ruolo altamente specialistico dell’Ispettore in posi-zione di staff – e qui evochiamo il concetto di una professionalità elevata che deveessere accompagnata da una sicura posizione di terzietà e di autonomia di giudizio– si definisce come specificità comportamentale dello stesso Ispettore quella sua



capacità e responsabilità di supportare e di migliorare le condizioni operative delleunità ispezionate nel contemporaneo rispetto delle finalità informative e di giudizioche sono di competenza degli organi di governo che hanno richiesto e definito l’in-tervento della funzione ispettiva.

In questo modo, allora, possiamo immaginare il ruolo dell’Ispettore, come quel-lo di colui che non soltanto dovrà denunciare il danno o le irregolarità, ma dovràprincipalmente tendere a migliorare le condizioni gestionali e, quindi, a conseguireil buon andamento della gestione amministrativa in una logica di collaborazione edi disponibilità.

Per concludere, quindi, la funzione ispettiva è una funzione sicuramente trasver-sale, che serve a diversi organi manageriali pubblici e che quindi deve essere varia-mente collocata accanto alla line (sia politica che amministrativa) non solo apparte-nendo all’area dei controlli amministrativo contabili e di legittimità, ma introducen-dosi così anche nell’area dei controlli superiori e per la valutazione del personale.Le principali caratteristiche di questo ruolo ispettivo sono identificate proprio dallequalità personali di professionalità, di imparzialità e di collaborazione che permea-no i compiti quotidiani di ogni Ispettore pubblico.

UN TENTATIVO DI SINTESI SUL”GIUSTO” COMPORTAMENTODELL’ISPETTORE

Fabio Giulio Grandis 18

Premessa – 1.La comune “chiave” di lettura – 2.I “10 Comandamenti” dell’Ispettore – Conclusioni

Premessa

Effettuare una sintesi dopo gli analitici interventi e le puntuali riflessioni degliautorevoli relatori che mi hanno preceduto potrebbe apparire un compito arduo edambizioso.

La stessa preoccupazione mi pervase in occasione della prima riunione prepara-toria di questo convegno. In quel frangente, pensai che, per giungere ad una sintesicomune, avrei dovuto impostare la relazione cercando di individuare un “minimocomune multiplo”, ossia dei temi che, rispettando le specificità dei singoli ufficiispettivi, definissero almeno un obiettivo generale verso il quale far convergere posi-zioni ed esperienze, di primo acchito, estremamente diversificate.

Successivamente, però, esaminando attentamente le relazioni che, gentilmente,sono state anticipatamente inviate all’Ispettorato del Dipartimento della FunzionePubblica, giunsi ad un convincimento esattamente opposto: fra le diverse attività ispet-tive non esiste un “minimo comune multiplo” ma un “massimo comune divisore”.

Le assonanze riscontrate fra le attività degli uffici ispettivi dei diversi Dicasteriincidono molto di più delle fisiologiche dissonanze dovute, prevalentemente, ai dif-ferenti contesti normativi, organizzativi ed istituzionali esposti nei precedenti inter-venti.

Dall’analitico esame delle relazioni presentate e delle procedure ispettive adotta-te sono emersi molti elementi concordanti e comuni passaggi operativi tali da sem-plificare notevolmente il lavoro di sintesi richiesto.

(18) Docente di Economia delle Aziende Pubbliche – Università degli studi di Camerino.

Ciò ha permesso di identificare, indipendentemente dagli accenti di controllo“gestionale” oppure “amministrativo-contabile” delle diverse attività ispettive, unacomune “chiave di lettura” grazie alla quale è stato possibile raccogliere sistemati-camente ed organicamente le indicazioni emerse.

1. La comune “chiave di lettura”

La comune “chiave di lettura” risiede in due presupposti esplicitamente o impli-citamente riscontrabili in tutti gli interventi dei diversi relatori:

- la nozione di “controllo interno” tipica delle dottrine aziendali;- il codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche Amministrazioni.

Al fine di rendere palese la forza e la rilevanza di questi assunti, si sottolineanoalcune peculiarità che maggiormente hanno inciso sulla identificazione dei punti diconcordanza fra le indicazioni provenienti dalle diverse Amministrazioni.

Circa il primo presupposto, le considerazioni effettuate dalla Prof.ssa D’Alessiosulla collocazione dei servizi ispettivi nell’ambito del sistema dei controlli interni dellepubbliche Amministrazioni, così come delineati dal D.Lvo n° 286 del 1999, meritanodi essere enfatizzate sotto un aspetto particolare: qualunque controllo interno, “gestio-nale” oppure “amministrativo-contabile”, ha in sé un “processo omeostatico”.

Come è noto, l’omeostasi è la capacità di un organismo di mantenere in un rela-tivo equilibrio stabile le caratteristiche del proprio ambiente interno.

Nell’organismo umano il “processo omeostatico” dovrebbe essere garantito dalsistema immunitario. Chiaramente, al variare della malattia, l’organismo attiveràdegli anticorpi piuttosto che altri; grave sarebbe se questi non ci fossero o, peggioancora, se non fossero selettivi, generando la morte anche delle cellule sane.

Seguendo questo paragone, si può affermare che qualunque controllo interno è,o dovrebbe essere, parte del sistema immunitario dell’“organismo” pubblicaAmministrazione; grave sarebbe se non ci fosse o, peggio ancora, se fosse fine a séstesso, non contribuendo alla più ampia funzione conoscitiva ed informativa ed albuon andamento della gestione della res publica.

Relativamente al secondo presupposto, i princìpi enunciati nel Codice di com-portamento dei dipendenti delle pubbliche Amministrazioni, emanato con D.P.C.M.del 28 novembre 2000 e richiamato con la Circolare del 12 luglio 2001, n°2198/MI/IDMZ, dovrebbero essere integrati con un codice di comportamento spe-cifico, come previsto dall’art. 54, comma 5, del D.L.vo 165 del 2001, che più detta-gliatamente individui norme deontologiche precipue per l’Ispettore.

Con l’intento di dare un marginale contributo all’elaborazione di un eventualecodice di comportamento dell’Ispettore, si è proceduto con un’analisi comparativa


delle diverse relazioni presentate e si sono identificati sia i comuni “princìpi di com-portamento” sia i condivisi criteri generali e modalità operative di massima per losvolgimento delle attività ispettive.

Di seguito, tuttavia, si sofferma l’attenzione solo sui “princìpi di comportamen-to dell’Ispettore”, evitando, così, di andare ultra petita, e di addentrarsi nelle pos-sibili modalità operative comuni per le quali, comunque, sarebbe necessario unriscontro “sul campo”.

2. I “10 comandamenti” dell’Ispettore

Nell’intento di fornire un quadro sintetico e di immediata percezione, i princìpidi comportamento comuni a tutte le attività ispettive sono stati raccolti in un deca-logo che, per immediatezza espositiva, è stato denominato: i “10 comandamenti”dell’Ispettore.

L’ordine con il quale vengono enunciati questi “comandamenti” non ha rilievoalcuno ed è semplicemente dovuto alla successione con la quale i diversi contenutisono emersi durante l’analisi comparativa.

I) La formazione, la professionalità e la competenza sono un diritto/doveredell’Ispettore il quale deve mantenere costantemente aggiornata la propria prepa-razione sia partecipando a corsi specifici sia con la sua personale iniziativa.

Nella formazione e nella competenza dell’Ispettore si deve identificare unaestrinsecazione dell’obbligo che ha ogni dipendente pubblico di svolgere con dili-genza il proprio compito. Tale obbligo non si sostanzia solo nell’attiva e volentero-sa partecipazione a corsi di formazione specialistici che dovrebbero essere attivatidall’Amministrazione di appartenenza, ma anche e soprattutto con l’iniziativa per-sonale e l’approfondimento teorico, intesi come arricchimento individuale. Sottoquesto aspetto non è rilevante essere ispettori “in transito” o ispettori “di professio-ne”, in quanto tutte le esperienze, anche quelle nell’amministrazione attiva, contri-buiscono all’accrescimento della competenza necessaria per una accurata attivitàispettiva.

II) La conoscenza e l’analisi dell’attività e della normativa dell’Ente o dell’ufficiosottoposto ad ispezione sono indagini preventive necessarie al proficuo svolgimen-to delle verifiche.

Questo principio sottolinea la necessità di una adeguata preparazione e predi-sposizione di ogni attività ispettiva. Solo conoscendo l’attività dell’Ente o dell’uffi-cio da ispezionare, la sua organizzazione, i nominativi dei soggetti responsabili, le


eventuali interazioni con altre Amministrazioni, i rilievi desumibili da precedentirelazioni ispettive, le caratteristiche della gestione e dei servizi erogati nonché larelativa e specifica normativa, si potrà ragionevolmente ritenere che l’ispezione siapuntuale e circostanziata.

III) La terzietà, l’imparzialità e l’autonomia di giudizio devono animare qualunqueiniziativa dell’ispettore.

L’imparzialità e la terzietà sono, con ogni probabilità, gli elementi che maggior-mente qualificano la funzione ispettiva rispetto agli altri controlli interni. Infatti,tanto il controllo di gestione quanto quello strategico sono svolti per soddisfare ilfabbisogno informativo rispettivamente dei direttori generali e degli organi di indi-rizzo politico amministrativo. Di contro, l’attività ispettiva fondata sull’autonomiadi giudizio dell’ispettore dovrebbe garantire quella funzione “neutrale” che potreb-be fornire valide proposte e soluzioni atte all’eliminazione dei disservizi e dei pro-blemi che, affrontati in chiave strumentale alle necessità di chi gestisce od indirizzapoliticamente, potrebbero apparire risolvibili solo con iniziative particolari o straor-dinarie. L’autonomia di giudizio, inoltre, qualifica ulteriormente la professionalitàdell’ispettore e dà concretezza all’imparzialità che ogni dipendente pubblico deveattuare nell’espletamento del proprio lavoro.

IV) L’assertività e la disponibilità nello svolgimento della verifica devono esseresempre presenti nonchè costantemente ed esclusivamente orientate alla soluzionedelle problematiche emerse.

L’attività ispettiva risente di una fisiologica conflittualità fra le sue funzioni con-sultive e quelle sanzionatorie. È inevitabile, infatti, che qualunque soggetto sottopo-sto ad ispezione assuma un umano e comprensibile atteggiamento difensivo, ancheper il normale timore che sorge quando si è sottoposti a valutazione. In questi fran-genti potrebbero emergere conflittualità derivanti da incomprensioni o fraintendi-menti che è assolutamente necessario appianare per ripristinare un clima di paca-tezza, serietà e serenità. Le doti necessarie in questi frangenti sono sia umane cheprofessionali e si sostanziano essenzialmente nella assertività, ossia nella capacità difar valere le proprie opinioni ed esercitare i propri poteri senza prevaricazioni e nelrispetto dei diritti e delle opinioni dei soggetti ispezionati. La disponibilità, inoltre,non deve svuotare i contenuti dell’attività ispettiva o dare l’impressione di unaapprossimativa benevolenza, ma deve essere volta alla risoluzione dei problemieventualmente emersi al fine di ripristinare il regolare funzionamento della pubbli-ca Amministrazione. L’assertività e la disponibilità comportano atteggiamenti diascolto, di ausilio e di indirizzo che, quasi sempre, generano nell’interlocutore one-sto, anche quando è esso stesso assoggettato all’ispezione, un atteggiamento colla-


borativo ed un corretto e leale confronto onde sviscerare tutti i motivi soggettivi edoggettivi che hanno determinato il disservizio rilevato.

V) La riservatezza dell’ispettore deve riguardare non solo i dati e le informazioniraccolte nello svolgimento delle proprie funzioni, ma comporta anche l’astenersi dadichiarazioni in ambienti privati, pubblici o agli organi di informazione.

Come è noto, tutti i dipendenti devono evitare di utilizzare in frangenti privati leinformazioni di cui dispongono per ragioni d’ufficio. In particolare, nell’attivitàispettiva la riservatezza assume una connotazione di estrema importanza per unapluralità di ragioni. In primo luogo poiché a qualunque dipendente pubblico è richie-sto di astenersi da dichiarazioni che vadano a detrimento dell’Amministrazione pub-blica e della sua immagine. In secondo luogo perché si potrebbe generare una sortadi “sospetto” da parte di altri soggetti esterni o estranei che potrebbe tramutarsi infaziose strumentalizzazioni od anche in un ingiusto danno per l’ispezionato. In terzoluogo, l’ispettore fino al momento nel quale conclude la propria attività potrebbeacquisire elementi rilevanti anche ai fini dei referti, dei rilievi e degli esiti stessi delsuo lavoro. Infine, l’ispettore non rilascia dichiarazioni pubbliche sulle proprie atti-vità ispettive: egli parla nelle sedi dovute, con i superiori o con gli organi compe-tenti; si esprime con verbali, pareri, referti o rilievi che, comunque, sono accessibi-li nel rispetto delle norme sulla trasparenza degli atti amministrativi.

VI) L’attività ispettiva deve arrecare la minore turbativa possibile al regolare fun-zionamento della struttura ispezionata.

Ogni struttura ispezionata ha la sua finalità istituzionale che è riconducibile,direttamente od indirettamente, ad uno o più servizi resi al cittadino ed alla colletti-vità. L’attività ispettiva, pertanto, pur generando inevitabili turbative, deve limitareal massimo eventuali disfunzioni od ostacoli al regolare funzionamento ed allagestione caratteristica della specifica Amministrazione pubblica. L’Ispettore devecontribuire a risolvere i problemi, non generarne altri. Ovviamente, la struttura ispe-zionata deve mettere l’Ispettore nelle condizioni di svolgere il suo compito fornen-dogli tutte le informazioni richieste e, se del caso, anche i mezzi necessari senza, conciò, generare un innalzamento eccessivo dei costi. Di contro l’Ispettore non può cau-sare la paralisi, anche parziale, dell’Ente o dell’Ufficio ispezionato, a meno che que-sta non sia necessaria per evitare danni maggiori di quelli derivanti dalla interruzio-ne dell’attività istituzionale.

VII) L’obiettività metodologica, la significatività e la rilevanza degli elementi con-siderati sono alla base delle osservazioni e delle eventuali proposte di orientamen-to avanzate dall’Ispettore;

Nello svolgimento della propria attività l’ispettore deve essere rigoroso, oculatoe onesto. Le sue indagini devono seguire una metodologia razionale e puntuale:


quasi scientifica. L’ispettore deve trascurare quelle informazioni ed elementi margi-nali o estranei all’oggetto di indagine assegnatogli. Inoltre, quegli elementi che nonsvolgono una funzione differenziatrice rispetto al normale contesto gestionale o nor-mativo dell’ente o dell’ufficio possono essere trascurati a favore di approfondimen-ti nei campi di maggiore significatività e rilevanza ai fini dell’ispezione. Solo la fon-datezza delle metodologie d’indagine e degli elementi probanti, di cui al punto suc-cessivo, rendono strumentali le osservazioni e le proposte alla funzione consultiva ecollaborativa dell’attività ispettiva e conferiscono un valore aggiunto ai processidecisionali ed erogativi, contribuendo, così, al buon andamento della pubblicaAmministrazione.

VIII) L’oggettività dei rilievi e dei referti deve fondarsi su elementi probanti e cir-costanziati.

Questo principio si differenzia dal precedente sotto due aspetti. Il primo riguar-da la funzione alla quale si riferisce: in questo frangente, infatti, si fa riferimento nontanto agli aspetti consultivi o collaborativi, tipici dei pareri o delle proposte, quantoa quelli più squisitamente ispettivi ed eventualmente sanzionatori. Il secondo riguar-da l’oggettività degli elementi probanti e non la razionalità delle metodologie diindagine, come nel precedente punto. In altri termini, quando l’attività ispettiva pro-duce rilievi, referti da inviare alle competenti Procure od agli uffici gerarchicamen-te preposti, oppure conduce a provvedimenti disciplinari, le affermazioni dell’ispet-tore devono essere circostanziate e fondate su prove evidenti, inconfutabili e scevreda ogni possibile ed alternativa interpretazione e, se del caso, verificate in contrad-dittorio con i vertici della struttura ispezionata.

IX) La dimostrabilità dell’attività svolta si garantisce mediante la corretta redazio-ne di verbali, con elaborati e relazioni, con estratti di documentazioni varie ed ognialtro elemento utile.

A corollario della obiettività metodologica e della oggettività degli elementi pro-banti sta la dimostrabilità e la documentabilità del lavoro svolto, delle problemati-che emerse e degli esiti finali. Per “dimostrabilità” si intende la raccolta, l’elenca-zione e la verbalizzazione di tutti quegli elementi, circostanze, documentazioni, ela-borazioni, relazioni, testimonianze, dichiarazioni, evidenze varie, etc., con le qualiqualunque altro ispettore può, mediante un reale riscontro, ricostruire i processid’indagine e confermare la veridicità e la validità delle affermazioni effettuate,senza ricorrere ad ulteriori attività di verifica od indagini addizionali.

X) La comunicazione degli esiti dell’attività ispettiva al soggetto o alla struttu-ra ispezionata è necessaria al fine di stimolare interventi correttivi o di tutela pro-pri o da parte di altri organi abilitati.



L’attività ispettiva fine a sé stessa non serve a nulla. Essa deve innescare proces-si correttivi di autotutela o l’intervento dei diversi organi che, a seconda delle fatti-specie concrete, sono abilitati ad intervenire. Senza la comunicazione degli esiti del-l’ispezione non si conferisce alcun valore aggiunto al buon andamento della pubbli-ca Amministrazione, fra l’altro, venendo meno ad alcuni princìpi ripetutamenteenunciati nel codice di comportamento dei dipendenti delle pubblicheAmministrazioni. Inoltre, la comunicazione degli esiti di una attività ispettiva con-dotta nel rispetto dei precedenti “comandamenti” sicuramente contribuisce a diffon-dere la sana cultura della trasparenza dei processi e delle attività della pubblicaAmministrazione.

Conclusioni

Nell’esporre i “10 comandamenti” si è ricorso, probabilmente, alle stesse locu-zioni adottate negli interventi precedenti. Con ciò, però, non si è voluto implicita-mente riconoscere la paternità di alcuni passaggi ad uno od all’altro relatore, ma soloutilizzare le parole che meglio di altre esprimevano concetti condivisi e riscontrabi-li in tutte le relazioni. In altri termini, i punti sopra esposti rappresentano un insie-me di princìpi già diffusi fra gli uffici ispettivi di diversi Ministeri sui quali sipotrebbero costruire ulteriori convergenze su metodologie, tecniche di indagine eprocedure operative.

In conclusione, il lavoro precedentemente esposto è solo uno schematico rias-sunto che, come tutte le sintesi, non ha l’ambizione né di essere esaustivo né di esse-re innovativo; tuttavia, si spera che l’organicità e la sistematicità gli conferiscano,almeno, il connotato dell’originalità.

Riproduzione del testo sottoscritto dai responsabilidelle strutture ispettive presenti al Convegno

INTERVENTO CONCLUSIVO

Ugo Braico 19

L’iniziativa di oggi tende a restituire agli Ispettori la loro capacità di conformarel’azione concreta a quelle che sono le effettive e condivise esigenze del settore,siano o non siano contenute in testi legislativi e regolamentari.

Le parole chiave dell’attività ispettiva, ovunque esercitata, per dare senso e por-tata a un rinnovato modus operandi più trasparente e funzionale, sempre più emeglio al servizio della comunità dei cittadini, debbono indicare azioni concrete esupporto di una incisiva e fattiva operatività, debbono quindi essere verbi. Eccovenealcuni.

L’Ispettore deve saper:

(19) Coordinatore Ispettorato della Funzione Pubblica – Presidenza del Consiglio dei Ministri.

ascoltare, colloquiare, conoscere, approfondire, valutare,

condividere, informare, raccordare, stimolare, indirizzare,

convincere, razionalizzare, responsabilizzare

CONCLUSIONI DELL’AMBASCIATORE ALESSANDRO VATTANI 20

Al termine di un intenso ed interessante pomeriggio di lavoro, vorrei riassumerebrevemente le principali conclusioni del nostro dibattito mettendo anzitutto in evi-denza l’importanza, da tutti sottolineata, dell’evoluzione del settore pubblico versola cultura dei risultati. In tale ottica appare chiaro il rapporto tra funzione ispetti-va e modernizzazione delle Amministrazioni per l’attuazione delle riforme, la sem-plificazione delle procedure, la maggiore correttezza e trasparenza della gestione. Insostanza, esiste l’aspettativa che, attraverso le ispezioni, sia favorito il processo giàin atto teso a contemperare, per la gestione del settore pubblico, valutazioni di stam-po aziendalistico e finalità politiche e sociali. In effetti un Ispettorato professional-mente capace costituisce uno straordinario strumento di misurazione e valutazionedel funzionamento dell’Amministrazione che consente di verificare l’attuazione el’efficacia degli obbiettivi programmatici fissati dal Governo, anche in termini diottimizzazione dell’uso delle risorse assegnate.

– In tale quadro di riferimento, l’attività ispettiva si prospetta sempre più come unutile strumento della funzione pubblica per l’identificazione delle tendenze,delle patologie e delle soluzioni tra cui vorrei citare: vari meccanismi di flessibi-lità, capacità di adattamento alle sfide emergenti e nuove metodologie di defini-zione delle priorità in rapporto alla capacità di investimento e di spesa.

– È inoltre apparsa comune tra i rappresentanti delle Amministrazioni intervenutel’interpretazione dell’azione ispettiva finalizzata a scopi preventivi, di analisi, diorientamento delle strategie e, solo dove necessario, sanzionatori.

– Diffuso è anche il convincimento che nella conduzione delle ispezioni siano dicruciale importanza le fasi della preparazione e del monitoraggio dei seguiti,mentre si registrano orientamenti diversi per quanto attiene alla formazione dellaprofessionalità ispettiva (se essa debba cioè costituire una carriera ad hoc o se

(20) Ispettore Generale del Ministero e degli Uffici all’estero - Ministero degli Affari Esteri.


debba alimentarsi dell’esperienza acquisita sul terreno dai funzionari operativi chelavorano negli Ispettorati per periodi limitati di tempo).

– L’adozione del “decalogo”, che i nostri amici accademici hanno desunto dall’a-nalisi dell’attività condotta in seno alle varie Amministrazioni, costituisce nontanto il punto di arrivo dell’esercizio che abbiamo svolto oggi, quanto piuttosto ilpunto di partenza di un meditato adeguamento della funzione ispettiva alle neces-sità del servizio pubblico, esse stesse in continua trasformazione.

Agli atti del Convegno sarà allegato il cosiddetto “breviario” che regola lo svolgi-mento delle missioni ispettive del Ministero degli Affari Esteri (in allegato).– In relazione all’esigenza di come traslare i risultati del Convegno nelle struttu-

re di appartenenza dei partecipanti, sono lieto di segnalare che per parte miacoglierò l’occasione offerta dalle Conferenze degli Ambasciatori e dei ConsoliItaliani nel Mondo dal 26 al 30 luglio 2002 per trasmettere il nostro messaggio,insieme agli Atti del Convegno, ai responsabili della rete diplomatico-conso-lare italiana.

Desidero inoltre assicurare la disponibilità del MAE a fornire assistenza per loscambio di esperienze a livello internazionale, soprattutto in ambito UnioneEuropea, secondo lo schema seguito, ad esempio, per il recente incontro informaledegli Ispettori Generali dei Ministeri degli Esteri dei principali Paesi europei.

Vorrei inoltre suggerire la creazione di un foro permanente informale e nonburocratico, che potrebbe essere virtuale ed operare via Internet, per consentire laconsultazione tra vari Ispettorati del settore pubblico per lo scambio di informazio-ni e dati e la condivisione di “best practices”.

Infine, a coronamento del convegno odierno, desidero avanzare la proposta disuccessive riunioni alla Farnesina sulle tematiche qui evocate, a partire già dalprossimo mese, da estendere a partner stranieri che condividano la nostra imposta-zione amministrativa ed il nostro interesse per l’evoluzione delle regole che presie-dono all’attività ispettiva.

Chiudo i lavori con i più sentiti ringraziamenti per gli organizzatori, i relatori edi partecipanti tutti.

COMUNICAZIONI

CONTRIBUTO ALL’ELABORAZIONE DI UN DOCUMENTOSULLA QUALITÀ DELLE ATTIVITÀ DEI S.I.FI.P.

Lucio Avagliano 1

Pur facendo riferimento al documento “Proposte per la realizzazione di un siste-ma di gestione per la qualità delle attività dei S.I.Fi.P.” (vedi la comunicazione chesegue), il presente contributo non intende soffermarsi su alcune questioni relativealle tecniche di campionamento in esso trattate ma, assumendo in ogni caso la vali-dità della decisione di adottare metodi d’indagine statisticamente validati, si limiteràad alcune considerazioni di carattere più generale.

L’attenzione alle tecniche di campionamento ed alla formalizzazione dei percor-si ispettivi deriva dall’esigenza di conferire all’attività ispettiva una veste di mag-gior oggettività e di inattaccabilità metodologica. Si vuole infatti che l’esame ispet-tivo, ed il conseguente giudizio, siano fondati su basi statistiche, quindi matemati-che, cioè incontrovertibili.

La strada scelta è quella della “standardizzazione” del metodo d’esame e di for-mulazione del giudizio, nell’esplicita convinzione che ciò rappresenti un passaggioobbligato per migliorare la qualità dell’attività ispettiva.

In effetti tale scelta è difficilmente contestabile, soprattutto se rapportata al vuotopressoché assoluto di formalizzazione, dal punto di vista metodologico, che hacaratterizzato fino ad oggi la nostra attività ispettiva.

Preciso che l’espressione “vuoto” è riferita alla sola formalizzazione e non all’in-trinseca attività, dal momento che risultati qualitativamente rilevanti sono stati sem-pre conseguiti dai Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica, come del resto ampiamenteconfermato anche dai numerosi riconoscimenti esterni.

Fermi restando tali risultati, che finora sono stati consentiti dall’adozione impli-cita di un metodo volto all’affermazione della qualità delle attività dei S.I.Fi.P., èchiaro comunque che i tempi richiedono una maggiore attenzione all’esplicitazione

(1) Dirigente dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica.

dei fondamenti metodologici dell’attività ispettiva. Non è al riguardo certo proponi-bile il richiamo al cosiddetto “fiuto” dell’Ispettore”.

Certamente il “fiuto” ha una propria importanza e sarebbe opportuno che l’e-spressione fosse tradotta in linguaggio metodologicamente comprensibile e condi-visibile. Un tentativo in questo senso può riassumersi nei seguenti brevi punti.– L’attività ispettiva richiede conoscenza e padronanza della normativa attinente

all’Amministrazione ispezionata. Tale attività non è mai produzione in serie dioggetti, bensì generazione di atti ed erogazione o acquisizione di risorse economi-che in conformità a precisi parametri normativi. Quanto più estesa è la conoscenzae maggiore la padronanza di tale tessuto normativo, tanto più si accrescono:a) la speditezza dell’ indagine ispettiva (efficienza);b) la capacità di individuare gli scostamenti più rilevanti tra parametri normativi

ed attività concreta oggetto di verifica (efficacia).È evidente che conoscenza e padronanza si acquistano con il tempo, lo studio,

l’esperienza, l’allenamento, il confronto con realtà diverse.– L’espletamento ottimale dell’ attività ispettiva richiede una accentuata capacità di

esame sintetico, di selezione tra una pluralità di elementi, di concentrazione suinuclei essenziali delle problematiche “di rilievo erariale”, di astrazione dal cosid-detto “rumore di fondo”. Gli psicologi cognitivi userebbero l’espressione insightper definire questa capacità. Intelligenza selettiva, spirito analitico, capacità di sin-tesi, di cogliere i nessi e graduare le priorità, sono tutte doti indispensabili per unefficiente ed efficace conduzione dell’ attività ispettiva. Per aiutare a comprende-re come questi elementi siano estremamente importanti, non meno di una buonatecnica di campionamento, basti pensare a come negli U.S.A. si sia iniziato a rive-dere le tecniche di intelligence basate sull’uso massiccio di tecnologia, non affian-cate però da una adeguata capacità di selezione, connessione ed analisi della quan-tità enorme di informazioni rese disponibili dalle tecnologie più sofisticate. Sottola quantità si può rimanere soffocati, basiti al punto tale da perdere il contatto conl’ essenza dei fenomeni, con il rischio di restare paralizzati nell’azione. Solo unamente elastica, esperta, allenata, sa evitare situazioni del genere. Anzi, una serie dicervelli in connessione, in rete, per usare un’espressione in voga.

– Il terzo punto della qualità, quello più innovativo rispetto alla tradizione deiServizi Ispettivi, riguarda la capacità relazionale interna del corpo ispettivo nel suoinsieme. Si tratta di un concetto cui nel documento ”Proposte per la realizzazionedi un sistema di gestione per la qualità delle attività dei S.I.Fi.P.“ si fanno varicenni. È necessario sottolinearlo meglio, in quanto elemento decisivo e caratteriz-zante la qualità delle attività dei S.I.Fi.P. Si deve infatti evidenziare in manieraadeguata che la qualità è in rapporto di proporzionalità diretta con la capacità rela-zionale complessiva del sistema degli Ispettori. Si deve poi anche evidenziare cheil conseguimento di un buon grado di capacità relazionale ed il suo mantenimen-to richiedano sforzi ed investimenti notevoli e continui nel tempo, da parte si tuttii componenti del sistema (Ispettori, Coordinatori e vertice amministrativo).


La predisposizione dell’Ufficio Mobile è lo strumento cardine ed insieme la con-ferma della capacità di comunicazione interna conseguita del sistema; l’UfficioMobile tuttavia non esaurisce tale aspetto.

Per ottenere e mantenere un grado adeguato di capacità di comunicazione, taleda garantire un alto livello di qualità del sistema ispettivo complessivo, è infattinecessario:

a) il funzionamento ottimale del Coordinamento, quale centro di diffusione dellelinee programmatiche di indirizzo dell’ attività ispettiva (programmi ispettivi,progetti di verifiche finalizzate, criteri metodologici generali e specifici), disintesi delle risultanze ispettive e loro raccordo con le finalità generali, dicostante aggiornamento in progress dei risultati conseguiti;

b) un flusso continuo e coordinato di dati dal sistema periferico degli Ispettori alCoordinamento e viceversa: dati opportunamente selezionati, aggregati, com-parati, aggiornati, mediante l’apporto congiunto degli Ispettori e delCoordinamento;

c) l’ istituzione di un processo permanente di feed-back tra i livelli:i. delle osservazioni formulate dal singolo Ispettore

ii. della loro aggregazione per tematica e/o ufficioiii. delle risposte fornite dalle amministrazioni iv. di tutti gli elementi che possono contribuire ad una diversa definizione delle

singole problematiche ispettive.Soltanto in tal modo potranno porsi le basi per una naturale omogeneizzazione

delle attività ispettive, parametro essenziale di qualità del sistema.E’ forse superfluo sottolineare che quanto sopra esemplificato richiede forti e

costanti investimenti individuali e di sistema, nonché una volontà collaborativa euna disponibilità di tutti al lavoro di gruppo, nonché qualche personale rinuncia.

Ma ritengo che i risultati conseguibili siano tali da ripagare pienamente ciascunodi noi degli sforzi compiuti.


PROPOSTE PER LA REALIZZAZIONE DI UN SISTEMA DI GESTIONEPER LA QUALITÀ DELLE ATTIVITÀ DEI S.I.FI.P.

Sabatino Di Marino1

1.Premessa - 2.Attività dei S.I.Fi.P. - 2.1.Sistema di gestione delle attività e dellaqualità delle prestazioni - 2.2. Indicatori di efficacia, di efficienza, economicitàe di qualità - 3.Personale - 3.1.Qualità delle prestazioni ispettive - 3.2.Selezione- 3.3.Addestramento - 3.4.Esperienza - 3.5.Qualità personali - 3.6.Capacitagestionali - 3.7.Mantenimento della competenza - 3.8.Selezione dei responsabilidi gruppo di verifica ispettiva - 3.9. Utilizzo di tecnologie informatiche e softwa-re gestionali (S.I.Fi.P. e “Ufficio mobile”) - 3.10.Avanzamento di carriera -4.Organizzazione dei S.I.Fi.P. - 4.1.Settori di attività - 4.2.Obiettivi, ruoli eresponsabilità relativi alla verifica ispettiva - 4.2.1.Natura giuridicadell’Ispezione amministrativa - 4.2.2.Disciplina di riferimento - 4.2.3.Linee evo-lutive dell’attività dei S.I.Fi.P. - 5.Responsabilità ispettiva e di coordinamento -5.1.Compiti e responsabilità dell’Ispettore - 5.2.Indipendenza dell’Ispettore -5.3.Compiti e responsabilità di coordinamento - 5.4.Amministrazione committen-te (nei casi di attività per conto terzi) - 6.Conduzione della verifica ispettiva -6.1. Conferimento ed estensione della verifica ispettiva - 6.2.Avvio della verificaispettiva - 6.2.1.Esame preliminare - 6.2.2 Piano della verifica ispettiva -6.2.3.Attività ispettiva per conto terzi - 6.2.4.Verifiche ispettive congiunte -6.2.5.Assegnazione degli incarichi nel gruppo di verifica - 6.3.Esecuzione dellaverifica ispettiva - 6.3.1.Riunione di apertura con i componenti del gruppo ispet-tivo - 6.3.2.Svolgimento della verifica - 6.3.3.Raccolta degli elementi probatori(evidenze oggettive) - 6.3.4.Osservazioni risultanti dalla verifica ispettiva -6.3.5.Riunione di chiusura con il responsabile dell’Amministrazione verificata -6.3.6.Rapporto di verifica ispettiva - 6.4.Codice di comportamento -7.Programmazione e gestione delle verifiche - 7.1.Criteri di definizione del pro-

(1) Coordinatore del Settore I dei Sevizi Ispettivi di Finanza Pubblica – Ministero dell’Economia e delle Finanze.

gramma di verifiche ispettive - 7.1.1.Programmazione dell’attività ispettiva -7.1.2.Criteri di pianificazione, di programmazione delle attività e di controllo digestione - 7.1.3.Programmazione e piano ispettivo settoriale - 7.1.4.Criteri dimonitoraggio delle attività del coordinamento - 7.1.5.Adeguatezza -7.1.6.Miglioramento del programma delle verifiche ispettive - 7.2.Attività dicoordinamento - 7.2.1.Controllo e mantenimento delle prestazioni -7.2.2.Omogeneità nelle conclusioni degli Ispettori - 7.2.3.Formazione continua -7.2.4.Riesame della relazione -7.2.5.Riservatezza - 7.3.Distribuzione del rappor-to - 7.3.1.Allegati e documenti da conservare a cura dell’Ispettore -7.3.2.Conclusione della verifica ispettiva - 7.4.Azioni correttive - 7.4.1.Delegadell’attività di coordinamento - 8.Metodologie di controllo - 8.Premessa -8.2.Metodologie ispettive - Indagini conoscitive - Verifiche intersettoriali -Verifiche tematiche - 8.3.Metodologie ispettive e tecniche di campionamento -8.3.1.Campionamento nei controlli di conformità (o di rispetto delle procedure)- 8.3.2.Campionamento nei controlli sostanziali (test di qualità delle procedure edi regolarità dei saldi) - 8.4.Documentazione di lavoro - 8.5.Esempio di metodo-logia ispettiva - 8.5.1.Test di conformità - 8.5.2.Test di qualità - 9.Appendice A -9.1 Piani di campionamento indicizzati da adottare nelle verifiche -9.2.Numerazione progressiva degli elementi del campione - 10.Appendice stati-stica - 10.1.Prospetto 1 – Lettere codice per la numerosità del campione -10.2.Tabella II-A – Piani di campionatura semplice in controllo normale (tabel-la generale) - 10.3.Tabella II-B - Piani di campionatura semplice in controllorinforzato (tabella generale) - 10.4.Tabella II-C - Piani di campionatura sempli-ce in controllo ridotto (tabella generale) - 11.Appendice B - Codice di compor-tamento - 12.Glossario - ALL. – Tempi standard relativi agli accertamenti ispet-tivi ed alla redazione dei referti

1. Premessa

Un’Amministrazione ben organizzata documenta e tiene aggiornate in apposi-ti manuali le modalità di svolgimento della propria attività (esplicitando gli obiet-tivi, l’organizzazione, i ruoli e le responsabilità, le procedure, le istruzioni dilavoro, etc.) al fine di portare a conoscenza dei soggetti esterni a vario titolo inte-ressati (altre Amministrazioni, utenti) la qualità dei servizi erogati e di assicura-re la corretta attuazione delle procedure interne. A tal fine, essa adotta un siste-ma di controllo di gestione e di qualità per attuare e migliorare, con continuità,l’efficacia della sua azione in accordo con gli obiettivi prestabiliti.

Il presente documento intende fornire informazioni sull’organizzazione, leresponsabilità e le procedure operative dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica(S.I.Fi.P.), ed evidenziare i criteri in base ai quali il medesimo organismo intende



perseguire i propri obiettivi, pervenendo al miglioramento continuo della qualitàdelle proprie prestazioni e del suo sistema di gestione, con una verifica periodicadella sua efficacia.

Nel documento sono previsti standard metodologici che rappresentano critericomportamentali e di lavoro idonei a preservare gli Ispettori dal rischio di aver “malcontrollato”.

Le linee operative di accertamento contenute nel documento sono di carat-tere generale e, quindi, applicabili - in linea di massima - a tutti gli Uffici edalle organizzazioni oggetto di verifica, indipendentemente dalla dimensione,dal tipo e dai servizi forniti. Per situazioni che diano luogo ad una modesta atti-vità di verifica, sono da ritenersi applicabili idonee forme di semplificazioneoperativa.

2. Attività dei S.I.Fi.P.

L’originario Servizio Ispettivo di Finanza è stato istituito nel 19392 e posto alledipendenze dell’attuale Ministero dell’Economia e delle Finanze - Dipartimentodella Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale di Finanza, come orga-no della pubblica Amministrazione addetto allo svolgimento di controlli di regola-rità amministrativa e contabile con competenza di carattere generale. A differenzadei servizi ispettivi delle singole Amministrazioni pubbliche, le funzioni degli attua-li S.I.Fi.P. non trovano origine in un rapporto gerarchico con gli uffici ispezionati,ma in una potestà conferita dalla normativa vigente a fini di controllo della finanzapubblica.

L’attività di accertamento si fonda esclusivamente sulla documentazioneamministrativa e contabile che le Amministrazioni pubbliche sono tenute ad esi-bire.

Le norme determinano l’oggetto, le finalità ed i destinatari della funzione ispet-tiva dei S.I.Fi.P., la quale ultima ha natura prevalentemente extra-gerarchica neiconfronti delle Amministrazioni statali ed interistituzionale nei confronti degli Entipubblici e delle Autonomie locali.

L’oggetto è costituito dalle gestioni finanziarie e patrimoniali condotte da orga-nismi pubblici.

Le finalità consistono nel ricondurre ad economicità e legittimità le gestionipubbliche, nel verificare la regolarità dei servizi; nel suggerire i provvedimentidai quali possa derivare economia nella gestione delle risorse finanziarie.

(2)Legge 26 luglio 1939, n°1037.

I destinatari delle ispezioni sono qualsiasi Ufficio o servizio pubblico che abbiagestione finanziaria o attribuzioni contabili, mentre i destinatari delle risultanze sono:

- gli uffici e gli enti ispezionati;- le Amministrazioni da cui gli uffici dipendono o che esercitano la vigilanza

sugli enti ispezionati;- la Procura regionale della Corte dei Conti competente per territorio, cui sono

segnalate le ipotesi di danno erariale.I S.I.Fi.P. sono organizzati per settori di attività, in modo da poter seguire effica-

cemente i risultati delle verifiche ispettive, accertando, insieme alleAmministrazioni vigilanti, la fondatezza delle osservazioni formulate nei refertiispettivi e promovendo l’adozione, da parte delle stesse Amministrazioni destinata-rie, di idonei provvedimenti correttivi per l’eliminazione delle situazioni di rilievo eper prevenirle.

Qualsiasi sistema amministrativo, ad intervalli prestabiliti, richiede un riesamedelle procedure e dell’organizzazione per assicurarsi della loro continua idoneità,adeguatezza ed efficacia. Questo riesame comprende la valutazione delle opportu-nità e delle esigenze di modifiche per il miglioramento del sistema medesimo chescaturiscono dai risultati dei controlli di gestione e di qualità.

Le verifiche ispettive, anche di carattere extra-gerarchico, nella nuova culturaamministrativa fondata su moderni principi di gestione e controllo, costituiscono unefficace strumento di riesame e si pongono perfettamente nella logica del migliora-mento continuo dei sistemi gestionali delle Amministrazioni pubbliche, tenuto contoche tale obiettivo implica la necessità di eliminare le cause delle deficienze riscon-trate il fine di prevenire il loro ripetersi.

In realtà, le Amministrazioni dovrebbero individuare le azioni per eliminare lecause delle possibili anomalie procedurali e gestionali già a livello di potenzialità,con le misure preventive più appropriate per evitarne o ridurne gli effetti.

Il prestigio di un’organizzazione, ed in particolare di un Servizio ispettivo, siottiene non solo dimostrando, con i risultati raggiunti, le alte capacità professionalidei propri addetti ma anche adottando una specifica regolamentazione che prescriveil raggiungimento di obiettivi ancorati all’attuazione di precisi criteri metodologiciche assicurino l’adozione di elevati standard procedurali, la massima trasparenza eobiettività di giudizio.

In particolare, l’adozione di idonee tecniche ispettive deve garantire che i risultati dellaverifica, le conclusioni e le raccomandazioni siano avvalorate da elementi probatori ade-guati, sufficienti ed attendibili (vedi paragrafo 6.3.2. – Svolgimento della verifica).

2.1. Sistema di gestione delle attività e della qualità delle prestazioni

Nei capitoli che seguono sono descritte le responsabilità, le procedure, le risorsee la struttura organizzativa messa in atto per l’efficace gestione delle attività e della


qualità delle prestazioni dei S.I.Fi.P. e cioè il complesso delle scelte organizzativeper il governo dei processi e dei servizi finalizzate al raggiungimento degli obietti-vi di efficacia, efficienza, economicità e di qualità.

2.2. Indicatori di efficacia, di efficienza, economicità e di qualità

Alcuni dei possibili aspetti dell’attività dei S.I.Fi.P. che si ritengono in grado dicostituire indicatori, con i quali misurare il grado di raggiungimento degli obiettivie di fornire informazioni oggettive sull’impatto positivo dell’attuazione dei criteri digestione delle attività e della qualità delle prestazioni, sono i seguenti:

Per l’attività ispettiva:

- la rapidità dello svolgimento della verifica;- la tempestività della consegna del referto ispettivo;- la qualità delle prestazioni ispettive che si concretizza nella corretta ed appro-

priata applicazione di metodologie ispettive che consentano al controllore di supe-rare il rischio di non rilevare irregolarità o errori rilevanti e di effettuare rilievifondati cioè avvalorati da elementi di prova oggettivi.

Per l’attività di coordinamento:

- la qualità delle prestazioni che si concretizza:a) nella capacità di individuare e consentire la correzione di referti ispettivi che pre-

sentano eventuali inadeguatezze e/o incongruenze e cioè rilievi non fondati, non-ché valutazioni, conclusioni e raccomandazioni non avvalorati da elementi diprova adeguati, sufficienti ed attendibili;

b) nella idonea formulazione dei rilievi anche ai fini della loro omogeneizzazione enella corretta valutazione della congruità delle azioni correttive disposte dalleAmministrazioni vigilanti ovvero delle giustificazioni all’uopo fornite.

- la rapidità nella trasmissione dei risultati delle verifiche alle Amministrazioniinteressate, nonché nella trattazione delle controdeduzioni delle stesseAmministrazioni e nel disporre la chiusura delle relative pratiche.

L’Ispettore generale Capo di finanza individua - d’intesa con i Capi Settore - lepiù opportune modalità di supervisione, al fine di garantire il migliore livello di effi-cienza, efficacia, economicità e qualità del servizio.

A tal fine:- garantisce la realizzazione e il mantenimento del sistema pianificato, stabilendo le

opportune direttive;


- verifica la corretta applicazione del sistema e l’efficienza delle azioni intraprese;provvede, con cadenza periodica, al riesame delle attività svolte e dei risultati rag-giunti.

3. Personale

3.1. Qualità delle prestazioni ispettive

L’obiettivo preponderante e preliminare di un Servizio ispettivo è quello di assi-curare il mantenimento e l’accrescimento della qualità delle prestazioni ispettive.

L’obiettivo di cui trattasi è ottenuto:- adottando un sistema di selezione e di addestramento del personale molto incisivo;- adottando standard metodologici e tecniche ispettive in grado di ottenere elementi

probatori adeguati, sufficienti ed attendibili coerenti con gli obiettivi delle verifiche;- realizzando la più ampia e veloce diffusione fra gli addetti ai S.I.Fi.P. dei risulta-

ti delle verifiche con la relativa documentazione.

3.2. Selezione

Gli Ispettori sono selezionati tra candidati dirigenti dello Stato, laureati in discipli-ne giuridiche o economiche, iscritti o meno nell’apposita sezione del ruolo unico, conpreferenza per coloro che abbiano maturato significative esperienze nel campo del-l’attività di controllo. Analoghe forme di selezione sono adottate per i collaboratori.

3.3. Addestramento

Gli Ispettori ricevono un addestramento tale da far conseguire la competenzanecessaria per eseguire verifiche ispettive e per dirigerle. L’addestramento neiseguenti campi è considerato particolarmente significativo:- conoscenza e comprensione delle norme a fronte delle quali devono essere ese-

guite le verifiche ispettive;- conoscenza delle tecniche per l‘esame, l’indagine, la valutazione dei risultati e la

preparazione del rapporto;- capacità addizionali richieste per dirigere una verifica ispettiva quali: capacità di

pianificazione, organizzazione, comunicazione e gestione.

Tale competenza viene dimostrata al termine dell’addestramento tramite colloquie verifiche ispettive di addestramento, ovvero con altre forme accettabili.


3.4. Esperienza

Prima di assumere la responsabilità di eseguire una verifica ispettiva, l’Ispettorematura una preliminare esperienza nell’intero processo di verifica ispettiva, inclusol’esame preliminare della documentazione, la preparazione e lo svolgimento praticodell’attività ispettiva e la preparazione del rapporto. Questa esperienza viene matu-rata – in genere - partecipando ad un minimo di due verifiche ispettive insieme adun Ispettore di elevata professionalità.

Gli Ispettori dimostrano con continuità la propria capacità di condurre efficace-mente le verifiche e ricevono – ove occorra - un sostegno sul piano normativo, giu-risprudenziale, etc., in relazione a particolari problematiche riscontrate nel corsodelle indagine da parte di colleghi esperti con qualifica di Coordinatori. Inoltre, ognireferto ispettivo è soggetto ad un riesame da parte dei citati Coordinatori, che veri-ficano l’adeguatezza dell’attività svolta in relazione agli obiettivi della verifica e lafondatezza dei rilievi in relazione agli elementi probatori documentati.

3.5. Qualità personali

I S.I.Fi.P., in linea di massima, adottano criteri di selezione diretti ad accertareche i candidati Ispettori possiedano apertura mentale, maturità, capacita di giudizio,abilità analitica, tenacia, capacità di interpretare le situazioni in modo realistico, dicomprendere situazioni complesse e di capire i ruoli delle singole unità di persona-le e organizzative.

Le predette capacità si rendono necessarie per:- individuare e valutare correttamente le situazioni ritenute irregolari avvalorando

le medesime con idonei elementi probatori ;- rimanere fedele allo scopo della verifica ispettiva senza timori reverenziali e favo-

ritismi;- valutare costantemente gli effetti delle osservazioni e le interazioni procedurali

durante la verifica ispettiva;- instaurare corretti rapporti con il personale coinvolto per meglio raggiungere gli

obiettivi della verifica ispettiva;- essere sensibile all’ambiente nel quale si svolge la verifica ispettiva;- eseguire l’intero processo di verifica ispettiva senza distrazioni;- porre piena attenzione e dare pieno supporto al processo di verifica ispettiva;- reagire efficacemente in situazioni di tensione;- raggiungere conclusioni obiettive che risultino basate esclusivamente sulle osser-

vazioni raccolte durante la verifica ispettiva;- rimanere fermi nelle conclusioni raggiunte anche in presenza di sollecitazioni a

cambiarle che non siano basate su evidenze oggettive;- comunicare eventuali situazioni d’incompatibilità per avere avuto precedenti rap-

porti con l’ente o l’ufficio da verificare.


3.6. Capacita gestionali

Gli Ispettori dimostrano, altresì, di possedere le abilità e le conoscenze gestiona-li necessarie nell’esecuzione di una verifica ispettiva.

3.7. Mantenimento della competenza

Sempre allo scopo di assicurare e migliorare la qualità delle prestazioni, il per-sonale dei S.I.Fi.P. (Ispettori, Coordinatori, Capi Settore, Collaboratori) s’impegnaa mantenere e possibilmente incrementare la sua competenza:- assicurando che la sua conoscenza delle norme relative ai settori di attività si

mantenga aggiornata;- assicurando che la sua conoscenza delle procedure e dei metodi relativi alle veri-

fiche ispettive si mantenga aggiornata;- partecipando, ove necessario, a corsi di aggiornamento;- attraverso il riesame dei rapporti e delle attività da parte dei Coordinatori e dei

Capi Settore.

3.8. Selezione dei responsabili di gruppo di verifica ispettiva

L’obiettivo di accrescere nel tempo la professionalità degli operatori dei S.I.Fi.Psi ottiene anche adottando incisive forme di coordinamento interno e sul campo alloscopo di fornire, nelle modalità più opportune, assistenza continua per agevolarel’acquisizione, nei tempi più brevi possibili di un’idonea esperienza professionaleispettiva. Anche a tal fine, il piano ispettivo prevede la realizzazione di specificiobiettivi da raggiungere attraverso la costituzione di gruppi di verifiche ispettive(verifiche multiple, verifiche aventi per oggetto monitoraggi di spese ovvero direttiad accertare gli effetti e le modalità di applicazione, nei diversi settori della P.A., disignificative prescrizioni normative ed in genere di fenomeni interessanti la finanzapubblica), coordinati da un Ispettore che abbia maturato una significativa esperien-za professionale ovvero direttamente dai Coordinatori. Pertanto, particolare atten-zione viene posta nella scelta del responsabile di gruppo per uno specifico obiettivoda parte del Capo Settore responsabile del programma di verifiche ispettive.

3.9. Utilizzo di tecnologie informatiche e software gestionali (S.I.Fi.P. e “Ufficiomobile”)

L’obiettivo sopra citato è perseguito anche dotando gli operatori ispettivi di ido-nei strumenti informatici e sviluppando programmi per la diffusione telematica edin tempo reale dei risultati delle verifiche e di documentazione varia riguardantel’attività ispettiva (manuali procedurali, linee operative, raccolte normative, liste dicontrollo, schemi di accertamento, studi e quant’altro).


3.10. Avanzamento di carriera

Gli Ispettori, in relazione al maturare della loro professionalità, effettuano veri-fiche ed accertamenti di diversa complessità.

Periodicamente, verificandosi i presupposti, gli Ispettori sono selezionati perl’attribuzione di fasce superiori sulla base di una preventiva valutazione diretta adaccertare che l’esperienza necessaria per effettuare controlli più complessi sia statarealmente maturata; valutazione che tiene anche conto del curriculum delle verifi-che espletate, dei giudizi di congruità emergenti dall’attività di riesame dei refertiispettivi da parte dei Coordinatori e degli obiettivi individuali raggiunti.

Un approfondimento della tematica in questione è legata alla realizzazione deiparametri di pianificazione e ad una migliore definizione dei compiti e delle respon-sabilità del Coordinamento ed in particolare, dei Coordinatori che, si ritiene, costi-tuiscano la premessa per rendere più precisi i criteri da utilizzare per le predettevalutazioni.

Analoghe forme di selezione e di valutazione riguardano anche i Coordinatori eCollaboratori.

4 Organizzazione dei S.I.Fi.P.

4.1. Settori di attività

L’art. 2, comma 3, del D.M. 8 giugno 1999 (Riassetto organizzativo deiDipartimenti del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione econo-mica), come modificato dal D.M. 19 dicembre 2000, ha accorpato, nell’ambitodell’Ispettorato generale di Finanza, denominandoli Servizi Ispettivi di FinanzaPubblica (S.I.Fi.P.), il Servizio Ispettivo di finanza, il Servizio Ispettivo delleRagionerie Provinciali ed il Servizio Ispettivo dell’Ispettorato generale Enti disciolti(I.G.E.D), già operanti presso il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato.

Lo stesso comma precisa inoltre quanto segue: i S.I.Fi.P. eseguono le verifiche,le ispezioni e gli accertamenti previsti dalle norme vigenti, gli accertamenti connes-si all’attività liquidatoria del patrimonio mobiliare ed immobiliare e dei crediti e deidebiti degli enti disciolti; le verifiche e le ispezioni concordate con altreAmministrazioni pubbliche; gli accertamenti istruttori richiesti dalle Procure dellaRepubblica e della Corte dei Conti.

Al fine di attuare il decentramento delle attività di verifica sul territorio, sonostate istituite le seguenti cinque circoscrizioni territoriali:- PRIMA (Valle d’Aosta, Piemonte, Lombardia, Liguria);- SECONDA (Trentino Alto Adige, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna);- TERZA (Toscana, Umbria, Marche, Lazio, Abruzzo, Molise);


- QUARTA (Campania, Puglia, Basilicata);- QUINTA (Calabria, Sicilia, Sardegna).

I S.I.Fi.P. sono organizzati, in ragione di materia, nei seguenti settori dirigenziali:

Settore IAffari generali e coordinamento dei S.I.Fi.P. Verifica della economicità e della

legittimità dell’attività delle Amministrazioni della Giustizia, dell’Interno, dellaEconomia e delle Finanze-Dipartimento per le politiche fiscali, nonché degli Entisottoposti alla vigilanza delle stesse Amministrazioni. Verifiche anche nei confrontidi Enti locali. Accertamenti ed indagini conoscitive. Organizzazione delle conferen-ze periodiche degli Ispettori, redazione dei piani e dei programmi ispettivi, ideazio-ne di strategie ispettive anche in collaborazione con altre Amministrazioni, diffu-sione capillare delle conoscenze dei risultati dell’attività ispettiva nell’ambitodell’Ispettorato.

Settore IIVerifica della economicità e della legittimità dell’attività delle Amministrazioni

degli Affari Esteri, della Difesa, delle Politiche Agricole e forestali, del Lavoro edelle Politiche Sociali, delle Comunicazioni, delle Attività produttive,dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, delle Infrastrutture e dei Trasporti -eccetto il Dipartimento dei trasporti terrestri - nonché degli Enti sottoposti alla vigi-lanza delle stesse Amministrazioni.

Settore IIIVerifica della economicità e della legittimità dell’attività delle Amministrazioni

della Pubblica Istruzione, dell’Università e della Ricerca, della Salute, dei Beni edelle attività culturali ad eccezione degli Archivi di Stato, nonché degli Enti sotto-posti alla vigilanza delle stesse Amministrazioni.

Settore IVVerifica della economicità e della legittimità dell’attività della Presidenza

del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Economia e delle Finanze – adeccezione del Dipartimento per le Politiche fiscali, del Ministero delleInfrastrutture e dei Trasporti - Dipartimento dei trasporti terrestri, degli Archividi Stato, nonché degli Enti sottoposti alla loro vigilanza. Attività ispettiva sugliUffici centrali del bilancio e sulle Ragionerie provinciali dello Stato.Accertamenti connessi all’attività liquidatoria del patrimonio mobiliare edimmobiliare e dei crediti e dei debiti degli Enti disciolti. Verifiche per conto dialtre Amministrazioni.



Ai suddetti Settori fanno capo 148 posizioni dirigenziali distinte nel modoseguente:- n° 62 posizioni finalizzate a verifiche amministrativo-contabili extra-gerarchiche

nei confronti di enti e gestioni di particolare complessità e rilevanza, anche coor-dinando altri funzionari in servizio al Dipartimento della Ragioneria generale delloStato; accertamenti di particolare delicatezza e complessità da svolgere per delegadi adempimenti istruttori da parte di Procuratori della Repubblica o delle Sezionigiurisdizionali regionali della Corte dei Conti; incarichi di componenti diCommissioni interministeriali d’inchiesta; incarichi di Commissari ad acta, non-ché compiti di coordinamento all’interno dei settori;

- n° 86 posizioni finalizzate a verifiche amministrativo-contabili extra-gerarchichedi minore complessità e/o gerarchiche, nonché agli accertamenti connessi all’atti-vità liquidatoria del patrimonio mobiliare ed immobiliare e dei crediti e dei debitidegli Enti disciolti.

Successivamente, dalle 86 posizioni dirigenziali finalizzate alle verifiche ammi-nistrativo-contabili extra-gerarchiche di minore complessità sono state scorporate26 posizioni dirigenziali finalizzate a verifiche di minore complessità, ma di signi-ficativa rilevanza in quanto aventi oggetto non predeterminato.

4.2. Obiettivi, ruoli e responsabilità relativi alla verifica ispettiva

4.2.1. Natura giuridica dell’Ispezione amministrativa

Dal punto di vista giuridico, l’ispezione è intesa come un “….sub-procedimentoamministrativo istruttorio, articolato in atti giuridici ed operazioni, non cadenzatida una rigida sequenza temporale, caratterizzato, sulla base di una potestà espres-samente riconosciuta dall’ordinamento a tutela di specifici interessi primari, daincisive finalità acquisitive e di controllo autoritativo su fatti ed atti posti in essereda soggetti appartenenti all’Amministrazione procedente – o estranei alla stessa –e finalizzato ad acquisire elementi valutativi, di fatto e di diritto, di regola confluentiin un più ampio procedimento amministrativo, che culmina con l’adozione di ulte-riori atti, di rilevanza esterna, dell’amministrazione attiva”3.

Per accertare l’esatto grado di potere ispettivo nei confronti degli uffici assog-gettati alle verifiche, è necessario distinguere l’“ispezione gerarchica” da quella“extra-gerarchica”.

L’Ispezione gerarchica è quella che, in ogni Amministrazione pubblica, l’uffi-cio sovraordinato può disporre nei confronti degli uffici sottordinati per accertare laconformità dell’attività amministrativa espletata alle norme giuridiche ed alle istru-

(3) Ved. VITO TENORE - L’ispezione amministrativa e il suo procedimento, Milano, 1999.


zioni impartite. L’esercizio dell’attività ispettiva ha la fonte di legittimazione nel-l’organizzazione gerarchica dell’Amministrazione statale da cui derivano sia lapotestà ispettiva dell’ufficio sovraordinato sia lo stato di soggezione dell’ufficio sot-tordinato. L’eventuale disciplina positiva dell’esercizio della funzione ispettivagerarchica non ne muta la fonte di legittimazione che risiede, appunto, nell’organiz-zazione gerarchica. Tale attività è caratterizzata da maggiori e più penetranti poteridell’Ispettore, nonché dall’ampio spettro dell’indagine; è limitata, però, quanto aidestinatari, ai soli “uffici subordinati”.

L’Ispezione extra-gerarchica, invece, essendo rivolta all’esternodell’Amministrazione che la dispone, può essere esercitata legittimamente se attri-buita da specifiche norme giuridiche che, ordinariamente, ne definiscono i limitirelativi all’oggetto, alle finalità ed ai destinatari.

L’esercizio dell’attività ispettiva gerarchica e di quella extra-gerarchica producediversi obblighi ed adempimenti in capo al dirigente – Ispettore4 soprattutto perquanto riguarda l’obbligo di segnalazione dei danni erariali alla competente Procuraregionale della Corte dei Conti5 6.

Nei confronti delle autonomie locali, l’attribuzione del potere di controllo è inte-so come un compito essenzialmente conoscitivo e collaborativo.

Con riferimento alle autonomie locali a statuto speciale, si rammenta che la Cortecostituzionale, in sede di giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provinciaautonoma, con sentenza 23 aprile – 7 maggio 1993, ha riconosciuto la lesione dellasfera di attribuzione della Provincia autonoma di Bolzano operata dalla lettera-avvi-so di sottoposizione a verifica amministrativo-contabile disposta dal Ministero delTesoro nei confronti dell’U.S.L. n° 2 Merano per le seguenti motivazioni:- per l’assenza di una previsione specifica espressa a questo fine nello statuto spe-

ciale e nelle relative norme di attuazione di un controllo aggiuntivo quale quello dicui il Ministero del tesoro è titolare, peraltro definito sulla base di norme anteriorialla definizione dello speciale ordinamento regionale;

- perché il vigente ordinamento sanitario nazionale faceva espressamente salve lecompetenze spettanti alla predetta Provincia;

- perché la misura della partecipazione dello Stato al controllo è regolata sia attra-verso la presenza nel collegio dei revisori di un membro del Ministero del Tesorosia attraverso le rendicontazioni trimestrali.

4.2.2. Disciplina di riferimento

Le norme che disciplinano il potere ispettivo dei S.I.Fi.P. sono le seguenti:- l’art. 29 della L.C.G.S. stabilisce che il Ministro del Tesoro può disporre verifiche

(4) Art. 12 D.P.R. 30 giugno 1972, n° 748.(5) Ved. GIANCARLO SETTIMI - I controlli successivi dei S.I.Fi.P.: metodologia e report(6) Cfr. paragrafo 5.1 - Responsabilità per danni erariali

ed ispezioni presso qualsiasi Ufficio o servizio che abbia gestione finanziaria oattribuzioni contabili;

- l’art. 161 del R.C.G.S. riconosce al Ragioniere generale dello Stato - tra l’altro –la facoltà di proporre all’approvazione del Ministro (ora dell’Economia e delleFinanze) le verifiche, ispezioni e indagini reputate opportune, nell’interesse dellafinanza, presso qualsiasi ufficio o servizio che abbia gestione finanziaria o attri-buzioni contabili;

- gli artt. 171 e 174 del R.C.G.S. conferiscono al Ragioniere generale dello Stato ilpotere di disporre, quando lo creda opportuno, l’esecuzione di verifiche presso lesingole Ragionerie centrali (ora Uffici centrali di bilancio) e RagionerieProvinciali dello Stato con gli obblighi:

Per gli Uffici Centrali di bilancio:

- di esaminare le scritture concernenti le contabilità del bilancio e del patrimonio;- di esaminare se i rapporti fra le Ragionerie contrali e le divisioni amministrative,

nonché fra queste e gli uffici provinciali dipendenti, si svolgano in modo da assi-curare che le Ragionerie medesime siano in grado di seguire lo svolgimento dellagestione fino dai primi atti che in qualunque modo impegnino il bilancio delloStato o altrimenti interessino i diritti e gli obblighi dell’erario;

- di esaminare la situazione degli impegni di spesa in relazione agli stanziamenti dibilancio;

- di accertare come vengano da ciascuna Ragioneria centrale adempiute le funzio-ni ad essa attribuite;

- di verificare la gestione dei cassieri delle Amministrazioni centrali.

Per le Ragionerie provinciali dello Stato:

- di esaminare gli atti e le scritture delle Ragionerie predette e ispezionare tutte leloro operazioni in relazione ai compiti che alle Ragionerie sono assegnati;

- b) di esaminare se i rapporti tra dette Ragionerie e i reparti amministrativi delleintendenze, come pure fra questi e i dipendenti uffici esecutivi, si svolgano in mododa assicurare la loro coordinata azione, ai fini della gestione finanziaria e patri-moniale dello Stato.

L’art. 3 della L. 26 luglio 1939, n° 1037 (Ordinamento della Ragioneria genera-le dello Stato) attribuisce - tra l’altro - all’Ispettorato di finanza il compito di verifi-care:

- che l’effettuazione delle spese proceda in conformità delle rispettive leggi enorme di attuazione e nel modo più proficuo ai fini dello Stato;



- che le gestioni dei consegnatari di fondi e beni dello Stato siano regolarmentecondotte;

- che, in genere, abbiano regolare funzionamento i servizi che interessano inqualsiasi modo, diretto o indiretto, la finanza dello Stato,

- l’art. 7 della medesima legge prevede che l’Ispettorato generale di Finanza sullabase degli accertamenti compiuti è tenuto a suggerire i provvedimenti dai qualipossa derivare economia nella gestione del bilancio;

- il D.M. che ha istituito i servizi ispettivi dell’Ispettorato per gli enti disciolti conlo scopo di effettuare gli accertamenti connessi all’attività liquidatoria del patri-monio mobiliare ed immobiliare e dei crediti e dei debiti degli enti disciolti;

- l’art. 65, comma 5, del D.L.vo 3 febbraio 1993, n° 29 (Razionalizzazione dell’or-ganizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in mate-ria di pubblico impiego), trasfuso nell’art. 60, comma 5, del D.L.vo. 30 marzo 2001,n° 165, dà facoltà al Ministero del Tesoro di disporre visite ispettive a cura deiServizi Ispettivi di finanza della R.G.S. presso le Amministrazioni pubbliche ed altrienti individuati dalla stessa norma (enti pubblici economici e aziende che produco-no servizi di pubblica utilità nonché gli enti e le aziende di cui all’art. 70, comma4), per la valutazione e la verifica delle spese sostenute, con particolare riferi-mento agli oneri dei contratti nazionali e decentrati, richiamando - ai fini dellosvolgimento integrato delle verifiche ispettive - sia le funzioni di cui all’art. 3,comma 1, del D.P.R. 20 febbraio 1998, n° 38 (funzioni del Dipartimento dellaRagioneria Generale dello Stato)7 e all’art. 2, comma 1, lett. b) del D.P.R. 28 aprile1998, n° 154 (funzioni dell’Ispettorato generale di Finanza), sia i compiti di cuiall’art. 27, comma 4, della legge 29 marzo 1983, n° 93 (Istituzione, attribuzione edordinamento della funzione pubblica) tra i quali il compito di verificare la correttaapplicazione degli accordi collettivi stipulati presso le Amministrazioni delloStato;

- l’art. 1, comma 14, della L. 28 marzo 1997, n° 86 (Sanatoria degli effetti prodottidai decreti legge adottati in materia di prevenzione e recupero dalle tossicodipen-denze e di funzionamento dei SERT) autorizza visite ispettive di cui all’art. 65 delD.L.vo n° 29 del 1993 per il controllo sull’utilizzo delle somme destinate alla pre-venzione e al recupero delle tossicodipendenze.

- l’art. 3, comma 1, lett. e) e g) del D.P.R. 20 febbraio 1998, n° 38 (Regolamentorecante attribuzioni del Dipartimenti del Ministero del Tesoro, bilancio e pro-grammazione economica, nonché disposizioni in materia di organizzazione e dipersonale, a norma dell’art. 7, comma 3, della L. 3 aprile 1997, n° 94) individua -tra l’altro - nell’ambito delle funzioni istituzionali del Dipartimento dellaRagioneria generale dello Stato - quella dell’Ispettorato generale di Finanza cui è

(7) Nella precedente versione della norma contenuta nel citato art. 65, comma 5, del decreto legislativo n° 29del 1993 era stabilito in modo esplicito che i medesimi servizi esercitano presso le predette Amministrazioni lefunzioni di cui all’art. 3 della legge 26 luglio 1939, n° 1037.

affidata la vigilanza dello Stato in materia di gestioni finanziarie pubbliche, ancheattraverso i Servizi Ispettivi del Dipartimento, da riordinare secondo i criteri diprogrammazione, flessibilità e decentramento, anche in relazione allo svolgimen-to dei compiti di cui alla lett. e) del medesimo articolo (analisi, verifica e valuta-zione dei costi dei servizi e dell’attività delle Amministrazioni pubbliche, ai finidella programmazione finanziaria e di bilancio).

- l’art. 2 del D.L.vo 30 luglio 1999, n° 286 (Riordino e potenziamento dei meccani-smi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risul-tati dell’attività svolta dalle Amministrazioni pubbliche, a norma dell’art. 11 dellalegge 15 marzo 1997, n° 59) elenca tra gli Uffici preposti ai controlli di regolaritàamministrativo e contabile anche i Servizi Ispettivi della R.G.S. e prevede che imedesimi devono rispettare, in quanto applicabili alla pubblicaAmministrazione, i principi generali della revisione aziendale asseverati dagliordini e collegi professionali operanti nel settore.

In sintesi, le verifiche ispettive sono normalmente promosse per uno o più deiseguenti scopi:

- accertare la regolarità del funzionamento e la legittimità sul piano finanziarioe contabile delle attività di qualsiasi ufficio o servizio che abbia gestione finanzia-ria e attribuzioni contabili(art. 161 del R.C.G.S.);

- eseguire verifiche gerarchiche sulle Ragionerie provinciali dello Stato, già dicompetenza del Servizio ispettivo delle R.P.S. (art. 174 del R.C.G.S.);

- eseguire le verifiche gerarchiche sugli Uffici centrali di bilancio (art. 171R.C.G.S.);

- effettuare gli accertamenti connessi all’attività liquidatoria del patrimoniomobiliare ed immobiliare e dei crediti e dei debiti degli enti disciolti, già effettuatidagli Ispettori dell’I.G.E.D.;

- suggerire sulla base degli accertamenti compiuti i provvedimenti dai qualipossa derivare economia nella gestione del bilancio (art. 7, L. 1037 del 1939);

- valutare e verificare le spese sostenute, con particolare riferimento agli oneridei contratti nazionali e decentrati (art. 65, comma 5, del D.L.vo n° 29 del 1993);

- controllare l’utilizzo delle somme destinate alla prevenzione e al recupero delletossicodipendenze (art. 1, comma 14, della Legge n° 86 del 1997);

- effettuare analisi, verifiche e valutazione dei costi dei servizi e dell’attività delleAmministrazioni pubbliche ai fini della programmazione finanziaria e di bilancio(art. 3, comma 1, lett. e) e g) del D.P.R. n° 38 del 1998);

- provvedere in generale ai controlli di regolarità amministrativa e contabile (exart. 2 D.L.vo n° 286 del 1999);

- effettuare verifiche concordate con altre Amministrazioni pubbliche in applica-zione e secondo le modalità stabilite in apposite convenzioni;



- accertamenti istruttori richiesti dalle Procure della Repubblica e della Cortedei Conti e attività connesse alla nomina di Commissari ad acta ed a membri diCommissioni d’inchiesta.

I poteri ispettivi riconosciuti al Ministero dell’Economia e delle Finanze trovano laloro più ampia espressione nell’art. 65, comma 5, del D.L.vo 3 febbraio 1993 n° 29 (oratrasfuso nell’art. 60 del D.L.vo 30 marzo 2001, n° 165), che estende la platea delleAmministrazioni e degli Enti pubblici verificabili a tutti quelli ricompresi nella nozionedi “Amministrazioni pubbliche” formulata dall’art. 1, comma 2, del D.L.vo citato, non-ché agli enti pubblici economici ed alle aziende che gestiscono servizi di pubblica utilità8.

Da quanto sopra emerge che l’attività dei S.I.Fi.P. è prevalentemente attività refe-rente di carattere generale extra-gerarchico che si concretizza in controlli di legitti-mità e di proficuità.

Trattasi di attività non sistematica, circoscritta nel tempo e nel campo d’indagi-ne stabiliti per ciascun intervento, che costituisce un efficace strumento di control-lo, di conoscenza e di orientamento nell’applicazione delle norme, privo però deipoteri coercitivi e sanzionatori, e che esaurisce, di norma, i suoi effetti entro la sferapropria delle attività referenti, rimettendo - conseguentemente - alla discrezionalitàdegli enti interessati l’adozione dei provvedimenti correttivi sulla base degli esitidegli accertamenti eseguiti.

Più in particolare, i S.I.Fi.P. eseguono prevalentemente accertamenti che, in dot-trina, rientrano nell’ambito dei “controlli di regolarità amministrativa e contabile”.

Come ha evidenziato il Comitato tecnico scientifico per il coordinamento inmateria di valutazione e controllo strategico nelle Amministrazioni dello Stato nelprimo rapporto “I controlli interni nei Ministeri”, per “controllo di regolarità ammi-ninistrativa e contabile secondo i principi generali della revisione aziendale si inten-de un controllo che:

ha per oggetto:

- la regolarità della tenuta delle scritture contabili, la correttezza del processoamministrativo, incluso il controllo sull’utilizzo del supporto informatico (Internal

(8) Gli organismi pubblici destinatari della funzione verificatoria dei S.I.Fi.P. sono positivamente individuati neiseguenti:- Amministrazioni statali, compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative;- Aziende ed Amministrazioni statali ad ordinamento autonomo;- Regioni, Province, Comuni, Comunità montane e loro consorzi ed associazioni;- Istituzioni universitarie;- Istituti autonomi case popolari;- Camere di Commercio, industria, artigianato e agricoltura;- Enti pubblici non economici nazionali regionali e locali;- Amministrazioni, aziende ed enti del Servizio Sanitario Nazionale:- Enti pubblici economici ed aziende che producono servizi di pubblica utilità.

auditing edp). È da sottolineare che la nozione di regolarità in questo caso è daintendersi non solamente come conformità alla norma bensì anche alle esigenzeoperative e gestionali;

- l’affidabilità dell’intero sistema di rilevazione dei dati, non solo quello relativoalla contabilità generale, ma anche quello relativo al controllo di gestione, indi-catori, statistiche, in generale tutte le rilevazioni a supporto delle decisioni;

ha per soggetto

- un soggetto terzo, qualificato ed indipendente, ma sempre interno alla struttura,non coinvolto nel processo di rilevazione e contabilizzazione, che interfaccia conle eventuali strutture di controllo esterno;

utilizza

- tecniche tipiche della revisione aziendale (standard di revisione codificati dalla pro-fessione sia a livello internazionale che nazionale) basate sull’espletamento di tipo-logie di controlli diversi - a campione, ex post, su procedure, su transazioni, sui siste-mi informativi ed informatici, etc. - con l’utilizzazione di livelli diversi di professio-nalità e di programmi di lavoro dettagliati e supportati da apposite check list”.

Lo stesso Comitato - nell’assimilare il controllo interno di regolarità ammini-strativa e contabile alla nozione di internal auditing comunemente accolta in ambi-to privato - ha ritenuto che il decreto legislativo n° 286 del 1999 possa assumerevalenze diverse da quelle immediatamente percepibili, ma che pure, almeno in parte,possono considerarsi sottintese.

Dopo aver passato in rassegna alcune ipotesi,a) l’attività in questione si può limitare al controllo puro e semplice della rego-

larità contabile, quello che in dottrina e nella prassi professionale viene definitofinancial internal auditing e che ha per obiettivo la verifica della regolare tenutadelle scritture contabili;

b) in alcuni casi si può giungere, cogliendo l’occasione dei risultati delle verifi-che, a suggerire provvedimenti tesi a migliorare l’assetto organizzativo ed econo-mico. Tale tipologia di controllo interno viene normalmente definita operationalinternal auditing;

c) ci si può spingere, infine, verso il management internal auditing, teso a veri-ficare la realizzazione degli obiettivi strategici.

Il Comitato ritiene “che se il management internal auditing è ovviamente ricom-preso nel controllo strategico di cui all’art. 6 del decreto legislativo n° 286 del 1999ed il financial internal auditing è il controllo di regolarità amministrativo-contabiledi cui all’art. 2 dello stesso Decreto, l’operational internal auditing, invece, è dato


per sottointeso e costituisce la logica evoluzione del processo di controllo e di veri-fica: il controllo per il miglioramento”.

Infine, lo stesso Comitato ha evidenziato che dall’esame delle disposizioni soprarichiamate emerge chiaramente “come quella attribuita all’Ispettorato generale diFinanza sia - in buona sostanza - una funzione di internal auditing a tutto campo,applicata cioè all’intero apparato dello Stato. Non sembra arbitrario dedurne che ilpassaggio a forme di internal auditing in outsourcing possa non risultare particolar-mente problematico. La notevole portata anticipatrice delle disposizioni citate sembraconfermata, infine, dalla circostanza che l’Ispettorato generale di finanza utilizzaoggi procedure e metodologie di ispezione standardizzate che, ad una analisi attentacondotta nel corso dell’indagine, risultano certamente assimilabili agli audit stan-dard implicitamente previsti dal comma 2 dell’art. 2 del D.L.vo n° 286 del 1999”.

4.2.3. Linee evolutive dell’attività dei S.I.Fi.P.

Dal quadro normativo precedentemente delineato emerge che la funzione deiS.I.Fi.P. si sta evolvendo dall’originaria attività di riscontro contabile e di legittimitàin attività di controllo conoscenza delle modalità di attuazione della spesa pubblica(monitoraggi), di individuazione delle criticità e delle situazioni a rischio per setto-ri di attività omogenea, di valutazione della capacità delle Amministrazioni pubbli-che di conseguire i fini previsti dalle leggi e di verifica della congruità dei relativicosti sostenuti per ottenerli. In tale quadro, i S.I.Fi.P., avendo la possibilità di effet-tuare sulla base di osservazioni dirette della realtà operativa comparazioni di ampiascala, è in grado di consentire alle Amministrazioni interessate di disporre incisiveforme di prevenzione e di porre rimedio alle disfunzioni individuate e di portare aconoscenza delle competenti autorità di Governo gli elementi utili per gli opportuniinterventi correttivi di portata più generale.

Tenuto conto della notevole esperienza maturata nelle attività innanzi citate edelle risorse disponibili, i S.I.Fi.P. sono in grado di organizzarsi anche per fornirealle Amministrazioni pubbliche interessate attività rientranti nella funzione di inter-nal auditing di cui al decreto legislativo n° 286 del 1999, nonché prestazioni rien-tranti nell’attività di consulenza per c/terzi in senso lato e precisamente:- studi di riorganizzazione;- modelli di controllo di gestione;- manuali di procedure, istruzioni di servizio e modulistica;;- studi finalizzati a realizzare sistemi di controlli qualità;- formazione di internal auditors;- definizione di principi di internal auditing pubblici;- diffusione di “buone pratiche” e di esperienze significative di audit;- etc.


5 Responsabilità ispettiva e di coordinamento

5.1. Compiti e responsabilità dell’Ispettore

La funzione ispettiva, soprattutto quella extra-gerarchica, è caratterizzata daresponsabilità civile, amministrativa e penale (art. 55 D.L.vo. n° 165 del 2001)connessa alla sottoscrizione del referto ispettivo per aver omesso accertamenti ovve-ro per non aver rilevato danni erariali, nonché per aver commesso errori connessiall’errata valutazione dell’operato altrui. Da cui la delicatezza della funzione,soprattutto in campo penale, che richiede un forte senso di responsabilità, massimaobiettività e correttezza.

Responsabilità penale

In particolare, l’Ispettore, in quanto pubblico ufficiale, che nell’esercizio dellefunzioni ha notizia di un reato perseguibile d’ufficio, deve - ai sensi dell’art. 331cod. proc. pen. - farne denuncia per iscritto, anche quando non sia individuata la per-sona alla quale il reato è attribuito.

L’Ispettore potrebbe incorrere nel reato previsto dall’art. 361 cod. pen. qualoraometta o ritardi di denunciare un fatto, di cui abbia avuto notizia o a causa delle suefunzioni, nel quale sia dato ravvisare l’ipotesi di reato. Tuttavia, il medesimo nonpuò dirsi vincolato all’obbligo della denuncia sino a quando non sia in grado di indi-viduare gli elementi di reato e di acquisire ogni altro elemento utile per la predispo-sizione della denuncia (Cassazione pen., Sez. I, 10 maggio 1988, n° 5793).

Al procedimento penale, instaurato sulla base della denuncia dell’Ispettore,potrebbe far seguito un giudizio in sede civile per la liquidazione dei danni subitidall’incolpato nel caso di proscioglimento o di assoluzione dello stesso con senten-za passata in giudicato. Ciò con riferimento al principio generale, sancito dall’art.2043 cod. civ., secondo cui chiunque con dolo o colpa cagiona ad altri un dannoingiusto è obbligato a risarcirlo.

Responsabilità connessa a violazioni tributarie

In base all’art. 36 del D.P.R. 29 settembre 1973, n° 600, così come modificatodalla lettera d) dell’art. 19 della legge 30 dicembre 1991, n° 413, gli Ispettori, inquanto soggetti pubblici incaricati istituzionalmente di svolgere attività ispettive odi vigilanza, che vengano a conoscenza di fatti che possano configurarsi come vio-lazioni tributarie, hanno l’obbligo di comunicarli direttamente ovvero, ove previsto,secondo le modalità stabilite da leggi o norme regolamentari per l’inoltro delladenuncia penale, al Comando della Guardia di Finanza competente in relazione alluogo di rilevazione degli stessi, fornendo la documentazione atta a comprovarli.


Ai sensi del successivo art. 53, così come modificato dalla lettera e) del citato art.19 della L. n° 413 del 1991, l’inosservanza dell’obbligo di comunicazione è punitacon la pena pecuniaria da L. 100.000 a L. 1.000.000, da irrogare con Decreto delMinistro dell’Economia e delle Finanze.

Responsabilità per danni erariali

Con parere del 16 maggio 1973, emesso nell’adunanza della Sez. III, n° 537 del1973, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’art. 12 del D.P.R. 30 giugno 1972, n°748, che prevede, a carico degli Ispettori, una particolare ipotesi di responsabilitàsolidale per danni “derivanti da eventuali irregolarità dagli stessi non rilevate insede di ispezione, salvo che tali irregolarità non siano state commesse anterior-mente a precedente visita ispettiva effettuata da altri funzionari”, non è applicabileagli Ispettori dei Servizi ispettivi di finanza per i quali, come previsto dal penultimocomma dello stesso articolo “restano ferme le specifiche disposizioni che concerno-no particolari controlli ispettivi da parte di organi dell’Amministrazioni dello Statonei confronti di enti e privati”.

In particolare, l’art. 6 della legge 16 agosto 1962, n° 1291, prescrive che “l’ob-bligo di denuncia stabilito dall’art. 20 del testo unico approvato con D.P.R. 10 gen-naio 1957, n° 3, per gli impiegati con qualifica di Ispettore generale è deferito, perciò che concerne gli impiegati della carriera direttiva dell’Ispettorato generale diFinanza, al Ragioniere generale dello Stato”.

Ciò implica che, pur rimanendo a carico degli Ispettori le responsabilità derivan-ti da eventuali danni erariali dagli stessi non rilevati in sede di ispezione, ogni valu-tazione sulla sussistenza di tali situazioni che possa desumersi dagli elementi emer-genti dalle relazione ispettive e la conseguente trasmissione della denuncia allaCorte dei Conti spetta al Ragioniere generale dello Stato.

Per quanto concerne l’obbligo di quantificazione del danno, tenuto conto diquanto evidenziato nel paragrafo 4.2.1. - Natura giuridica dell’Ispezione ammini-strativa e con riferimento alle verifiche extra-gerarchiche, si evidenzia che gliIspettori pur avendo il dovere di circoscrivere - per quanto possibile - l’area inte-ressata e di acquisire i relativi atti per documentare le non conformità rilevate, nonsono normalmente in condizioni di approfondire tutti gli elementi per la mancanzadei necessari poteri coercitivi, stante la funzione referenziale della loro attività.Pertanto, l’obbligo di quantificazione del danno e quello relativo alla costituzione inmora dei presunti responsabili delle illegittimità emerse in sede di verifica ispettivae rese note alla competente Procura regionale della Corte dei Conti ed alleAmministrazioni vigilanti, non possono che essere riservati ai competenti organidelle stesse Amministrazioni danneggiate, in quanto strutturalmente in possesso dipiù efficaci strumenti di conoscenza per l’analisi di tutti gli elementi che hanno cau-sato danno erariale.


Compiti e responsabilità amministrative connesse all’espletamento delle verifichee di altri adempimenti delegati.

I compiti e le responsabilità di carattere amministrativo, che influiscono anchesul raggiungimento degli obiettivi di qualità delle prestazioni, sono quelle di:- condurre la verifica ispettiva con correttezza, obiettività ed efficacia; - effettuare con le medesime modalità gli accertamenti per delega di adempimenti

istruttori da parte di procuratori della Repubblica o delle sezioni regionali dellaCorte dei Conti ed espletare incarichi di componente di commissioni interministe-riali d’inchiesta e di commissario ad acta;

- attenersi agli argomenti ed alle prescrizioni applicabili alla verifica ispettiva;- pianificare e svolgere gli incarichi conferiti con efficacia ed efficienza, nel tempo

assegnato;- verificare l’efficacia delle azioni correttive adottate a seguito di una precedente

verifica ispettiva;- sottoscrivere il referto, segnalando nel medesimo in modo chiaro e sintetico le

osservazioni e le raccomandazioni che vengono formulate all’ente o all’Ufficio;- documentare in modo incontrovertibile le evidenze oggettive relative alle situazio-

ni di non conformità rispetto alle prescrizioni normative riscontrate nel corsodella verifica;

- conservare per un periodo ragionevole la documentazione di lavoro relativa allaverifica ispettiva;

- fornire ai Coordinatori la documentazione non allegata al referto quando richiesta,- gestire con discrezione le informazioni riservate e, ove occorra, garantire il carat-

tere confidenziale di tale documentazione;- assistere e collaborare con il responsabile del gruppo di verifica ispettiva;- in presenza dei relativi presupposti, trasmettere il rapporto riguardante la sussi-

stenza di ipotesi di reato ovvero di violazioni tributarie riscontrate nel corso dellaverifica rispettivamente alla Procura della Repubblica ed alla Guardia diFinanza, fornendone una copia al Coordinamento per l’inserimento nel fascicolodella verifica e per la comunicazione agli organi sovraordinati.

L’Ispettore titolare del gruppo di verifica ispettiva è il responsabile organizzati-vo per tutte le fasi della verifica stessa ed a lui è assegnata l’autorità di prendere ledecisioni finali in merito alla conduzione della verifica ispettiva ed a qualsiasi osser-vazione che ne scaturisca.

Nei contratti sottoscritti con l’Ispettore generale Capo di Finanza è previsto chei predetti Ispettori, nell’assumere contrattualmente l’impegno di perseguire gliobiettivi insiti nei compiti di cui alla funzione di Ispettore dei S.I.Fi.P. evidenziati alpunto 4.1., e quelli specifici stabiliti annualmente, nel rispetto dei principi di tra-sparenza e di buon andamento della P.A., assumono anche quello di avvalersi di


tutte le innovazioni procedimentali, ordinamentali e tecnologiche, con particolareriferimento anche all’uso dei note-book ed all’utilizzo dell’applicazioni “Ufficiomobile”, frequentando eventuali corsi di formazione e aggiornamento, ai fini dellasollecita resa del referto ispettivo, nonché per consentire l’omogenea raccolta ed ela-borazione dei dati relativi alle verifiche tematiche e la predisposizione dei reportfinali e di soluzioni propositive.

Gli stessi Ispettori, nel quadro della definizione degli obiettivi annuali, fissati dalMinistro, ai sensi dell’art. 14, comma 1, del D.L.vo n° 29 del 1993 (trasfuso nell’art.14 del D.L.vo n° 165 del 2001), concordano con il Capo del Settore gli obiettivi e iprogrammi operativi, prevedendo le modalità per la verifica dell’andamento dellostato di attuazione dei programmi stessi.

Gli Ispettori sono tenuti ad eseguire annualmente il numero minimo di verifichestabilito dalla direttiva del Ragioniere generale dello Stato per l’attuazione del pro-gramma ispettivo ed a consegnare il relativo referto entro un termine concordatodalla conclusione degli accertamenti, salvo motivate eccezioni. Il predetto numerominimo scaturisce dai criteri di programmazione di cui al successivo punto 7.2.2.

5.2. Indipendenza dell’Ispettore

La funzione ispettiva richiede che gli Ispettori nella loro attività siano liberi dapreconcetti e da influenze che possano riflettersi sulla loro obiettività.

La struttura amministrativa dei S.I.Fi.P. concorre a far rispettare e salvaguardarel’indipendenza e l’integrità degli Ispettori.

5.3. Compiti e responsabilità di coordinamento

Il Capo Settore, oltre che perseguire gli obiettivi insiti nei compiti di cui allafunzione di direzione del rispettivo Settore dei S.I.Fi.P. di cui al citato D.M. 8 giu-gno 1999, e quelli specifici stabiliti annualmente, nel rispetto dei principi di traspa-renza e di buon andamento della P.A., cura:- la formulazione del programma ispettivo annuale settoriale per categorie di pro-

blemi omogenei e trasversali di rilievo per la finanza pubblica;- il costante incremento dell’uso di strumenti informatici, allo scopo di privilegiare

l’attività di reporting e gli aspetti propositivi della funzione ispettiva;- l’attuazione del programma concordando con il capo dell’Ispettorato gli obiettivi

e i programmi operativi secondo i normali criteri di gestione, individuando lerisorse umane, strumentali ed economico-finanziarie e prevedendo le modalità perla verifica dello stato di attuazione dei programmi stessi.

Per quanto concerne gli ulteriori compiti di coordinamento attribuiti al Settore I,il Capo Settore si occupa, altresì, di:


- redigere il piano ispettivo complessivo;- organizzare le conferenze periodiche degli Ispettori;- ideare strategie ispettive anche in collaborazione con altre Amministrazioni;- provvedere alla diffusione capillare delle conoscenze dei risultati dell’attività

ispettiva nell’ambito dell’Ispettorato;- esaminare, attraverso la firma delle lettere di trasmissione, la documentazione

concernente i risultati delle verifiche e pervenire ad una valutazione complessivadella qualità delle prestazioni dei S.I.Fi.P.;

- sulla base delle medesime considerazioni, accertare l’eventuale necessità di for-mazione degli Ispettori, Coordinatori e Collaboratori, attivandosi per gli oppor-tuni provvedimenti tesi a mantenere e migliorare la loro capacità di eseguire econdurre le verifiche, di riesaminarle e di ottenere significativi risultati operativiseguendo efficacemente l’attività delle Amministrazioni vigilanti nel rimuovere lesituazioni di rilievo.

I Coordinatori, oltre che perseguire gli obiettivi insiti nei compiti di cui al D.M.8 giugno 1999, nonché eventuali incarichi di componente di commissioni intermi-nisteriali d’inchiesta e di Commissario ad acta e quelli specifici che saranno stabi-liti annualmente, nel rispetto dei principi di trasparenza e di buon andamento dellaP.A., hanno il compito: - di provvedere all’acquisizione di sistematiche informazioni di tipo documentale

utili per l’esame preliminare delle problematiche di finanza pubblica consideratenella parte del programma ispettivo annuale di propria competenza, in modo daconseguire l’incisività e la celerità degli accertamenti ispettivi;

- di definire schemi di accertamento ispettivo che, con l’ausilio di procedure infor-matiche, consentano l’elaborazione omogenea di relazioni tematiche e la predi-sposizione di report;

- di coordinare le attività ispettive sul campo, per assicurare l’omogeneità dei com-portamenti, soprattutto nell’individuazione dei dati necessari per l’elaborazionedei report;

- di concordare con il capo del Settore, in base agli obiettivi annuali fissati dalMinistro, ai sensi dell’art. 14, comma 1, del decreto legislativo n°165 del 2001, gliobiettivi e i programmi operativi dell’area di competenza secondo i normali crite-ri di gestione, nell’ambito delle risorse umane e strumentali disponibili, preve-dendo le modalità per la verifica dell’andamento e dello stato di attuazione deiprogrammi stessi.

Per quanto concerne i compiti specifici all’interno dei Settori, i Coordinatoriaccertano, di concerto con l’Amministrazione vigilante, l’eliminazione delle situa-zioni di rilievo emerse dalle ispezioni. A tal fine, provvedono – procedendo anche


ad una contestuale valutazione di massima dell’attività di svolgimento della verifi-ca - al riesame dei rapporti ispettivi e ne verificano:- la correttezza sul piano tecnico-procedurale nella conduzione dell’indagine, in

caso di coordinamento diretto di un gruppo di verifiche per la realizzazione dimonitoraggi;

- l’esatta interpretazione delle evidenze oggettive inerenti le non conformità citatenei referti ispettivi, predisponendo l’elenco definitivo delle osservazioni da segna-lare alle Amministrazioni vigilanti;

- l’omogeneità delle irregolarità riscontrate per tipologia di uffici verificate;- la congruità ed adeguatezza della verifica rispetto agli argomenti oggetto d’inda-

gine.

Inoltre, ai medesimi è attribuito il compito:

- di esaminare le controdeduzioni formulate dalle Amministrazioni vigilanti degliUffici o Enti verificati, valutandone la congruità ai fini della chiusura dell’istrut-toria;

- di contribuire all’aggiornamento professionale degli Ispettori facendo conoscere irisultati dell’attività ispettiva di competenza;

- di suggerire provvedimenti e proposte anche di carattere normativo dai qualipossa derivare economia nella gestione del bilancio dello Stato;

- di valutare le situazioni di danno erariale e di predisporre le comunicazioni allaCorte dei Conti a firma del Ragioniere Generale dello Stato.

- di eseguire, ove richiesto, verifiche amministrativo-contabili extra-gerarchiche eindagini di particolare complessità e rilevanza.

Allo scopo di assicurare e migliorare la qualità delle prestazioni degli Ispettori, iCapi Settore ed i Coordinatori provvedono alla diffusione capillare dei risultati del-l’attività ispettiva e si adoperano per mantenere, e possibilmente incrementare, laloro competenza.

I Collaboratori assistono i Capi Settore, Coordinatori e Ispettori nella lororispettiva attività.

5.4. Amministrazione committente (nei casi di attività per conto terzi):

Il Committente:

- definisce le necessità e lo scopo della verifica ispettiva e ne avvia il processo ese-cutivo;



- definisce gli obiettivi specifici degli accertamenti da effettuare attenendosi a quan-to convenuto nel protocollo d’intesa stipulato tra le parti;

- definisce l’area delle attività da assoggettare alla verifica ispettiva ed eventual-mente il modello comportamentale rispetto al quale la verifica deve essere con-dotta;

- riceve il rapporto di verifica ispettiva;- stabilisce se e quali azioni successive devono essere intraprese nei confronti degli

Uffici o enti verificati.

Interviene presso l’Ufficio o ente oggetto di accertamenti affinché:

- sia assegnato ai rappresentanti responsabili dell’organizzazione verificata il com-pito di assistere i componenti del gruppo di verifica;

- siano fornite tutte le risorse necessarie al gruppo di verifica per assicurare unosvolgimento efficace ed efficiente della verifica ispettiva;

- sia consentito l’accesso ai propri uffici e procedure e fornito ogni elemento utilerichiesto dagli accertatori;

- sia assicurata la massima collaborazione con gli accertatori ai fini del raggiungi-mento degli obiettivi della verifica ispettiva;

- siano definite e fatte conoscere le azioni correttive richieste e intraprese in base alrapporto di verifica ispettiva.

6. Conduzione della verifica ispettiva

6.1. Conferimento ed estensione della verifica ispettiva

L’Ispettore generale Capo, su proposta del competente Capo Settore, prende ledecisioni finali in ordine all’individuazione dell’ufficio o dell’ente (nell’ambito delpiano ispettivo ed a firma del Ragioniere Generale dello Stato) da sottoporre a veri-fica ed all’oggetto degli accertamenti. Allo scopo, indica nella lettera d’incarico gliargomenti da verificare ed, eventualmente, gli anni di riferimento, le modalità diconduzione della verifica ed un limite di tempo che, secondo la prassi ispettiva, si èdimostrato sufficiente, in relazione all’oggetto ed alla tipologia di Uffici interessata,per l’espletamento degli accertamenti previsti9.

In mancanza di indicazioni specifiche in ordine agli anni di riferimento, dettoelemento è oggetto di valutazione discrezionale dell’Ispettore in relazione alla natu-ra dell’incarico, all’esito degli accertamenti effettuati ed al grado di rischio rilevato.Considerato che l’azione di responsabilità amministrativa si prescrive nel termine di

(9) Cfr. paragrafo 7.2.2

cinque anni (art.1 L. n°20 del 1994), sono da evitare, di regola, accertamenti su attie situazioni in ordine ai quali non è più esperibile l’azione stessa per decorso dei ter-mini, salvo il perseguimento di specifici obiettivi.

Nel caso di verifiche per conto terzi, può essere l’Amministrazione committentea prendere le decisioni finali relativamente a quali argomenti, localizzazioni fisichee attività organizzative devono essere sottoposte a verifica ispettiva, eventualmenteentro un limite di tempo stabilito. Dette decisioni sono preventivamente concordatecon il Capo Settore ed, eventualmente, con il responsabile della verifica ispettiva,oltre che essere esplicitate nella lettera d’incarico.

Le procedure, i modelli o documenti rispetto ai quali il sistema gestionale del-l’organizzazione verificata deve essere conforme, qualora non contenuti in specifi-che prescrizioni normative, sono concordati con il Committente.

L’esigenza di pervenire ad un’estensione degli argomenti da controllare ovveroad maggiore durata dei tempi di verifica eventualmente predeterminati deve essereformalizzata in apposita richiesta diretta all’Ispettore generale Capo, con indicazio-ne del tempo ulteriore occorrente, e motivata da imprescindibili esigenze conosciti-ve del responsabile della verifica ovvero dell’Amministrazione committente per ilraggiungimento degli obiettivi della verifica.

In ogni caso, le risorse impegnate nella verifica ispettiva ed il tempo assegnatosono da conformare all’esigenza di assicurare adeguati accertamenti in relazione algrado di rischio riscontrato nelle aree oggetto delle indagini prestabilite ed allemetodologie ispettive da applicare.

6.2. Avvio della verifica ispettiva

6.2.1. Esame preliminare

L’Ispettore incaricato di una verifica, con riferimento agli argomenti oggettodelle indagini da effettuare, esamina i seguenti documenti acquisendoli direttamen-te dal sistema informativo :- gli elenchi dei rilievi (con evidenziazione di quelli tipici) riscontrati nelle prece-

denti verifiche relative alla tipologia di ente interessata, che costituiscono utilipercorsi di lavoro;

- la scheda normativa della stessa tipologia di ente che individua la normativagenerale e specifica in materia;

- eventuali linee guida e operative finalizzate all’espletamento di monitoraggi;- relazioni riguardanti analoghi uffici di data recente;- eventuali modelli operativi del Committente;- quant’altro si ritiene utile e necessario al riguardo.


6.2.2. Piano della verifica ispettiva

La redazione del piano della verifica ispettiva è rimessa alla discrezionale valu-tazione del responsabile della verifica medesima sulla base della propria esperienzaprofessionale e degli elementi preliminari acquisiti dal sistema informativo (S.I.F. e“Ufficio mobile”) e riguardanti le precedenti verifiche.

È buona norma che il piano sia dotato di una certa flessibilità in modo da per-mettere variazioni nell’approfondimento dei singoli elementi sulla base di quantorilevabile nel corso della verifica ispettiva ed in modo da consentire l’utilizzo effi-cace delle eventuali risorse disponibili.

II piano dovrebbe essere impostato sulla base dei seguenti elementi:- obiettivi e grado di estensione (argomenti) della verifica ispettiva;- identificazione dei settori, delle attività e delle procedure da sottoporre ad accer-

tamento, in relazione agli obiettivi e agli argomenti della verifica;- identificazione dei documenti, della normativa o del modello di riferimento;- riassunzione delle procedure da verificare su uno schema semplificato, mettendo

in evidenza le tappe e le sequenze (flow-chart)- data e località dove la verifica ispettiva sarà eseguita;- durata prevista per ciascuna attività significativa di verifica;- programma delle riunioni con la direzione dell’Amministrazione verificata;- durata prevista per la redazione del rapporto di verifica ispettiva e data di conse-

gna prevista.

6.2.3. Attività ispettiva per conto terzi

In genere, le modalità di formazione del programma, di conduzione delle verifi-che e di comunicazione dei risultati sono contenute in apposita convenzione stipu-lata tra il Ragioniere generale dello Stato ed un rappresentante dell’altraAmministrazione interessata.

Le metodologie operative - ove non desumibili da disposizioni normative - pos-sono essere concordate con il Committente ed eventualmente con il responsabiledell’organizzazione verificata con i quali può essere prestabilito anche un program-ma di riunioni.

Se l’organizzazione da verificare fa obiezione ad uno qualsiasi degli aspetti daverificare contenuti nel piano, tali difficoltà sono da portare immediatamente aconoscenza dell’Amministrazione committente.

Dette difficoltà devono essere risolte fra quest’ultima e l’organizzazione verifi-cata prima della conclusione della verifica ispettiva.

I dettagli specifici del piano di verifica possono essere comunicati all’ufficio oente verificato solo nel corso della verifica se la loro rivelazione prematura puòcompromettere la raccolta di evidenze oggettive.


6.2.4. Verifiche ispettive congiunte

Vi possono essere casi in cui alcune Amministrazioni vigilanti cooperano perverificare in modo congiunto un Ufficio. In questo caso le verifiche vengono con-cordate secondo un piano annuale ed – in genere – un’apposita convenzione regolale specifiche responsabilità di ciascuna Amministrazione, in particolare per quantoriguarda l’autorità del responsabile del gruppo, le interfacce con l’organizzazionesottoposta a verifica, i metodi operativi e la comunicazione dei risultati della verifi-ca ispettiva.

6.2.5. Assegnazione degli incarichi nel gruppo di verifica

A ciascun Ispettore e/o collaboratore costituenti il gruppo di verifica possonoessere assegnati specifici elementi da verificare. Tali assegnazioni sono fatte dalresponsabile del gruppo sotto la sua responsabilità.

Ove gli accertamenti siano eseguiti individualmente, gli operatori assumonodiretta responsabilità sottoscrivendo i documenti di lavoro che forniscono prova del-l’esito degli accertamenti eseguiti.

6.3. Esecuzione della verifica ispettiva

6.3.1. Riunione di apertura con i componenti del gruppo ispettivo

Gli scopi di questa riunione sono:- di prendere contatti e presentare i componenti del gruppo di verifica all’alta dire-

zione dell’Amministrazione verificata;- di esaminare gli argomenti d’indagine e gli obiettivi della verifica ispettiva;- di fornire un breve sommario delle modalità e delle procedure da utilizzare per l’e-

secuzione della verifica ispettiva;- di stabilire formali linee di comunicazione tra il gruppo di verifica e

l’Amministrazione verificata;- di avere conferma che le risorse e i mezzi necessari al gruppo di verifica siano

disponibili;- di concordare l’orario e la durata della riunione di chiusura e di ogni altra riu-

nione intermedia tra il gruppo di verifica e l’alta direzione dell’Amministrazioneverificata;

- di precisare qualsiasi dettaglio non chiaro del piano di verifica ispettiva.



6.3.2. Svolgimento della verifica

Gli Ispettori S.I.Fi.P., in relazione agli obiettivi (argomenti) indicati nella letterad’incarico, utilizzano metodologie di controllo idonee ad accertare, prendendo comepunto di riferimento i rendiconti finanziari e, comunque, l’attività amministrativaposta in essere dall’ufficio o dall’ente da verificare, la legittimità e la regolarità diun numero ragionevole di transazioni e di provvedimenti valutandoli sulla base delloschema ideale previsto dalle norme. In taluni casi, si può giungere ad accertare (peraree significative) se, con quali costi e con quali risultati l’Amministrazione verifi-cata adempie alla missione istituzionale che le è conferita dalla legge. La scelta dellemetodologie d’indagine da adottare in relazione alla tipologia, all’ampiezza degliaccertamenti ed alle realtà da verificare è rimessa all’esclusivo giudiziodell’Ispettore.

Solo in alcuni casi, gli accertamenti ispettivi sono coordinati e finalizzati al rag-giungimento di obiettivi di più ampia portata e sono caratterizzati da uniformitàmetodologica secondo schemi elaborati preventivamente10.

Detti controlli – per le metodologie applicate – raramente consentono di valuta-re l’incidenza delle irregolarità riscontrate sull’insieme dei dati da cui sono stateestrapolate, in modo da rendere l’Ispettore in grado di formulare obiettivi elementidi giudizio sulla legittimità, sulla regolarità ovvero sull’affidabilità di una procedu-ra, su un sistema di dati, su un intero processo gestionale o – ancora – sulla capacitàdi conseguire i fini previsti dalla legge e sulla congruità dei relativi costi. Inoltre,l’assenza di standard metodologici non consente ai S.I.Fi.P. di fornire assicurazioneai soggetti esterni, a vario titolo interessati, sulla trasparenza e sull’obiettività meto-dologica delle procedure seguite nel corso delle verifiche e di ridurre i rilevantirischi professionali cui possono incorrere gli Ispettori.

La realizzazione dei predetti obiettivi, tra i quali anche quello di valutare i risul-tati delle attività e la congruità dei costi delle Amministrazioni pubbliche, richiedeche i risultati della verifica, le conclusioni e le raccomandazioni siano avvalorati daelementi probatori (evidenze oggettive) aventi precise caratteristiche. In particolare,gli elementi probatori devono essere adeguati, cioè sufficienti dal punto di vistaquantitativo per conseguire i risultati della verifica, e tali da presentare, dal punto divista qualitativo, un elevato grado di obiettività da farli ritenere affidabili ed atten-dibili. Infine, essi devono essere ragionevoli da punto di vista dei costi sostenuti perottenerli e pertinenti cioè inerenti agli obiettivi della verifica.

Detti elementi possono essere individuati applicando tecniche diverse (osserva-zioni dirette, conferme, calcoli, analisi, etc.) ad un insieme di dati (verifica al 100%)

(10) Cfr. al riguardo MARIO VINCENTI -Presupposti logici e caratteristiche morfologico-operative della verificafinalizzata” consultabile in Ufficio mobile/Pubblicazioni varie/Visualizzazione

oppure traendo conclusioni per l’insieme dei dati estrapolando da esso e analizzan-do un campione rappresentativo di elementi (campionamento).

Analogamente, le metodologie specifiche di controllo, che consistono nella com-binazione di vari test di controllo da utilizzare per ottenere gli elementi probantinecessari per conseguire gli obiettivi della verifica, possono essere diverse (es.metodo basato sull’analisi dei sistemi – MBAS, metodo basato sulle verifiche diconvalida diretta – MCD), ciò che conta è che gli Ispettori le adottino con sistema-ticità in modo da ottenere, come già riferito, elementi probatori adeguati, pertinentie ragionevoli sul piano dei costi. E’, inoltre, necessario, per un’uniformità metodo-logica, che il coordinamento S.I.Fi.P. si faccia carico di individuare, promuovendo-ne l’adozione, standard comportamentali, come peraltro implicitamente suggeritidal comma 2 dell’art. 2 del D.L.vo n° 286 del 1999, per orientare l’operato degliIspettori a prescindere dalla tipologia, dall’ampiezza degli accertamenti e dallerealtà da verificare.

In tale ottica, poiché solo raramente si ha occasione di verificare tutti gli atti diun ufficio sottoposto a controllo, è di rilevante importanza la scelta accurata deglielementi da verificare e le tecniche di campionamento.

Com’è noto, vi sono campioni statistici e campioni non statistici. Entrambirichiedono notevole professionalità soprattutto nelle fasi di individuazione del cam-pione, della selezione e della valutazione dei risultati. La tecnica di campionamen-to statistico richiede – in particolare - l’impiego di metodi di selezione casuale edapplica la teoria della probabilità.

Nel paragrafo 8.3. e nell’allegata Appendice (statistica) A sono illustrate meto-dologie ispettive e tecniche di campionamento che consentono di assicurare obietti-vità e trasparenza metodologica e di giudizio.

Dette tecniche sono di carattere generale e, quindi, applicabili - in linea di mas-sima - a tutti gli Uffici ed alle organizzazioni oggetto di verifica, indipendentemen-te dalle dimensioni, dal tipo e dai servizi forniti. Per situazioni che diano luogo aduna modesta attività di verifica, sono da ritenersi applicabili idonee forme di sem-plificazione operativa.

6.3.3. Raccolta degli elementi probatori (evidenze oggettive)

Come evidenziato, gli elementi probatori sono raccolti mediante interviste, esamidi documenti ed osservazioni dirette delle attività, delle procedure e delle modalitàoperative nelle aree interessate dagli argomenti oggetto delle verifiche. Le indica-zioni di probabili non conformità procedurali sono da annotare solo se appaionosignificative, ed - in ogni caso - sono da approfondire. È buona norma che le infor-mazioni ottenute mediante interviste siano verificate acquisendo le stesse informa-zioni da altre fonti indipendenti, come richieste di conferma a terzi, osservazionidirette, misure, test, etc.


Le situazioni di non conformità accertate nell’ambito degli argomenti oggetto diverifica vanno annotate anche se non richiamate nelle liste di riscontro.

Come già si è riferito, nel corso della verifica ispettiva, il responsabile del grup-po può richiedere, per il tramite del competente Capo Settore, all’Ispettore generaleCapo di Finanza l’autorizzazione per una estensione degli argomenti della verificaovvero per una maggiore durata dei tempi di verifica, se ciò è necessario per garan-tire il conseguimento ottimale degli obiettivi prefissati. Se tali obiettivi appaionoirraggiungibili per ostacoli frapposti dall’Ufficio verificato ovvero per circostanzeimprevedibili, il responsabile della verifica o del gruppo di verifica ispettiva devecomunicarne immediatamente i motivi al Capo Settore via fax al fine di concordareuna soluzione in merito.

6.3.4. Osservazioni risultanti dalla verifica ispettiva

È opportuno che tutte le osservazioni, disfunzioni e deficienze emerse durante laverifica ispettiva siano idoneamente documentate, supportate da evidenze oggettivee avere un minimo grado di significatività. Dopo che tutte le attività sono state veri-ficate, il responsabile dell’ispezione provvede a riesaminare tutte le osservazioni perstabilire quali siano da utilizzare nel referto ispettivo, in quanto relative ad atti osituazioni non conformi a prescrizioni normative o a principi generalmente ricono-sciuti ed in particolare a quelli riguardanti gli enti pubblici istituzionali, ove appli-cabili, ovvero ad altri documenti o disposizioni specifiche in riferimento ai quali siastata condotta la verifica ispettiva.

È da evitare la formulazione di osservazioni su aspetti attinenti alla discreziona-lità organizzativa dell’Ente, salvo che gli atti organizzativi esaminati non sianocaratterizzati da evidenti elementi di irrazionalità e non ragionevolezza.

Le osservazioni da formulare devono avere un diretto collegamento con lagestione dell’ufficio verificato.

Sono da evitare, in quanto non avvalorate da elementi probatori (evidenze ogget-tive) le osservazioni concernenti situazioni non esattamente definite, nonché per-plessità o considerazioni che siano frutto di mera interpretazione di norme non con-fermate da prassi consolidata, da principi giurisprudenziali, contabili o di revisione– tra cui quelli riguardanti gli enti pubblici istituzionali - di generale accettazione eapplicabili alle situazioni esaminate.

6.3.5. Riunione di chiusura con il responsabile dell’Amministrazione verificata

Al termine della verifica ispettiva, prima di redigere il rapporto finale, il respon-sabile della verifica o del gruppo di verifica – ove lo ritenga opportuno – può pro-muovere una riunione con l’alta direzione dell’Amministrazione verificata e con iresponsabili delle funzioni interessate.


Lo scopo principale di questa riunione è quello di presentare le osservazioni dellaverifica ispettiva all’alta direzione in maniera tale da garantire che i risultati dellaverifica siano chiaramente compresi, facendo presente che fino al ricevimento delreferto ispettivo le osservazioni non sono vincolanti per la controparte.

È opportuno che tutte le osservazioni di non conformità non riconosciute cometali dalla stessa Amministrazione verificata siano sottoposte ad un ulterioreapprofondimento.

II responsabile della verifica o del gruppo di verifica ispettiva può anticipareanche le eventuali proprie conclusioni in merito all’efficacia delle procedure esami-nate nel garantire il conseguimento degli obiettivi.

Se richiesto, il responsabile della verifica può anche fornire raccomandazioni peril miglioramento delle procedure esaminate.

6.3.6. Rapporto di verifica ispettiva

Per quanto possibile, attraverso la diffusione dei risultati delle verifiche e lamessa a disposizione, con la procedura WEB denominata “Ufficio mobile”, deglistessi referti ispettivi, le modalità di conduzione della verifica, i risultati e l’elabo-razione dei rapporti di verifica ispettiva per tipologie di enti sono resi tendenzial-mente omogenei.

Detti strumenti accrescono l’incisività degli accertamenti ispettivi successivi inquanto consentono di espletare – entro i termini prestabiliti - accertamenti piùapprofonditi e di ampliare le aree da verificare in conseguenza del minor tempooccorrente nell’individuazione delle irregolarità e nella redazione del referto.

II rapporto di verifica ispettiva è predisposto dall’Ispettore ovvero preparatosotto la direzione del responsabile del gruppo, che risponde della sua accuratezza,completezza e interezza. Al medesimo è allegato un documento di sintesi delleosservazioni più significative riportate nella relazione, la scheda delle disposizioninormative citate e tenute presenti nel corso delle indagini nonché la documentazio-ne probatoria a sostegno delle osservazioni medesime.

6.3.7. Contenuto

II rapporto di verifica ispettiva riporta fedelmente le risultanze della verifica e lecondizioni in cui questa si è svolta. Esso deve essere datato, firmato dal responsabi-le e dagli altri Ispettori del gruppo di verifica ispettiva e deve contenere i seguentielementi:- argomenti ed eventuali obiettivi specifici della verifica ispettiva;- dettagli delle modalità di accertamento seguite e delle tecniche di campionamen-

to utilizzate;


- identificazione dei componenti del gruppo di verifica, dell’eventuale responsabiledel procedimento nominato dall’Amministrazione verificata;

- data d’inizio e durata della verifica;- identificazione degli eventuali modelli di riferimento rispetto ai quali gli accerta-

menti per conto terzi sono stati eseguiti;- chiara e sintetica esposizione delle risultanze ed, in particolare, delle situazioni

oggetto di osservazione.

6.4. Codice di comportamento

Gli Ispettori, nell’espletamento delle verifiche, oltre a far riferimento al codice dicomportamento previsto per i dipendenti delle PP.AA. di cui al decreto 28 novem-bre 2000 del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consigliodei Ministri, tenuto conto della delicatezza delle funzioni esercitate, dovrebbero fareanche riferimento ad uno specifico codice di comportamento. Una proposta in talsenso è riportata in Appendice B.

Si rammenta che un analogo documento denominato “Deontologia dell’azioneispettiva” venne sottoposto all’attenzione degli operatori S.I.Fi.P. e inserito nellacartella contenente la documentazione degli Ispettori. Detto documento è reperibilesull’applicazione “Ufficio mobile”, visualizzazione/pubblicazioni varie/principicontabili, di revisione e di comportamento.

7 PROGRAMMAZIONE E GESTIONE DELLE VERIFICHE

7.1. Criteri di definizione del programma di verifiche ispettive

7.1.1. Programmazione dell’attività ispettiva

Le verifiche ispettive sono eseguite sulla base di un piano annuale di verifiche diuffici ed enti individuati con i seguenti criteri:- direttive del Ministro;- verifica dell’attuazione di prescrizioni normative di particolare rilevanza;- monitoraggio di situazioni a rischio e trasversali per settori di attività omogenea,

rotazione per settori di attività della P.A.; - etc.

Il piano ispettivo generale, predisposto dal Settore I sulla base delle indicazioniprovenienti dagli altri Capi Settore, è sottoposto all’approvazione del Ministro per iltramite del Ragioniere generale dello Stato.

Il piano ispettivo è normalmente integrato nel corso dell’anno a seguito di richie-ste di accertamenti da parte delle Procure della Corte dei Conti e della Repubblica,


di altre Amministrazioni, nonché a seguito di designazione d’Ispettori in qualità diCommissari ad acta e di membri di Commissioni d’inchiesta.

7.1.2. Criteri di pianificazione, di programmazione delle attività e di controllo digestione

Com’è noto, dal luglio 2001 è in corso, da parte di alcune società di consulenza,la realizzazione del sistema informativo per il controllo di gestione del Ministerocon lo scopo di rilevare l’andamento di gestione di ogni singola unità organizzativae di rilevare gli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati.

La problematica è stata oggetto di approfondimento da parte del Coordinamentoper non risultare impreparati nell’individuazione di equi parametri di valutazione.

Tra gli indicatori possibili per misurare l’attività di competenza dei S.I.Fi.P. quel-lo temporale appare il più immediatamente applicabile al prodotto reso.

La tempistica delle verifiche presenta una casistica numerosa in quanto la dura-ta varia, normalmente, in relazione alla tipologia degli accertamenti (semplici, com-plessi, etc.) ed alla rilevanza finanziaria ed organizzativa degli Uffici ed enti sotto-posti a verifica.

Ciò implica che, per poter rappresentare l’attività ispettiva con un solo parame-tro (N. verifiche) e per poter confrontare i dati per periodi di attività, si rende neces-sario omogeneizzare le verifiche facendo riferimento ad una verifica media (ad es.di durata media di 15 giorni lavorativi).

Considerate le ulteriori attività svolte dagli Ispettori (Studi, attività per conto dialtri Ispettorati, partecipazione a Collegi dei revisori, Comitati, Commissioni, etc.)ed i risultati delle statistiche delle attività svolte presso i S.I.Fi.P., sono stati ritenuticongrui i seguenti parametri medi:- 200 giorni lavorativi disponibili; - 40% dei giorni lavorativi destinati alla fase di espletamento delle verifiche (80 gg.);- 60% dei giorni lavorativi destinati alle attività accessorie alla verifica (120 giorni

lavorativi costituiti dai tempi di: spostamento, redazione del referto ispettivo, pre-parazione verifiche successive, formazione, contatti di coordinamento, etc.). Alriguardo, è sembrata problematica l’individuazione di un equo algoritmo che con-senta di definire tempi più ampi per le attività accessorie relativamente alle verifi-che di breve durata e viceversa.

Sulla base dei predetti parametri, i giorni complessivi (monte giorni disponibi-li) da tenere presente nella redazione del programma ispettivo sono costituiti da80 gg X n° Ispettori, mentre il numero delle verifiche normalizzate è determinatodal rapporto monte giorni disponibili /verifica media di 15 giorni.

Risulta chiaro che il predetto metodo non fornisce informazioni sul grado di rag-giungimento dei singoli obiettivi e, pertanto, esso deve essere associato ad unmodello di pianificazione delle verifiche realizzato sulla base della predetermina-zione dei tempi per tipologia di attività, per obiettivi, programmi e tipologia di enti.


Nell’ambito di tale modello, l’attività di pianificazione richiede la preliminareindividuazione degli obiettivi generali da perseguire, la suddivisione dei medesimiper singoli obiettivi specifici e programmi, la definizione degli accertamenti ritenu-ti indispensabili per il conseguimento delle finalità perseguite e, quindi, la defini-zione della tipologia degli accertamenti da eseguire (brevi, tematici, complessi, etc.)ed i relativi tempi di esecuzione. A tale riguardo, si riporta nell’Allegato n° 1 latabella dei tempi standard (rapportata a tempi lordi) proposta nella conferenzaperiodica degli Ispettori S.I.Fi.P. in data 15 settembre 2000.

Nella definizione degli obiettivi specifici, è opportuno individuare - sempre invia preliminare - la diversa percentuale di distribuzione del programma nelle diver-se tipologie di verifica (% verifiche tipo A, B ..... etc.) che può essere ottenuta qualesoluzione più conveniente tra simulazioni diverse formulate sulla base di una prov-visoria distribuzione del programma nelle tipologie ritenute più appropriate, in rela-zione agli obiettivi concreti da raggiungere.

In merito, è da tenere presente che l’attività ispettiva, in relazione alla notevoleesperienza maturata con riferimento alla tempistica degli accertamenti, è in gran partepianificabile, ad eccezione di una modesta percentuale quantificabile in circa il 10%dell’attività complessiva. Detta attività non programmabile si riferisce – in particola-re - a verifiche cosiddette “pilota” disposte per esplorare nuove aree d’intervento(necessarie per l’individuazione delle problematiche da esaminare e per l’acquisizio-ne della relativa documentazione), ad accertamenti atipici, svolti su disposizioneesplicita del Ministro o di altra autorità (come, ad. esempio, accertamenti istruttori daparte della Procura generale della Repubblica, della Procura della Corte dei Conti,attività di Commissario ad acta) e ad accertamenti per c/terzi nell’ambito di nuoveconvenzioni stipulate successivamente alla definizione del programma. Le primedue, per la loro natura, richiedono tempi di esecuzione non brevi, (secondo una stimadi massima la loro durata può variare da 1 a 3 mesi) e talora implicano il coinvolgi-mento di più Ispettori e anche l’affiancamento di altri funzionari.

Nella fase iniziale della pianificazione anche detta percentuale è destinata adaccertamenti programmabili (riserva) per poi essere destinata ad accertamenti spe-cifici man mano che sono richiesti.

Detto piano è, quindi, suscettibile di revisione periodica in relazione alle predet-te richieste ed a variazioni che si rendessero necessarie.

Il totale delle verifiche ispettive, con esclusione delle verifiche non pianificabilie quindi il programma definitivo, è ottenuto sulla base delle seguenti operazioni:

- applicazione della percentuale di distribuzione del programma nelle diverse tipo-logie al totale complessivo dei giorni disponibili (% tipologia verifica X montegiorni disponibili = giorni disponibili per tipologia di verifica);

- rapporto tra il totale giorni disponibili per tipologia di verifica e durata standardcorrispondente per tipologia di verifica (totale giorni disponibili per tipologia di



verifica/ durata standard per tipologia di verifica=N. verifiche per tipologia dienti);

- sommatoria delle verifiche obiettivo per tipologia.

Tenuto conto delle risorse disponibili e degli ulteriori elementi di predetermina-zione sopra evidenziati, il piano ispettivo può assumere la seguente forma:

Tipo verifica

Obiettivo

sub-obiettiv.

specifico

accert.

indivi-

duali

/Monito-

raggi

tipologia

accert.

codici

tipologia

Durata

presunta

verifica

Durata

presunta

attività

accessoria

Tempi

totali

Note

Verif. extrager. Tipologia ente Ente X tematica C 15 25 40

Ente Y tematica C 15 25 40

Tipologia ente Ente Z M 1 breve B 5 8 13

Ente K M 1 breve B 5 8 13

Accertamenti trasv Ente J M 2 tematica D 20 32 52

Ente O M 2 tematica D 20 32 52

Verif. gerarch. Rag. Prov.

UCB

Verifiche c/terzi

Progetti

Accertamenti Atipici*

Nuove convenzioni*

Totali

* Accertamenti non pianificabili

Appare evidente che gli scostamenti in più o in meno rispetto ai tempi preventi-vati vanno valutati di volta in volta, tenendo conto delle circostanze specificheintervenute (scarsa collaborazione da parte delle Amministrazioni verificate, diffi-coltà nella conduzione della verifica e nel reperimento dei dati, etc.).

Il monitoraggio dei risultati periodicamente conseguiti consente di determinareil grado di realizzazione degli obiettivi prefissati e di attuare solleciti interventi cor-rettivi.

In relazione ai suddetti criteri, il programma ispettivo è ripartito assegnando aciascun Ispettore l’obiettivo di effettuare un numero di verifiche che comporti untempo di svolgimento, compresa la redazione del referto ispettivo e le ulteriori atti-vità accessorie, non inferiore al numero dei giorni complessivi disponibili.

Detti dati sono riassunti nella Direttiva del Ragioniere generale dello Stato ema-nata per l’attuazione del programma ispettivo annuale.

Circa la valutazione della qualità delle prestazioni ispettive si fa rinvio ai para-grafi: 3.10. – Avanzamento di carriera, 5.3. – Compiti e responsabilità del coordina-mento, 7.2.1. – Valutazione delle prestazioni e 7.2.4. – Riesame della relazione.

7.1.3. Programmazione e piano ispettivo settoriale

L’attività ispettiva settoriale è svolta secondo criteri di programmazione con l’o-biettivo di assicurare accertamenti approfonditi sul più ampio numero di Uffici dicompetenza, con possibilità di rinnovo su base periodica. Scopo dell’attuazione delprogramma è quello di acquisire una conoscenza dinamica dello stato di organizza-zione e di funzionamento per tipologie di uffici, consentendo non solo di evidenzia-re e comunicare ai medesimi ed alle Amministrazioni vigilanti le anomalie specifi-che riscontrate affinché vi sia posto rimedio, ma anche di formulare motivate pro-poste migliorative e normative per pervenire ad economie di spesa ovvero perrimuovere ostacoli di carattere più generale di natura gestionale e organizzativa.

In particolare, i criteri d’individuazione degli Uffici ed enti da verificare sono iseguenti:

- uffici o enti non sottoposti a precedenti verifiche ovvero sottopostivi in data remota;- uffici o enti in cui sono state evidenziate situazioni di criticità anche in relazione

ai risultati di precedenti verifiche ispettive;- uffici le cui attività rientrano nell’ambito di programmi di monitoraggio di spese

e/o di attività per effettuare accertamenti che consentono misurazioni e valutazio-ni comparative per settori omogenei, per funzioni e centri di responsabilità;

- altri accertamenti proposti e/o segnalati nella direttiva annuale del Ministro ovve-ro ritenuti strumenti di conoscenza da parte dei S.I.Fi.P.

7.1.4. Criteri di monitoraggio delle attività del coordinamento

Analoghi monitoraggi possono essere effettuati per tenere sotto controllo le spe-cifiche attività di competenza del Coordinamento ed in particolare: i tempi di tra-smissione dei referti ispettivi, quelli riguardanti l’esame delle controdeduzioni delleAmministrazioni vigilanti, la gestione delle evidenze e dei rilievi, delle chiusure,etc., in modo da avere piena conoscenza dei tempi e - possibilmente - dei costi tota-li per ciascuna attività espletata.

Uno dei possibili sistemi di monitoraggio complessivo può essere ottenuto sullabase dei seguenti parametri significativi:


- NUMERO ADDETTI SINGOLI SETTORI (COLLABORATORI E COORDINA-TORI)

- NUMERO GIORNATE LAVORATE NELL’ANNO (N. ADDETTI X n° GG): A;- TEMPO MEDIO DI LAVORAZIONE ESPRESSO IN GIORNATE ANNO PRE-

CEDENTE E ANNO CORRENTE: B1 e B2 (calcolato rapportando il numerodelle pratiche distinte in: 1^ trattazioni, controdeduzioni, solleciti, chiusure, altrepratiche non derivanti da verifiche, al numero di giornate lavorate da ciascunSettore per tipologia di pratica);

- GIACENZA INIZIALE DELLE PRATICHE IN CORSO (distinte per tipologia,compreso le giacenze relative alle relazioni e controdeduzioni da esaminare): C;

- PRATICHE ESAMINATE: D (costituite dalle pratiche scadenzate esaminatedistinte per tipologia);

- PRATICHE DA ESAMINARE E=D+Relazioni e pratiche scadute non esaminate- PRATICHE CHIUSE NEL CORSO DELL’ANNO: F- GIACENZE FINALI: G =C +/- variazioni intervenute - (dovute alla trasforma-

zione del tipo di pratica da una tipologia all’altra ed alle chiusure disposte nel corsodell’anno) a seguito delle vecchie e nuove trattazioni + giacenze relative alle rela-zioni non ancora esaminate).

- INDICE DI DEFLUSSO H: che si ottiene dal rapporto (per tipologia e per totali)D/E: per esprimere, in termini numerici, il grado di smaltimento dell’arretrato;

- TEMPO MEDIO DI LAVORAZIONE ANNO IN CORSO ESPRESSO IN GIOR-NATE I : che si ottiene dal rapporto D/B2 per tipologia di pratiche;

- TEMPO DI SMALTIMENTO GIACENZE FINALI ( L ): G/I.- INDICE DI EFFICACIA DEL PERIODO: dato dal rapporto tra rilievi andati a

buon fine/n° rilievi.

I predetti parametri possono fornire elementi utili sia mediante comparazionecon i relativi tempi standard (ovvero con i corrispondenti dati dell’anno preceden-te) sia mediante confronto tra gli obiettivi assunti ed i risultati raggiunti.

7.1.5. Adeguatezza

Il Capo Settore, quando seleziona l’Ispettore o il responsabile di un gruppo peruna particolare verifica ispettiva, ha presente i seguenti fattori al fine di garantire chetutte le necessarie competenze specifiche siano assicurate:- la posizione dirigenziale e l’esperienza maturata;- la piena conoscenza della normativa generale e specifica a fronte della quale la

verifica ispettiva deve essere condotta;- la complessità delle indagini da svolgere in relazione al tipo di attività istituzio-

nale dell’ufficio da verificare ed agli argomenti oggetto degli accertamenti;- le dimensioni e la composizione dell’ente;


- la capacità di guida del gruppo;- la capacità di fare un uso efficace delle competenze dei vari membri del gruppo;- le capacita personali necessarie per trattare con la particolare organizzazione da

sottoporre a verifica ispettiva;- l’assenza di ogni conflitto di interesse reale o presunto;- altri fattori di importanza rilevante.

In funzione delle circostanze, il gruppo di verifica comprende Ispettori in adde-stramento ed eventualmente collaboratori.

7.1.6. Miglioramento del programma delle verifiche ispettive

Il piano ispettivo è realizzato anche tenendo conto delle raccomandazioni espres-se dagli Ispettori, dei suggerimenti delle Amministrazioni interessate e delle infor-mazioni derivanti dall’esito dell’attività di coordinamento che costituiscono utilielementi per pervenire ad una valutazione dell’importanza e ad una verifica dellafondatezza delle irregolarità e degli elementi di criticità appurati per tipologia dienti.

7.2. Attività di coordinamento

7.2.1. Controllo e mantenimento delle prestazioni

7.2.1.1. Valutazione delle prestazioni (controllo qualità)

La qualità delle prestazioni ispettive è da ritenersi un dato caratteristico dell’at-tività dei S.I.Fi.P. in quanto la stessa attività è espletata da dirigenti di riconosciutaprofessionalità. Inoltre, l’attività verificatoria “extra-gerarchica” e “interistituziona-le” può essere definita di secondo livello rispetto alla normale attività amministrati-va, così configurandosi essa stessa come una valutazione di qualità.

Ciò nonostante, si è ritenuto di attribuire al Coordinamento anche la funzione disupervisione dell’attività ispettiva in generale per garantire che la qualità delle pre-stazioni non scenda mai di livello.

Il Coordinamento è, pertanto, una struttura diretta anche a valutare con continuitàle prestazioni dei propri Ispettori e collaboratori mediante il riesame delle relazioni,l’osservazione diretta del lavoro svolto o con altri mezzi per assicurare il migliora-mento continuo della qualità delle prestazioni e per evidenziare eventuali carenzenell’attività ispettiva posta in essere.

In particolare, i Coordinatori prestano particolare attenzione nella predetta fasedi riesame per individuare eventuali controlli inadeguati, ovvero l’errata interpreta-


zione delle evidenze oggettive poste a fondamento dei rilievi, o ancora la loro nonesatta formulazione in modo da porvi rimedio prima della trasmissione dei refertiispettivi alle competenti Amministrazioni.

Sempre ai fini del miglioramento formativo, il Coordinamento assicura, ancheattraverso adeguati strumenti informatici, la massima diffusione della conoscenzadelle disfunzioni accertate per tipologia di enti e della relativa documentazione,l’aggiornamento delle piste di controllo per argomento e per uffici, l’elaborazione dischemi di accertamento omogenei, nonché l’adozione di metodologie di revisionericonosciute di generale accettazione.

Il responsabile del Settore primo, attraverso la firma delle lettere di trasmissione,esamina la relativa documentazione, concorrendo a valutare costantemente la qua-lità delle prestazioni dei S.I.Fi.P. e proponendo all’Ispettore generale Capo gliopportuni provvedimenti.

7.2.2. Omogeneità nelle conclusioni degli Ispettori

Le verifiche ispettive condotte da diversi Ispettori, quando verificano la stessaattività nelle stesse condizioni, devono portare a conclusioni similari.

A tal fine il Coordinamento stabilisce i metodi per valutare e confrontare le pre-stazioni degli Ispettori per ottenere da loro una uniformità di comportamento.

Tali metodi sono i seguenti:- riunioni di lavoro con gli Ispettori e collaboratori;- confronti tra le loro prestazioni;- riesame dei rapporti di verifica ispettiva;- rotazione del personale tra i vari gruppi di verifica ispettiva.- diffusione degli esiti delle controdeduzioni delle Amministrazioni vigilanti in ordi-

ne ai provvedimenti assunti ovvero ai motivi, ritenuti legittimi, di non accettazio-ne dei rilievi.

7.2.3. Formazione continua

Il responsabile del Settore primo, attraverso l’esame dei fascicoli afferenti la tra-smissione dei referti ispettivi dell’intero Coordinamento, valuta costantemente laqualità delle prestazioni dei S.I.Fi.P. e, contestualmente, l’eventuale necessità di for-mazione degli Ispettori, Coordinatori di Settore e Collaboratori, suggerendoall’Ispettore generale capo gli opportuni provvedimenti per mantenere e migliorarela loro capacità di eseguire e condurre le verifiche, di riesaminarle e di otteneresignificativi risultati operativi seguendo efficacemente l’attività delleAmministrazioni vigilanti nel rimuovere le situazioni di rilievo.


7.2.4. Riesame della relazione

Il Coordinatore di settore, ricevuta la bozza di relazione, ne verifica la correttezza :- sul piano tecnico-procedurale nella conduzione dell’indagine, per le verifiche

aventi un contenuto prefissato seguito direttamente dal Coordinatore; - sull’esatta interpretazione degli elementi probanti che avvalorano le risultanze

della verifica;- sulla congruità ed adeguatezza della verifica rispetto agli argomenti oggetto d’in-

dagine;- sulla omogeneità delle irregolarità riscontrate per tipologia di uffici.

Il Coordinatore, in caso di evidenti inesattezze, e/o incongruenze, e/o mancanzadi chiarezza, invita l’Ispettore a rivedere la parte della relazione interessata.

Il Coordinatore sintetizza in apposito elenco le osservazioni evidenziatedall’Ispettore sulla base del contenuto della relazione e del pro-memoria che - a talfine- è predisposto dall’Ispettore, condividendone la responsabilità in ordine all’e-sattezza delle medesime.

Al termine del riesame, il Coordinatore di Settore predispone un’apposita sche-da in cui esprime un giudizio complessivo di sintesi con l’attribuzione di una valu-tazione di adeguatezza e di congruità degli accertamenti svolti rispetto agli argo-menti oggetto di verifica.

7.2.5. Riservatezza

Il Coordinamento stabilisce le procedure per salvaguardare la riservatezza diogni verifica ispettiva a di ogni altra informazione segnalata dagli Ispettori nei refer-ti ovvero contenuta nella documentazione allegata ai medesimi.

Si rammenta che l’art. 11 del D.L.vo. 11 maggio 1999, n° 135 (Attività di con-trollo e ispettive) considera, ai sensi dell’art. 1 dello stesso decreto, di rilevante inte-resse pubblico le finalità di verifica della legittimità, del buon andamento, dell’im-parzialità dell’attività amministrativa, nonché della rispondenza di detta attività arequisiti di razionalità, economicità, efficienza ed efficacia per le quali sono, comun-que, attribuite dalla legge a soggetti pubblici funzioni di controllo, di riscontro edispettive nei confronti di altri soggetti. Conseguentemente, nell’esercizio di tali fun-zioni, i soggetti di cui sopra sono legittimati al trattamento di dati cosiddetti “sensi-bili” presso i soggetti controllati.

7.3. Distribuzione del rapporto

II rapporto di verifica ispettiva, unitamente ad un elenco di sintesi delle osserva-zioni in esso contenute, come predisposto dal Coordinatore, è trasmesso dalla strut-


tura di Coordinamento all’Amministrazione vigilante ed agli altri uffici interessatiaffinché si prenda atto dei risultati della verifica e vengano adottate le necessarieazioni correttive ed, eventualmente, perseguiti i responsabili che hanno commessogravi irregolarità.

Gli elaborati sono, inoltre, inviati alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, aisensi dell’art. 5, comma 2, della Legge 23 agosto 1988, n°400, ed alla Corte deiConti, ai sensi dell’art. 6 della legge 16 agosto 1962, n° 1291, richiamando l’atten-zione sui punti dell’elenco delle irregolarità riscontrate che evidenziano situazionicomportanti danni erariali ovvero suscettibili di determinarli.

In relazione alla natura, al numero dei rilievi ed alla loro complessità può essereassegnato un termine di carattere ordinatorio entro il quale, per motivi di opportu-nità e per ragioni di economicità di gestione, dovrebbero essere definite ed elimina-te tutte le anomalie segnalate.

In caso di verifiche per conto terzi, il referto ispettivo è consegnatoall’Amministrazione committente che, a sua volta, assume diretta responsabilità inordine alla distribuzione ed utilizzo del medesimo. I rapporti di verifica contenentiinformazioni riservate sono opportunamente salvaguardate dal medesimo commit-tente.

II rapporto di verifica ispettiva deve essere predisposto e trasmesso nel tempo piùrapido possibile per non ritardare, vanificandone i risultati, le necessarie azioni cor-rettive, soprattutto in presenza di gravi irregolarità. Ove non fosse possibile predi-sporlo entro un tempo ritenuto ragionevole, si rende necessario comunicare conimmediatezza i motivi del ritardo all’Ispettore generale Capo, indicando la datadella presumibile consegna. Ove sia possibile, e la situazione di urgenza lo richieda,può rendersi opportuna la predisposizione di un referto parziale ovvero di una primarelazione di sintesi.

7.3.1. Allegati e documenti da conservare a cura dell’Ispettore

Al referto ispettivo vanno allegati i documenti significativi (costituenti evidenzeoggettive) identificati nel referto ispettivo e ritenuti probanti al fine di documentarele irregolarità riscontrate. L’ulteriore documentazione di lavoro e gli altri documen-ti non allegati citati nel referto sono conservati a cura dell’Ispettore per un periodoragionevole di tempo per eventuali approfondimenti successivi, anche con riferi-mento ad eventuali controversie nelle quali l’Ispettore potrebbe essere coinvolto.

7.3.2. Conclusione della verifica ispettiva

La verifica ispettiva si considera conclusa con la trasmissione del rapporto diverifica all’Amministrazione verificata ovvero al Committente.


7.4. Azioni correttive

Va premesso che la relazione ispettiva, finalizzata ad acquisire elementi valutati-vi di fatto e di diritto, esaurisce i suoi effetti nell’ambito di tale attività referente.

Pertanto, qualsiasi effetto, eventualmente prodotto nelle gestioni ovvero sui sog-getti che ne sono titolari, non può giuridicamente attribuirsi alla relazione ispettivama è da imputarsi esclusivamente agli autonomi interventi adottati dagli organilegittimati riguardo alle fattispecie rilevate.

Dopo la trasmissione del referto subentra la fase delle controdeduzioni di com-petenza del Coordinamento con la quale si apre un dialogo con l’Amministrazionevigilante. Nel corso della predetta fase, il Coordinamento si assicura che siano adot-tate idonee azioni correttive e acquisisce notizie sul loro stato di attuazione e, qua-lora si renda necessario, si adopera per sostenere le osservazioni formulatedall’Ispettore, sintetizzate nell’apposito elenco allegato al referto ispettivo, ai finidella loro accettazione totale o parziale ovvero per avere conoscenza dei motivi peri quali l’Amministrazione vigilata intende respingerle.

La conoscenza della fondatezza delle argomentazioni sostenute dagli Ispettoriovvero dei motivi del loro superamento (conoscenza che si realizza con la divulga-zione in tempo reale dei risultati della stessa attività), consente un aggiornamentocontinuo che concorre al raggiungimento dell’obiettivo primario del mantenimentodi un’alta qualità delle prestazioni.

Il Coordinamento, con il costante monitoraggio della gestione rilievi, stimola leAmministrazioni affinché le azioni o i provvedimenti correttivi vengano adottati intempi ragionevoli ed eventualmente entro il termine stabilito nella lettera di tra-smissione del referto, richiamando l’attenzione sulla circostanza che, dalla mancatatempestiva regolarizzazione della gestione dell’Ufficio ispezionato, potrebbero deri-vare ulteriori danni ascrivibili ai funzionari responsabili di ritardi ed omissioni,tenuto anche conto delle disposizioni contenute negli artt. 1 e 2 della legge 14 gen-naio 1994, n° 20, come modificata ed integrata dall’art. 3 del D.L. 543 del 1996 con-vertito nella legge 639 del 1996.

Trascorso tale limite ed eventualmente l’ulteriore periodo concordato conl’Amministrazione vigilante, il Coordinamento, in assenza di soluzioni ritenute riso-lutive, rimette le questioni non risolte alla valutazione della Procura generale dellaCorte dei conti per le iniziative di competenza.

Entro lo stesso termine, il Coordinamento - per economia di gestione - rimette lequestioni non ancora del tutto risolte all’attenta e responsabile curadell’Amministrazione vigilante, qualora la stessa abbia avviato idonei provvedi-menti correttivi ovvero programmi o progetti destinati ad eliminarle gradualmenteed, eventualmente, assunto iniziative per prevenire il verificarsi di tali situazioni e/oper perseguire i responsabili di rilevanti irregolarità.


7.4.1. Delega dell’attività di coordinamento

Per una più incisiva e rapida attività diretta ad ottenere risolutive azioni corretti-ve a carattere locale ed in relazione al contenuto delle situazioni di irregolarità sin-tetizzate nell’elenco dei rilievi, la predetta attività di coordinamento può essere dele-gata, ai sensi del D.M. 8 settembre 1999, ai Direttori delle Ragionerie provincialidello Stato competenti per territorio, i quali svolgono direttamente gli adempimentiritenuti necessari e fanno conoscere conclusivamente i risultati conseguiti.

Invece, per le situazioni di rilievo di carattere generale, e cioè per quelle chenecessitano di direttive ovvero di provvedimenti risolutivi da partedell’Amministrazione vigilante, il contraddittorio inerente all’accertamento ed allarimozione delle situazioni di rilievo può essere delegato agli Uffici centrali di bilan-cio ovvero rimanere nell’ambito dei rapporti tra il coordinamento dei S.I.Fi.P. e lapredetta Amministrazione vigilante.

Una copia della relazione e dell’elenco dei principali rilievi è trasmessa ancheall’Ufficio verificato, onde porlo in grado di fornire con maggiore sollecitudine ognielemento giustificativo sulle singole questioni trattate, nonché su quant’altro abbiaformato oggetto di osservazione da parte dell’Ispettore.

8. METODOLOGIE DI CONTROLLO

8.1. Premessa

Come già osservato nel paragrafo 4.2.2., i controlli ispettivi extra-gerarchici deiS.I.Fi.P. rientrano - in gran parte - nella categoria del c.d. controllo di regolaritàamministrativo-contabile.

In sintesi, detto controllo ha per oggetto la verifica della regolarità delle scrittu-re contabili, della correttezza del processo amministrativo e dell’affidabilità dell’in-tero sistema di rilevazione dei dati, ivi compreso il sistema di rilevazioni a suppor-to delle decisioni. La verifica della conformità è da intendersi non solo come rispet-to della norma ma anche delle esigenze operative e gestionali.

Questo tipo controllo è diretto a stimolare nell’ente o nell’Amministrazione con-trollata processi di autocorrezione e può giungere a suggerire provvedimenti tesi amigliorare l’assetto organizzativo ed economico.

I controlli di regolarità amministrativa e contabile, in armonia con quanto previ-sto dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n° 286, devono rispettare, in quanto com-patibili, i principi generali della revisione aziendale asseverati dagli ordini e collegiprofessionali operanti nel settore e, quindi, le tecniche tipiche della revisione azien-dale.


8.2. Metodologie ispettive

L’attività ispettiva si svolge secondo due distinte metodologie:- “Puntuale”: basata sulla singola ispezione.- “Finalizzata”: basata su un complesso coordinato di ispezioni.- L’attività ispettiva “puntuale” può essere: generale o mirata.- È “generale” quando ha per oggetto l’intera gestione finanziaria e patrimoniale.- È “mirata” quando l’oggetto riguarda specifiche problematiche.

La metodologia “finalizzata” ha assunto notevole rilievo negli ultimi anni.L’ampia latitudine delle competenze dei S.I.Fi.P. ha favorito lo svolgimento di un

ruolo rivolto in prevalenza ad effettuare accertamenti orizzontali riguardanti unapluralità di uffici o enti che consentono misurazioni e valutazioni comparative persettori omogenei, per funzioni, per centri di responsabilità.

Quest’attività di valutazione comparativa (definita nel linguaggio economicoanglosassone come bench-marking) costituisce la funzione più significativa svoltaattualmente dai S.I.Fi.P.

Questi tratti peculiari dell’organismo ispettivo in esame sono stati chiaramenteposti in evidenza nella relazione finale della Commissione di studio istituita pressola Presidenza del Consiglio dei Ministri con D.P.C.M. 18 ottobre 1996 per contra-stare i fenomeni di corruzione e migliorare l’azione della PubblicaAmministrazione.

Nel documento finale, reso dal Presidente Gustavo Minervini il 20 marzo 1997,a conclusione del capitolo dedicato ai controlli, viene rilevato come la presenza diun corpo ispettivo qualificato con competenze generali presso la Ragioneria gene-rale dello Stato, in prevalenza chiamato ad effettuare accertamenti “orizzontali” checonsentono misurazioni e valutazioni comparative per settori omogenei, per funzio-ni, per centri di responsabilità, sia da considerare un fattore positivo di rilievo, dapreservare e rafforzare.

In linea con le nuove tendenze legislative in tema di riforma dei controlli sullaPubblica Amministrazione, la descritta fisionomia dei S.I.Fi.P. tende a privilegiareuna metodologia di controllo ispettivo di tipo collaborativo e non inquisitorio, voltaa consentire all’Amministrazione ispezionata la soluzione delle disfunzioni e delleirregolarità rilevate.

Espressione di questo nuovo indirizzo sono le seguenti attività:

Indagini conoscitive

Sono volte a verificare le cause delle disfunzioni esistenti all’interno di singolicomparti dell’Amministrazione pubblica.



Verifiche intersettoriali

Un’altra tipologia di indagini “orizzontali” mira a rilevare le differenze di com-portamento delle Amministrazioni ispezionate nell’applicazione di istituti normati-vi e contabili uniformi.

Verifiche tematiche

Un’altra tipologia di indagini è volta a verificare specifici aspetti della gestionefinanziaria e patrimoniale di singoli settori dell’Amministrazione pubblica.11

8.3. Metodologie ispettive e tecniche di campionamento

Gli standard metodologici rappresentano degli standard comportamentali e dilavoro idonei a preservare gli Ispettori dal rischio di aver “mal controllato”.

Il ricorso alle tecniche di campionatura è inteso a codificare ed a normalizzareuna prassi che è contraddistinta dalla non esaustività del controllo.

È buona norma che l’Ispettore incaricato di una verifica predisponga il pianodella verifica sulla base della propria esperienza personale, dell’elenco dei rilievitipici, tenendo conto dei percorsi metodologici emergenti dai documenti e dai refer-ti delle precedenti verifiche.

In tale fase, è particolarmente importante la preliminare individuazione dei c.d.“indici di rischio”, vale a dire l’accertamento della eventuale presenza di circostan-ze tali da indurre un avveduto Ispettore ad effettuare accertamenti con un particola-re grado di accortezza e prudenza.

In dottrina, per rischio di controllo s’intende il rischio che corre il controllore dinon rilevare irregolarità o errori rilevanti. In materia di controlli di legittimità e diregolarità, gli organismi internazionali di controllo accettano solo livelli di rischiodi controllo molto bassi (di norma l’1%).

Una delle componenti rilevanti del rischio di controllo è il rischio di controllointerno ossia il rischio che i controlli interni dell’organismo controllato non riesca-no ad impedire o ad individuare una irregolarità o un errore significativo.

Detto rischio viene stimato attraverso un accurato esame del sistema di control-lo interno ed effettuando verifiche di conformità di cui si dirà in seguito.

Per maggiori dettagli sui predetti argomenti, si fa rinvio ai seguenti documenti repe-ribili sull’applicazione Ufficio mobile/Pubblicazioni varie/indice autore INTOSAI:- Criteri guida europei di attuazione delle norme dell’INTOSAI, pagg. 22-43;- Lignes directrices sur la planification et l’exécution d’une vérification des contrô-

(11) GIANCARLO SETTIMI - I controlli, cit.


les internes de la dette publique – INTOSAI - Commission de la dette publique.Una buona organizzazione del piano di lavoro, che richiede un’accurata attività

di pianificazione, programmazione, etc., è indispensabile per razionalizzare l’usodelle risorse e del tempo disponibile in modo da conciliare la qualità del controllocon l’esigenza di minimizzazione dei costi.

Con la pianificazione, si individuano gli aspetti giuridici e amministrativi checaratterizzano l’Ufficio, valutando l’eventuale necessità di introdurre metodologieparticolari di controllo in considerazione di tipicità e/o di particolari problemi orga-nizzativo-gestionali. Con la programmazione è individuato cosa assoggettare al con-trollo e chi, come e quando controllare, predisponendo la relativa documentazionedi riferimento.

Detta attività preliminare deve consentire di ottenere una descrizione delle pro-cedure da esaminare, da riassumere in linea di massima in una flow-chart.

Per una esemplificazione della metodologia, si fa rinvio al documentodell’I.G.R.U.E. : Sistemi di gestione e di controllo degli interventi cofinanziati daifondi strutturali comunitari per il periodo 2000-2006 ai sensi dell’art. 38 del Reg.CE 1260 del 1999 – Linee guida per l’organizzazione dei sistemi di gestione e con-trollo e per la predisposizione delle piste di controllo12.

A tale riguardo, si evidenzia che la definizione e il continuo aggiornamento diflow-chart di macro processi più significativi interessanti la P.A. in generale, com-pleti:- della descrizione della tipologia delle attività interessate (programmazione, istrut-

toria, attuazione, rendicontazione, etc.);- dell’indicazione per ciascuna fase dei soggetti e delle responsabilità coinvolti;- dei punti di criticità organizzativa e dei rischi associabili;- dei riferimenti normativi e della descrizione dell’attività e tipologia dei controlli da

effettuare (controllo di tipo finanziario, gestionale, strategico, etc);- potrebbe costituire un utile strumento operativo – anche di carattere storico - a dispo-

sizione degli Ispettori per semplificare e orientare maggiormente la loro attività.Detti strumenti, una volta testati per valutarne la congruità e la generalità, potreb-

bero essere pubblicati sul sito Internet del Ministero dell’Economia e Finanze perfar conoscere il punto di vista dei S.I.Fi.P. sui modelli organizzativi attuabili perl’applicazione di una procedura (es. acquisizione beni e servizi) e, quindi, costituireelementi di orientamento per le stesse Amministrazioni vigilanti, anche ai fini diautodiagnosi.

Le verifiche – in pratica - richiedono un’impostazione metodologica tale da con-sentire all’Ispettore di avere un’idea, il più possibile completa e attendibile, deifenomeni esaminati, massimizzando gli effetti dei controlli nell’ottica dell’ottimiz-

(12) Consultabile in www.tesoro.it

zazione del tempo disponibile. Tale obiettivo può essere agevolmente perseguitoadottando idonee tecniche di campionamento. È infatti ragionevole ipotizzare checiò che si riscontra nell’analisi di un campione più o meno rappresentativo, in rela-zione all’universo considerato, possa essere rapportato proporzionalmente alla glo-balità degli elementi che costituiscono l’universo stesso.

L’utilizzo delle tecniche di campionamento consente di perseguire principalmen-te i seguenti obiettivi:- la verifica dei principali cicli che generano le operazioni degli uffici verificati, al

fine di accertarne la conformità a corrette procedure contabili, gestionali e fisca-li (test di conformità o di rispetto delle procedure);

- la verifica della qualità delle procedure e la verifica sostanziale dei saldi relativialle voci esposte nelle situazioni contabili.

Con il primo obiettivo, nell’effettuare il controllo, si prescinde dalla consistenzadei valori numerari delle operazioni, rilevando, in un test di conformità, il compor-tamento seguito per lo svolgimento di una determinata operazione e non il suo aspet-to quantitativo.

Con il secondo obiettivo, diretto ad accertare situazioni di tipo sostanziale, nonsi può prescindere - nei limiti del possibile - dalla valutazione anche di aspetti quan-titativi.

Le tecniche di verifica implicano sostanzialmente due modalità di campiona-mento:- un campionamento determinato a giudizio dell’Ispettore sulla base dell’esperien-

za nella tipologia degli enti esaminata, della conoscenza acquisita nel settore diattività e di tutti gli elementi e comportamenti già analizzati in precedenti verifi-che (elementi individuati negli elenchi dei rilievi e nell’altra documentazionemessa a disposizione dal Coordinamento) che forniscono informazioni anche suifattori di rischio inerenti.

- un campionamento determinato su base statistica.

Premesso che è buona norma chiarire nel referto ispettivo quale tecnica sia stataadottata in sede di indagine, è doveroso sottolineare come il campionamento stati-stico risulti particolarmente indicato per verifiche di dati che costituiscono un uni-verso composto da un elevato numero di elementi, per la verifica dei quali è oppor-tuno assicurare la stessa probabilità di essere estratti.

8.3.1. Campionamento nei controlli di conformità (o di rispetto delle procedure)

Per quanto concerne il campionamento nei controlli di conformità, è buonanorma che le verifiche riguardino un numero di operazioni tanto più elevato quanto


maggiori sono le dimensioni dell’Ufficio e quanto più la sua attività istituzionaleimplica la realizzazione di servizi (e quindi entrate) rivolti ad un numero di utentiridotti.

In via preventiva, sono da individuare le diverse tipologie di operazioni che, perricorrenza e natura, si prestano ad evidenziare un maggior grado di rischio di irre-golarità. Qualora non si disponga di informazioni preliminari, è buona prassi con-centrarsi sui più significativi cicli dell’area oggetto d’indagine dell’Ufficio peracquisire una conoscenza di base che porterà ad una descrizione delle procedure dariassumere in una flow-chart. Ciò agevolerà l’effettuazione di test diretti a valutare,in primo luogo, il grado di rispetto delle procedure seguendo il percorso di una o piùtransazioni lungo tutta la procedura e quindi avere informazioni preliminari sullivello di controllo di carattere sostanziale da effettuare successivamente (ridotto,normale, rinforzato).

Il campione, in tal caso, può essere individuato soggettivamente ricorrendo allaselezione di alcune operazioni scelte casualmente tra:- le serie numeriche attribuite ad un elemento che costituisce parte integrante del

flusso completo delle transazioni (mandati, ordini, fatture, etc.);- i documenti archiviati in un raccoglitore.

La selezione dei numeri nell’ambito di una serie può avvenire anche mediantestrumenti come i software generatori di numeri casuali installati su personal com-puter o mediante tabelle costruite sulla base di numeri casuali. Successivamente, ilcampione può essere rideterminato in relazione all’esperienza acquisita ed alle irre-golarità riscontrate (“scandaglio logico”).

8.3.2. Campionamento nei controlli sostanziali (test di qualità delle procedure e diregolarità dei saldi)

Nella scelta del campione risulta determinante l’esito dei controlli di conformitàche consentono di stabilire preliminarmente il rischio di natura intrinseca correlatoalla posta da esaminare e, conseguentemente, il livello di controllo da effettuare.

In alcuni casi, le tecniche di verifica più idonee vengono identificate principal-mente nelle richieste di conferme a terzi (situazione capitoli presso tesoreria, saldie valori presso banche, etc.), negli inventari fisici (disponibilità di cassa, situazionebeni mobili, etc.) e in eventuali procedure alternative.

Nei controlli sostanziali, è buona norma determinare il campione da esaminaresulla base di tecniche di campionamento che utilizzino metodologie statistiche. Alriguardo, si riporta, nell’allegata Appendice A, una metodologia del predetto tipo.

Il totale del valore del campione esaminato su quello globale (cosiddetta coper-tura) è rappresentativo dell’efficacia del controllo eseguito.


Allorché il saldo da analizzare presenta una composizione molto polverizzatanon avrebbe senso porsi l’obiettivo di raggiungere un grado di copertura significa-tiva. L’alternativa è quella di adottare un test di sostanza con la connotazione di untest di verifica procedurale. In tal caso il giudizio del verificatore si basa sui risulta-ti di un campione che generalmente è poco rappresentativo nell’universo considera-to, ma la cui proiezione può ragionevolmente approssimarsi alla situazione reale.Ciò in quanto, come già evidenziato, è ragionevole ipotizzare che ciò che si riscon-tra nell’analisi di un campione più o meno rappresentativo, in relazione all’univer-so considerato, possa essere rapportato proporzionalmente alla globalità degli ele-menti che costituiscono l’universo stesso.

8.4. Documentazione di lavoro

L’esigenza di fornire una garanzia di obiettività procedurale e, quindi, di poterdimostrare in ogni momento la qualità delle prestazioni implica la necessità di rac-cogliere elementi probanti, validi e sufficienti a supporto del controllo effettuato,quali:- norme, manuali e istruzioni di lavoro dell’ufficio verificato;- flow-chart con i quali si documentano i passaggi delle procedure;- elenco dei rilievi tipici per tipologia di enti;- liste di controllo da usare per valutare gli elementi da esaminare;- moduli per registrare le osservazioni risultanti dalla verifica;- moduli per documentare le evidenze di supporto alle conclusioni raggiunte.

Tale supporto documentale risulta quanto mai necessario per i seguenti motivi:- per aiutare l’Ispettore ed i suoi collaboratori nello svolgimento della verifica;- per consentire di fornire una dimostrazione dell’effettiva esecuzione del lavoro

svolto sia da parte dell’Ispettore che dei collaboratori eventualmente impiegati.

Tenuto conto delle predette finalità, la forma, il contenuto e l’organizzazionedella documentazione è rimessa alla discrezionalità dell’Ispettore (diagrammi diflusso, check-list, etc.). In ogni caso la documentazione dovrebbe indicare l’obietti-vo specifico che si vuole conseguire, la fonte dell’informazione, l’attività svolta conriferimento ai documenti originali, le conclusioni raggiunte.

Un’esemplificazione di check-list sulle procedure gestionali e fiscali dei cicliaziendali è reperibile sull’applicazione WEB “Ufficio Mobile”.

È buona regola predisporre una relazione di commento, illustrativa del tipo dicontrollo effettuato ed in allegato fornire la documentazione e/o le schede di det-taglio esplicative dell’attività realmente svolta; documenti che possono risultareutili soprattutto in caso di controversie nelle quali l’Ispettore potrebbe esserecoinvolto.



È, altresì, utile che i documenti di lavoro siano predisposti in modo da non impe-dire ulteriori attività di verifica o indagini addizionali che si rendessero necessarie aseguito di informazioni raccolte nel corso della verifica ispettiva.

I documenti di lavoro contenenti informazioni riservate o coperte da segretezzadevono essere opportunamente protetti.

8.5. Esempio di metodologia ispettiva

In relazione a quanto sopra, l’attività ispettiva - in sintesi - può comprendere leseguenti attività :

PRIMA

- acquisizione preliminare di informazioni; - analisi provvisoria delle procedure da verificare;- pianificazione provvisoria della verifica ispettiva.

DURANTE

- eventuale acquisizione di ulteriori elementi per il completamento della fase di ana-lisi delle procedure e di pianificazione della verifica. Riassunzione delle procedu-re da verificare su uno schema semplificato, mettendo in evidenza le tappe e lesequenze (flow-chart);

- effettuazione di test di conformità ovvero di rispetto delle procedure, seguendo ilpercorso di una o più transazioni lungo tutta la procedura descritta e descrivendo-ne i risultati in apposita tabella;

- effettuazione di una valutazione a priori e provvisoria della qualità del rispettodella procedura (es.: eccellente, soddisfacente, poco soddisfacente, insufficiente);

- determinazione del livello di controllo da praticare sulla base della valutazione apriori data alla procedura verificata (ridotto, normale, rinforzato);

- determinazione del Livello di Qualità Accettabile (LQA) che si ritiene giustificabile;- determinazione, sulla base della documentazione statistica13, della dimensione del

campione facendo ricorso a tecniche di campionamento secondo norme statistichericonosciute (es.: adattamento della norma internazionale ISO 2859), scegliendo acaso gli elementi del campione appartenenti alla medesima categoria previa pro-cedura di stratificazione;

- effettuazione delle verifiche degli elementi del campione (test di qualità) ed esamedel numero degli scarti (non conformità riscontrate);

(13) Cfr. Appendice A


- individuazione dei punti deboli, del grado di rischio che i controlli interni non rie-scano ad individuare gli errori intervenuti, degli elementi per raccomandazioni econclusioni.

DOPO

- redazione della relazione sulle base delle constatazioni emerse e delle conclusioniraggiunte;

- eventuali suggerimenti propositivi in funzione delle constatazioni e delle conclu-sioni.

8.5.1. Test di conformità

Per quanto riguarda il test di conformità, la tabella dei risultati può assumere laseguente forma:

DESIGNAZIONE DELLA

PROCEDURA14

ESISTENZA DELLA

TAPPA15

CONFORMITA’ RISPETTO

DESCRIZIONE16

MATERIALITA’ DEL

PASSAGGIO DI TAPPA17OSSERVAZIONI18

I test di qualità di cui al punto 10 sono diretti a selezionare, in relazione alle pro-cedure da esaminare riassunte su flow-chart, un campione di transazioni da sotto-porre ad esame.

Con riferimento alla metodologia proposta, la dimensione del campione è deter-minata19, tra l’altro, in funzione del livello di controllo auspicato (normale, ridottoo rinforzato).

Per determinare detto tipo di controllo, occorre basarsi sulla valutazione a prio-ri che emerge dai risultati dei test di autenticità (conformità), come segue:

(14) Indicare il nome o fare riferimento ad un numero di sequenza sulla flow-chart;(15) Indicare si o no;(16) Per confermare che la tappa è conforme alla descrizione che ne è stata data (escluso qualsiasi giudizio di

qualità) indicare si o no;(17) Indicare la prova materiale (es. timbro, firma, visto, etc.) che attesta il passaggio di tappa.(18) Riferire in sequenza le varie tappe superate(19) Cfr. Appendice statistica


8.5.2. Test di qualità

Come precisato, i test di qualità esigono il ricorso a tecniche di campionatura checonsentono di determinare, secondo norme statistiche riconosciute, il numero deglielementi che possono essere esaminati (campione) all’interno di un insieme piùnumeroso (lotto) in modo che la valutazione data su tale campione possa essereestesa, a determinate condizioni, all’insieme del lotto.

Qualora gli elementi del lotto, in relazione al loro peso relativo, non siano tra loroomogenei è opportuno procedere preliminarmente ad una loro stratificazione in unoo più sottogruppi cui applicare regole di selezione differenti (ad es. procedere ad unacampionatura più rilevante per il gruppo ad alto valore).

Una possibile tecnica di campionatura è riportata nell’Appendice A di docu-mentazione statistica.

9. APPENDICE A

9.1. Piani di campionamento indicizzati da adottare nelle verifiche

II “Piano di campionamento indicizzato” previsto dalla norma UNI ISO 2859che fa riferimento a procedure di collaudo di materiali è uno strumento tecnico,basato su parametri statistici, che può essere utilizzato - previo adattamento - nel-l’attività di verifica per ottenere elementi di giudizio sulla regolarità ovvero sull’af-fidabilità di una procedura o di un sistema di dati sottoposto a controllo.

Attraverso tale strumento vengono, più in particolare, definite:

- l’entità del campione da estrarre dalla partita da esaminare (o lotto); - il “Livello di Qualità accettabile” (LQA) che si ritiene giustificabile nel caso par-

ticolare;- le condizioni di accettazione (A) o di rifiuto (R).

Per la determinazione quantitativa del campione da estrarre, il citato “piano dicampionamento” si avvale di appositi “prospetti” (Appendice statistica A – cap.

RISULTATO DELLA VALUTAZIONE A PRIORI LIVELLO DI CONTROLLO DA PRATICARE

ECCELLENTE RIDOTTO

SODDISFACENTE NORMALE

POCO SODDISFACENTE RINFORZATO

INSUFFICIENTE RINFORZATO


10) previsti dalla richiamata norma UNI ISO 2859.Si ritiene di applicare ai predetti prospetti le modifiche e le integrazione già adot-

tate da altre Amministrazioni20 per le specifiche esigenze operative connesse all’at-tività di verifica.

Detti prospetti sono composti dai seguenti parametri:

Prospetto 1 – livello di controllo

- S-n: livelli di controllo speciali, da 1a 4;- I-II-III: livelli di controlli ordinari, da 1 a 3;- C: livello di controllo centesimale;- A, B, … : lettere codice per la numerosità del campione.

Prospetti: 2A (controllo normale), 2B (controllo rinforzato), 2C (controlloridotto)

- N = numerosità del lotto; - n = numerosità del campione; - LQA = livello di qualità accettabile; - Na = numero di accettazione delle anomalie riscontrate fino al quale il sistema

o la procedura esaminata può essere giudicata affidabile;- Nr = numero delle anomalie a partire dal quale il sistema o le procedure esami-

nate non sono ritenute affidabili.

L’utilizzo “congiunto” dei suddetti parametri consente di valutare, attraverso unaprocedura rigorosamente “codificata”, la qualità e l’accettabilità degli elementi delcampione sottoposti ad esame.

A chiarimento dell’utilizzo dei predetti “prospetti”, si specifica quanto di segui-to.

Un “piano di campionamento” viene innanzitutto impostato fissando, in sede divalutazione provvisoria (a priori) scaturente dai test di conformità di rispetto delleprocedure, il livello di controllo di riferimento (eccellente=ridotto; soddisfacen-te=normale; poco soddisfacente=rinforzato; insufficiente=rinforzato).

Più in particolare, nel “Prospetto 1” sono individuati tre livelli di controllo“ordinario” e quattro livelli di controllo “speciali”.

I livelli di controllo ordinario adottabili sono: “I”, “II”, “III”. Essi determinanouna scala di “accettabilità/rifiuto” progressivamente più selettiva. In genere è da uti-

(20) La metodologia è analoga a quella descritta in “Audit dei sistemi di gestione e di controllo”, 1 dicembre1989, a cura dalla D.G. XX della Commissione U.E.

lizzare la colonna II che corrisponde a un livello di controllo “standard” che puòessere applicato normalmente. Secondo le circostanze, può essere applicato un livel-lo meno severo (I) o più severo (III).

I livelli di controllo speciali da S1 a S4 (il livello 4 diventa operativo in corri-spondenza della valutazione a priori di insoddisfacente) permettono di modulare leoperazioni di campionamento alle peculiari esigenze legate alla natura e finalità diimpiego del controllo.

Più in particolare, i suddetti livelli vanno adottati in relazione ad una campiona-tura costituita da elementi di scarsa rilevanza e di limitato valore, prevedendo, in talicasi, una numerosità del campione ridotta rispetto a quella ordinaria e di conse-guenza un rischio più elevato.

Il livello di collaudo “centesimale” viene adottato quando la particolare “sensi-bilità” degli elementi del campione renda necessario il controllo dell’intera partita.

Fra le tre versioni della tabella II (IIa, IIb, IIc), occorre scegliere la versioneche corrisponde al livello di controllo scelto nelle colonne del Prospetto 1 nel modoseguente:- colonna II del Prospetto 1 = controllo normale (cfr. tabella IIA); - colonna I del Prospetto 1= controllo ridotto (cfr. tabella II C); - colonna III della Tavola 1 = controllo rinforzato (cfr. tabella IIB).

II livello di controllo adottato determina automaticamente il numero degli ele-menti costituenti il campione da esaminare, in rapporto alla dimensione dell’interolotto.

Altro parametro essenziale (accanto al richiamato “livello di controllo”), perl’impostazione e l’impiego del piano di campionamento indicizzato, è rappresenta-to dal “Livello di Qualità Accettabile (LQA)”. Tale parametro, che è determinato, agiudizio discrezionale dell’operatore in sede di verifica, in relazione alla natura edalla rilevanza della procedura, rappresenta il livello di tolleranza che s’intende adot-tare in ordine alla valutazione della partita da esaminare.

Più in dettaglio, con l’individuazione del “LQA” - a sua volta correlato con un“livello di controllo” prefissato - si stabilisce qual è il numero massimo degli erroriconsentiti (errore accettabile) in percentuale (in funzione del principio della signifi-catività) ai fini di una valutazione positiva circa l’affidabilità del sistema esaminatoe, conseguentemente, il numero minimo degli errori che determina una valutazionenegativa degli elementi della procedura esaminata.

Ovviamente, tale livello influenza la numerosità del campione che deve esseretanto più elevata quanto più l’errore accettabile è ridotto.

Si riporta di seguito, a chiarimento del metodo, un esempio pratico di collaudocon l‘impiego della sopramenzionata procedura.


Esempio:a) Lotto da controllare (N): n° 3.000 elementi.b) In sede di “valutazione preliminare” sono stati fissati i seguenti parametri:- esito test di autenticità della procedura: soddisfacente - LQA “1”;- livello di controllo ordinario = “II”.

c) Per definire il numero dei campioni da esaminare nel lotto in esame, è indivi-duato, in via preliminare, il “codice” di riferimento del Prospetto 1”, corrisponden-te alla numerosità del lotto (3.000 elementi), compresa, nella fattispecie, tra 1.201 a3.200. Il codice, in questo caso, è rappresentato dalla lettera “K”.

d) Nel Prospetto IIA - “Piani di campionamento semplice per il controllo ordi-nario”, in corrispondenza della lettera “K” sopra individuata, si rileva il numerodegli elementi da esaminare compresi nel lotto (n): n° 125.

In corrispondenza della colonna inerente il “LQA ~ 1”, si individuano altresì:

- il Numero di Accettazione (Na): 3;- il Numero di rifiuto (Nr): 4.

Quindi, su n° 125 campioni da esaminare per il controllo, il lotto riceverà una valu-tazione positiva se il numero di quelli irregolari sarà uguale o inferiore a 3; per con-tro, riceverà una valutazione negativa se il numero stesso sarà uguale o superiore a 4.

Ai fini del suddetto computo quantitativo, dovranno essere prese in considera-zione solo le irregolarità di non rilevante entità, atteso che eventuali irregolaritàgravi, che si ripercuotono sull’intera procedura, determineranno in ogni caso unavalutazione negativa.

Risulta chiaro che le medesime partite riscontrate come irregolari sarannocomunque segnalate per le opportune correzioni ovvero per i necessari recuperi.

9.2. Numerazione progressiva degli elementi del campione.

Nel precedente paragrafo sono state illustrate alcune modalità tecnico-operativedi controllo, ritenute in armonia con le tecniche tipiche della revisione aziendale,ottenute adattando una metodologia di controllo statistico basata sull’impiego dei“piani di campionamento indicizzati” di cui alla normativa UNI ISO 2859, riferita aprocedure di collaudo di materiali.

Momento “sensibile” della procedura è rappresentato dalla fase di formazionedella campionatura da sottoporre al controllo che richiede, da parte degli operatori,una particolare attenzione ed oculatezza nella scelta degli elementi, da trarre omo-geneamente dall’intera partita costituente il lotto da esaminare, al fine di garantirela più ampia rappresentatività degli elementi stessi.



Allo scopo di evitare quanto più possibile che la casualità delle suddette opera-zioni di campionatura sia influenzata da fattori di ordine psicologico (soggettività diazione dei singoli operatori) è ritenuto opportuno il ricorso alla estrazione a sorte deisingoli elementi da controllare, la cui numerosità viene determinata dai citati pianidi campionamento indicizzati.

Detta procedura implica, in mancanza di una progressione già disponibile, l’ef-fettuazione di una preventiva numerazione dei singoli elementi del lotto, cosi comedi seguito definita.

In tale procedura, ogni elemento è contrassegnato da un numero progressivo lacui sequenza rispecchia rigorosamente i ritmi della redazione dei rispettivi provve-dimenti.

In sede di formazione della campionatura da sottoporre al controllo, è buonanorma procedere - una volta definita la numerosità del campione secondo i “piani dicampionamento indicizzati” – all’estrazione a sorte dei numeri per l’individuazionedegli elementi da esaminare, sia con metodi tradizionali, ovvero, quando ciò sia con-sigliabile data la numerosità dei campioni da controllare, utilizzando un appositoprogramma informatico per la “generazione di numeri casuali”.

L’impiego del citato programma consente la selezione automatica di numeri perla scelta dei campioni da utilizzare.

10. Appendice A - Statistica

10.1. Prospetto 1 – Lettere codice per la numerosità del campione10.2. Tabella II-A – Piani di campionatura semplice in controllo normale (tabella

generale)10.3. Tabella II-B - Piani di campionatura semplice in controllo rinforzato (tabel-

la generale)10.4. Tabella II-C - Piani di campionatura semplice in controllo ridotto (tabella

generale)

168 La Governance delle attività ispettive: spunti per una riflessione operativa10

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11. APPENDICE B - CODICE DI COMPORTAMENTO21

In considerazione della delicatezza e complessità delle funzioni ispettive svoltedai S.I.Fi.P., si ritiene opportuno fornire agli Ispettori in verifica i seguenti princìpidi comportamento che, pur avendo valenza generale per ogni tipo di verifica, devo-no essere particolarmente tenuti presenti nelle ispezioni presso Enti pubblici.

Princìpi da seguire nel corso dell’Ispezione

1.1. Nello svolgimento dell’attività ispettiva presso l’Ufficio o l’Ente verificato,l’Ispettore deve programmare la propria azione in modo da evitare che gli accerta-menti si protraggano oltre i tempi standard preventivamente indicati dal Capo settore.

1.2. Nei rapporti con le strutture verificate, l’Ispettore deve, in generale, limitareal minimo indispensabile, per la riuscita dell’ispezione, i costi diretti ed indirettisopportati dagli Uffici o dagli Enti in seguito alla sua presenza continuativa.

A questo fine l’Ispettore cura, in primo luogo, di evitare che gli accertamenti ral-lentino eccessivamente o addirittura paralizzino l’attività amministrativa.

Al riguardo può essere utile la formulazione di un piano di accertamenti concor-dato con le strutture ispezionate o la conduzione in parallelo di accertamenti inte-ressanti più articolazioni dell’Ente le quali, in tal modo, sono impegnate solo peralcuni periodi della giornata lavorativa.

1.3. Nella richiesta di documentazione e di relativa riproduzione degli attil’Ispettore si limita a richiedere quanto strettamente essenziale agli accertamenti.

1.4. In ogni caso l’Ispettore non richiede mai la redazione, da parte degli ufficiispezionati, di pro-memoria oppure di sintesi della normativa vigente o della docu-mentazione oggetto di esame in sede ispettiva, in quanto tale attività è di esclusivapertinenza dell’Ispettore e non può gravare sul personale della struttura verificata.

1.5. Nelle verifiche mirate e nelle verifiche coordinate o finalizzate, l’eventualeampliamento dei filoni di indagine predeterminati dal Coordinatore, può avveniresolo su espressa autorizzazione dell’Ispettore generale Capo su proposta del Settoreche valuta l’attinenza dei nuovi temi evidenziati dall’Ispettore con le finalità princi-pali delle verifiche in corso.

Va sottolineato, a questo proposito, che le indagini finalizzate sono funzionalialla redazione di sintetiche relazioni finali conclusive (report d’insieme) eventual-

(21) A cura di Pietro VOCI - Coordinatore del Settore I dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica.

mente da diffondere sul sito del Ministero del Tesoro ovvero da pubblicare a curadell’Istituto Poligrafico dello Stato.

Pertanto, gli Ispettori chiamati a far parte dei gruppi ispettivi che eseguano leverifiche finalizzate devono assicurare rapidità di accertamenti e omogeneità di con-tenuti delle relative relazioni ispettive, ai fini del loro successivo accorpamento neireport d’insieme.

1.6. Nella considerazione che l’azione di responsabilità amministrativa si pre-scrive nel termine di cinque anni (art. 1 della Legge n° 20 del 1994), vanno evitati,di regola, accertamenti su atti e situazioni in ordine ai quali non è più esperibile l’a-zione stessa per decorso del citato periodo temporale.

Princìpi da seguire nella redazione della relazione ispettiva

2.1. Sintesi nella trattazione degli aspetti generali relativi all’Ente o all’Ufficio.

2.2. Limitazione degli allegati ai soli documenti che servono a fornire provadocumentale delle parti della relazione contenenti rilievi ed eventuali richieste direcupero.

2.3. Esigenza di concentrare la relazione nell’esposizione dettagliata dei rilievi edelle raccomandazioni che vengono formulati all’ente o all’ufficio.

A questo fine occorre che per ogni rilievo venga descritta analiticamente la situa-zione di fatto esistente, con l’esatta indicazione e descrizione degli atti adottati e deicomportamenti tenuti dai responsabili dell’Ente.

A conclusione di tale esame analitico, devono essere indicati tassativamente econ precisi riferimenti i motivi, desumibili da norme di legge, regolamento, senten-ze, circolari, principi contabili etc., in base ai quali l’Ispettore ritiene di muovereosservazioni sull’operato dell’Ente o Ufficio ispezionato.

2.4. Evitare di formulare rilievi su aspetti attinenti alla discrezionalità organizza-tiva dell’Ente, salvo che gli atti organizzativi esaminati appaiano del tutto illogici oirrazionali.

2.5. Sono da evitare, in genere, rilievi che non abbiano collegamento e/o riflessisulla gestione finanziaria dell’Ente.

2.6. Va sempre verificata con estrema cura la fondatezza dei rilievi che si inten-dono formulare:- in corso di ispezione, in contraddittorio, con il Capo dell’Ufficio o con il Direttore

generale e con i dirigenti responsabili dell’Ente;


- al termine dell’ispezione e prima di stendere la relazione, eventualmente con ilCoordinatore.

2.7. In nessun caso la relazione può rinviare ad altri Uffici od Enti il completa-mento delle indagini o, comunque, formulare inviti in tal senso: sono, quest’ultimi,compiti riservati al Ministero dell’Economia e delle Finanze che può richiederli pre-via motivata proposta del Coordinatore.

12. GLOSSARIO

Committente Organizzazione con la quale si è stipulata un’apposita convenzio-ne che richiede la verifica ispettiva ovvero una prestazione di servizio. II commit-tente è in genere una Amministrazione pubblica che intende sottoporre a controllol’attività di Uffici dipendenti, ovvero progetti o attività specifiche di Organizzazioniesterne con le quali ha rapporti, sulla base di un appropriato modello operativoall’uopo concordato e/o delle prescrizioni generali e specifiche riguardanti la stessaAmministrazione.

Campione Designa, all’interno del lotto così definito (insieme universale), unsotto-insieme di documenti (insieme campione) che sono effettivamente sottoposti acontrollo. La determinazione dell’ampiezza del campione avviene, con l’ausilio delletavole statistiche, sulla base della dimensione del lotto e dell’accettazione di un datomargine di rischio di errore inerente a qualsiasi metodo di controllo non esauriente.Tale rischio di errore è rappresentato dal Livello di Qualità Accettabile (LQA).

Casualità La determinazione delle transazioni che, individuate nell’ambito dellotto, sono incluse nel campione, è basata esclusivamente sul caso e mai su una scel-ta che tenga conto di altri criteri.

Elenco dei rilievi Elenco delle osservazioni più significative costituenti consta-tazioni di non conformità rilevate durante il processo di verifica ispettiva e suppor-tate da evidenza oggettiva.

Elenco dei rilievi tipici Elenco di osservazioni più ricorrenti rilevate per unatipologia di uffici ovvero di enti che può essere assunto a base di un piano di lavo-ro provvisorio da sviluppare nel corso della verifica.

Elemento probatorio (evidenza oggettiva) Documentazione o constatazione atti-nenti un’attività, un servizio ovvero l’applicazione di una fase procedurale previstada una norma, la cui inesistenza, anomalia o difformità è basata su una osservazio-


ne diretta delle attività, delle procedure e delle modalità operative sottoposte a misu-re, test, etc. che possono essere verificate.

Livello di qualità accettabile Il livello di qualità accettabile (LQA) è la percen-tuale massima di irregolarità per 100 unità che, nel controllo per campione, puòessere considerato soddisfacente in quanto caratteristica media della qualità.

Lotto Designa l’insieme dei documenti suscettibili di essere controllati.

Non conformità Non soddisfacimento di requisiti procedurali. Scostamento oassenza di una o più attività caratteristiche rispetto alle prescrizioni di una norma,disposizione, un modello organizzativo, etc.

Osservazione Constatazione di una non conformità rilevata durante il processodi verifica ispettiva e supportata da evidenza oggettiva.

Piano di controllo Descrizione scritta dei sistemi di gestione e di controllo cheillustra le procedure e le verifiche che si intendono effettuare per avere informazio-ni riguardo alle modalità di effettuazione delle spese, di acquisizione di entrate,ovvero di realizzazione di un servizio, etc. Il piano di controllo dovrebbe anche per-mettere di individuare nei sistemi le singole transazioni, seguendo tutti i passaggiattraverso i quali le entrate e le uscite sono registrate e/o le altre attività svolte.

Rischio di controllo Si tratta del rischio che i controlli interni non riescano adindividuare eventuali errori intervenuti.

Rischio inerente Rischio presente in aree particolari, a prescindere da qualsiasicontrollo in atto.

Sistemi di gestione e di controllo Una serie di procedure collegate, finalizzatealla gestione amministrativo-contabile connessa alla realizzazione delle attività isti-tuzionali, al monitoraggio e alla valutazione del grado di raggiungimento degliobiettivi prefissati.

Verifiche di conformità e di orientamento Si tratta di verifiche che vengono eseguitequando si raccolgono informazioni sui sistemi, per consentire al revisore di comprendereil funzionamento del sistema preso in considerazione. Tali verifiche consistono nell’indi-viduare una o più transazioni sulla scorta delle quali sono identificati i controlli chiave.

L’effettuazione di test di conformità sono diretti a ottenere una valutazione pre-liminare del grado di rispetto delle procedure (seguendo il percorso di una o piùtransazioni lungo tutta la procedura) e quindi informazioni preliminari sul livello di



controllo di carattere sostanziale da effettuare successivamente (ridotto, normale,rinforzato).

Verifica ispettiva Esame sistematico ed indipendente mirato a determinare laconformità delle attività svolte alle prescrizioni normative generali e specifiche. Intaluni casi, utilizzando opportunamente i risultati delle verifiche ispettive, si puòessere in grado di suggerire provvedimenti utili a migliorare l’assetto organizzativoed economico. Uno degli scopi della verifica ispettiva è, pertanto, anche quello dioffrire l’opportunità di pervenire ad un miglioramento organizzativo e proceduraleattraverso l’adozione da parte dell’Amministrazione verificata di idonee azioni cor-rettive.

Verifiche sostanziali (controlli di qualità) Si tratta di verifiche sulle transazionie altri dati desunti da un campione rappresentativo che intendono accertare la com-pletezza, l’esattezza e la validità delle stesse, nonché gli effetti pratici di qualunqueerrore o carenza individuati.


ALL. 1 – Tempi standard relativi agli accertamenti ispettivi ed allredazione dei referti

Tempi standard relativi agli accertamenti ispettivi ed alla redazione dei referti

Tipologia

Durataprevistagg.

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Tempototalegg.

A Verifiche brevissime 2 7 9

B Verifiche brevi (anche per conto CEE-FP-Dip.Spettacolo) 5 12 17

C Verifiche tematiche ad uffici statali periferici ed Enti di ridotta dimensione organizzativa e finanziaria(inf.a 50 unità) – Accertamenti istruttori per conto dellaProcura della Corte dei Conti e della Procura della Repubblicadi breve durata

15 23 38

D Verifiche generali ad uffici statali periferici e verifiche tematiche ad uffici, Enti di media dimensione organizzativa e finanziaria 20 30 50

E Verifiche generali ad Enti locali ed ad Enti pubblici di mediadimensione organizzativa e finanziaria 30 33 63

F Accertamenti complessi di lunga durata anche per conto terzi(compresi PR e CdC) 40 40 80

G Accertamenti atipici di notevole durata * * *

(*) Da determinarsi a cura del Capo Settore.

L’ISPEZIONE AMMINISTRATIVA ALLA LUCE DEL DECRETOLEGISLATIVO N° 286 DEL 1999 E DELLA LEGGE N° 241 DEL 1990

Giuseppe Donato 22

Premessa – 1.Il sistema dei controlli amministrativi – 2.L’ispezione amministrativa – 2.1.L’incaricoispettivo – 2.2.Gli accertamenti – Le potestà – 2.3.Il comportamento durante l’ispezione – Codice dicomportamento – 3.La relazione – 4.La tutela dell’ispezionato – 4.1.La legge 241 del 1990 -Considerazioni finali

Premessa

Nell’affrontare il tema dell’ispezione amministrativa è utile fare una breve con-siderazione sull’evoluzione, nel corso della storia recente, dell’assetto avuto dallapubblica Amministrazione.

Le strutture amministrative dello Stato italiano dalla sua costituzione alla fine delfascismo hanno avuto una composizione accentrata, con il potere avente sede esclu-siva negli organismi centrali o promananti da loro.

Con l’avvento della Repubblica non ci sono state sostanziali modifiche all’asset-to amministrativo, salvo l’adeguamento ai princìpi della Carta costituzionale con iltrascorrere del tempo.

La prima innovazione si è realizzata con l’istituzione delle Regioni, la quale hadeterminato un vero decentramento di poteri da centrale a locale.

L’istituzione delle Regioni è avvenuta più per soddisfare la necessità di adegua-re l’ordinamento statale alle previsioni costituzionali che per accogliere l’idea dicreare una vera e propria autonomia amministrativa a livello decentrato.

L’idea dell’opportunità di un potenziamento delle strutture regionali con poteripiù ampi di quelli attribuiti inizialmente, si è fatta strada grazie al propagarsi di con-

(22) Ispettore generale – dirigente - Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della FunzionePubblica.

cetti come privatizzazione, aziendalizzazione e federalismo, diffusisi nel paese, nelcorso dell’ultimo decennio.

Questa evoluzione ha contribuito in maniera notevole a cambiare il volto dellapubblica Amministrazione. I cambiamenti sono stati indirizzati a modificare sia icompiti che le regole dello Stato e delle altre pubbliche Amministrazioni.

Di conseguenza anche il sistema dei controlli è stato coinvolto nei cambiamenticon una revisione quasi totale, modificando l’essenza metodologica di effettuazionedell’attività di controllo.

Gli interventi legislativi in materia di controlli hanno seguito due tendenze fon-damentali quali:- la riduzione dei controlli preventivi di legittimità (a tale proposito vedasi la Legge

14 gennaio 1994, n° 20, che modifica i compiti della Corte dei Conti);- l’eliminazione dei controlli di merito (abolizione delle Ragionerie centrali presso i

Ministeri).

Cardine dei cambiamenti in materia di trasferimento delle funzioni è stata laLegge 15 marzo 1997 n° 59, con la quale il Governo è stato delegato ad emanaredecreti legislativi volti a conferire alle Regioni ed agli altri Enti locali materie ecompiti amministrativi.

La legge delega ha escluso funzioni, ritenute di esclusiva competenza stataleindicando così le materie, che rimanevano assegnate allo Stato.

La Legge delega n° 59 del 1997 ha tra l’altro previsto, art. 11, lett. c), che ilGoverno è delegato a: “riordinare e potenziare i meccanismi e gli strumenti di moni-toraggio e di valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svoltadalle Amministrazioni pubbliche”.

In conformità a tale disposto normativo il Governo ha emanato il DecretoLegislativo n° 286 del 1999, che ha ridisegnato il sistema dei controlli amministrativi.

1. Il Sistema dei controlli amministrativi

Il controllo è parte rilevante dell’attività dell’Amministrazione pubblica, che adifferenza del settore privato non verifica solo la propria attività ma anche quelladei soggetti esterni.

Un sistema di controllo per essere tale dovrebbe soddisfare alcune caratteristi-che:- avere una distinzione o separazione fra controllori e soggetti controllati;- essere in posizione di sussidarietà rispetto all’attività del controllato;- dovrebbero sussistere parametri predeterminati alla cui stregua viene effettuare il

controllo;


- potestà di emettere un giudizio sul soggetto o sull’attività controllata.

I controlli possono essere svolti:

- sugli atti o sugli organi, secondo l’oggetto;- in via preventiva, successiva o concomitante, a seconda del momento in sono

espletati rispetto all’adozione di un atto o di una pronuncia di un organo;- di legittimità o di merito, a seconda sono rivolti alla verifica della rispondenza alla

legge o alla convenienza amministrativa ed anche al rispetto di regole tecniche;- interni od esterni se sono svolti da strutture della stessa Amministrazione (gerar-

chiche) o da altre al di fuori del suo apparato (extra-gerarchiche);- in via ordinaria o straordinaria a seconda se rientrano nella normale prassi o si

svolgono in modo specifico ed occasionale;- sull’attività quando ciò ne costituisce l’oggetto.

Come già accennato in premessa la costruzione del nuovo sistema dei controlli èpartita dal presupposto che dovevano essere ridotti i controlli di legittimità ed eli-minati quelli di merito, perché i primi erano valutati quasi inefficienti mentre isecondi intralciavano l’attività della pubblica Amministrazione.

Il Decreto Legislativo n° 286 del 1999, che ha ridisegnato il sistema di monito-raggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalleAmministrazioni pubbliche, ha provveduto a riordinare e potenziare i meccanismi egli strumenti idonei a tali fini ed ha previsto ha quattro tipologie di controllo:- controllo strategico;- controllo interno di regolarità amministrativa e contabile;- controllo di gestione;- valutazione dei dirigenti.

Il predetto Decreto Legislativo nello stabilire le quattro tipologie di controllo hanel contempo indicato i princìpi generali che devono sorreggere il controllo:- garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa (con-

trollo di regolarità amministrativa e contabile);- verificare l’efficacia, l’efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine

di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tracosti e risultati (controllo di gestione);

- valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazione delladirigenza);

- valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, pro-grammi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini dicongruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllostrategico).


La configurazione del controllo strategico fra i controlli interni, a parere delloscrivente, appare contraddittoria, contribuendo a far apparire superflui i controlli, inquanto la strategia dell’attività pubblica, in un sistema a democrazia rappresentati-va, dovrebbe essere di pertinenza dell’organo elettivo, che l’approva e la controlla,in quanto la sua esecuzione o applicazione è compito dell’organo cosiddetto“Esecutivo” o Governo.

Diversamente va considerata l’attività di rilevazione e valutazione che supportiil potere politico nelle scelte inerenti l’attività di indirizzo e programmazione, neces-saria ma non inquadrabile in una attività di controllo vera e propria, anche se forsetale sistema deriva dal fatto che viene considerata come una attività dovuta e noneludibile ed ispirata a carattere di veridicità.

La configurazione che l’articolo sei del citato Decreto Legislativo n° 286 del 1999dà dell’attività di valutazione e controllo strategico restringe il controllo alla verifica,in funzione dell’esercizio dei poteri indirizzo da parte dei competenti organi, dell’ef-fettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti d’indirizzo politico.

Pertanto diventa una analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degliscostamenti tra le missioni affidate dalle norme e gli obiettivi operativi prescelti.

Inoltre, l’accorpare negli stessi uffici o soggetti la valutazione dei dirigenti (ser-vizio di controllo interno) implica che il termine strategico non è perfettamente insintonia con le finalità di tale tipologia di controllo.

Forse il termine più pertinente potrebbe essere considerato controllo tattico, inquanto essendo il fine la valutazione dell’adeguatezza delle scelte compiute in sededi attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indiriz-zo politico ha come oggetto problemi di tattica e non di strategia.

Il controllo strategico dovrebbe avere come finalità la verifica dei piani strategi-ci per meglio rendere il concetto facciamo il caso di una società privata, nella qualegli amministratori portano all’approvazione dei soci il loro piano di conduzionedella società a breve, medio e lungo termine.

Pertanto la strategia della società è indicata nel piano, perciò ne discende quasiautomaticamente che il controllo strategico, anche se potrà essere svolto con l’ausi-lio di altri, spetta esclusivamente ai soci.

Nel settore pubblico la situazione è notevolmente differente, giacché le potestàdi esprimere volontà strategiche risiedono di norma negli organi elettivi (parlamen-to, consigli regionali, provinciali e comunali), ma tali organi sono espressione di unamaggioranza e di una minoranza aventi linee strategiche diverse.

Ne consegue che il controllo strategico detenuto da una assemblea elettiva èduplice:- il controllo della maggioranza sulle linee strategiche concordate ed approvate;- il controllo della minoranza sul rispetto nelle strategie di quelli che sono da loro

valutati come limiti invalicabili di comune convivenza civile o regole simili, altri-menti si è alla presenza di prevaricazioni, abusi, etc.


Di conseguenza non possono essere considerati controlli strategici quelli che ilpotere politico può effettuare sui compiti affidati all’Amministrazione per la rag-giungimento degli obiettivi indicati nelle direttive emesse per la realizzazione dellelinee strategiche approvate dagli organismi elettivi, infatti tali disposizioni sono lostrumento base del controllo interno e di valutazione dei dirigenti.

Il tipo di controllo strategico che residua nelle mani del potere politico è senz’al-tro quello inerente agli Enti pubblici nazionali, regionali, provinciali e comunali,perché esso ha la potestà di nomina e di revoca dei vertici di dette Amministrazioni.

Altri tipi di controllo hanno una prevalente valenza interna e sostituiscono ingran parte anche i controlli di merito e di legittimità, in particolare il controllo inter-no di regolarità amministrativa e contabile effettuato dagli organi appositamenteprevisti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della pubblicaAmministrazione quali gli organi di revisione e gli uffici di ragioneria.

L’articolo 2 del più volte citato Decreto Legislativo n° 286 del 1999 ha inserito iServizi Ispettivi, di cui all’articolo 1 della Legge 23 dicembre 1996 n° 662, fra gliorgani addetti ai controlli di regolarità amministrativa, infatti ad essi viene deman-dato l’accertamento dell’osservanza delle disposizioni, di cui ai commi 56 a 65 dellostesso articolo.

Sono, inoltre, indicati anche i Servizi di Finanza Pubblica della RagioneriaGenerale dello Stato, nonché quelli con competenze di carattere generale comel’Ispettorato della Funzione Pubblica.

Il controllo di gestione rappresenta l’azione svolta per verificare l’efficacia, effi-cienza ed economicità dell’azione amministrativa ed ha come finalità quella di otti-mizzare anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi erisultati, per cui è inerente al monitoraggio e alla valutazione dei costi, con unosguardo ai rendimenti ed ai risultati.

Il Decreto Legislativo n° 286 del 1999 ha anche stabilito che la Corte dei Conti ade-gui la sua organizzazione delle strutture di controllo al sistema dei controlli interni.

Per la valutazione del personale con incarico dirigenziale la norma detta regolesulle modalità di effettuazione, in particolare afferma che tiene conto dei risultati del-l’attività amministrativa e che utilizza i risultati del controllo di gestione; essa vienesvolta per valutare, in coerenza con quanto stabilito al riguardo dai contratti collettivinazionali di lavoro, le prestazioni dei propri dirigenti, nonché i comportamenti relati-vi allo sviluppo delle risorse professionali, umane e organizzative ad essi assegnate.

Pertanto, ne consegue che il sistema di controllo interno ha momenti di connes-sione abbastanza stretti, in quanto anche se lo svolgimento può essere effettuato dastrutture differenti il confine non sempre è delimitato, infatti nella valutazione deidirigenti viene utilizzato anche il controllo oltre agli altri elementi acquisiti con laspecifica attività di controllo.

Come è facilmente deducibile da quanto sin qui evidenziato è stato abbandonatoil controllo di legittimità e di merito, che veniva svolto precedentemente da organi-


smi esterni quali la Corte dei Conti e la Ragioneria Generale dello Stato ed è suben-trato un controllo interno che dovrebbe incitare l’Amministrazione o i suoi funzio-nari a curare loro stessi la legittimità e la regolarità del loro operato, in quanto pos-sono essere sottoposti ad un controllo successivo, che non è più solo sulla legittimitàma inferisce anche sull’efficacia ed efficienza dei provvedimenti, nonché sul rendi-mento e sul risultato.

Parlando di controlli è forse necessario fare una ricognizione dei termini che piùsi riscontrano per meglio distinguerne i vari aspetti.

I termini maggiormente in uso sono vigilanza, monitoraggio, verifica, analisi,esame, inchiesta indagine ispezione che pur riferiti all’attività di controllo hannosignificati diversi.

In particolare vigilanza e monitoraggio sono due funzioni, che la norma affida inalcune materie alla pubblica Amministrazione; per vigilanza si intende quella atti-vità di controllo espletata da un organo verso un altro avente funzioni derivate (adesempio il Ministero delle Finanze rispetto alle Agenzie oppure quella svolta daiDicasteri di riferimento nei confronti d’Enti Pubblici); mentre il monitoraggio rap-presenta l’attività indirizzata alla raccolta sistematica di dati e notizie, dalla cui ana-lisi si può osservare l’andamento del fenomeno sottoposto ad osservazione al fine dideterminarne l’efficacia e l’efficienza del provvedimento che l’ha prodotto.

Le voci verifica, analisi ed esame indicano le modalità di osservazione (esempioverificare la veridicità di una dichiarazione, analizzare i dati rilevati nel corso diun’indagine, esaminare i diversi aspetti di un problema).

Il termine inchiesta è di norma attribuito ad attività svolte dal potere giudiziario,così come anche l’indagine e l’ispezione hanno lo stesso significato con leggerediversificazioni inerente alle modalità di svolgimento.

Se l’inchiesta, l’indagine e l’ispezione sono richieste in via amministrativa ipoteri di coloro che esplicano tale attività sono amministrativi e non giudiziari ederivano dall’autorità che dispone l’inchiesta, salvo diversa prescrizione normativa(come ad esempio per le indagini amministrative della Guardia di Finanza effettua-te su delega dell’Ispettorato per la funzione pubblica, per le quali la legge ha attri-buito al Corpo i poteri di polizia giudiziaria).

Analizziamo nel prosieguo quella che viene chiamata l’Ispezione amministrativa.

2. L’Ispezione amministrativa

Se per curiosità cerchiamo nel vocabolario la voce ispezione osserviamo cheviene indicata come: “esame attento di qualcosa per verificare lo stato, il funziona-mento”; se continuiamo nella ricerca andando a vedere la parola verifica (voce chedovrebbe indicare l’azione effettuata dall’ispezione) troviamo la definizione:“esame delle condizioni, dello stato, del funzionamento di qualche cosa. I due con-


cetti si equivalgono mentre se proseguiamo nella ricerca notiamo che verifica vienedefinita anche: “accertamento della veridicità, della regolarità, dell’esattezza diqualche cosa”.

Quest’ultimo concetto meglio si addice alla Ispezione amministrativa, perchéquest’ultima può essere considerata l’attività tesa ad accertare, verificare, riscontra-re la regolarità e l’esattezza di un provvedimento o di una gestione.

Al termine ispezione vengono accomunati le voci: istruttoria, inchiesta ed indagine.L’Ispezione è prevalentemente attività conoscitiva, necessaria cioè ad avere una

precisa e chiara cognizione della cosa o del fenomeno in esame, utile per gli inter-venti successivi, che possono essere di correzione, sostituzione o revoca dell’attoverificato.

La descrizione dell’Ispezione fin qui esposta non dà purtroppo una definizioneunivoca valida per qualsiasi tipologia d’ispezione, anche la giurisprudenza chiama-ta a pronunciarsi in materia di accertamenti ispettivi, ha mostrato incertezza nell’in-dividuare un unico indirizzo nei casi da essa esaminati.

Inoltre anche la letteratura incentrata sull’ispezione come mezzo di prova nelcampo processuale civile, penale, amministrativo, contabile e tributario è scarna atal punto che Vito Tenore, nel testo “L’Ispezione amministrativa e il suo procedi-mento”, al fine di ottenere una definizione idonea a coprire le diverse tipologie d’i-spezione amministrativa presenti nel nostro sistema, dà la seguente definizione:“Ispezione intesa come sub-procedimento amministrativo istruttorio, articolato inatti giuridici ed operazioni, non cadenzati da una rigida sequenza temporale, carat-terizzato, sulla base di una potestà espressamente riconosciuta dall’ordinamento atutela di specifici interessi primari, da incisive finalità acquisitive e di controlloautoritativo su fatti ed atti posti in essere da soggetti appartenentiall’Amministrazione procedente (o estranei alla stessa) e finalizzato ad acquisireelementi valutativi, di fatto e di diritto, di regola confluenti in un più ampio proce-dimento amministrativo, che culmina con l’adozione di ulteriori atti, di rilevanzaesterna, dell’amministrazione attiva”.

Tale definizione, seppure ampia, evidenzia nel contempo i limiti derivanti dalconcepire l’Ispezione quale sub-procedimento.

L’Ispezione non può essere configurata come un sub-procedimento, essenzial-mente perché non necessariamente essa influisce nella sfera dei diritti soggettivi,come ad esempio nel caso in cui dalla verifica effettuato non emergono elementirilevanti a carico dell’ispezionato, inoltre è principalmente tesa ad acquisire infor-mazioni utili a migliorare l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa, senzaper questo dare seguito ad un vero provvedimento.

Osservando le finalità, cui tende essenzialmente l’attività ispettiva, notiamo cheessa e volta a:- verificare la legittimità e regolarità dell’azione amministrativa;- prevenire e perseguire fatti illeciti verificati durante l’Ispezione;


- avere carattere di consulenza e d’orientamento dell’ispezionato e della stessaamministrazione attiva, che ha come effetto anche un migliore coordinamento fraorgani ed uffici.

Nei primi due punti si può riscontrare il carattere autoritativo dell’Ispezione, essaè svolta direttamente sul campo e tende ad evidenziare le distorsioni ed a persegui-re coloro che li determinano, mentre è in posizione subalterna o secondaria l’aspet-to correttivo dell’intervento ispettivo, che può essere effettuato nel corsodell’Ispezione ed ha come finalità quella di correggere le irregolarità riscontrate,perciò l’Ispettore invita l’Amministrazione a provvedere.

All’aspetto correttivo è collegato anche la finalità di cui al precedente punto c (laconsulenza), in quanto l’Ispettore nel corso dell’ispezione coadiuva l’amministra-zione attiva per una migliore e più efficace attività pubblica indicando come evitarele distorsioni riscontrate o suggerendo un tipo d’intervento che possa rendere l’a-zione più rispondente alle proprie finalità.

L’intervento di consulenza e di supporto e tanto più efficace quanto piùl’Ispettore è dotato di un’ottima professionalità nonché di un’attitudine servente taleda essere di vero ausilio e non ostacolo all’azione amministrativa, e l’aspetto ser-vente deve essere capito ed accettato anche dai riceventi.

È importante, come già accennato, conoscere la fonte da cui promana la potestàdi attivare l’Ispezione, incaricando l’Ispettore di effettuarla.

2.1. L’incarico ispettivo

L’iniziativa vale a dire l’attivazione di un controllo attraverso l’ispezione puòprovenire dallo stesso organo procedente, organo superiore, di norma coincide conl’organo di vertice dell’Amministrazione centrale o locale.

L’attivazione avviene abbastanza di frequente su segnalazioni provenienti dasoggetti privati o pubblici estranei alla stessa Amministrazione procedente (in talicasi siamo in gran parte alla presenza di un’Ispezione straordinaria).

La segnalazione di un cittadino è di norma considerata una mera occasione perl’effettuazione di un’ispezione, che di regola ha un inizio formale per disposizionedel vertice amministrativo.

L’atto d’iniziativa ha, nella prassi, forma scritta ed alcuni autori lo considerano unvero e proprio provvedimento con il quale si conferisce un mandato (delega) ad unoo più dipendenti (collegio ispettivo) di effettuare un complesso di operazioni esegui-bili con l’ispezione, al fine di accertare determinati fatti, oggetto della verifica.

La lettera d’incarico, come viene anche definita, dove indicare l’oggetto dell’in-carico, il nominativo dell’Ispettore (atto di nomina) o dei componenti del collegioispettivo nonché il destinatario dell’ispezione (ufficio, organo o persona fisica).


L’atto di nomina viene considerato come una delega amministrativa all’Ispettoread effettuare l’istruttoria nonché compiere tutti gli adempimenti utili alla redazionedella relazione, che va tenuta distinta dai provvedimenti che eventualmente ne deri-vano con l’ispezione, i quali di norma sono di competenza di soggetti diversi dacoloro che hanno effettuato l’attività ispettiva.

Un aspetto, forse secondario, ma di notevole rilevanza nella configurazione deltipo d’ispezione in corso è quello connesso al momento in cui comunicare all’ispe-zionato dell’avvio della attività ispettiva.

Salvo i casi, in cui è predominante l’effetto della sorpresa per non compromette-re l’esito dell’accertamento (che la norma dovrebbe regolare), l’informazione all’i-spezionato dovrebbe essere data in anticipo (anche i tempi andrebbero definiti),comunicando allo stesso anche l’oggetto della verifica ed i tempi di presumibiledurata dell’ispezione.

L’accesso all’Ispettore alle sedi dove devono essere svolti gli accertamentidovrebbe essere dato da chi ne ha la potestà, vertice di una Amministrazione o diret-tore di un ufficio.

Nelle ispezioni gerarchiche la potestà d’accesso è insita nella lettera d’incarico, seessa è firmata dal vertice gerarchico, negli altri casi, in particolare nelle verificheeffettuate da esterni all’Amministrazione è il vertice della struttura ispezionata chedeve consentire l’accesso dell’Ispettore, che come vedremo nel prossimo paragrafoha potestà definite ed è tenuto a quello che il Dr. Braico, Coordinatore dell’Ispettoratoper la Funzione Pubblica, definisce “Codice di comportamento dell’Ispettore”.

2.2. Gli accertamenti – le potestà

Il controllo ispettivo è espressione di una potestà in grado di incidere diretta-mente ed indirettamente su posizioni soggettive costituzionalmente rilevanti deisoggetti ispezionati:- direttamente ad esempio attraverso momentanee limitazioni al diritto dell’invio-

labilità personale, epistolare, domiciliare o alla riservatezza ed al segreto d’ufficio;- indirettamente giacché può originare misure di carattere sanzionatorio nei con-

fronti dei preposti all’organo ispezionato (revoca di un amministratore, provvedi-mento disciplinare).

Inoltre, potrebbe essere anche presupposto di un provvedimento favorevole all’i-spezionato (erogazione di un finanziamento, encomio per un pubblico dipendente).

La fonte del potere ispettivo non è univoca, si rileva dalle norme che istituisco-no uffici con funzioni ispettive o attribuiscono tali funzioni a determinati funziona-ri, il principale esempio si trova nell’articolo 12 del D.P.R. 30 giugno 1972, n° 748,il quale attribuisce compiti particolari ai dirigenti con funzioni ispettive, infatti, neltesto ancora vigente, dice:


“I dirigenti con funzioni ispettive provvedono, secondo le direttive del Ministro,o del competente direttore generale, alla vigilanza sugli uffici dell’Amministrazione,al fine di accertarne la regolarità amministrativa e contabile ed il corretto svolgi-mento dell’azione amministrativa; verificano la razionale organizzazione dei servi-zi, l’adeguata utilizzazione del personale e l’andamento generale dell’ufficio, tenen-do anche conto delle segnalazioni e dei suggerimenti eventualmente formulati daicittadini o dalle organizzazioni di categoria; svolgono opera di consulenza e orien-tamento nei confronti del personale degli uffici sottoposti a visita ispettiva al fine diconseguire un migliore coordinamento ed il perfezionamento dell’azione ammini-strativa;…”.

Come si evince dalla lettura del testo dell’articolo su richiamato nello stesso sonocontenuti tutti gli elementi del nuovo sistema dei controlli disegnato dal citatoDecreto Legislativo n° 286 del 1999, oltre a stabilire alcuni compiti derivanti dall’i-spezione, che possono essere considerate norme di comportamento, che vediamopiù dettagliatamente.

Il citato articolo del DPR n° 748 del 1972 indica essenzialmente i compiti ine-renti al referto dell’attività svolta nonché gli organi o uffici cui presentarlo, ma nonaggiunge altro sul come l’Ispettore deve svolgere i suoi accertamenti.

L’Ispezione nella pratica si sviluppa secondo una scelta discrezionaledell’Ispettore e si svolge attraverso una serie d’operazioni ed atti scritti od oraliadottati al fine di pervenire a quelle conoscenze necessarie a predisporre la relazio-ne sull’oggetto della verifica.

Tali operazioni si estrinsecano di norma nell’esame, verifica, ricerca, rilevazioneed analisi di documenti, nella ricognizione di luoghi, nell’accertamento su docu-menti contabili o su macchinari ed ove possibile nell’audizione dei soggetti ispe-zionati, ed eventualmente di terzi, capaci di fornire dati ed elementi utili ai fini del-l’indagine.

I terzi, nell’Ispezione amministrativa, devono intendersi coloro che sono sotto-posti alla supremazia gerarchica, ma non direttamente interessati all’Ispezione.

Le operazioni fin qui enunciate implicano, trattandosi di una attività delicata chel’Ispettore adotti un comportamento nell’esplicarla che sia consono ai suoi compitie doveri, che come già detto possono definirsi codice o regole di comportamento.

2.3. Il comportamento durante l’Ispezione - Codice di comportamentodell’Ispettore

Le linee guida cui un Ispettore dovrebbe uniformarsi possono essere suddivise aseconda dei momenti temporali dell’ispezione – prima, all’inizio, durante e dopo, insede di redazione della relazione.


L’Ispettore, prima di avviare l’attività ispettiva dovrebbe soffermare la sua atten-zione sulle seguenti condizioni:- conoscenza dei propri diritti e doveri, nonché dei poteri ispettivi;- conoscenza delle funzioni e dei compiti attribuiti per legge all’ispezionato;- esame d’eventuali relazioni ispettive precedenti aventi lo stesso oggetto;- conoscenza delle disposizioni normative che disciplinano, anche settorialmente -

l’attività del soggetto verificato, peculiarità della funzione tipica;- conoscenza dei diritti e dei doveri che spettano all’ispezionato o a terzi coinvolti

nell’attività di controllo.

Oltre alle predette condizione sarebbe opportuni che l’Ispettore non avesse cono-scenza diretta della struttura ispezionata, al fine di essere più obiettivo possibile.

L’inizio dell’attività di verifica dovrebbe indurre l’Ispettore ad effettuare i sottoindicati atti:- dare comunicazione preventiva dell’inizio delle operazioni al destinatario della

verifica, salvo i casi in cui la sorpresa è elemento determinante per l’esito del con-trollo, specificando l’oggetto dell’indagine e l’eventuale durata, quando è prevedi-bile;

- esibire un proprio documento di riconoscimento unitamente alla lettera d’incaricoo titolo giuridico, che lo legittima ad agire in quella sede;

- avere un atteggiamento formale, cortese e di collaborazione da conservare nelcorso dell’istruttoria;

- presentarsi all’organo apicale e contestualmente richiedere l’organigramma con-cernente i ruoli del personale in servizio sia quantitativo che qualitativo (funzioniattribuite), nonché l’organizzazione strutturale e decisionale, la fonte di legittima-zione dell’attività e dell’organismo verificato;

- invitare con atteggiamento cortese i responsabili della struttura alla collaborazionerichiedendo di mettere a disposizione il materiale cartaceo necessario (documenti,atti, provvedimenti, registri, etc. in originale), nonché consentire l’audizione delpersonale addetto.

Durante l’attività di verifica l’Ispettore dovrebbe uniformarsi alle seguenti rego-le di comportamento:- condurre l’ispezione in modo da non arrecare turbativa al funzionamento della

struttura verificata, salvo casi di assoluta necessità ed urgenza;- avere un atteggiamento di costante e paziente disponibilità di ascolto, ausilio, indi-

rizzo necessari al fine di concorrere ad uniformare sul territorio l’azione ammini-strativa, salvo comprovata ostilità del controllato;

- svolgere l’attività ispettiva prevalentemente durante il normale orario di lavoro econtenerne la durata;


- verbalizzare le dichiarazioni rese dagli ispezionati e da eventuali soggetti terzi con-testualmente alla loro acquisizione, ciò al fine di evitare incolpevoli omissioni ofraintendimenti sulle affermazioni fatte, che devono essere sottoscritte da chi le harese;

- attestare o farsi attestare la conformità al documento originale delle copie effet-tuate;

- richiedere l’intervento del funzionario superiore gerarchico o del responsabile incaso d’attriti insuperabili con l’ispezionato;

- effettuare le verifiche materiali su beni, casseforti, locali, etc., alla presenza deldipendente tenuto alla custodia dei beni o al maneggio del denaro;

- comunicare la fine dell’Ispezione.

Infine alcune regole da tenere presenti in sede di redazione della relazione ispet-tiva:- le notizie acquisite e tutto ciò che viene accertato nel corso dell’ispezione è coper-

to da doverosa riservatezza, serbandone la massima discrezione;- astenersi, nella relazione, dall’evidenziare sensazioni soggettive o aggettivare fatti

marginali, ma limitarsi alla descrizione degli eventi personalmente riscontrati edelle operazioni compiute, nonché dei metodi di analisi utilizzati;

- trasmettere le risultanze ispettive agli organi competenti;- comunicare all’ispezionato le risultanze ispettive, anche al fine di consentire inter-

venti correttivi e d’autotutela.

Infine rimane a carico dell’Ispettore, in particolare quando esso è dirigente, l’ob-bligo di denuncia all’autorità quando esso nel corso dell’Ispezione incorre in unreato, avente rilevanza penale.

Invece sui fatti rilevati nel corso della funzione di controllo (gestione, valutazio-ne dei dirigenti e controllo strategico) l’obbligo di denuncia alla Procura della Cortedei Conti non c’è (articolo 1, comma 6, del Decreto Legislativo n° 286 del 1999),salvo che per gli Ispettori della Funzione Pubblica.

3. La relazione

L’Ispezione si conclude con la presentazione della relazione redatta dall’Ispettoresugli adempimenti posti in essere durante gli accertamenti evidenziandone gli esitie con eventuali proposte e suggerimenti.

La relazione può assumere la veste di verbale nel caso in cui si è proceduto adeffettuare dirette contestazioni sull’operato dell’ispezionato, in questo caso puòessersi instaurato un contraddittorio, che necessità di essere verbalizzato.


Il contraddittorio di norma si instaura dopo aver acquisito la relazione ispettiva eviene effettuato da un ufficio diverso, in quanto in questo caso siamo in presenzadell’inizio di un procedimento, che può sfociare, ad esempio, in un provvedimentodisciplinare o nella revoca di un beneficio.

La relazione ispettiva non ha natura di provvedimento amministrativo, in quantorisulta priva d’autoritatività. Pertanto, si configura come mero atto amministrativocon funzione prevalentemente conoscitive per l’Amministrazione, per cui, di rego-la, è da considerare un atto interno.

Solo in alcuni casi il verbale ispettivo ha valenza probatoria come ad esempio ilverbale degli Ispettori del lavoro, che costituisce prova scritta per l’ingiunzione dipagamento dei contributi omessi, mentre in materia d’imposte il verbale d’ispezio-ne consente d’iscrivere ipoteca sui beni del debitore da parte della direzione regio-nale dell’entrate su autorizzazione del Presidente del Tribunale.

La forma della relazione è doverosamente scritta, essa è indispensabile perchéproprio dai risultati degli accertamenti si possono adottare gli eventuali provvedi-menti amministrativi conseguenti.

Il contenuto della relazione non è legato a schemi predeterminati, ma vanno evi-denziati logicamente gli estremi della lettera d’incarico, la data d’inizio e la duratadegli accertamenti, gli adempimenti effettuati e le risultanze cui si è pervenuti.

Del resto se analizziamo quanto prescrive a tale proposito il citato articolo 12 delD.P.R. n° 748 del 1972 nell’indicare i compiti cui è tenuto un dirigente con funzio-ni ispettive osserviamo che: “…...riferiscono sull’esito delle ispezioni o inchiesteloro affidate dall’organo dal quale dipendono ed eventualmente a quello che le hadisposte, segnalando tutte le irregolarità accertate e formulando proposte sui prov-vedimenti da adottare; in caso d’urgenza adottano i provvedimenti necessari, con-sentiti dalla legge, per eliminare gli inconvenienti rilevati. Comunicano all’ufficioorganizzazione e metodo, e, ove occorra, alla direzione generale competente permateria, copia della relazione ispettiva, per la parte relativa alle disfunzioni dovu-te a non razionale organizzazione dei servizi o inadeguate procedure amministrati-ve eventualmente riscontrate. Riferiscono direttamente al capo del personale, per iprovvedimenti di competenza, tutti i fatti che possono dar luogo a procedimentodisciplinare. ….omissis …. Il rapporto stesso deve essere inviato per notizia all’or-gano dal quale gli Ispettori dipendono ed a quello, che eventualmente ha dispostol’ispezione o l’inchiesta”.

Pertanto si evidenziano più compiti inerenti agli uffici ai quali deve pervenirenecessariamente la relazione ispettiva che modalità per la compilazione della stessa.

La relazione di norma è corredata d’eventuali allegati quali i processi verbali, ledichiarazioni rese e raccolte nonché la copia di documenti acquisiti.

Schemi tipo o regole individuabili per la redazione di una relazione ispettiva sipossono riscontrare per gli accertamenti aventi carattere tecnico o contabile.


I processi verbali devono essere sottoscritti dall’Ispettore e dal soggetto ispezionato.In caso di rifiuto alla sottoscrizione da parte del soggetto ispezionato l’Ispettore

dovrà indicare nella relazione il fatto e se dichiarati indicare i motivi.Quando l’Ispezione è demandata ad un collegio ispettivo è da tener presente che

tale composizione non forma un organo perfetto che richiede la contestuale presenzadi tutti i componenti nel corso delle operazioni, ma è necessario che le conclusionidell’Ispezione vengano adottate collegialmente e sottoscritte all’unanimità, pur rima-nendo ferma la possibilità di dissenso negli organi collegiale e la sua formalizzazio-ne scritta, non necessaria per escludere la propria responsabilità amministrativa.

La relazione va consegnata all’ufficio che ha conferito l’incarico, il quale dovràcurare l’eventuale invio all’ispezionato o ad altri interessati, salvo diversa prescri-zione normativa.

Nell’ordinamento non c’è, attualmente, una norma che obblighil’Amministrazione ad informare l’ufficio ispettivo (o l’Ispettore) dei provvedimentiesterni adottati in seguito alla presentazione della relazione ispettiva. L’effettuazionesarebbe utile, se non altro, per dare atto all’Ispettore del lavoro svolto e possibilmen-te come riconoscimento della professionalità spesa negli accertamenti.

Infine è da evidenziare che le Amministrazioni, in questi ultimi tempi, si stannoponendo il problema di garantire l’Ispettore dagli oneri che possono derivargli daldiventare testimone di processi penali da lui provocati in conseguenza di segnala-zioni all’autorità giudiziaria, accollandosi le relative spese di missione.

4. La tutela dell’ispezionato – La Legge n° 241 del 1990

Uno dei problemi residui è quello inerente alla tutela dell’ispezionato.Lo stesso Decreto Legislativo n° 286 del 1999, più volte citato, richiama la

Legge 7 agosto 1990, n° 241 per affermare che quanto disposto dagli articoli 13,commi 1 e 24, comma 6 non si applica alle attività di valutazione e controllo strate-gico, mentre resta fermo il diritto di accesso dei dirigenti stabilito dall’articolo 5,comma 3, ultimo periodo.

Il richiamo, fatto dal predetto Decreto n° 286 del 1999, all’art. 13, comma 1,ribadisce la non applicabilità della normativa dettata dalla Legge n° 241 del 1990per l’attività della P.A. diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativigenerali, di pianificazione e di programmazione.

Anche il richiamo dell’ultimo periodo del comma 6 dell’articolo 24 (Legge n°241 del 1990) ribadisce nuovamente quanto già previsto dall’articolo 13, includen-dovi l’accesso agli atti preparatori nel corso della formazione dei provvedimenti surichiamati.

Il riconoscimento esplicito dell’accesso agli atti inerenti preparatori stabilito dal-l’articolo 5, comma 3, ultimo periodo, del Decreto Legislativo n° 286 del 1999, sem-bra voler indicare che tale possibilità non è negli altri casi prevista.


La mancata previsione negli altri casi sembra legata al fatto che l’Ispezioneamministrativa non rientra fra i compiti d’amministrazione attiva, ma è considerataessenzialmente un’attività di controllo con funzioni prevalentemente conoscitive enon punitive.

Nel precedente paragrafo parlando dell’Ispezione amministrativa è stato eviden-ziato che non necessariamente dall’attività ispettiva possono emergere elementi talida influire nella sfera dei diritti soggettivi, ma anche nel caso affermativo l’ispezio-nato ha la possibilità di contestare le risultanze della relazione ispettiva nelle sedicompetenti.

In questo caso la tutela dell’ispezionato non sembra venir meno, anche se il suoinizio è legato all’avvio del procedimento, la cui fonte può essere rappresentata dallarelazione ispettiva, che in tal caso dovrà essere comunicata all’interessato.

Diversamente da quanto fin qui detto, se si ritiene di accogliere la tesi chel’Ispezione amministrativa va valutata come attività servente, facendola rientrarenella fase istruttoria del procedimento, vale a dire in quella in cui vengono acquisi-ti e valutati gli elementi di fatto e di diritto necessari alla decisione, siamo alla pre-senza di un sub-procedimento, perciò l’attività ispettiva diventa parte di un piùampio procedimento di controllo, destinato a produrre un provvedimento d’ammi-nistrazione attiva, avente rilevanza esterna.

Classificare l’ispezione amministrativa quale sub-procedimento comporta chel’iter ispettivo contenga gli elementi strutturali di un procedimento amministrativi evale a dire l’iniziativa, l’istruttoria e la decisione.

Il procedimento ispettivo è indirizzato alla formazione di un atto amministrativo:la relazione ispettiva, che non è un atto di decisione, di cui è privo di uno degli ele-menti strutturali, contiene, infatti, osservazioni ed informazioni.

Secondo i fautori della tesi dello sviluppo dell’Ispezione come sub-procedimen-to, esprimendo la funzione amministrativa insita in esso, consente di garantire lapartecipazione e la collaborazione dell’ispezionato in aderenza ai princìpi di impar-zialità, trasparenza ed obiettività dell’azione pubblica.

Inoltre, sempre secondo i predetti fautori, qualificare l’ispezione amministrativa– procedimento – consente di applicare ad essa, seppure in limiti compatibili e salvoespresse esclusioni totali o parziali, la disciplina della Legge 7 agosto 1990, n° 241,relativa al procedimento amministrativo, facendola divenire guida dell’agire deifunzionari preposti ai compiti di controllo ispettivo.

Infine ultima argomentazione a sostegno della predetta tesi è che lo strumentoper dare attuazione ai princìpi della Legge n° 241 del 1990 è lo strumento del con-traddittorio, che l’Ispettore dovrebbe instaurare all’inizio dell’ispezione, tutelandocosì l’ispezionato e orientando meglio l’azione della P.A., poiché nel passato la pos-sibilità di contestare i risultati dell’Ispezione, come già evidenziato, era consentitasolo nelle sedi competenti.

A supporto dell’indicazione teorica vengono indicati quali esempi d’Ispezioneamministrativa, presupposto all’adozione di un provvedimento: la revoca di un’auto-


rizzazione o di una concessione, l’adozione di un provvedimento d’autotutela o di unasanzione amministrativa ed un provvedimento disciplinare, che come vedremo presen-ta aspetti contrastanti con la considerazione dell’Ispezione quale sub-procedimento.

La tesi esposta è una visione recente, non consolidata cui sembrano approdare siala dottrina che la giurisprudenza; essa è accolta con la motivazione che è utile a col-mare la carenza di una dettagliata regolamentazione dell’attività ispettiva nellenorme di vario livello istitutive di servizi ispettivi o che attribuiscono compiti ispet-tivi a pubblici dipendenti.

Si deve evidenziare però che il Decreto Legislativo prevede espressamente l’ap-plicabilità della Legge n° 241 del 1990 in relazione al diritto all’acceso solo nel casodella valutazione dei dirigenti, citando l’articolo 5, comma 3, ultimo periodo, defi-nendo così un campo di applicazione specifico.

Pertanto la tesi del sub-procedimento può trovare attuazione solo in detto caso.Rimangono da esaminare alcuni aspetti inerenti i servizi ispettivi, di cui all’art. 1,

comma 62, della Legge n° 662 del 1996, espressamente richiamati dal più volte cita-to Decreto Legislativo, in quanto hanno competenza per le verifiche sull’osservan-za di quanto previsto dai commi da 56 a 65 delle medesima Legge da parte dei pub-blici dipendenti.

La procedura relativa all’attività dei servizi ispettivi, di cui all’articolo 1, comma62, della Legge n° 662 del 1996, che la norma e la prassi hanno instaurato, è situa-ta tra fra la tesi del sub-procedimento ed il suo contrario.

La Legge per tali verifiche, infatti, ha previsto, prima la possibilità di avvalersidella Guardia di Finanza e successivamente ne ha definito i poteri attribuendogli(articolo 39, comma 28, Legge n° 449 del 1997) quelli di polizia tributaria. La stes-sa norma ha inoltre stabilito che non era opponibile il segreto d’ufficio nelle verifi-che svolte ai sensi della citata Legge 662 del 1996 (art. 1, comma 62).

I servizi ispettivi, che hanno iniziato le verifiche a campione previste dalla leggesi sono limitate a segnalare all’Ispettorato per la Funzione Pubblica i casi, per i qualidalle loro verifiche sono emersi elementi di dubbio, perciò si rende necessario espe-rire ulteriori accertamenti, delegati dall’Ispettorato della Funzione Pubblica allaGuardia di Finanza.

L’attività d’ispezione amministrativa esplicata dai servizi ispettivi non è pretta-mente ed espressamente collegata all’emanazione di un provvedimento, perché nellesituazioni di regolarità verificate con l’esame a campione non è necessario adottarealcun provvedimento.

La citata Legge n° 662 del 1996 ha stabilito che le procedure per l’accertamentodelle cause di recesso devono svolgersi in contraddittorio fra le parti.

Tale affermazione ha generato difficoltà interpretative in quanto per attivare unprovvedimento nei confronti di dipendenti l’Amministrazione è tenuta ad seguire ilprocedimento disciplinare espressamente regolato, durante il quale gli accertamentieffettuati possono essere contrastati dal dipendente.


Pertanto ai fini dell’accesso il procedimento si avvia con la contestazione all’in-teressato dell’inosservanza delle disposizioni, da tale momento inizia il procedi-mento disciplinare e l’interessato può invocare l’accesso poiché comincia il con-traddittorio.

Diversamente in assenza dell’attivazione del procedimento disciplinare si è allapresenza di una mera ricognizione o controllo dell’Amministrazione sull’osservan-za delle disposizioni normative anche se nella verifica rientra l’analisi del compor-tamento di singoli dipendenti.

Di conseguenza le procedure adottate nella fattispecie in esame sono state diver-se secondo la linea che ciascuna Amministrazione ha ritenuto dover seguire:- alcune hanno effettuato l’attivazione dei controlli a campione con comunicazioni

specifiche in via generale, informando sia le OO. SS. che i dipendenti sulla moda-lità di scelta del campione, nonché i nominativi dei prescelti, invitandoli ha pre-sentare documentazione giustificativa (prevalentemente una dichiarazione d’estra-neità);

- altre invece hanno comunicato solo l’attivazione dei controlli a campione e lemodalità di determinazione dello stesso, senza fare alcuna comunicazione suinominativi prescelti, ritenendo che tale comunicazione avrebbe inficiato l’attivitàdi verifica, giacché il dipendente ispezionato poteva cessare momentaneamente ilsuo status d’irregolarità vanificando ogni controllo.

La valutazione che gli accertamenti erano riservati e non soggetti alla Legge n°241 del 1990 può essere coadiuvata anche dal disposto dell’articolo 11 del DecretoLegislativo 11 maggio 1999 n° 135 in materia di trattamento dei dati sensibili, ilquale nel legittimare il trattamento dei dati dei soggetti controllati si basa sulla con-siderazione che sono di rilevante interesse pubblico le finalità di verifica della legit-timità, del buon andamento dell’imparzialità dell’attività amministrativa, nonchédella rispondenza di detta attività a requisiti di razionalità, economicità, efficienzaed efficacia per cui sono, comunque, attribuite dalla legge a soggetti pubblici fun-zioni di controllo, di riscontro ed ispettive nei confronti di altri soggetti;

É da ribadire, inoltre, che solo nel caso che dall’Ispezione emergono risultatipositivi per l’avvio di un procedimento disciplinare, l’ispezionato ha, comunque, lapossibilità di contrastare i dati o le informazioni acquisite dall’Amministrazionedurante tale procedura.

Confermando la tesi del procedimento ispettivo, sembra prevalente la tutela del-l’ispezionato e l’Amministrazione non può attivare alcun controllo senza primainformare l’interessato: perciò diventa inesistente la possibilità di soddisfare il rile-vante interesse pubblico del controllo.

L’attività prevalente non è quella di raccogliere elementi da, eventualmente, con-testare all’interessato, ma è essenzialmente la verifica dell’osservanza delle disposi-zioni che regolano la pubblica attività.


L’intervento della Guardia di Finanza con poteri di polizia tributaria, che agiscesu delega della Funzione Pubblica, secondo la tesi del sub-procedimento, appare nonutilizzabile, in quanto il procedimento ispettivo iniziato dall’Amministrazione d’ap-partenenza verrebbe a sdoppiarsi in due ed, inoltre, i tempi dettati per l’adozione delprovvedimento disciplinare non possono essere rispettati.

Il fatto che interessato venga convocato per contrastare o fornire elementi utiliall’accertamento della sua posizione da parte della Guardia di Finanza, non sembraavere alcuna rilevanza, anche se la tutela dello stesso non sembra venir meno.

Aspetto positivo può essere valutato il fatto che quanto acquisito in sede di veri-fica dalla Guardia di Finanza diventa prova difficilmente contestabile, perché la rac-colta delle informazioni o dati è avvenuta con la collaborazione dell’interessato.

Per far prevalere l’interesse pubblico sottraendo gli atti all’accesso, è necessarioconcedere tale possibilità al soggetto controllato in un momento successivo, vale adire all’adozione del provvedimento di punizione salvaguardando cosi il diritto allatutela del controllato stesso.

Considerazioni finali

La volontà di modificare il sistema dei controlli, ed il conseguente comporta-mento dei controllori, ha indotto il legislatore ad intervenire per creare un nuovomodello, che, invece d’essere ostativo e punitivo, potesse funzionare come stru-mento sussidiario o/e di consulenza all’azione amministrativa.

Dall’analisi svolta si è potuto osservare come si è evoluto il sistema dei control-li nel tempo, perciò si potrebbe affermare che l’attuale è quasi esclusivamente rivol-to all’interno della stessa Amministrazione prevalentemente per supportarne l’atti-vità amministrativa nella legittimità del suo agire ed essere nel contempo strumen-to di consulenza per il miglioramento dell’azione secondo i canoni dell’efficienza,efficacia ed economicità.

Di conseguenza la funzione di controllo è divenuta un’attività servente al rile-vante interesse pubblico di verifica della legittimità, del buon andamento, del-l’imparzialità dell’attività amministrativa, nonché della rispondenza della stessa arequisiti di razionalità, economicità, efficienza ed efficacia.

Il pieno soddisfacimento di tale funzione presuppone che gli addetti possegganouna professionalità non subalterna e siano nel contempo profondi conoscitori dellamateria.

Pertanto, non appare condivisibile la tesi di considerare l’Ispezione amministra-tiva, in via generale, sub-procedimento, in quanto:- l’Ispezione amministrativa manca di una caratteristica fondamentale del procedi-

mento qual è la decisione;



- non necessariamente è un presupposto per l’adozione di un provvedimento;- il nuovo sistema di controlli disegnato dal Decreto Legislativo n° 286 del 1999

prevede un solo caso in cui si è alla presenza di un procedimento: la valutazionedei dirigenti;

- l’espressa esclusione dell’applicabilità della Legge n° 241 del 1990 nel controllostrategico;

- solo nel controllo interno l’accertamento ispettivo può eventualmente dar luogo adun provvedimento.

Dalle argomentazioni esposte si può evincere che l’Ispezione amministrativa nonattiva l’azione amministrativa, salvo che per la valutazione dei dirigenti e per gliesiti delle verifiche effettuate dai servizi ispettivi previsti dall’art. 1, comma 62,della Legge n° 662 del 1996; in quest’ultimo caso, come già evidenziato, il proce-dimento amministrativo inizia solo successivamente e nel caso che vengano riscon-trati elementi indicativi dell’inosservanza delle disposizioni.

Ne consegue che il collegamento con un procedimento è alquanto ristretto ed èindividuabile in una sola fattispecie, mentre in altre non c’è od è conseguenza diquanto emerso dagli accertamenti; pertanto la configurazione dell’Ispezione ammi-nistrativa quale sub-procedimento appare riduttiva della sua funzione.

Inoltre, porre l’interesse al controllo in posizione subalterna, vale a dire comeparte di un procedimento, svaluta l’attività svolta dagli Ispettori, in quanto la consi-dera servente ad un atto e non ad una finalità rilevante come quella del controllo.

L’unica prospettiva sembra quella di considerare l’Ispezione un procedimento asé, caratteristico del controllo, avente prevalente rilevanza interna.

Nel caso in cui l’Ispezione amministrativa diventa propedeutica ad altri provve-dimenti, rientra pienamente nelle disposizioni della Legge n° 241 del 1990, per cuiè opportuno regolare, laddove non è stato effettuato, anche l’accesso e l’eventualemomentanea sospensione, qualora richiesta dalla tipologia degli accertamenti.

LINEE GUIDA PER LA REALIZZAZIONE DI UN SITO INTERNETDEDICATO ALL’ATTIVITÀ ISPETTIVA

Pietro Giardina 21

Nel corso del convegno “La Governance delle attività ispettive: spunti per unariflessione operativa” che, nell’ambito del Forum P.A. 2002, si è tenuto l’8 maggio2002, è stata proposta la realizzazione di un sito Internet espressamente dedicatoall’attività ispettiva.

Finalità dell’iniziativa dovrebbe essere quella di creare un punto di riferimento edi incontro per tutti coloro che svolgono compiti di vigilanza e di verifica sull’orga-nizzazione ed il funzionamento delle pubbliche Amministrazioni, nonché sull’effi-cienza ed efficacia dell’azione amministrativa.

Il sito pertanto si dovrebbe configurare come un “portale” degli Ispettorati, desti-nato a fornire contenuti, servizi, strumenti di confronto e di ricerca specificamentededicati ad un insieme di utenti caratterizzati da una particolare professionalità, edal contempo costituire un elemento di raccordo, e possibilmente di coordinamento,tra le strutture che si occupano di detta attività.

Quindi, per quel che riguarda i contenuti, il sito potrebbe, in linea di massima,essere così articolato:

- presentazione del sito, delle sue finalità e contenuti;- dati ed informazioni (indirizzi, contatti, link) concernenti le Amministrazioni pro-

motrici del sito e che ne curano la realizzazione;- dati ed informazioni concernenti altre strutture pubbliche che svolgono attività

ispettive (tale sezione, suscettibile di continuo aggiornamento, potrebbe essereincrementata anche sulla base di segnalazioni da ricevere on-line da parte delleAmministrazioni ed Enti interessati all’iniziativa, e potrebbe consentire la realiz-zazione di una ricognizione, anche se incompleta, degli Ispettorati esistenti, spe-

(21) Viceprefetto - Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica.


cialmente sul versante degli Enti locali, settore per il quale non si dispone allo statoattuale di dati neppure parziali);

- contenuti e strumenti di carattere normativo, sia di carattere generale che specifi-camente dedicati alla funzione ispettiva;- analoghi contenuti e strumenti di carattere dottrinario e giurisprudenziale;- notiziario dedicato all’attività degli Ispettorati, ed a tutte le informazioni ed aggior-namenti di interesse per tale attività;- una sezione dedicata a raccogliere le relazioni o i rendiconti periodici dell’attività

svolta dagli Ispettorati, come pure ogni altro documento concernente esperienzeprofessionali che possono essere liberamente condivise ai fini dell’aggiornamentoed approfondimento di tematiche di comune interesse;

- un servizio di consulenza per quesiti riguardanti l’attività ispettiva;- un forum dedicato al dibattito su temi attinenti l’attività ispettiva.

Sarà peraltro indispensabile costituire, a cura delle Amministrazioni promotrici,una “redazione” del sito, con il compito di concordare e predisporre i contenuti ela loro realizzazione, nonché curare i servizi per gli utenti, quali la consulenza e ilforum.

In ogni caso vanno definiti preventivamente alcuni elementi essenziali ai finidella realizzazione dell’iniziativa:

- individuare su quale server, tra quelli delle Amministrazioni promotrici, possaessere ospitato il sito;

- individuare un responsabile (o responsabili) del sito, ed i componenti della reda-zione;

- stabilire quali aree del sito potranno essere accessibili soltanto ad utenti apposita-mente abilitati.

APPENDICE

MISSIONI ISPETTIVE 23

PREMESSA

Alla luce delle istruzioni fornite dall’On. Presidente del Consiglio e Ministrodegli Esteri ad interim, l’attività ispettiva comprenderà una valutazione complessi-va del buon funzionamento delle nostre strutture che sono chiamate a rendere contodell’uso e della produttività delle risorse ad esse affidate per la tutela degli interes-si nazionali e la promozione del sistema Paese.

Il giudizio sul rendimento della sede dovrà essere basato su criteri obbiettivi dicosto/opportunità, di iniziative propulsive, di incisività dell’azione ai fini del raffor-zamento della nostra presenza in loco e di miglioramento dell’immagine dell’Italia.

A questo riguardo, tenuto anche conto dei principi generali espressi nel codicedi comportamento dei dipendenti della P.A. (D.P.C.M. 28/11/2000), l’attivitàdell’Ispettore sarà ispirata dai criteri indicati dagli uffici ispettivi del M.A.E. e delDipartimento della Funzione Pubblica (qui allegato):

Andrà vagliato come il Capo Missione esercita la funzione primaria che gli spet-ta, di coordinare l’insieme delle dotazioni di cui dispone, e valorizzare e proiettareil nostro “sistema Paese”che si articola nelle Strutture Centrali ed in quelle Locali(in primis le Regioni) oltrechè nell’insieme delle realtà pubbliche e private. IlMinistero degli Esteri e la sua rete diplomatico-consolare sono chiamati ad un

Ministero degli Affari EsteriIspettorato Generale del Ministero

e degli Uffici all’estero

(23) IL PRESENTE DOCUMENTO HA CARATTERE EVOLUTIVO. SI COMPLETA ALLA LUCEDEL DIALOGO AVVIATO CON ALTRE ISTANZE DELLO STATO – PRESIDENZA DEL CONSIGLIODEI MINISTRI; AUTORITÀ COMPETENTI PER LA SICUREZZA; MINISTERI DELL’ECONOMIA,DEGLI INTERNI, DELLA FUNZIONE PUBBLICA; MAGISTRATURA ORDINARIA E CONTABILE. SIPERFEZIONA IN MANIERA COSTANTE DALL’ESPERIENZA TRATTA DAGLI ISPETTORI. SIARRICCHISCE DAGLI STUDI IN CORSO PRESSO L’UNIONE EUROPEA E L’OCSE; NONCHÉ DAICONTATTI CON I PARTNER EUROPEI E G7.

ruolo potenziato di coordinamento di tutti i soggetti istituzionali e non che opera-no all’estero, valorizzando in particolare le Comunità italiane in loco.

Verrà valutata inoltre la capacità di promuovere l’export italiano e di sostenereil nostro insediamento imprenditoriale nel Paese di accreditamento, di attrarre gliinvestimenti e di sviluppare il turismo verso l’Italia.

È in tale prospettiva che saranno esaminate le modalità di attuazione dellaresponsabilità di coordinamento degli Uffici italiani direttamente dipendenti(Consolati, Unità Locali di Cooperazione allo Sviluppo, Istituto di Cultura,Lettorati, Addetti scientifici, Scuole Italiane, scuole di lingua) o collegati al sistemapubblico (Addetti Militari, ICE, Camere di Commercio, ENIT, “Dante Alighieri”,Rappresentanze di Regioni italiane, etc).

Del resto, i concetti di operosità, di capacità organizzativa, di servizio al pub-blico, di ottimizzazione delle risorse e di trasparenza gestionale contenuti nel“Libro Bianco” del Ministero degli Esteri – che ispirano le importanti riformeavviate nel gennaio 2000 – sono alla base dell’attività svolta dalla nostraAmministrazione.

Questi concetti possono trovare attuazione in diverse fasi della missione diplo-matica. A monte, prima della partenza, stabilendo opportuni contatti con le com-petenti Amministrazioni dello Stato e con gli organi principali (ICE, SACE,SIMEST, Confindustria, etc.) di riferimento per gli aspetti economico/finanzia-ri/commerciali. Dopo un congruo periodo dalla assunzione, redigendo rapporti diinizio missione che propongano linee d’azione prioritarie (rispettivamente, dicontenuto generale e economico). Su base annuale, aggiornando elementi e valu-tazioni per consentire, se del caso, un riorientamento o un completamento dellelinee d’azione stabilite. Per una omogeneità di valutazioni sull’intera rete, sareb-be opportuno che le cadenze di aggiornamento siano comuni a tutti le sedi – adesempio, entro il primo mese dell’anno.

Infine, va promosso nei Responsabili delle sedi, un “riflesso di autoispezione”che, al pari di quanto già previsto ad esempio nel settore dei visti, si applichi rego-larmente anche ai campi più sensibili d’azione quali : sicurezza; cittadinanza/ana-grafe consolare; controllo amministrativo-contabile; migliore utilizzo delle risor-se umane.

È quindi compito dell’Ispettorato Generale verificare l’attuazione di quantoprecede e raccogliere ogni elemento per contribuire a formulare proposte e ini-ziative che migliorino ulteriormente l’efficacia del MAE, e accrescano l’incisivitàcomplessiva della sua azione.

Pur in un’ottica di prevenzione e di ausilio alla corretta gestione da parte dellesedi visitate, le relazioni ispettive dovranno soprattutto evidenziare gli aspetti chenecessitano provvedimenti correttivi, ivi comprese fattispecie - tra cui il dannoall’erario - che eventualmente possono configurarsi come reati. Spetterà alleDirezioni Generali competenti del Ministero e alle sedi stesse, provvedere tempe-


stivamente al riguardo, mentre l’Ispettorato Generale effettuerà il monitoraggiodelle misure che verranno prese.

I rapporti ispettivi, per quello che concerne gli aspetti amministrativo-contabili,forniscono dati essenziali per contribuire alla valutazione complessiva dell’azionedel Ministero in questo campo, ed al riconoscimento della sua corretta attuazione,anche nella misura in cui esse vengono riprese nella Relazione Annuale della Cortedei Conti al Parlamento. È evidente, in tale ottica, ed in quella di una sana gestio-ne economica e finanziaria delle risorse – che è ora prioritaria nell’azione diGoverno – il contributo che può dare l’Ispettorato Generale attraverso le proprieverifiche che stimolino, in primis, la sanatoria di eventuali arretrati e la giustaimpostazione della gestione del Ministero degli Esteri e delle sedi all’estero in que-sto campo.

Infine, un’attenzione particolare sarà dedicata alla verifica dei provvedimentimiranti alla piena e corretta attuazione della normativa per il voto dei cittadini ita-liani all’estero. Le ispezioni dovranno accertare il grado di preparazione, le ini-ziative prese dalle sedi, l’adeguatezza degli strumenti e delle risorse messe inopera sia in loco che dall’Amministrazione centrale per assicurare tempestiva-mente il rispetto dell’impegno assunto verso il Paese con la nuova Legge.

FINALITÀ

a) La specificità dell’azione complessiva del Ministero degli Esteri impone di scin-dere tra valutazione di elementi quantificabili e analisi globale dell’attività poli-tico diplomatica. Per quest’ultima, è arduo stabilire un nesso di causalità traazione e risultati. La missione ispettiva dovrà quindi utilizzare elementi di giudi-zio “ausiliari” quali, ad esempio, gli interlocutori principali del Capo Missione,la quantità e qualità delle comunicazioni inoltrate, il sostegno ottenuto presso leAutorità locali in favore di candidature italiane presso Organizzazioni interna-zionali, etc.

a) Per accertare il regolare andamento e l’efficienza delle Rappresentanze, degliUffici Consolari e degli Istituti Italiani di Cultura, i parametri di valutazioneriguardano: lo stato e la gestione dei beni (mobili e immobili); la consistenza ela qualità degli organici; la sicurezza; la tenuta della contabilità; l’organizza-zione generale dei servizi, con particolare riferimento alla qualità, efficienza ecortesia di quelli consolari, alla concessione dei visti (particolarmente delicatanell’attuale fase); alla tutela delle Comunità italiane, alla assistenza ai conna-zionali ed alle iniziative per la diffusione della lingua e della cultura italiana;alla preparazione del voto dei cittadini italiani all’estero.


c) In relazione alla proiezione esterna e alla capacità di penetrazione negli ambien-ti locali, verrà esaminata l’attività svolta dalla Sede per la promozione degli inte-ressi economico - commerciali e i rapporti in campo culturale, scientifico, tecno-logico e della cooperazione; per lo sviluppo del turismo e degli investimenti inItalia. In tale quadro verranno altresì esaminate la corretta gestione dell’assegnoper spese di rappresentanza da parte dei singoli funzionari, l’adeguatezza dellaloro residenza e la qualità dell’attività di rappresentanza.

d) A tal fine, e in relazione alle caratteristiche di ciascuna Sede, dovranno essere orga-nizzati incontri con esponenti dei vari ambienti locali (amministrazioni pubbliche,mondo economico-finanziario, cultura, giornalismo, collettività, ecc.) e con colleghidi altre Rappresentanze, in particolare UE e G7. Questi sono tesi a permettere algruppo ispettivo di verificare la consistenza e il livello dell’attività svolta, la qualitàe il livello dei rapporti intrattenuti con gli ambienti locali influenti da parte delCapo Missione e di tutto il personale che ha obblighi di proiezione esterna.

***

ADEMPIMENTI PRELIMINARI DELLA SEDE

a) La Sede avrà cura di predisporre l’organizzazione logistica (prenotazioni alber-ghi, mezzi di trasporto, etc.) e di compilare accuratamente le schede inviatedall’Ispettorato Generale per dati informativi, statistici e valutativi. Le schededebitamente compilate saranno restituite all’Ispettorato con congruo anticipo(via e-mail) sulla data di partenza della missione: quelle di carattere generale ver-ranno restituite per fax, mentre quelle relative alla sicurezza saranno inoltrate percorriere.

b) La sede dovrà anche predisporre delle note illustrative sui risultati ottenuti neivari settori di attività con particolare riferimento ai contributi originali del CapoMissione e dei funzionari in servizio.

a) Il Capo Missione dovrà definire un programma di incontri anche conviviali(con il coinvolgimento di tutti coloro che ricevono un assegno di rappresen-tanza) con i membri della delegazione ispettiva per dar modo di valutarecome vengono intrattenuti i contatti al di fuori dell’ufficio e la loro proiezio-ne. Inoltre, verrà predisposto un programma – da inviare parimenti con anti-cipo – che prevederà sempre una occasione di incontro con i Capi Missione oaltri rappresentanti in loco dei principali partner UE, tra cui la Presidenza diturno, G8, il responsabile del desk Italia, del settore culturale o di altre areetematiche di pertinenza della sede da visitare. Per le sedi consolari, è oppor-tuno prevedere l’organizzazione di una riunione di coordinamento Schengencui partecipi il capo delle delegazione ispettiva.


b) Sarà opportuno che il Capo Missione faccia in modo che, durante il soggiornodella delegazione, l’Ispettore partecipi agli staff meeting dell’Ufficio, nonché agliincontri di concertazione tra partner UE (conviviali o meno) e - se sede multila-terale – agli incontri degli organismi di vertice dell’Organizzazione, rivolgendoper tempo tale auspicio alla presidenza. Quando la delegazione ispettiva è guida-ta dall’Ispettore Generale, è opportuno prevedere l’organizzazione di un incontrocon il suo omologo locale.

c) In previsione della visita, il Titolare è pregato di programmare nel suo calendario,compatibilmente con i suoi impegni istituzionali, adeguati tempi per incontrare ilgruppo ispettivo e in particolare l’Ispettore che lo dirige. Analoga disponibilità ditempo e di assistenza dovrà essere prevista da parte del restante personale. In par-ticolare, dovrà prevedersi da parte del personale una disponibilità continua adassistere il Gruppo ispettivo - ciascuno per la parte di specifica competenza - dal-l’inizio al termine delle operazioni che riguardano i diversi settori di attività. Inrelazione alle esigenze suddette, il Titolare vorrà assicurare preventivamente cheil personale più direttamente coinvolto - in particolare quelli del settore ammini-strativo-contabile, della sicurezza, della cifra, dei visti e dei servizi consolari(voto degli Italiani all’estero) - sia presente in sede durante il periodo della visi-ta ispettiva e che, salvo casi di forza maggiore, eventuali partenze per congedosiano rinviate per il tempo necessario.

d) Per le esigenze operative del Gruppo Ispettivo e per i colloqui con il personale,la Sede è pregata di mettere a disposizione una stanza con chiave.

ADEMPIMENTI PRELIMINARI DELL’ISPETTORATO

a) Curare a fondo la preparazione, coinvolgendo sempre la Direzione Generalegeografica competente, quelle tematiche, e quelle del Personale edell’Amministrazione.

b) Sentire i rappresentanti delle Autorità preposte alla sicurezza, nonché gli inter-locutori dei Ministeri dell’Interno e dell’Economia, e il Comando deiCarabinieri del MAE.

c) Prevedere in ogni caso una riunione di coordinamento con gli interlocutori inte-ressati con congruo anticipo sull’effettuazione della missione.

d) Visita all’Ambasciatore dello Stato e/o al Direttore dell’Istituto di Cultura delpaese presso cui è prevista la missione ispettiva.

***


SVOLGIMENTO DELLA MISSIONE

La visita si svolge secondo il seguente schema, soggetto ovviamente alle varia-zioni ed adattamenti che le circostanze possono richiedere.

VERIFICHE GENERALI

a) Incontro iniziale dell’Ispettore con il Titolare per la presentazione del Gruppo eper un colloquio preliminare.– Valutazione dell’operosità del Capo Missione e del personale; di quest’ultimo

va verificata l’eventuale conoscenza della lingua locale o, quanto meno, di unadelle lingue veicolari. Sarà altresì valutato lo spirito di iniziativa del CapoMissione che stimoli i propri dipendenti a seguire corsi di formazione, anchelinguistica, in loco.

– Livello e natura degli interlocutori abituali al di fuori dell’Ambasciata.– Valutazione del flusso delle informazioni trasmesse dalla Sede. Ad esempio,

nei telegrammi inviati nei due mesi precedenti l’ispezione, informazioni, valu-tazioni e analisi, fonti degli elementi raccolti (stampa, ambienti diplomatici,ambienti ufficiali, ambienti economici, società civile, altri).

– Esistenza o meno di liste di personalità influenti quali interlocutori abituali.– Verifica della lista delle personalità locali per le quali è stata richiesta la con-

cessione (o l’agevolazione) di un’onorificenza.– Visite bilaterali effettuate nei due sensi negli ultimi cinque anni.– Tenuta regolare di staff-meeting o di altri incontri con il personale.– Propensione o meno ad effettuare il “lavoro di squadra” per impostare iniziati-

ve, effettuare valutazioni e predisporre comunicazioni.– Valutazione della ripartizione del carico di lavoro.– Verifica del coordinamento in loco con gli altri partner UE (se la sede non si

trova all’interno dell’Unione)– Verifica dei contatti con i partner UE (se all’interno dell’Unione stessa), con

particolare riguardo alla valutazione della capacità di fungere da punto di rife-rimento delle Amministrazioni italiane con le Autorità locali.

– Iniziative per l’apertura al pubblico della Rappresentanza e della Residenza delCapo Missione quale “vetrina del sistema Italia”, nel rispetto delle norme disicurezza vigenti.

– Contatti ed eventi conviviali organizzati dalla sede in occasione di visite dellaCommissione UE.

– Eventuale assunzione temporanea presso la sede di stagiaires o altri borsistiattraverso accordi con Università o Istituzioni culturali locali o italiane.


b) Inizio delle verifiche da parte dei vari componenti del Gruppo Ispettivo: – Sopralluogo all’immobile della Cancelleria e della Residenza per verificarne lo

stato di conservazione nonché gli aspetti relativi alla sicurezza.– Staff meeting preliminare con i responsabili dei diversi settori. In particolare

sarà valutata la capacità del Capo Missione di motivare e di delegare secondole capacità e le inclinazioni dei propri collaboratori.

– Colloqui individuali con il personale di ruolo e a contratto (per quest’ultimo,anche attraverso riunioni collegiali). A tale fine la Sede provvederà a informa-re il personale, tenendo presente che ogni colloquio potrà avere mediamenteuna durata di 10 - 15 minuti .

– Ricognizione ad abitazioni di dipendenti per le quali il MAE accorda contributi odi cui si assume l’onere, nonché presenza in sede degli eventuali familiari a carico.

– Adeguatezza delle strutture e congruità dell’organico rispetto ai compiti d’isti-tuto; in particolare, verifica della distribuzione ottimale delle risorse umane,con riguardo specifico all’organico delle Aree Funzionali.

– Verifica dell’uniformità delle pagine web delle sedi visitate con i criteri gene-rali ministeriali, acquisendo, ove possibile, le best practices dei partner UE/G8.

c) Problematiche, soprattutto amministrative, nei rapporti con l’AmministrazioneCentrale.

d) Per le sedi multilaterali, andrà verificata l’efficienza dell’azione posta in essereanche attraverso una valutazione:– Dei risultati ottenuti nella presentazione delle candidature italiane;– Della presenza di esponenti italiani ai vertici dei Comitati, Gruppi di lavoro ed

Organi di gestione;– Del rapporto tra il contributo italiano all’Ente e la presenza di nostri cittadini

nei vari livelli di organico.

PRINCIPALI VERIFICHE SETTORIALI

a) Sicurezza– Alla luce della rafforzata collaborazione con le competenti Autorità nazio-

nali per la sicurezza e delle verifiche di rispettiva competenza, esame del-l’organizzazione di sicurezza (aspetti generali, della sicurezza fisica, dellecomunicazioni e della protezione di contenitori di sicurezza).

– Controllo della documentazione classificata.– Esame organizzazione cifra.– Eventuali disfunzioni o errato utilizzo del sistema informativo.– Controllo documentazione e materiale crittografico.– Verificare l’esistenza e l’applicazione di un Ordine di servizio sull’impiego dei

militi dell’Arma dei Carabinieri eventualmente presenti in Sede.


b) Amministrazione e contabilità (alla luce del Memorandum d’intesaMAE/MEF del 1999)

– Verifica di cassa che si estrinseca in controllo di:– Numerario di cassa.– Conti correnti bancari.– Ricognizione di valori: marche consolari, libretti passaporto, avendo cura di

verificare la giusta applicazione del tasso di ragguaglio.– Redazione del bilancio di verifica con relativi annessi ed esame formale e di

merito della documentazione giustificativa delle partite iscritte.– Controllo e della documentazione agli atti per le spese di rappresentanza. – Verifiche di eventuali casi di danno erariale: ogni qualvolta si riscontrino

ammanchi di denaro; deterioramenti di materiali; pagamenti effettuati indebi-tamente, o qualsiasi azione od omissione da cui sia derivato danno economicoallo Stato. L’Ispettore che ne viene a conoscenza è tenuto a fare un rapportodettagliato e a informare il titolare della Sede cui spetta in prima battuta spor-gere denuncia. L’Ispettore, comunque, segnalerà quanto rilevato al ProcuratoreGenerale presso la Corte dei Conti.

– Resa del Conto Giudiziale dell’anno precedente.– Trasmissione al Ministero dell’Economia, alla DGAABP Uff. II e all’UCD del-

l’estratto conto trimestrale CCVT.– Controllo delle rendicontazioni passive che a seguito introduzione DPR

120/2000 non vengono più inviate al MAE.– Invio all’Uff. II DGAABP della contabilità attiva trimestrale.– Segnalazioni di eventuale mancato utilizzo dei vantaggi derivanti dalla legisla-

zione fiscale locale: IVA.– Fondo scorta: – Verifica del corretto e regolare utilizzo del fondo scorta, laddove istituito.

Particolare attenzione sarà dedicata a controllare il puntuale reintegro dellesomme da parte degli Uffici che hanno beneficiato di anticipazioni a valere sulfondo scorta.

– Nelle Sedi presso le quali il fondo scorta non è stato ancora istituito, verificadelle condizioni oggettive che possono giustificare ovvero rendere necessarial’istituzione del fondo.

– Costo vita- corrispondenza tra quanto dichiarato dalla sede nella scheda annuale di rile-

vazione del costo della vita in loco ed effettivo andamento dei prezzi; - Verifica periodica da parte dei servizi amministrativi della sede della presen-

za effettiva dei congiunti a carico del percettore dell’assegno.


c) Adempimenti patrimoniali

– Ricognizione dei beni immobili demaniali ed esame del loro stato di conserva-zione

– Verifica dello stato di conservazione di monumenti, edifici, siti (ad esempiocimiteri militari italiani) di rilevanza storica per l’Italia.

– Ove la residenza dell’Ambasciatore sia un edificio di rilevanza storico-artisti-ca, verificare la possibilità (sentita eventualmente la locale sovrintendenza) diaprirne al pubblico i locali su base periodica o almeno in occasione di eventiparticolari (es. giornate del F.A.I.).

– Ricognizione dei beni mobili patrimoniali suddivisi per le quattro categorieconformemente a quanto disposto dalla circolare n.9 del 7.8.98.

– Verifica degli aggiornamenti dei valori dei beni inventariati.– Verifica delle Note di variazione in correlazione alle spese effettuate sul Cap.

1573 relativamente all’acquisto dei beni da inventariare.– Valutazione della cura posta nel mantenimento dei beni patrimoniali e dema-

niali (paragone con lo stato delle residenze private dei singoli funzionari).– Eventuale utilizzo della figura giuridica del comodato per ampliare la dotazio-

ne di opere d’arte presso gli Uffici e la Residenza.

d) Contrattisti locali:

- Cittadinanza (Italiana? Locale? Paesi terzi?);- Valuta di pagamento;- Raffronto con le retribuzioni in loco per analoghe prestazioni sia nell’ammini-

strazione pubblica che nel settore privato; - Raffronto con le retribuzioni per analoghe prestazioni presso le altre

Rappresentanze UE in loco.

e) Promozione economica

– Sostegno alla competitività del “Sistema Italia”, per la promozione dell’exporte della presenza economica italiana, anche attraverso un efficace coordina-mento di tutti gli strumenti a disposizione della Sede (in particolare, laddovepresente, lo “Sportello Unico”).

– Contatti ed eventuali iniziative assunte con SACE, ICE, SIMEST,MondImpresa, UnionCamere, ConfIndustria, API, ConfCommercio,ConfArtigianato.

– Capacità di favorire gli investimenti stranieri in Italia e di sostenere le aziendeitaliane che investono all’estero.


– Iniziative originali di promozione economico-commerciale anche in raccordocon azioni in campo politico, culturale, migratorio, etc.

– Outsourcing: verifica delle alternative in loco – più convenienti sotto il profilodella spesa – idonee a fornire un servizio migliore di quello attualmente pre-stato dalle strutture pubbliche operanti nella sede. Conseguente valutazionedella capacità del Capo Missione a stimolare l’intervento esterno di ditte,imprese o altri enti, al fine di ridurre le spese globali.

f) Attività consolare

– Controllo dei registri di Stato civile, Leva e Notarile. Controllo della correttaapplicazione della tariffa consolare.

– Controllo del registro Passaporti – rilasci, rinnovi e documenti di viaggio.– Controllo delle Dichiarazioni di valore e titoli di studio. – Controllo dei Registri relativi alla Navigazione.– Controllo della corretta applicazione della normativa relativa alla semplifica-

zione delle procedure (ad es. autocertificazione).i) Numero stimato utenti nel periodo di rilevazione

ii) Numero di autocertificazioni e autodichiarazioni rese dall’utenzaiii) Tipologie di autodichiarazioni e/o autocertificazioni maggiormente ricor-

rentiiv) Strutture incaricate dei controlliv) Numero dei controlli sulla veridicità delle autocertificazioni e autodichiara-

zioni rese all’utenzavi) esiti dei controlli effettuati sulle autocertificazioni ed autodichiarazioni

– Provvedimenti adottati– Carta dei Cittadini e Registro dei commenti per i visitatori.– Verifica della cortesia e della disponibilità dimostrata dal personale verso gli

utenti (accoglienza, attitudine dell’impiegato del Centralino telefonico e deglialtri incaricati del contatto col pubblico).

g) Voto degli italiani all’estero

– Anagrafe dei cittadini italiani. – Pratiche relative alla cittadinanza .– Personale (di ruolo/contrattisti) addetto al settore.– Iter di informatizzazione (corretta gestione della pratica – digitazione – con-

trolli successivi – verifiche periodiche da parte del Responsabile dellasede)

– Registro delle associazioni locali. – Accordi con i paesi di accreditamento. – Coinvolgimento delle istituzioni e istanze italiane locali.


– Programmazione degli adempimenti per predisporre con congruo anticipoquanto necessario in loco all’attuazione della Legge.

– Informazione sui media locali.– Suggerimenti per provvedimenti a carico dell’Amministrazione centrale (cor-

responsabile per la corretta attuazione della Legge sul voto degli Italiani all’e-stero).

h) Rilascio visti

– Verifica degli ordini di servizio e della data di loro adozione.– Verifica della possibilità di adottare esempi di outsourcing quali i Call centers

(esempi del Cairo e di Manila).– Analisi delle liste delle personalità note agli Uffici commerciali e agli IIC che

richiedano vistingresso.– Verifica dei Registri: i) visti rilasciati; ii) visti annullati; (il registro deve esse-

re corredato di tutti gli stickers Schengen annullati o della fotocopia nel casoche lo sticker stesso sia stato applicato al passaporto e quindi, inamovibile);iii) visti gratuiti.

– Verifica della rimanenza di stickers sulla scorta delle relative scritture con-tabili.

– Verifica del magazzino di stickers informatizzato.– Controllo a campione di pratiche.– Eventuali “best practices” da recepire e valorizzare nel contesto generale.– Grado di cooperazione con il personale della PS laddove presente.– Verifica delle rotazioni del personale addetto.– Verifica delle schede di autoispezione.– Verifica dell’idoneità del personale che ha seguito i corsi di aggiornamento

presso il MAE a fungere, a sua volta, da “istruttore”.– Verifica approfondita – attraverso contatti diretti con i rappresentanti delle

rispettive ambasciate o sedi consolari - del grado di coordinamento in loco coni partner Schengen e G7/8. Livello propositivo della Sede e tempestività dellesue segnalazioni su casi di applicazioni di forme delle regole Schengen ai finidi nostre iniziative da prendere in seno al Gruppo Visti dell’Unione Europea.

i) Contrasto all’immigrazione clandestina

– Alla luce delle linee guida impartite dall’On. Ministro a seguito della riunionedel 22 marzo 2002 con gli Ambasciatori in sedi sensibili, verificare l’attivitàtesa a raggiungere intese con i vari Paesi interessati per consentire il fermodelle navi implicate nel traffico di esseri umani e la loro riconduzione ai porti


di provenienza, nonché concludere – ove manchino – accordi di riammissionepossibilmente intesi a rimpatriare anche i clandestini provenienti da Paesi terzi.

– Valutazione dell’efficacia degli accordi già esistenti.– Eventuali altre iniziative assunte di concerto con le Istituzioni e le Autorità di

Polizia locali.– Azione a livello locale in collegamento con i partner UE.– Iniziative assunte nei confronti di paesi di origine e di transito di clandestini che

non abbiano collaborato con politiche attive di dissuasione sul proprio territorio.

l) Presenza di unità italiane di sostegno alla pace

– Verifica dei rapporti del Capo missione con il responsabile della missione dipace.

– Fornire elementi di valutazione sulle condizioni in cui operano i militari italiani.

m) Attività nel campo della cultura e diffusione della lingua italiana

– Accordi culturali e di cooperazione scientifica conclusi dal Paese di accredi-tamento con l’Italia (ivi compresi quelli interuniversitari), indicando i progettiin corso di finalizzazione.

– Locali adibiti al servizio di promozione culturale e di insegnamento della lin-gua italiana.

– Biblioteca, videoteca, emeroteca:- organizzazione, inventario, servizi- registro di utilizzo- inserimento a mezzo della biblioteca nel sistema informatico in rete promos-

so dalla DGPCC (Bibliowin)- effettivo utilizzo della biblioteca da parte del pubblico locale- necessità di un suo potenziamento e, se sì, in quale/i settori.

– Personale addetto.i) organigramma;

ii) orari di lavoro e di apertura al pubblico;iii) raccordo con i lettori accreditati ed altri operatori della Cultura italiana in

loco;iv) personale scolastico;Prestigio goduto all’interno dell’Istituto e capacità di gestire le risorse umane e

materiali (produttività, costo/risultato)

– Insegnamento della linguai) Numero di corsi (organizzati dall’IIC o da altri Enti);

ii) Allievi totali e per insegnante;


iii) Diversificazione dei corsi di italiano a seconda della domanda (ripartireper categorie sociali e professionali);

iv) Controllo del livello di insegnamentov) Numero di certificazioni rilasciate dalle Università italiane abilitate a que-

sto scopovi) Presenza della lingua italiana nelle Istituzioni locali (corsi);

vii) Posizione relativa dell’Italiano rispetto alle altre lingue insegnate local-mente;

viii) Presenza dell’Italiano nei media locali (cinema, Tv, radio, giornali);ix) Eventuali problemi e difficoltà riscontrati nell’organizzazione e nella

gestione dei corsi.x) Verifica del calendario di utilizzazione delle aule destinate ai corsi di lingua

italiana, in vista di una loro utilizzazione ottimale (anche alla luce delleesperienze di Istituzioni private che organizzino corsi di lingua italiana).

– Linee guidai) espresse dalla Commissione Nazionale per la Promozione della Cultura

Italiana all’Estero e loro messa in opera;ii) indicate dal Ministero e loro attuazione;iii) Raccordo con l’Ambasciata ed il Consolato e modalità di definizione della

programmazione Paese;iv) Qualità e quantità delle informative inviate alle Istituzioni ed alle imprese

italiane;v) Effettivo coinvolgimento dei Lettori di italiano (…con incarichi extra-acca-

demici, nell’attività di promozione culturale dell’IIC);vi) Coordinamento dell’attività con quella di altri IIC nello stesso Paese, o area.

– Controllo di gestione:i) Gestione delle risorse finanziarie in dotazione ed iniziative di rilievo assunte

con i fondi disponibili nell’anno;ii) Attività organizzate nell’anno;iii) Numero e tipologia dei visitatori (ripartiti per categorie sociali e professio-

nali);iv) Capacità di autofinanziamento delle attività di promozione culturale• sponsors locali• sponsors italiani• collaborazione con le Regioni e altre autonomie locali italiane• proventi dei corsi di italianov) Tipologia e quantità di pubblicazioni relative all’attività dell’Istituto e alla

diffusione dell’informazione culturale di interesse dell’Italia;vi) Riscontro sui media;


vii) Raccordo con l’Ufficio stampa dell’Ambasciata;.– Rapporti esterni:i) Attività svolte, eventualmente in collaborazione con Istituzioni locali nei settori:

• Editoria (traduzioni);• Cinema;• Arti figurative;• Arti dello spettacolo – Performing art (musica, teatro, danza);• Archeologia;• Architettura;• Scienza (rapporti con l’Addetto scientifico se presente);

ii) Contatti e collaborazioni con partner UE/G7;• Iniziative culturali comuni in atto o realizzate;• Relazioni con altri Istituti di Cultura (Goethe, Cervantes, Alliance

Française);• Periodicità degli incontri;• Qualità dei rapporti;• Collaborazione in ambito di programmi culturali comunitari;

iii) Rapporti con gli ambienti locali:• Organismi ufficiali (governativi, centrali e locali);• Dante Alighieri (ove presente);• Studi italiani;• Stampa specializzata;• Esponenti del mondo culturale (Comitato di collaborazione, ove presente);• Musei, Gallerie e Centri di Ricerca;• Festival artistici o altre manifestazioni di rilievo (fiere, mostre, ecc.)• Italianisti, critici d’arte, soggetti, opinion maker:• Titolari di librerie e case editoriali.

iv) Rapporti con gli esponenti della Collettività italiana organizzata (Com.It.Es.,C.G.I.E.);

v) Rapporti con Uffici ICE, ENIT e Camera di Commercio;vi) Rapporti con Enti italiani:

• Conferenza dei Rettori;• Accademie ed Istituzioni scientifiche;• Festival (Due Mondi, Biennale, etc.).

vii) Sito web ed aggiornamenti.viii) Verifica della possibilità di dare in gestione ad una ditta esterna il servizio bar

interno all’IIC.


ix) Effettivo utilizzo del programma “Eventi” e “Monitoraggio” inviati dallaDGPCC.

n) Addetto scientifico (laddove presente)

– Accordi di cooperazione scientifica conclusi dal Paese di accreditamento conl’Italia (ivi compresi quelli interuniversitari), indicando i progetti in corso difinalizzazione;

– Locali adibiti al servizio e loro gestione;– Personale addetto;

i) Organigramma;ii) Orari di lavoro;

iii) Rispondenza alle linee guida impartite dal Ministero e loro attuazione;iv) Regolarità nella presentazione delle relazioni periodiche;v) Qualità e quantità delle informative inviate alle Istituzioni ed alle imprese

italiane;vi) Gestione delle risorse finanziarie in dotazione ed iniziative di rilievo

assunte (analisi costi/benefici);vii) Convegni organizzati od a cui si è partecipato nell’anno;

viii) Pubblicazioni alla cui edizione si è partecipato;ix) Riscontro sui media;x) Contatti e collaborazioni con partner UE/G7;• Iniziative comuni in atto o realizzate;• Periodicità degli incontri;• Qualità dei rapporti;

xi) Rapporti con le Autorità locali:• Organismi ufficiali (governativi, centrali e locali);• Università;• Centri di Ricerca;

xii) Rapporti con Enti italiani:• Conferenza dei Rettori;• Accademie ed Istituzioni scientifiche;• Imprese operanti in loco (Camera di Commercio se presente).

xiii) Sito web e suoi sviluppi (es.: progetto interattivo di Tokio);xiv) Riscontro da parte degli Organi istituzionali sul posto (Ambasciata,

Consolato) sulla qualità dei rapporti e del prestigio goduto presso leIstituzioni locali, gli esponenti di spicco del mondo scientifico, ecc. daparte dell’Addetto scientifico;



Prestigio goduto presso gli esponenti della “business community” e dellaCollettività italiana.

o) Cooperazione allo sviluppo (laddove presente)

– Verifica dell’eventuale versamento sul Capo X - Cap.3518 art. 3 del Ministerodell’Economia delle rimanenze dell’ex fondo speciale e relativi interessi

– Ricognizione, al termine di ciascun programma, dei beni residui e verificadello loro consegna alla controparte o iscrizione nell’inventario dei benidell’UTL

– Verifica degli inventari dei beni dell’UTL– Esame dei contratti del personale assunto il loco e relativa dichiarazione di

congruità– Impostazione di un bilancio di verifica ad hoc per la Cooperazione allo

Sviluppo, con l’indicazione dei seguenti Capitoli di spesa: 2160 (spese digestione UTL); 2182 (esecuzione di programmi); 2183 (Aiuti di Emergenza)

– Esame delle spese effettuate sui predetti capitoli nonché esame del FondoCassa e registro banca.

CONCLUSIONE DELLA MISSIONE ISPETTIVA

a) Riunione di coordinamento interno del Gruppo Ispettivo: valutazione dellacapacità della sede di essere punto di convergenza e strumento di impulso pertutte le istituzioni italiane operanti in loco; definizione delle indicazioni preci-se da trasmettere al Capo Missione, cui attenersi.

b) Riunione finale con il titolare, eventualmente con la partecipazione dei suoiprincipali collaboratori, per l’esposizione delle risultanze della visita ispettiva.

c) Lasciare, se opportuno, indicazioni scritte, sintetiche e preliminari su puntispecifici, ai titolari delle Sedi.

***


SEGUITI DELLA MISSIONE ISPETTIVA

Al rientro, predisporre entro tre settimane una relazione sintetica che eviden-zi i punti nodali rilevati nel corso dell’ispezione e indichi i provvedimenti chel’Amministrazione centrale e la sede debbono prendere per correggere le ano-malie riscontrate.

Tale documento verrà completato dalle relazioni tecniche di supporto, per unainformativa completa e tempestiva dei Vertici del Ministero.

Al termine di ciascuna visita ispettiva l’Ispettore Generale comunicherà al CapoMissione della sede ispezionata le raccomandazioni e i suggerimenti cui dare seguito.

Il Gruppo ispettivo curerà i seguiti delle verifiche svolte, effettuando il monito-raggio degli interventi correttivi che spettano alle Direzioni Generali competentie alle singole sedi visitate. Una prima riunione sui seguiti deve aver luogo entrosei mesi dall’effettuazione della visita ispettiva.

INDIRIZZI E RECAPITI

Ministero degli Affari Esteri - P.le della Farnesina, 1 – ROMA 00194

Ispettorato Generale del Ministero e degli Uffici all’EsteroTel.: 06 36 91 24 28 - 06 36 91 87 45Fax: 06 36 91 71 92 E-mail: [email protected]

Ministero dell’Interno – Palazzo del Viminale – ROMA 00184

Ispettorato Generale di AmministrazioneTel.: 06 46 53 95 51Fax: 06 46 53 99 78

Ministero della Difesa - Via XX Settembre, n° 8 – ROMA 00187

Ufficio Centrale per le Ispezioni AmministrativeTel.: 06 48 24 294Fax: 06 47 42 274

Ministero dell’Economia e delle Finanze Via XX Settembre, n° 97 – ROMA00187

Dipartimento della Ragioneria Generale dello StatoIspettorato Generale di FinanzaServizi Ispettivi di Finanza PubblicaTel.: 06 47 61 35 78Fax: 06 48 14 724E-mail: [email protected]

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali - Via Flavia, n° 6 – ROMA00187

Direzione Generale degli Affari Generali e del Personale delle Risorse Umane eAttività IspettiveTel.: 06 46 83 27 29Fax: 06 47 46 164E-mail: [email protected]


Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni sul Lavoro - Via Aniene, n° 14 –ROMA 00198

Direzione Centrale Ispettorato I.N.A.I.L.Tel.: 06 54 87 51 63Fax: 06 54 87 51 63E-mail: [email protected]

Ispettorato della Funzione Pubblica - Via Po, n° 16/A – ROMA 00198

Tel.: 06 85 98 20 65Fax: 06 85 98 20 75E-mail: [email protected]

(5601886/1) Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato - S.

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