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Estudios del CURI

Breve historia del MERCOSUR en sus 20 aos.

Coyunturas e instituciones (1991-2011) 1

Gerardo Caetano

Consejo Uruguayo

para las Relaciones Internacionales

8 de abril de 2011

Estudio No 02/11

El CURI mantiene una posicin neutral e independiente respecto de las opiniones personales de susConsejeros. El contenido y las opiniones de los Estudios del CURI y Anlisis del CURI constituyen laopinin personal de sus autores.

1Trabajo preparado para la publicacinMERCOSUR 20 aos editada por CEFIR, GIZ, FESUR, Somos MERCOSUR.


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Breve historia del MERCOSUR en sus 20 aos.

Coyunturas e instituciones (1991-2011)

Gerardo Caetano2

Introduccin

Los tiempos que corren presentan contextos desafiantes para los sistemas polticos nacionales de laregin sudamericana, las instituciones regionales y, en general, para el MERCOSUR en su conjunto comoesquema de cooperacin e integracin regional. A veinte aos de su fundacin, el MERCOSUR presentauna historia azarosa, a la que no le han faltado problemas, algunos de ellos irresueltos. Sin embargo, eneste mundo cargado de incertidumbres, en un contexto de rebalance de poder internacional y cada vezms necesitado de multilateralismo y efectiva poltica de bloques, pocas veces antes el MERCOSUR y laUnin Sudamericana de Naciones (UNASUR) han encontrado razones ms fundadas para apostar a unaprofundizacin y consolidacin de sus acuerdos estratgicos y de los lazos efectivos de integracin. Un

programa viable de profundizacin, una agenda corta de concreciones efectivamente relevantes encampos decisivos (agenda externa comn, avances efectivos en los acuerdos comerciales,implementacin de polticas pblicas regionales, consolidacin institucional del bloque, entre otros),configura hoy la prioridad del MERCOSUR como proceso de integracin y refiere a la necesidad, ya noslo de cumplir los pactos establecidos, sino de empujar a favor de un modelo de integracin alternativo,con una nueva agenda de propuestas e iniciativas. Por su parte, en los nuevos contextos, laprofundizacin del MERCOSUR supone su asociacin estratgica con el proyecto UNASUR, de acuerdo auna estrategia de crculos concntricos3 que responda a lgicas de complementariedad y no deconstruccin alternativa.

Como se advertir a lo largo del texto y como puede inferirse de un balance histrico de este procesodinmico y cambiante de dos dcadas, no parece creble un proyecto de profundizacin del MERCOSUR

sin una inflexin de sinceramiento profundo entre sus Estados Partes, a los efectos de renovar el pactopara andar juntos4de cara a los nuevos contextos. Pero desde esapremisa ineludible, cul podra ser el listado sucinto de los titulares de esa agenda de profundizacinpara el MERCOSUR a sus veinte aos? Como se ver, no se trata tanto de agregar temas novedosos sinode confirmar y consolidar un programa sobre el que ya existe una masa crtica razonable. Hagamos unapequea resea de aspectos sustantivos de ese programa de profundizacin:complementacin productiva, a travs de los Foros de Competitividad y del surgimiento de cadenasproductivas MERCOSUReas; complementacin de polticas de proyeccin regional (energticas,educativas, culturales, de derechos humanos); complementacin y creacin de infraestructuras comunes;coordinacin macroeconmica, en particular, de las polticas cambiarias; consolidacin y aplicacinefectiva de la Carta Socio Laboral; tratamiento serio de la propuesta ya acordada de libre circulacin depersonas; reconocimiento de asimetras y flexibilidades legtimas, en especial en relacin a Paraguay y

Uruguay; implementacin plena e incremental de los Fondos de Convergencia Estructural delMERCOSUR (FOCEM); negociacin internacional como bloque econmico-comercial y tambin polticoante terceros y en foros internacionales; estrategia comercial conjunta; estrategias de financiamientointrazona; incorporacin consistente de nuevos socios; nueva institucionalidad que sea funcional a losobjetivos referidos; entre otros.

2 Historiador y politlogo. Doctor en Historia, Universidad Nacional de La Plata. Coordinador del Observatorio Poltico,Departamento de Ciencia Poltica, UDELAR. Director Acadmico del Centro de Formacin para la Integracin Regional(CEFIR). Consejero y Secretario Acadmico del Consejo Uruguayo par a las Relaciones Internacional (CURI).3La expresin que alude a una poltica exterior de los crculos concntricos fue defendida con particular nfasis por el ldernacionalista uruguayo, Luis Alberto de Herrera. Su visin geopoltica fue heredada por diversos pensadores de la integracinregional latinoamericana, entre los que destaca el uruguayo Alberto Methol Ferr, quien siempre reivindic su herrerismointelectual.4El ensayista uruguayo, Carlos Real de Aza, expres en ms de una ocasin que una nacin era, entre otras cosas, la renovacinpermanente de las razones para andar juntos. A nuestro juicio, el sentido de la expresin tambin vale, salvando lasdistancias, para afirmar una autntica ciudadana integracionista.


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En un documento de hace menos de un lustro, de autora de la entonces Presidencia de la Comisin deRepresentantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM), fechado el 13 de julio de 2006 y tituladoDesafos de la integracin regional. Iniciativas y Propuestas, se identificaba una agenda de ejes decarcter estratgico en la formulacin de polticas pblicas muy parecida a la antes referida:mecanismos para corregir las asimetras entre los pases; impulsar la articulacin productiva a escalaregional; ampliar la agenda externa comn; desarrollo de instrumentos para integrar zonas fronterizas;profundizar la cooperacin e integracin energtica; mayor impulso a las polticas comunes en medio

ambiente; hacia un Consejo Regional de Polticas Sociales; definicin de una estrategia comunicacional;participacin ciudadana. 5

No se trata en suma de una ausencia de ideas o de propuestas que puedan converger en un programacomn que se oriente hacia la forja de un MERCOSUR ms consolidado. Ideas similares puedenencontrarse en otros muchos documentos, como por ejemplo las incorporadas en la propuesta SomosMERCOSUR. Concepto y Plan de Trabajo, adoptada inicialmente en el segundo semestre de 2005 por laPresidencia Pro Tempore de Uruguay y luego asumida como plataforma comn del bloque en suconjunto por los restantes Estados Partes.

Si hay efectivamente una agenda comn, lo que ha faltado (y en ciertos aspectos sigue faltando) ha sidola voluntad poltica efectiva de darle pleno cumplimiento, lo que entre otras cosas supone el

establecimiento de una nueva institucionalidad capaz de ofrecer instrumentos eficaces para concretaracciones positivas en cada uno de los temas referidos. Ninguno de los asuntos de esta nueva agenda estdesprovisto de problemas y de contradicciones, todos ellos exigen mucha negociacin poltica y no esprevisible un proceso de cambio sin conflictos y sin gradualismo. Los obstculos en esta direccin noresultan menores: el imperativo de las exigencias acrecentadas de sociedades nacionales heridas por unalarga historia de postergaciones; la tentacin siempre presente de los acuerdos bilaterales con tercerospases por parte de uno o ms de los Estados Partes, con resultados coyunturales y muy inciertos en elmediano plazo, en todo caso siempre lesivos del proceso de integracin en su conjunto; las diferencias depatrones de comercializacin entre las economas nacionales de los socios del bloque; las probadas yevidentes dificultades para la consolidacin de una unin aduanera slida, en contextos internacionalesen los que ese camino de integracin encuentra desafos renovados y no constituye la tnicapredominante en este tipo de experiencias; los escasos avances obtenidos en la agenda externa comn,

en los mbitos de la negociacin internacional de comercio con pases y bloques extra-zona; laheterogeneidad de economas y sociedades; la emergencia de conflictos bilaterales de gravedad a menudoincremental y de resolucin complicada; la ausencia de institucionalidad apta para este tipo de acciones;etc. Sin embargo, sin voluntarismo ni visiones ingenuas, la actual coyuntura parece perfilarse una vezms como una oportunidad a no desperdiciar. Pero su no aprovechamiento, ms que otras veces, pareceperfilar consecuencias mucho ms negativas y profundas que en el pasado, en relacin a la solidez de laapuesta estratgica al futuro del bloque.

Cul puede ser el rumbo entonces? De qu MERCOSUR comienza a hablarse? Es el MERCOSUR deuna agenda ms integral, que por cierto no olvida ni menoscaba la relevancia de los acuerdoscomerciales, pero que se hace cargo con igual centralidad de las implicaciones polticas de su proyectohistrico. Es el MERCOSUR que por muchos motivos, con otros bloques del mundo, debe contribuir a

contestar el esquema de globalizacin unipolar que se consolid despus del 11 de septiembre de 2001,que tiene que procurar actuar como colectivo cohesionado en mbitos internacionales y multilaterales,en la bsqueda de acceso efectivo a mercados externos bajo condiciones favorables, a partir delreconocimiento externo de personera internacional, como un bloque que pueda hablar y negociar- conotros bloques. Es en suma, un espacio regional que contiene en su seno a Brasil, una de las nacionesemergentes en el mundo de hoy y que en los ltimos tiempos en una opcin que el reciente resultadoelectoral ha ratificado en clave ciudadana- parece haber reforzado un camino firme de afincamiento en laregin como cimiento de su actuacin como global player en los nuevos contextos internacionales.

En un marco de pugna asimtrica entre unilateralismo impuesto y posibilidades dificultosas de unmultilateralismo alternativo, la emergencia de un nuevo bloque que por otra parte se proyecte luegohacia Amrica del Sur y hacia Amrica Latina, adquiere una dimensin internacional fuerte. Se perfila de

ese modo la necesidad de actuar en la negociacin internacional como un bloque unificado ante terceros,

5 Cfr. Presidencia de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR, Desafos de la integracin regional.Iniciativas y Propuestas. Montevideo, 13 de julio de 2006.


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ms all de condiciones en parte diferentes pero que no obstan para la concrecin ajustada de posturasefectivamente comunes o por lo menos convergentes. En ese afn radica tambin la vocacin manifiestade defender la bsqueda de mercados, ratificando la filosofa de un regionalismo que pueda ser, almismo tiempo y de manera consistente, autonmico, solidario y abierto6, pero discutiendo con rigor lostemas emergentes y especialmente sensibles de la nuevas agendas de la negociacin internacional msactual (disciplinas, regulaciones, etc.). Es el MERCOSUR que comienza a intentar en serio estrategiascomerciales conjuntas, que busca la interlocucin con otros bloques, no slo en el marco de la

triangulacin clsica con Estados Unidos y con la Unin Europea, sino tambin a travs de negociacionesrealistas con China, India, Japn, Sudfrica y Rusia, entre otros.

Aun con una agenda ms corta y viable en lo inmediato, que recorte desde una lgica ms moderada eincremental los mltiples temas que aparecen, existe una conviccin que comienza a generalizarse y quedebe reiterarse una vez ms: la actual institucionalidad, aun con los importantes cambios y creacionesincorporadas en tiempos recientes, no resulta suficiente para la consecucin de logros efectivos en variosde estos planos de la agenda ms actual76. Tambin se trata, en suma, de un MERCOSUR que se orientahacia una nueva institucionalidad que supere las deficiencias del MERCOSUR originario del ao 1991,que profundice los avances y que avance sobre las omisiones del Protocolo de Ouro Preto de 1994, queconsolide el camino iniciado aunque con altibajos- con las creaciones institucionales del ltimo tiempo.En ese marco, no puede resultar casual que lo que se comience a discutir sea la necesidad de un nuevo

MERCOSUR que trascienda el interpresidencialismo extremo como pauta institucional excluyente, y queincorpore el tema de la evolucin (no impuesta, sin copias acrticas, sin hegemonismos, con muchanegociacin poltica) hacia una tensin ms equilibrada entre intergubernamentalismo ysupranacionalidad, tan temida como malentendida en sus alcances y consecuencias. En ese marcogeneral, se trata sin duda de un MERCOSUR que ratifica y profundiza su insoslayable naturaleza deproyecto poltico8. No debe pensarse el MERCOSUR desde la identidad coyuntural de gobiernos queideolgicamente puedan ser ms o menos afines. Como creemos ha quedado demostrado, este enfoquede las afinidades ideolgicas como motor dominante y casi excluyente de integracin regionalconstituye una apuesta riesgosa y parcial. No apunta en esa direccin la experiencia de los procesos deintegracin exitosos en la historia universal contempornea. Si lo que se quiere es avanzar pero conprofundidad de convergencias estatales y no meramente gubernamentales, la acumulacinintegracionista traducida en clave institucional es sin duda el mejor resguardo, el instrumento ms

idneo para obtener los logros econmicos y sociales que permiten abonar una cultura slida comobloque compartido. Por supuesto que no hay modelo institucional neutro y que las coyunturas deafinidad ideolgica entre los gobiernos socios pueden ayudar a avanzar en varios aspectos. Pero tambinpara aprovechar al mximo esas oportunidades, como lo revela la historia ms reciente del MERCOSUR,se debe pensar en clave ms institucional que ideolgica, desde la premisa que hay que crearinstituciones que consoliden, desde la negociacin poltica exigente, avances integracionistas quearraiguen de manera slida en nuestras sociedades nacionales. No hay proceso de integracin degobiernos democrticos, cuya vida natural es la de la rotacin en el poder y la de la incertidumbre de losresultados electorales, que pueda hacerse articulado rgidamente a una propuesta ideolgica cerrada delbloque regional del que se participa. Esta premisa resulta a nuestro juicio tan relevante como la que nosorienta a que es desde la afirmacin de la integracin propia de los Estados nacionales que se puedeavanzar en serio en procesos interestatales de integracin regional. En el texto que sigue, con el foco

centrado en la compleja interrelacin entre el registro de las coyunturas histricas de perfil ms regionaly la evolucin institucional del bloque, se presenta una breve historia de la trayectoria del MERCOSURen estos primeros 20 aos. En una primera parte, se registran algunos antecedentes histricos de mslarga duracin, a los efectos de inscribir el proceso que se inicia formalmente con el Tratado de Asuncin

6El concepto de regionalismo abierto ha quedado adscripto a la visin liberal y aperturista de los procesos integracionistas delos aos noventa. Sin embargo, como concepto general debera a nuestro juicio evitarse esa asimilacin. Desde un enfoquegenuinamente alternativo al del MERCOSUR comercialista y rgidamente intergubernamentalista de los noventa, cuesta en

verdad concebir un regionalismo que no sea abierto. Valga este sealamiento para evitar confusiones.7Sobre el tema de la discusin acerca de una reforma institucional del MERCOSUR, cfr. Gerardo Caetano (coordinador), Lareforma institucional del MERCOSUR. Del diagnstico a las propuestas. CEFIR-TRILCE, Montevideo, 2009. ColeccinIntegracin y Desarrollo 1.8En lo que constituye a nuestro juicio un error, ms de un lder poltico de la regin, entre ellos uno de los firmantes del Tratadode Asuncin como el expresidente uruguayo Luis Alberto Lacalle, han sostenido y sostienen que el MERCOSUR no debe serpoltico y que el proceso nacido en 1991 era un acuerdo reducido a lo econmico y comercial. Ms all del nfasis, la bibliografainternacional abona en forma abrumadora el que todo proceso de integracin regional tiene intrnsecamente una dimensinpoltica que no puede ignorarse. Las diferencias s emergen a la hora de definir los rumbos programticos e institucionales quecomporta la vocacin poltica de un proceso integracionista.


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del 26 de marzo de 1991 dentro de una trayectoria regional ms extensa. A partir de esa insercinhistrica ms estructural y de mayor densidad, se presenta a continuacin un relato conceptual quetrabaja en la direccin de una periodificacin persuasiva de los itinerarios del MERCOSUR en estas dosdcadas de vida, con centro en la evolucin institucional vinculada con la discusin de modelosintegracionistas y con registro de los distintos nfasis advertidos en cada coyuntura. Finalmente, el textoculmina con una agenda actual de temas interpelantes a propsito de la consolidacin de un proyectointegracionista eficaz y viable, idneo para servir como clave de insercin internacional de nuestros

pases.

Antecedentes histricos de conflicto, cooperacin e integracin en el Ro de laPlata: notas sobre la regin antes del MERCOSUR.

Los Estados frontera de la Cuenca del Plata: Bolivia, Paraguay y Uruguay. Lostpicos histricos del antagonismo y las marcas de frontera: evoluciones,semejanzas y diferencias.

En trminos geogrficos pero tambin histricos, el territorio de la Cuenca del Plata ha presentado uncontorno bipolar, en el que se distinguen dos polos hegemnicos, conformados por los grandes Estados

de Argentina y Brasil, y una zona de frontera, integrada por los tres pequeos pases restantes (Bolivia,Paraguay y Uruguay). La larga competencia argentino-brasilea por el liderazgo en la regin configursin duda la base dominante del paradigma del conflicto, que prevaleci en la regin por lo menos hasta ladcada de los ochenta del siglo XX. Por su parte, los restantes Estados frontera bsicamentependularon aunque de manera diversa, como veremos- entre los dos gigantes, cerrada definitivamentela va aislacionista luego de la ominosa destruccin del Paraguay originario en la Guerra de la TripleAlianza.

Sin salida al mar luego de la tambin condenable Guerra del Pacfico, Bolivia tanto como Paraguay,quedaron en cierto modo convertidos en prisioneros geopolticos, con las consecuentes severasrestricciones de esa situacin. Uruguay, en cambio, desde su privilegiada ubicacin en la desembocaduradel estuario platense, pudo tener otras posibilidades de conexin ms all de la regin, aunque su

historia, como veremos enseguida, no puede ser entendida sino en relacin estrecha, aunque con mayorflexibilidad, al devenir de la regin. Aunque de distinta manera, incluso con enfrentamientos blicosentre s (Bolivia y Paraguay en la fratricida Guerra del Chaco entre 1932 y 1935), los tres pasespequeos de la Cuenca configuraron una marca fronteriza, cuyo apoyo disputaron con fervor los dosgigantes de la regin para afirmar sus respectivos proyectos y sus aspiraciones de liderazgo.

A este respecto ha sealado con acierto Paulo R. Schilling en uno de sus textos: La regin presenta lasiguiente situacin: dos pases grandes, Brasil y Argentina, con no disimuladas tendenciasexpansionistas, y tres pases chicos (geogrfica, demogrfica o econmicamente chicos): Uruguay, Boliviay Paraguay. Estos dos ltimos son pases mediterrneos, sin salida al mar: prisioneros geopolticos (...).Su liberacin depende fundamentalmente de la integracin. Uruguay estratgicamente ubicado en laCuenca del Plata, entre los dos grandes y el ocano Atlntico, con posibilidades de construir un

superpuerto en La Paloma (para los barcos del futuro), podra tener un papel fundamental en el futurode la regin integrada9.

Esta dualidad o bipolaridad configur, y aun configura sin duda, una de las claves para entender losavatares polticos de la regin platense a lo largo de su historia. Como veremos en detalle ms adelante,la gran mayora de los conflictos que se desplegaron en la historia de la regin tiene que ver con lossignificados de esta dualidad, en particular con la dialctica generada por la puja de liderazgo entre losdos Estados hegemnicos y por las acciones restringidas implementadas por los otros tres Estadosfronteras, buscando aprovechar la disputa de sus vecinos gigantes y afirmar sus intereses y derechosacotados por las visibles asimetras de la regin.

9Schilling, Paulo R., El expansionismo brasileo. Mxico, El Cid Editor, p. 133. Cita tomada de Eliana Zugaib, A HidroviaParaguai-Paran e seu significado para a diplomacia sulamericanado Brasil, p. 42, Instituto Rio Branco, Brasilia, 2005.


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Pasemos revista rpida a varios de esos conflictos y podr observarse cmo su dilucidacin, enparticular en los tiempos del largo predominio de la lgica del conflicto en la regin, dependi en buenamedida de las formas de interrelacin que adquirieron en cada caso los dos polos referidos: la librenavegacin de los ros interiores, confirmada a sangre y fuego luego de la Guerra de la Triple Alianza(1865-1870); la progresiva formacin de los Estados nacionales en el territorio de la Cuenca del Plata,con la delimitacin azarosa de sus respectivos lmites territoriales10; la resolucin del predominio de losejes transversales o longitudinales. El duelo en suma del predominio de las nacientes (a favor de Portugal

primero y de Brasil despus, luego de que las conquistaran militarmente, con los bandeirantes o elejrcito mediante, desde la Colonia hasta el siglo XIX) o de la desembocadura (a favor de la Argentinapor obvias razones geogrficas); los largos contenciosos en torno al aprovechamiento del potencialhidroelctrico de la Cuenca del Plata; las controversias en torno a las formas de manejo de temas comolos del cuidado del medio ambiente o el manejo de los recursos hdricos; el diseo de los llamadoscorredores de exportacin y la orientacin de los pases interiorizados (Bolivia y Paraguay) hacia elAtlntico o hacia el Pacfico; ms all de las hidrovas de la Cuenca, la ingeniera global y su orientacingeopoltica entre el Atlntico y el Pacfico; la controversia ms actual respecto a las posibilidades deimpulsar proyectos de aprovechamiento y conectividad energticos a travs del petrleo y el gas natural,as como el involucramiento (principalmente de Brasil) en programas de generacin de biocombustibleso de vas de energa alternativa; entre otros muchos que podran citarse.

Si se observa bien, tras todos estos puntos de conflicto subyace el litigio histrico entre las aspiracioneshegemnicas de Argentina y Brasil (precedidas por sus antecesores coloniales, los imperios americanosde Espaa y Portugal). Pero al mismo tiempo, la dilucidacin de cada uno de los asuntos planteadosdepende tambin de cmo los grandes han interactuado en relacin con los pequeos de la regin.Esa interaccin pudo asumir la lgica blica de la conquista militar, como en la Guerra de la TripleAlianza contra el Paraguay, en la que la Argentina de Mitre y el Imperio del Brasil de Pedro II actuaronunidos, con la participacin como partiquino de Uruguay, o en otras en las que el Brasil actu en formasolitaria con objetivos bien concretos, como por ejemplo, en la conquista de las nacientes de los tresgrandes ros (el Paran, el Paraguay y el Uruguay) que conforman los tres grandes sistemas hdricos de laCuenca. En otras ocasiones, como en el perodo 1930-1980, que muchos autores coinciden encaracterizar como la era de la geopoltica, los instrumentos de accin se implementaron a travs deiniciativas diplomticas o negociaciones bilaterales, principalmente referidas al aprovechamiento

energtico de los ros internacionales. En esta ltima etapa, el conflicto entre los Estados hegemnicos setradujo en la tensin entre bilateralidad versus multilateralidad. Por muchos motivos, desde geogrficoshasta polticos e histricos, Brasil tendi claramente a preferir y a defender la primera estrategia, altiempo que la Argentina, con mucho menos xito (y tambin con menos planes estratgicos), se orient aresistir los embates del gigante norteo a travs de la reivindicacin de los principios de lamultilateralidad. Tambin la resolucin de esta ltima tensin tuvo mucho que ver con la actitud queasumieron, en general por separado pese a la poco efectiva experiencia de URUPABOL, los tres Estadosfrontera a que hemos hecho referencia.

Estados frontera entonces, los tres pequeos de la Cuenca sin embargo no vivieron ni gestionaron esacomn condicin de la misma forma. En primer trmino, no podan hacerlo tanto por razonesgeogrficas como por motivos de carcter histrico. A Bolivia, sin salida al mar desde 1870, se le poda

considerar como el pas menos interesado en la Cuenca del Plata 11, en especial como veremosenseguida por la muy escasa atencin y las onerosas alternativas que le ofrecieron los gigantes de laregin, en especial Argentina, para afirmar sus intereses en la zona platense. Por su parte, como bien hasealado Bernardo Quagliotti de Bellis, la voz de la historia impona a Paraguay y a Uruguaymodalidades muy diferentes, casi antagnicas, de actuacin en tanto fronteras. Distinta la estructura yla funcin histricas, consolidaran en el Paraguay la condicin de marca, de bastin sitiado y erguido,de frontera cerrada; y, en el Uruguay, prolongacin natural de la Banda, tierra de su tierra, un mundodinmico de relacin en el rea gaucha, la frontera abierta12.

10Sobre este tema, vase muy especialmente Luis Alberto Moniz Bandeira, Argentina, Brasil y Estados Unidos. De la TripleAlianza al MERCOSUR. Buenos Aires, Editorial Norma, 2004; y del mismo autor La formacin de los Estados en la Cuenca delPlata. Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay. Buenos Aires, Editorial Norma, 2006.11Luis Dallanegra Pedraza, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.),Los pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata. p. 20, Editorial Pleamar, Buenos Aires, 1983.12Bernardo Quagliotti de Bellis, Uruguay en la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del

Atlntico Sur etc. ob. cit. p. 175.


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Asimismo, este modo diverso de vivir y actuar desde su condicin de Estados frontera tambin tenaque ver con su posicionamiento tanto estructural como coyuntural con Argentina y Brasil, lo que sinduda fue un factor altamente condicionante de sus iniciativas y proyectos. Sobre este particular y enrelacin a su conocida Montevideo, haba dicho profticamente Juan Bautista Alberdi en la primeramitad del siglo XIX: Montevideo tiene en su situacin geogrfica un doble pecado y es de ser necesario ala integridad del Brasil y a la integridad de la Repblica Argentina. Los dos Estados lo necesitan paracomplementarse. Por qu motivo? Porque en las orillas de los afluentes del Plata, de que es llave

principal el Estado Oriental, estn situadas las ms bellas provincias argentinas. El resultado de esto esque el Brasil no puede gobernar sus provincias fluviales sin la Banda Oriental; ni Buenos Aires puededominar las provincias litorales argentinas sin la cooperacin de esa Banda Oriental. 13

Este ltimo elemento de comunidad y diversidad vuelve necesario un examen de las tendencias polticasque en clave geopoltica desarrollaron por separado cada uno de estos tres Estados frontera. En cuanto aParaguay, como bien indica Eliana Zugaib, luego del desastre de la Guerra de la Triple Alianza y una vezrepuesto mnimamente, el pas busc pendular entre Brasil y Argentina, en procura de las mejorescondiciones para el desarrollo de sus intereses nacionales. En trminos geopolticos, Paraguay tena unarelevancia muy especial para la Argentina, ya que posea la llave para consolidar el eje longitudinal norte-sur en la Cuenca. Sin embargo, por diversas circunstancias, entre las que cabe resaltar la ausencia depolticas y planes concretos por parte de los gobernantes argentinos, Paraguay termin inclinando sus

preferencias hacia Brasil.En el caso de Bolivia, luego de su derrota en la Guerra del Pacfico en 1870 en la que Chile le arrebat lasalida al mar, ms all de que este tema central de reivindicacin histrica pas a ser desde entonces eleje principal de su poltica exterior, tambin incorpor en varios momentos lgicas pendulares pero enforma diferente a las implementadas por Paraguay. A diferencia de este ltimo, Bolivia no posea lacondicin de Paraguay en tanto pas llave y decisor ltimo de cul sera el eje (norte-sur u oeste-este) quepredominara en la regin del Cono Sur, al tiempo que tampoco dispona de los recursos hidroelctricosque le permitieran negociar con grandes restricciones, en verdad-las grandes obras compartidas conlos grandes de la regin. Todo esto llevaba a Bolivia a una situacin de extrema dependencia de Brasil yArgentina. El primero detentaba la llave de salida al alto Paraguay, por el que podra proyectar suproduccin al sistema Paran-Plata, pero para esto ltimo el gigante norteo segua teniendo la decisin,

ahora no slo en relacin al pas del altiplano sino tambin a Paraguay, pues tambin posea los accesosde ambos pases a esas vas fluviales. Otra alternativa de acceso al Atlntico para Bolivia era el ferrocarrilSantos-Arica, lo que reforzaba el poder brasileo. Por supuesto, otras vas de salida al Atlntico porterritorio argentino resultaban muy caras y no encontraban un eco suficiente en una postura msgenerosa de la Argentina respecto al punto, que se limit a otorgarle a Bolivia apenas dos zonas francasen sus puertos.

En el caso de Uruguay, debe decirse antes que nada que su condicin ms significativa a lo largo de todasu historia ha sido precisamente la de ser pas frontera. La circunstancia que llev a su territorio aconstituir primero la marca fronteriza entre los dominios portugueses y espaoles en la regin y luego aperfilarse como Estado tapn (un algodn entre dos cristales, como ms de una vez se ha dicho) entrelos dos grandes, llev inicialmente al Estado oriental fundado en 1830 a practicar en forma persistente

una lgica pendular. Sin embargo, rpidamente, como veremos, en virtud de su privilegiada ubicacingeogrfica en la desembocadura del Ro de la Plata y pese a la larga ausencia de un puerto ocenico en lascostas de Rocha (que desde hace 150 aos se viene invocando como clave estratgica), que sin duda lehubiera dado y le dara muchas ms alternativas geopolticas y comerciales frente a Brasil, Uruguay pudoorientarse en varias ocasiones a cumplir un rol central como factor de equilibrio regional. Como bienseala Luis Dallanegra Pedraza: El papel de Uruguay se perfila como el de un espacio vital paramantener el equilibrio de una integracin armnica de la Cuenca del Plata. Para ello, la primera accindebe estar dirigida a lograr una vertebracin zonal de su espacio interno, conforme a prioridadesestablecidas, de acuerdo con sus posibilidades e intereses socio-poltico-econmicos. La planificacin dela realidad uruguaya debe tener como base el posibilismo geopoltico de su espacio, buscando lacoincidencia con otros procesos exteriores de transformacin socio-econmica; esto le dar seguridadestratgica al pas. Uruguay est obligado a practicar una vocacin poltica internacional dinmica en el

13La cita est tomada de ibidem, p. 179.


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mbito regional y, en lo interno, alcanzar una coherente vertebracin territorial con un planificadodesarrollo socioeconmico14.

En suma, pese a las asimetras persistentes y en algunos casos irreversibles entre el polo hegemnico ylos pases de la zona de frontera en el territorio de la Cuenca del Plata, a estos ltimos les hacorrespondido y les corresponde un rol trascendente en el rumbo de la regin. Sin ellos o contra ellos,aun unidos, la perspectiva histrica parece indicar que los dos grandes no pueden dirimir sus conflictos

y mucho menos darle gobernabilidad a la regin, con las mltiples implicaciones que ello comporta.

El eje geopoltico del conflicto: el largo contencioso entre los dominiosportugueses y espaoles, entre Brasil y Argentina.

Los Estados hegemnicos y su larga disputa en la regin

Como hemos sealado anteriormente, el eje central para comprender la historia de ms larga duracinen el territorio de la Cuenca platense estuvo dado por el antagonismo geopoltico espaol-portugusprimero y argentino-brasileo despus. Esa lucha sorda que ya nace en la Colonia y se despliega durantetodo el siglo XIX y buena parte del XX, adquiere un perfil ms consistente y estructurado a partir de

1930, cuando se inicia la llamada era de la geopoltica. Desde ese momento, aunque con suerteantagnica, tanto Brasil como Argentina comienzan a disear sus polticas exteriores sobre el eje desuperar al otro y obtener de ese modo el liderazgo de Amrica del Sur. En esa consolidacin delparadigma del conflicto, largamente larvado, los antagonismos geopolticos fundamentales quedanreferidos en trminos tales como Atlntico versus Pacfico y Amazonas versus Ro de la Plata15.

El escenario originario de estas disputas se orient a la pugna de los predominios de los ejestransversales contra los ejes longitudinales, con lo que se rompa el orden precario de la librenavegacin de los ros interiores lograda luego de la Guerra de la Triple Alianza. Poco a poco el eje de losantagonismos pas al objetivo de monopolizar la circulacin del trfico productivo y exportador de todala regin, a travs del diseo y dominio de corredores transversales (favorables a Brasil) o longitudinales(favorables a Argentina). Esa pretensin de hegemona, ligada a la consolidacin de los dominios

territoriales, productivos y comerciales, expresaba el contraste entre la desembocadura (controlada porArgentina y base de un llamado centripetismo rioplatense) y las nacientes de los grandes ros(gobernadas por el Brasil). Sin embargo, progresivamente este eje de disputa comenz a ser sustituidocomo foco principal del antagonismo geopoltico entre los grandes de la regin por el control de losrecursos hdricos de la Cuenca, en especial en lo concerniente al aprovechamiento hidroelctrico de lasubcuenca del Alto Paran. En ese contexto, la llave del nuevo campo de batalla pas a Paraguay y alterreno de la concrecin de obras y de las negociaciones diplomticas por el tema de cmo ordenar yregular la potencialidad energtica de la Cuenca.

En forma gradual y en relacin directa a los sucesivos ejes principales de disputa, el equilibrio geopolticoen el Cono Sur fue quebrndose a favor de Brasil, lo que se tradujo en un ascenso fuerte de losprincipales indicadores econmicos brasileos y un paralelo retroceso argentino. As explica este quiebre

del equilibrio platense a favor de Brasil Eliana Zugaib: Entre los dos principales protagonistas, el Brasilposea ventajas que le aseguraban mayor influencia sobre el orden de hecho y de derecho reinantes en laregin. Esas ventajas provenan en gran parte, por un lado, del hecho de que Brasil dispona de lacondicin privilegiada de pas de aguas arriba, lo que le permita controlar el curso de los tres grandesros que conformaban la Cuenca, por encontrarse sus nacientes en territorio brasileo. Por otra parte, laexclusiva posibilidad de disponer de la posibilidad de operar simultneamente sobre los dos ejes de laCuenca, el natural Norte-Sur y el tradicional Este-Oeste, adems de asegurarle al pas un mejor manejode la relacin biocenica, le permita, por su posicin geogrfica, provocar la salida del comerciosudamericano por sus puertos de aguas profundas, con lo que obtena el control del comercio exterior delos dems pases platenses. Adems de todo esto, a travs de su poltica constante y pragmtica, el Brasilmantena relaciones ms fluidas con los otros pases platenses que Argentina, cuyas relaciones quedabana merced de polticas que variaban entre integracionistas y anti-integracionistas, de acuerdo con el

cambio de los gobiernos en los pases vecinos. De este modo, Brasil lograba mantener un mejor sistema

14 Luis Dallanegra Pedraza, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.),Los pases del Atlntico Sur ... etc. ob. cit. p. 9.15Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e ... etc. Ob. Cit. p. 38.


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de alianzas con los pases menores, como fue el caso de Paraguay, a los efectos de garantizar susobjetivos en la Cuenca del Plata16.

Este ltimo contraste, a nivel de las consecuencias devenidas a propsito de la muy diferente calidad delas polticas y estrategias desplegadas hacia la regin y, ms especficamente, hacia los restantes Estadosfrontera de la Cuenca del Plata, por parte de Argentina y Brasil, cobra una importancia superlativa a lahora de explicar sus desempeos y trayectorias antagnicas. Como coinciden la mayora de los autores, la

dialctica de avance brasileo y retroceso argentino, que paut la era del conflicto geopoltico entreambos pases en la Cuenca del Plata, tiene mucho ms que ver con ese factor poltico que con el supuestocarcter ineluctable de ventajas naturales o geogrficas. Son muchos en verdad los autores que coincidenen este sealamiento. Luis Dallanegra, por ejemplo, ha resaltado la carencia (por parte de Argentina) deuna poltica adecuada y eficiente respecto de los pases vecinos (...) de la Cuenca del Plata, derivando deello una serie de consecuencias negativas que se expresaban en un modelo de desarrollo a su juicio muyinconveniente para el desarrollo sustentable del pas. Como factor decisivo de esta problemtica aguda,este autor pona en primer plano las deficiencias de la poltica exterior argentina. La carencia continuaba Dallanegra de una poltica externa clara, respecto de los pases vecinos, dada por sutradicional aislacionismo respecto de Amrica Latina, hizo que Argentina perdiera su influencia sobreParaguay pas llave de la Cuenca en la zona del Alto Paran- por lo que en el corto y en el mediano plazono dispone de la capacidad necesaria para mantener el eje natural Norte-Sur, comprometindose de esta

manera su economa y su geopoltica por la influencia del eje Este-Oeste17

. Dallanegra sumaba en sucrtica a la poltica exterior argentina una larga lista de requisitorias: carencia de una doctrina oconcepcin geopoltica, indefinicin del inters nacional, carencia de una conciencia clara respecto de(...) su insercin en el mbito regional y en el latinoamericano, carencia de una poltica externa clara yorientada, carencia de un modelo claro del pas que se quiere18.

Estas sentencias tan duras eran sealadas por Dallanegra en un momento crucial de la historia argentinacontempornea: 1983, fin de la dictadura e inicio del perodo democrtico bajo la presidencia del Dr.Ral Alfonsn. Como veremos ms adelante, el nuevo gobierno democrtico entr en funciones con unafuerte conciencia sobre las debilidades de su poltica exterior, en especial la dirigida hacia sus vecinos dela regin. No debiera sorprender por ello que de inmediato a su asuncin presidencial, Alfonsn realizarauna poltica de acercamiento activo con Brasil, llegando en 1985 al hito de la firma, junto al Presidente

brasileo Jos Sarney, del Acta de Foz de Iguaz, antesala programtica muy profunda de un ambiciosoproceso de integracin regional, como veremos ms adelante.

Cabe insistir en el punto de que en aquellos momentos cruciales de la historia poltica argentinacontempornea, las crticas a la poltica exterior (que se focalizaban en las iniciativas implementadasdurante las dictaduras, pero que abarcaban tambin a aquellas desplegadas a lo largo de buena parte detodo el siglo XX) centraban su requisitoria en las carencias respecto a estrategias consistentes orientadasa la Cuenca del Plata. Frente a esta ausencia y equivocidad de las polticas y estrategias de Argentinahacia la regin rioplatense, desde la misma Colonia, la Amrica portuguesa primero y luego el Brasilaprovecharon las circunstancias tanto para conquistar militarmente zonas estratgicas, como paradesarrollar iniciativas y negociaciones, en ambos casos con gran sentido de la oportunidad y del rumboestratgico de ms largo aliento. Fue as que en el marco de la ya invocada fundacin horizontal del

Brasil, hubo inteligencia geopoltica tanto en la ocupacin militar de las nacientes de los grandes ros,como en el desarrollo de emprendimientos persistentes de poltica exterior tendientes a obtenerasociaciones ventajosas con los vecinos. Brasil realiz tempranamente una valoracin ms certera que laArgentina acerca de la relevancia del control sobre espacios claves de la Cuenca del Plata. En suma,descubri mucho antes (y bien que se benefici de ello) la importancia de la geopoltica regional como ejeinsustituible de su poltica exterior. Supo adems construir una base consistente de accin polticadiplomtica. Orient sus miras a la diversidad de asuntos involucrados en la Cuenca y supo manejar elconflicto, a menudo por la fuerza y con sentido imperial, en direccin a los puntos neurlgicos de cadaetapa histrica: cuando el tema era la libre navegacin de los ros o cuando el foco se traslad a laorientacin del conjunto de la Cuenca y el control de sus corredores de produccin y exportacin. En esamisma direccin, advirti antes que nadie que el tema ms relevante en el siglo XX se transfera alaprovechamiento de los recursos hdricos del Alto Paran, en especial en lo que refera al

aprovechamiento hidroelctrico.

16Ibidem, p. 40.17Dallanegra, Situacin energtica argentinas y la Cuenca del Plata ... etc. ob. cit. pp. 50 y 51.18Ibidem, pp. 51 y 52.


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Cuando lleg el momento de cambiar de un paradigma de conflicto a uno de cooperacin, Brasil pudotransitar esa coyuntura desde una posicin de fuerza. Luego de las intensas disputas por el liderazgoregional que caracterizaron las cuatro dcadas de la llamada era geopoltica (1930-1970), como bien hasealado Eliana Zugaib, Brasil poda considerarse de hecho vencedor de tres diferendos. Habaconsumado la poltica de los corredores de exportacin, que minaba la utilidad de los canalestradicionales de comercio; haba concretado Itaip, que impeda la optimizacin del uso de los recursos

de la Cuenca e interrumpa la navegabilidad, aguas arriba del Paran; adems haba conquistado, comosustentan algunos autores, tutelajes ms o menos discretos sobre Bolivia y Paraguay. De ese modo,Brasil, de forma progresiva, se haba transformado en dominador de la Cuenca. 19

Los nmeros, como indicadores de una larga tendencia20, revelaban la consolidacin del avancebrasileo y del retroceso argentino en la puja por la hegemona de la regin del Plata. Mientras Argentinadefenda el principio justo del multilateralismo y del regionalismo en el manejo de la Cuenca, Brasilresponda desde su vieja tradicin desarrollista desplegando ingentes esfuerzos en construir obras, sinpor ello descuidar el frente diplomtico. Hacia fines de los ochenta, mientras Brasil poda ostentar unaparticipacin total o bilateral en 35 obras hidroelctricas en la zona de la Cuenca, Argentina slo disponade Salto Grande, compartida con el Uruguay. La evolucin de los respectivos PBI, como ya hemos visto,indicaba entre otras cosas, un muy desigual aprovechamiento de los recursos de la Cuenca. Este liderazgo

de Brasil ya haba sido reconocido por los EEUU, pas con el que la nacin nortea haba desarrolladouna poltica de cercanas desde los tiempos de la Segunda Guerra Mundial, situacin fuertementecontrastante con lo ocurrido en relacin a la Argentina, promotora bajo el peronismo de una visinprimero neutralista y luego de no alineamiento. Este acercamiento a los EEUU se consolid en lostiempos de la dictadura militar brasilea, cuando el Gral. Golbery do Couto e Silva, junto a otros altosoficiales, lider la poltica de una asociacin privilegiada con la gran potencia del Norte, lo que a su juicioprofundizara el liderazgo brasileo en la regin, con ventajas en varios planos. Varios de los momentosms tensos de la rivalidad entre Brasil y Argentina tuvieron mucho que ver con el contraste entre eloccidentalismo pronorteamericano del primero y la visin ms no alineada de la segunda, lo queexpresaba de diversas formas el intervencionismo y los intereses norteamericanos en la regin.

Como vieja zona de conflictos, escenario de un antagonismo geopoltico fundamental entre Argentina y

Brasil del cual emanaron claros vencedores y vencidos, hacia los aos sesenta la Cuenca del Ro de laPlata se encaminaba por varios motivos a un cambio de paradigmas en su ecuacin de conjunto. Erantiempos proclives a un giro desde una lgica confrontacional, ya dilucidada pero agotada en susposibilidades de servir de base para las tareas del futuro, hacia una lgica de cooperacin que muchosfactores, regionales y mundiales, presentaban como ms idnea para afrontar con xito los desafosentonces emergentes. No resultaba sencillo cambiar el eje geopoltico en una zona en la que el conflictohaba devenido histricamente como el vector central del proceso formativo de los Estados y aun de losmodelos de desarrollo y de aprovechamiento de los recursos naturales de una Cuenca cargada deriquezas y posibilidades2120. Sin embargo, como suele ocurrir, una convergencia de factores hizo quetodos los actores encontraran beneficios en intentar ese cambio que, de todos modos, result msinvocado en la retrica que cumplido en profundidad en la prctica. En cualquier hiptesis, las nuevascoordenadas internacionales y sus renovadas exigencias a la regin, as como el desafo de temas

19Zugaib, A Hidrovia paraguai-Paran e ... etc. Ob. Cit. p. 5620A este respecto seal Nicols Boscovich en 1983: En lo econmico tomemos como medida el PBI (argentino): en 1928 elmismo era igual al resto de toda Amrica Latina y el doble si se lo cotejaba con el Brasil. Si seguimos la comparacin con estepas vecino, tenemos que ya en en 1945 el mismo era igual; en 1960 de slo las dos terceras partes; en 1970 la mitad; acomienzos de 1980 un tercio y en la actualidad nos acercamos a un producto bruto de apenas un veinticinco por cierto del

brasileo. La produccin industrial es ahora (1983), igual a la de 15 aos atrs, y los intereses de la deuda externa se llevan el60% de las divisas que se obtienen por exportaciones, significando un gravsimo obstculo para la reconstruccin de laeconoma. Nicols Boscovich, La Argentina en la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza, Los pases del Atlntico Sur.Geopoltica de la ... etc. Ob. Cit. p. 96. Cabe sealar que esta tendencia no se ha detenido en el tiempo. En la comparacin de losPBI entre ambos pases durante la secuencia histrica del MERCOSUR marca una relativa estabilidad. Si tomamos el PBI global(con paridad de poderes de compra y no a precios corrientes, a los efectos de aislar el tema cambiario de la comparacin), en1991 la relacin era de 3,91, en el 2000 3,64 y en el 2009 3,44, siempre a favor de Brasil. En cambio, si tomamos el PBI percpita, la situacin es inversa: en 1991 1,15 a favor de Argentina, relacin que aumentaba en la misma direccin en el 2000 (1,27)

y en el 2009 (1,38). Aunque de manera moderada, en ambas mediciones, la integracin al MERCOSUR parece haber favorecidoa Argentina en esta comparacin, aunque obviamente sobre estos guarismos operaron otras muchas variables. La fuente de losdatos pertenecen al International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, april 2010.21Para un estudio exhaustivo y profundo de la significacin del conflicto en la historia de la regin, cfr. J Calatayud Bosch, Losconflictos entre los pueblos de la Cuenca y el proceso formativo de los Estados. Montevideo, Ediciones Liga Federal, 2001.


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emergentes que requeran respuestas integradas, empujaban en direccin a un cambio geopoltico deenvergadura en la regin rioplatense. En ms de un sentido, ese cambio de paradigma geopoltico de laconfrontacin a la cooperacin, previo a los procesos de transicin democrtica pero que se fortalecicon ellos, configur un antecedente fundamental para explicar el surgimiento del MERCOSUR.

El MERCOSUR: momentos, inflexiones y trayectoria institucional (1991-2011)

Fundacin y primer despliegue (1991-1994)22

Hay una historia del MERCOSUR anterior al Tratado fundacional de 1991. Ms que las etapas previas delregionalismo latinoamericano impulsado por la CEPAL desde los aos cincuenta y concretadas enexperiencias como la de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) de 1960 o de suconversin en la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) en 198023, de manera ms precisay rigurosa, esa suerte de prehistoria MERCOSURea est sintetizada en el Acta de Foz de Iguaz, denoviembre del ao 1985, firmada por los entonces presidentes Jos Sarney y Ral Alfonsn, corolario deun conjunto de acciones y negociaciones en las que se busc prefigurar un proceso de integracin conalcances ms vastos al que luego se concret en el Tratado de Asuncin de marzo de 1991. Ese otroMERCOSUR, que no pudo ser en varios aspectos, se parece mucho ms al que pareci despuntar desdelas apuestas que para una transformacin integral del bloque comenzaron a proponerse a partir delbienio 2002-2003. Aquel acuerdo Sarney-Alfonsn apuntaba a una institucionalidad y a una agendaintegracionistas mucho ms globales y profundas que las que luego se concretaron.

En efecto, durante ese segundo lustro de los ochenta, en el marco de una coyuntura signada porfenmenos como los problemas crecientes del endeudamiento externo, el auge del proteccionismo, eldeterioro de los trminos de intercambio a nivel internacional y las implicaciones positivas de laestabilidad poltico-institucional de ambos pases en la etapa pos-dictatorial, los Presidentes deArgentina y Brasil expresaron una voluntad poltica inequvoca en el sentido de acelerar el proceso deintegracin bilateral. Con ese objetivo estratgico se cre a finales de 1985 una Comisin Mixta de AltoNivel presidida por los Ministros de Relaciones Exteriores, al tiempo que se firmaron documentos degran relevancia simblica como la Declaracin Conjunta sobre Poltica Nuclear. Se buscaba dejardefinitivamente atrs las hiptesis de conflicto y la pugna de liderazgos a nivel continental entre ambospases. En 1986 Brasil y Argentina dieron un paso ms con la firma del Acta para la IntegracinArgentino-Brasilea, que estableci el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica (PICE), enprocura de una convergencia comercial gradual y flexible entre ambos pases frente a terceros mercados.Este Programa sera el mbito bajo el cual en los aos siguientes se suscribiran entre ambos pasesnumerosos acuerdos, protocolos y documentos sobre muy diversos temas de la agenda integracionistabilateral.

El gran xito del PICE, que rpidamente se orient en una perspectiva de integracin ms abarcativa quelo meramente comercial24, promovi que los otros pases de la regin comenzaran tambin a desplegarsu proactividad integracionista y bilateral. Para algunos pases como Uruguay, quedar afuera del acuerdoargentino-brasileo significaba la cada de sus acuerdos comerciales preferenciales (como el CAUCE o el

PEC), lo que alcanzaba perfiles de enorme desafo. De all que preferentemente Uruguay al que sesumara luego de la cada de la dictadura de Stroessner el Paraguay de la transicin busc acoplarse condecisin a estos movimientos de sus gigantescos vecinos, de modo de no quedar marginado del proyectode integracin regional iniciado.

Ese primer MERCOSUR, previo al Tratado de Asuncin de 1991, languideci rpidamente con el cambiode poca regional e internacional que ya comenz a prefigurarse hacia fines de la dcada de los ochenta,

22 Las pginas que siguen se han nutrido de una cronologa sobre los 20 aos del MERCOSUR elaborada por Natalia Carrau.Para la misma fueron utilizadas como fuentes principales, entre otras, la base de datos de la Cronologia do MERCOSUL 1985-2001) del Centro Brasileiro de Documentacin y Estudios de la Baha del Plata CEDEP-UFRGS, informacin y documentacinde los organismos del MERCOSUR y de prensa de la regin.23Para el estudio de esa fase del regionalismo latinoamericano a partir 1950, entre otros muchos trabajos, puede consultarse laobra erudita de Gustavo Magarios, Integracin Econmica Latinoamericana. Proceso ALALC/ALADI. 1950-2000. Tomos I, II yIII. Montevideo, BID-ALADI, 2005.24 Los acuerdos incluyeron desde el comienzo temas como empresas binacionales, fondos de inversiones, cooperacinenergtica, convergencia biotecnolgica, complementacin productiva, proyecto de creacin de una moneda comn,convergencia industrial, adopcin de mecanismos de compensacin, etc.


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con la avanzada del programa neoconservador y ultraliberal. El cambio de rumbo, como ms de unavez se ha sealado con acierto, coincidi tambin con el relevo de gobiernos en Argentina y Brasil, enacompaamiento directo con la nueva ola ideolgica a nivel internacional: en 1989 Carlos Sal Menemasuma como Presidente argentino, mientras al ao siguiente haca lo propio en Brasil Fernando Collorde Mello. Para decirlo de modo sinttico, con el teln de fondo del avance de las ideas liberales en laregin y en el mundo, el modelo de MERCOSUR fenicio y casi exclusivamente orientado a lo comercial,con una institucionalidad fuertemente intergubernamentalista y de baja intensidad que le eran

funcionales, comenz a gestarse muy claramente a partir de mediados de 1990. En julio de ese ao 1990,precisamente, en la llamada Acta de Buenos Aires firmada por Collor de Mello y por Menem, un modelointegracionista muy diferente comenzaba a ser proyectado y programado.

Este documento firmado el 6 de julio de 1990 por los nuevos presidentes de Argentina y Brasil, proponael establecimiento de un Mercado Comn entre (ambos pases), el que deber encontrarsedefinitivamente conformado el 31 de diciembre de 1994. En esa direccin, se dejaba expresa constanciaen la declaracin que se pondra especial nfasis en la coordinacin de polticas macroeconmicas y enlas rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automticas, como metodologas primordiales para laconformacin del mercado comn. En el Anexo I, dedicado a la Metodologa Para La Conformacin DelMercado Comn, se enfatizaba que la columna vertebral de todo el proceso estara dada por rebajasarancelarias generalizadas, lineales y automticas para llegar al 31 de diciembre de 1994 al arancel 0

(cero) y eliminacin de barreras para-arancelarias sobre la totalidad del Universo Arancelario. Seacordaba de todos modos que en aquellos sectores considerados especialmente sensibles o altamentedinmicos y provistos de tecnologas de punta se podran establecer acuerdos especiales que (tuvieran)en cuenta sus caractersticas particulares. Por su parte, en el Anexo II se creaba un Grupo de TrabajoBinacional para la conformacin del Mercado Comn, al que en adelante se llamara Grupo MercadoComn (GMC)25.

Esta iniciativa originaria de Brasil, que se articul de manera tan veloz en clave bilateral con Argentina,supona en primer lugar una inflexin histrica en las relaciones argentino-brasileas, poniendo fin alparadigma del conflicto y de la puja de liderazgos entre los grandes pases de Amrica del Sur. Comovimos, supona tambin un viraje ideolgico muy claro respecto a las iniciativas del lustro anteriorprotagonizadas por Alfonsn y Sarney, asocindose con una visin netamente liberal y comercialista,

alejada de cualquier resonancia desarrollista o productivista. Al mismo tiempo, su concrecin vena adesafiar con mucha fuerza a los otros pases del Cono Sur. Fue en ese contexto que el gobierno uruguayoelecto en los comicios de noviembre de 1989, presidido por Luis Alberto Lacalle, lider un movimiento deinmediata incorporacin al nuevo bloque. El entonces Presidente uruguayo adverta con lucidez lasfuertes consecuencias negativas que arrojara un acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil, que sin dudaaislara a Uruguay y a los dems pases de la regin. En su incorporacin Uruguay busc ser acompaadopor Paraguay y Chile, a los efectos de equilibrar mejor las asimetras inocultables del bloque a crearse.Sin embargo, como era harto previsible, el objetivo de la incorporacin de Chile en las condicionesprevistas en materia arancelaria, resultaba imposible, por la diversidad total de los grados de aperturaalcanzados por su comercio, en especial en comparacin con Brasil. Paraguay s se incorpor yfinalmente se lleg a la firma solemne del Tratado de Asuncin el 26 de marzo de 199126.

Como han estudiado entre otros Bouza y Soltz, en su trabajo titulado Instituciones y mecanismos enprocesos de integracin asimtricos: el caso MERCOSUR, el Tratado de Asuncin (cuya sntesis entrminos institucionales se plantea en el cuadro 1) presentaba originariamente ciertos rasgosdefinitorios. En primer lugar, apostaba a una institucionalidad netamente intergubernamentalista y a unperfil integracionista muy prioritariamente comercial, rasgos articulados de manera coherente con lasorientaciones fuertemente liberales de los gobiernos y Presidentes firmantes del acuerdo. Se apostaba aun formato de institucionalidad con un intergubernamentalismo extremo, que algunos autores no hanvacilado en calificar de interpresidencialismo.

25Acta de Buenos Aires, 6 de julio de 199026Tratado para la constitucin de un Mercado Comn entre la Repblica Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, laRepblica del Paraguay y la Repblica Oriental del Uruguay. Constaba de 6 captulos y 24 artculos, y fue firmado en la ciudadde Asuncin el 26 de marzo de 1991 por los Presidentes y cancilleres de los cuatro pases. Contaba tambin con cinco anexos:

Anexo I de programa de liberacin comercial; Anexo II de rgimen general de origen; Anexo III de solucin decontroversias; Anexo IV de clusulas de salvaguardia; y Anexo V de Sub Grupos del Grupo Mercado Comn. Estos ltimosseran originariamente diez: Asuntos Comerciales, Asuntos Aduaneros, Normas Tcnicas, Polticas Fiscal y MonetariaRelacionadas con el Comercio, Transporte Terrestre, Transporte Martimo, Poltica Industrial y Tecnolgica, Poltica Agrcola,Poltica Energtica, Coordinacin de Polticas Macroeconmicas


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Cuadro 1. Evolucin de la Estructura Institucional(Tratado de Asuncin 1991)

Evolucin de la estructura institucional

Dos rganos con capacidad decisoria:

Consejo Mercado Comn

(Ministros de Relaciones Exterioresy ministros de Economa de los

Estados Parte, art. 11).

Grupo Mercado Comn

(funcionarios de los ministerios deRelaciones Exteriores, Economa y

Bancos Centrales, art.14)

Secretara Administrativa del MERCOSUR

Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercosur

Fuente: Silvia Lospennato, Parlamento del MERCOSUR. La profundizacin de la integracin en elMERCOSUR

Esa orientacin bsica resultaba muy fuerte y visible, recelosa por igual de la precisin de reglas oprocedimientos al estilo de lo que caracteriz al proyecto NAFTA, pero de modo muy particular,totalmente contraria ante cualquier esbozo de evolucin supranacional segn la pauta del modelo

europeo. Esta institucionalidad de baja intensidad, se articulaba muy bien con un proyectointegracionista que, pese a su innegable esencia poltica, apostaba prioritariamente a amplificar losacuerdos econmicos y comerciales, con tpicos jerarquizados como la progresiva eliminacin dearanceles, la definicin de un rgimen general de normas de origen, salvaguardas para prcticas deslealesen el comercio intrazona y ciertos plazos para la implementacin de un mecanismo de solucin decontroversias.

Como tambin han destacado Bouza y Soltz, el formato institucional presente en el Tratado de Asuncinde 1991 ofreca tres rasgos definitorios de las aspiraciones y voluntades de los Estados Partes: (1) un netosesgo intergubernamental de los rganos decisorios del bloque (la creacin en el ltimo artculo 24 delTratado, luego de haberle puesto nombre al bloque y como seal inequvoca de la bsqueda de salvar unolvido, de un vago organismo a crearse en representacin de los Parlamentos de los pases asociados

revela casi anecdticamente esta orientacin); (2) la definicin tcita de que los acuerdosintegracionistas tendran el alcance de actos legales incompletos, sin el desarrollo de una normativaMERCOSUR que pudiera ostentar la condicin de algo cercano a un Derecho Comunitario (con laconsiguiente inseguridad jurdica, agravada por las asimetras constitucionales y jurisdiccionales de lospases socios, con la tentacin a menudo concretada del incumplimiento de lo acordado, recursorealmente efectivo para los pases poderosos del bloque) y con la anticipacin de una ms queproblemtica internalizacin de normas integracionistas dentro de los derechos y leyes de los Estadospartes; y (3) la ausencia de un rgano jurisdiccional autnomo y propio del bloque, lo que habra detraducirse en la configuracin de mecanismos de solucin de controversias extremadamente flexibles ymorosos, orientados a la negociacin gradual y a veces poco menos que interminable entre los gobiernos(todo lo que no slo iba a configurar un caso ntido de dficit democrtico en la institucionalidad y en elfuncionamiento cotidiano del bloque, sino que iba a generar, ms tarde o temprano, la crisis de la eficacia

socioeconmica de los acuerdos, en particular como se ver ms adelante cuando los contextos


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internacionales se volvieran desfavorables y las controversias y los contenciosos entre los socios delbloque se multiplicaran naturalmente)27.

El Protocolo de Brasilia de diciembre de 1991, centrado en la definicin de un rgimen transitorio para lasolucin de controversias, opt finalmente por la va de la constitucin de tribunales arbitrales ad hoc dejurisdiccin obligatoria, rgimen que el tiempo verific como claramente insuficiente y poco efectivo enla prctica28. De este modo, el Tratado de Asuncin de marzo de 1991, con toda su primera

institucionalidad desplegada, vena a expresar con claridad los contornos de ese nuevo regionalismoconectado con el horizonte neoliberal dominante del llamado Consenso de Washington. Enfatizaba comonorte la apertura comercial y la conexin ms directa con la economa mundial, dejaba atrs todos losenfoques integracionistas en clave de desarrollos compartidos y protegidos del pasado, reeditados en ellustro anterior, al tiempo que se propona como un vehculo privilegiado para viabilizar la aceleracin dereformas estructurales de cuo netamente liberal. Como vimos, el formato de una institucionalidadintergubernamental extrema resultaba el ms funcional para el cumplimiento de esos objetivos29.

En los aos siguientes a la firma del Tratado originario del MERCOSUR tuvo lugar un perodo deautntica transicin, orientado a la implementacin de las decisiones fundacionales y a la forja de unaprimera institucionalidad para el bloque recin creado. La meta heredada por el MERCOSUR del PICEargentino-brasileo, que haba fijado el 31 de diciembre de 1994 para la constitucin del Mercado

Comn, rpidamente se mostr irrealista. Los calendarios de reformulacin de metas, de levantamientogradual de las barreras arancelarias y de fijacin del Arancel Externo Comn, fueron sufriendomodificaciones ao tras ao. Pese a las dificultades, en un primer momento el sector privado evidenciun fuerte dinamismo, el comercio interno al bloque creci de manera por dems visible, al tiempo que seacrecent tambin en forma significativa el flujo de inversiones. En lo que refiere a su agenda externacomn, el bloque se acerc a los EEUU a travs de la creacin en 1991 del Consejo Consultivo sobreComercio e Inversiones, en el marco de un acuerdo que se haca bajo el paraguas del programa de laIniciativa para las Amricas (alentada por el entonces Presidente norteamericano George Bush) y en unformato conocido como 4+1. En 1994, la Primera Cumbre de las Amricas reunida en Miami del 9 al 11de diciembre, aprob el proyecto de creacin de un rea de libre comercio (ALCA) que abarcara todo elcontinente americano a partir del 31 de diciembre de 2005. Sin embargo, en lo que ya desde entoncescomenzara a funcionar de acuerdo a una lgica triangular informal, el acercamiento del MERCOSUR a

EEUU no obst para la exploracin de negociaciones similares con la Unin Europea. En 1994 losgobiernos de esta ltima acordaron el inicio de negociaciones en procura de un Acuerdo de CooperacinComercial con MERCOSUR, las que se confirmaran por mandato al ao siguiente30.

Durante aquellos primeros aos del bloque, el especial dinamismo de la relacin bilateral entreArgentina y Brasil no amain, al tiempo que la emergencia del problema de las asimetras de los dosgigantes del bloque respecto a Paraguay y Uruguay deton en ms de una ocasin en una seguidilla deconflictos importantes. De todos modos, tambin se desplegaron acciones e iniciativas que buscaroncomprometer al bloque en su operativa de conjunto. Veamos una mnima resea de algunos hechosimportantes en esa direccin ocurridos en aquellos aos.

En 1991 se puso en funcionamiento la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR; se adopt un

Cdigo de Subsidios y Antidumping del Acuerdo general sobre Aranceles y Comercio en relacin a losproductos agrcolas; se suscribi un Acuerdo de Complementacin Econmica en el marco de ALADI; secre el Consejo Industrial del MERCOSUR31; se firm un convenio entre Argentina, Brasil y Uruguay enmateria de telecomunicaciones; se pusieron en marcha por parte del GMC distintos Subgrupos deTrabajo; comenzaron a proliferar las Reuniones Interministeriales para el tratamiento de asuntos

27 Roberto Bouzas y Hernn Soltz, Instituciones y mecanismos en procesos de integracin asimtricos: el caso MERCOSUR.Hamburg, Institut FrIberoamerika Kunde, August 2002.28El Protocolo institua el sistema de solucin de controversias para un periodo de transicin y prevea cuatro instanciasresolutivas con procedimientos propios: negociaciones directas, intervencin del Grupo Mercado Comn, procedimiento arbitral

y reclamo de particulares. Decisin CMC N 01/91 - I CMC, Brasilia 17/12/1991.29 Cfr. Roberto Bouzas, Apuntes sobre el estado de la integracin regional en Amrica Latina, texto publicado en estacompilacin30Hacia fines de 1994 se firm en Bruselas un Memorndum de Intenciones entre el MERCOSUR y la Unin Europea, queestableca distintas pautas generales para la negociacin de un Acuerdo Marco en las reas de cooperacin econmica ycomercial. Por entonces se estimaba que para fines de 1995 podra formalizarse el acuerdo birregional31La iniciativa surgi de las Confederaciones empresariales de la Industria de los pases del MERCOSUR.


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comunes; se crearon las Reuniones Especializadas con el mismo objetivo, incluso se busc concretarfacilidades y prerrogativas para los ciudadanos del MERCOSUR32.

En 1992 se aprob un Plan Trienal para el Sector Educacin en el Contexto del MERCOSUR (conprogramas para la formacin de una conciencia ciudadana a favor de la integracin, para lacapacitacin de recursos humanos en la misma direccin y para la compatibilizacin y armonizacin delos sistemas educativos)33. Siguieron constituyndose Reuniones Especializadas por tema al tiempo que,

para calificar la accin del GMC, se form un Comit de Cooperacin Tcnica (CCT/GMC)34

. Asimismo,los Presidentes del MERCOSUR acordaron con el canciller chileno la Declaracin de Canela (para laarmonizacin de las posiciones de los pases del Cono Sur en la Conferencia de la ONU sobre MedioAmbiente y Desarrollo), mientras que por la llamada Declaracin de Las Leas de la Cumbre del 26 y 27de junio de ese ao, los Estados Partes aprobaron un cronograma de medidas con plazos concretos a losefectos de acelerar el proceso de integracin. 35

En 1993, por su parte, entr en vigor el Protocolo de Brasilia para la Solucin de Controversias; seconcluyeron acuerdos en reas importantes como las del Arancel Externo Comn, prcticas desleales decomercio y reduccin del desfasaje cambiario entre los mercados integrados; se adoptaron sendosacuerdos para la aplicacin de controles integrados de frontera y para la convergencia regional enmedidas sanitarias y fitosanitarias36; se suscribi el Reglamento Relativo a la Defensa Contra las

Importaciones que sean objeto de Dumping o de subsidios provenientes de pases no Miembros delMercado Comn del Sur37.

Finalmente, en 1994 se aprob el llamado Protocolo de Colonia para la promocin y proteccin recprocade inversiones dentro del MERCOSUR38; se profundizaron las negociaciones para la implantacindefinitiva de la Unin Aduanera (con inclusiones de productos a partir de 1 de enero de 1995 y una listade excepciones que incorporaba preferentemente bienes de capital, con una vigencia aplazada hasta el2006)39; se aprob un Protocolo sobre Jurisdiccin Internacional en Materia Contractual40; se dispuso lallamada Norma Vitivincola del MERCOSUR; se adoptaron directrices bsicas en materia de polticaambiental; se avanz en lo vinculado con protocolos y acuerdos de integracin educativa; se cre laComisin de Comercio del MERCOSUR41, entre otras iniciativas.

Como se observa, las carencias del formato intergubernamental extremo, aun dentro de un modelofocalizado en objetivos prioritariamente comerciales, exigan la aprobacin casi casustica de protocolos yacuerdos, a la vez que por el mismo motivo se creaba un conjunto muy fragmentado de Grupos deTrabajo, Reuniones Interministeriales y Reuniones Especializadas. La propia dinmica del proceso en suetapa fundacional requera la conformacin aluvional de una institucionalidad paralela y de complejaformalidad, a los efectos de responder a las demandas supervinientes de temas y asuntos quedesbordaban naturalmente las restricciones del foco comercialista. Por su parte, en lo que se convertiraen una pauta frecuente en el funcionamiento del bloque, muchos de los Protocolos y disposiciones

32 En este ltimo sentido podra tomarse como ejemplo la disposicin concretada por el CMC para que en puertos y aeropuertos

que lo requirieran fueran habilitados canales iferenciados para la atencin exclusiva de pasajeros oriundos de los pases sociosdel MERCOSUR. Decisin CMC N. 12/91, Brasilia 17/12/1991. Cabe acotar que el cumplimiento de esta medida hasta el dia dehoy, dos dcadas despus, contina siendo parcial e insuficiente33Decisin CMC N. 7/92. Valle de las Leas, 27 de junio de 1992. Esta propuesta se haba originado en la flamante Reunin deMinistros de Educacin.34Resolucin GMC N. 26/92.35 Entre otras decisiones, se aprob un Cronograma de medidas que aseguren el cumplimiento de los objetivos del Tratado de

Asuncin, Decisin CMC N. 1 y 2/92.36Decisin CMC N 5/93, Asuncin, 1/3/93, y Decisin CMC N. 6/93, respectivamente37Decisin GMC N. 7/93, Asuncin, 1/7/93.38Decisin GMC N. 11/93, Colonia, 17/1/94.39 Como el Reglamento correspondiente al Rgimen de Origen del MERCOSUR Decisin CMC N. 6/94, Buenos Aires,5/8/1994) o la aprobacin especfica del AEC estructurado em base a la Nomenclatura del Sistema Armonizado de Designacin

y Codificacin de Mercaderas (Decisin CMC N. 22/94, Ouro Preto, 17/7/1994).40Decisin CMC N. 1/94 Buenos Aires, 5/8/1994.41 Decisin CMC N. 9/94. Este nuevo organismo se constitua como rgano decisorio de carcter intergubernamental,encargado de asistir a los rganos ejecutivos ya existentes del MERCOSUR, de velar por la aplicacin de los instrumentos depoltica comercial comn acordados por los Estados Partes para el funcionamiento de la Unin Aduanera, y de efectuar elseguimiento y revisin de los temas y materias relacionadas con las polticas comerciales comunes, el comercio intraMERCOSUR y con terceros pases.


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aprobadas por los organismos decisorios del MERCOSUR no alcanzaron luego a confirmar su vigenciaefectiva, al no ser aprobados por los Parlamentos nacionales42.

Consolidacin institucional y anticipos de la crisis (1994-1999)

Ms all de ciertos altibajos y del mantenimiento del predominio de una fuerte dinmica bilateral

argentino-brasilea, en diciembre de 1994 se firm finalmente el Protocolo de Ouro Preto, que establecipor lo menos en las palabras del texto acordado un rgimen definitivo hasta que se produjera laconvergencia plena del arancel externo comn. Con sus 53 artculos y su anexo, este Protocolo implicavances institucionales de relevancia innegable, pero no vari en lo sustantivo la orientacinintergubernamentalista originaria, comn al funcionamiento general del bloque. De todos modos, comolo indica en forma sumaria el cuadro 2, en este Protocolo se incorporaron algunas innovacionesinstitucionales de importancia sealada: se termin de consolidar la creacin de un nuevo rganodecisorio como la Comisin de Comercio del MERCOSUR (CCM), igualmente dependiente de losPoderes Ejecutivos; se efectiviz la creacin formal de rganos consultivos con atribuciones menguadascomo la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC) y el Foro Consultivo Econmico y Social (FCES); seprofundiz en torno a la personalidad jurdica internacional del bloque; se reglament el mecanismo deinternalizacin y vigencia de la normativa del MERCOSUR; se consolid y reglament el funcionamiento

de instancias auxiliares dependientes del CMC como los nuevos Subgrupos de Trabajo (SGT), losComits Tcnicos, las Reuniones Especializadas y las Reuniones de Ministros; se mejoraron losmecanismos de solucin de controversias; entre otras innovaciones menores43.

Por muchos motivos, con la firma del Protocolo de Ouro Preto poda darse por concluida una primeraetapa de consolidacin institucional del MERCOSUR, tras los aos de transicin e implementacininaugurados con el Tratado de Asuncin de marzo de 1991. Para muchos, el balance resultaba por demspositivo. Cerca del 85% de los aproximadamente 9.000 tems constantes de la Nomenclatura del SistemaArmonizado tenan un arancel externo comn aprobado, con variaciones de entre 0 y 20% y con vigenciaa partir del 1 de enero de 1995. Los productos que quedaban en las listas de excepcin extenderan susituacin hasta el 2001 en algunos casos y hasta el 2006 en otros. Se haba cumplido adems en formantegra con el cronograma de desgravacin arancelaria previsto en el programa de liberalizacin

comercial del Tratado de Asuncin. Como parte de ello, se eliminaba la alcuota del impuesto a laimportacin de productos intercambiados entre los Estados Parte del MERCOSUR.

Sin embargo, la culminacin de esta etapa, con sus logros y evoluciones positivas, no poda ocultar lafuerte dependencia del bloque en relacin a los flujos comerciales y financieros internacionales y suincapacidad y debilidad institucional para articular respuestas comunes ante situaciones de inestabilidado de conflicto. La apuesta aperturista y comercial, pese a sus primeros frutos positivos, no pudo evitar lasfricciones y conflictos provocados por las gravosas adaptaciones de algunos sectores ante las nuevasreglas comunes que se adoptaron. El enfoque comercialista, liberal y aperturista, con su consiguienteformato intergubernamental en el plano institucional, no ofreca mbitos consistentes ni a vecesposibilidades de negociacin y convergencia entre los sectores enfrentados.

Ya a partir de 1995 pudo confirmarse que las definiciones en cuanto a las reglas estructurales decomercio aplicables dentro del bloque se haban forzado en exceso y que el contexto general deliberalizacin de las economas no brindaba proteccin suficiente a los sectores afectados y/o perdedores,en especial ante contextos que comenzaban a evidenciar vulnerabilidades importantes en las economasde la regin. Un mercado ampliado a ritmos acelerados, sin instituciones ni poltica efectiva para laintegracin, no poda sino desembocar en una creciente conflictividad y en la perforacin de las medidasy acuerdos alcanzados.

42Como ejemplos relevantes y paradigmticos en esta direccin pueden mencionarse el referido Protocolo de Colonia para laPromocin y Proteccin Recproca de Inversiones en el MERCOSUR (que no fue aprobado por ninguno de los parlamentos delos Estados partes), el Protocolo sobre Promocin de Inversiones Provenientes de Estados No Partes del MERCOSUR, suscritoen Buenos Aires el 5 de agosto de 1994 pero que luego no alcanz a entrar en vigencia al no ser aprobado por el Congreso

brasileo, o el Protocolo relativo al Cdigo Aduanero del MERCOSUR, aprobado por el CMC en la Cumbre de Ouro Preto del 16de diciembre de 1994 (Decisin CMC N. 25/94) pero luego slo aprobado por el Parlamento paraguayo.43Cfr. Didier Opertti et alli, El MERCOSUR despus de Ouro Preto. Montevideo, Universidad Catlica del Uruguay, 1996, SerieCongresos y Conferencias N 11.


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Cuadro 2. Evolucin de la Estructura Institucional(Protocolo de Ouro Preto 1994)

Evolucin de la Estructura Institucional

Agrega a los dos rganos ya existentes, el CMC y el GMC, una Comisin deComercio del MERCOSUR.Estos tres son los nicos rganos decisores del MERCOSUR.

Luego como rganos consultivos, recupera y desarrolla el rol de la ComisinParlamentaria Conjunta y

crea el Foro Consultivo Econmico-Social.

Como rgano administrativo mantiene a la Secretara del MERCOSUR.

El POP otorga personalidad internacional al MERCOSUR (art. 34) y reglamentael mecanismo de internalizacin y vigencia de la normativa del MERCOSUR.Como auxiliares de los rganos decisorios el MERCOSUR cuenta tambin con

instancias auxiliares no decisorias como los Subgrupos de Trabajo (SGT)dependientes del GMC, los Comits Tcnicos (CT) dependientes del CMC, las

reuniones de ministros, etc.

Fuente: Silvia Lospennato, Parlamento del MERCOSUR. La profundizacin de la integracin en elMERCOSUR

En ese contexto y ya en 1995, Brasil no acept la sugerencia argentina en el sentido de elevar el AEC delMERCOSUR, ante lo que Argentina respondi con medidas defensivas. El GMC se vio entonces obligadoa aprobar la revisin de la lista bsica de excepciones, habilitando su flexibilizacin en hasta 100 tems. Apartir de estas primeras revisiones ms o menos acordadas, las alternativas cada vez ms azarosas de laseconomas nacionales del bloque comenzaron a forzar flexibilizaciones y revisiones cada vez msfrecuentes y en ocasiones unilaterales. La Unin Aduanera comenz as a perder credibilidad ante lasucesin de perforaciones, al tiempo que tambin en forma progresiva comenzaron a producirseinconvenientes en la accesibilidad comercial al interior de la zona de libre comercio del bloque.

Esta situacin de rispidez deton especialmente en 1997, ante el decreto dispuesto el 25 de marzo por elgobierno de Brasil para la aplicacin de la Medida Provisoria 1569, consistente en la aplicacin derestricciones para el financiamiento de las importaciones, con el objetivo manifiesto de reequilibrar la

balanza comercial. De inmediato la iniciativa brasilea fue objeto de severos cuestionamientos por partede los pases socios del bloque, que se vean afectados en sus vnculos comerciales. A pesar de que Brasilflexibiliz poco despus la medida a travs de negociaciones informales y por medio de concesionesrecprocas, en particular con Argentina4443, se tard en recuperar cierta calma y la credibilidad delbloque qued maltrecha, con contenciosos y controversias frecuentes que comenzaron a proliferar. Enese contexto fue que renaci cierto nivel de disputa por el liderazgo regional entre Argentina y Brasil, porejemplo en su lucha por ocupar un lugar en el Consejo de Seguridad de la ONU. A esto siguieron nuevasfricciones por medidas proteccionistas recprocas entre los dos grandes del bloque, en reas sensiblescomo el azcar brasileo o el trigo argentino.

44Hubo modificaciones posteriores a esta iniciativa con fechas noviembre y diciembre de 1997. Luego de negociaciones con elresto de los socios del MERCOSUR, Brasil flexibiliz la medida permitiendo que las compras pudieran ser financiadas en unplazo no mayor a los 89 das para los Estados Partes del bloque. La excepcin a la medida rigi por un plazo de 120 das, duranteel cual los socios deban evaluar las posibles distorsiones al comercio que se estuvieren generando a causa de este decreto. Laposicin argentina respecto a la medida demandaba que Brasil estuviese obligado a consultar con los dems gobiernos de lospases socios antes de tomar este tipo de decisiones y que, en caso de tomarlas, estuvieran exceptuados de cumplirla los sociosdel bloque. A partir del diferendo se decidi crear un Consejo Consultivo de polticas macroeconmicas


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Las dificultades de las economas nacionales dieron lugar a planes extraordinarios de proyeccinnacional, con el ejemplo paradigmtico del Plan de Convertibilidad, implementado en Argentina a partirde 1991, y del llamado Plan Real, aplicado en Brasil, en distintas etapas, tambin durante la dcada de los9045. Ms all de las declaraciones presidenciales de apoyo y comprensin dentro del MERCOSUR, lasfricciones comerciales aumentaron y los choques entre sectores enfrentados por el cumplimiento o por laperforacin de las reglas del bloque se acrecentaron muy claramente en este perodo.

Estas disputas no tardaron en romper la cohesin de la actuacin conjunta en el plano externo, la que detodos modos se mantuvo formalmente hasta mediados de 1998 en negociaciones de particularrelevancia, como las mantenidas por el Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), ante laComunidad Andina de Naciones (CAN) o ante Canad. Sin embargo, los problemas cambiarios en Brasilprovocaron la reaccin de Argentina, que en 1998 firm de manera unilateral la renovacin de suAcuerdo de Complementacin Econmica con Mxico, lo que se apartaba claramente de la orientacinpoltica fijada de comn acuerdo por el MERCOSUR en procura de la negociacin colectiva de losacuerdos bilaterales con terceros pases una vez que estos se vencieran. Las crecientes disputascomerciales entre Brasil y Argentina se traducan en perforaciones unilaterales de los acuerdospreviamente establecidos, lo que haca perder credibilidad en la consistencia y en la vigencia posteriorde los acuerdos firmados. Desde sus asimetras, los pequeos del bloque tambin sufran perjuicios cada

vez ms severos, exigidos por la necesidad de una ampliacin de sus mercados que advertan bloqueada ypor una accesibilidad plena al mercado ampliado del MERCOSUR. La emergencia de problemasdomsticos en las economas nacionales de los Estados Parte, en particular de los ms grandes, venatambin a poner de manifiesto la debilidad institucional del bloque, as como su incapacidad deautonoma, de administracin de conflictos y de negociacin intrazona ante los avatares de los flujoscomerciales internacionales.

Ni la firma del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el MERCOSUR, la Repblica deBolivia y la Repblica de Chile en la 14 Reunin del CMC del 24 de julio de 1998 46, que le otorg fuerzade ley a la clusula democrtica aplicable a los pases miembros (con la consiguiente separacinautomtica del pas signatario en el que se violentara la continuidad constitucional), ni la aprobacin dela Declaracin Socio Laboral del MERCOSUR47, que ratificaba (en trminos declarativos) el compromiso

de los Estados Parte en el cumplimiento de derechos bsicos y universales en materia laboral, pudieronechar demasiada luz a un proceso integracionista que haba entrado en una etapa signada por elempantanamiento general del proceso, as como por las rispideces acrecidas entre sus socios. En efecto,estos aos no fueron prdigos en avances efectivos en las diversas materias involucradas al proceso deintegracin, y los acuerdos que pudieron aprobarse se vieron rpidamente mediatizados en sucumplimiento (cuando no bloqueados en su vigencia) por las controversias generalizadas que ganaron albloque y a cada uno de sus Estados Partes. Sobre este ltimo particular, entre 1995 y 1998 puedenidentificarse algunas iniciativas que en otro contexto habran tenido una proyeccin de relevancia, peroque en el clima de conflictividad cada vez mayor dentro del MERCOSUR quedaron bloqueadas en suimplementacin y su despliegue: protocolos de integracin educativa48; protocolos de acuerdo y

45 En 1992, el entonces Presidente brasileo Itamar Franco, que haba sustituido a Fernando Collor de Mello alejado del cargopor el juicio penal que el Congreso brasileo haba iniciado en su contra, lanza un programa de estabilizacin econmicaconocido como Plan Real con el objetivo de controlar la hiperinflacin que en 1992 alcanz un 1.100% y en 1993 un 6.000%.Este primer Plan Real estuvo organizado en etapas y se puso en marcha entre junio de 1993 y julio de 1994, siendo comandadopor el entonces Ministro de Hacienda, Fernando Henrique Cardoso, quien luego triunfara en las elecciones nacionales de finalesde 1994. En julio de 1994 se llev a cabo la tercera etapa del Plan Real, que consisti en la sustitucin de la moneda por el Real.

A fines de 1998, luego de las nuevas elecciones nacionales en las que result reelecto, Fernando Henrique42 Cfr. Didier Opertti et alli, El MERCOSUR despus de Ouro Preto. Montevideo, Universidad Catlica del Uruguay, 1996, SerieCongresos y Conferencias N 11. Cardoso anunci el Plan Real II, que incluy las medidas definidas por el FMI para continuarcon la negociacin del apoyo financiero a Brasil46Por respectivas Actas de Adhesin se sumaron a este Protocolo la Repblica Bolivariana de Venezuela y la Repblica del Perel 20 de junio de 2005 en Asuncin, y con posterioridad la Repblica del Ecuador el 29 de junio de 2007, tambin en Asuncin.En la actualidad, todos los pases integrantes de la UNASUR comparten este compromiso de salvaguarda democrtica, clusulaque ya ha tenido aplicaciones de gran relevancia como la ocurrida en ocasin de los episodios de octubre de 2010 en Ecuador47 La misma fue aprobada por los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR en Ro de Janeiro el 10 de diciembre de1998. Abarc una muy extensa lista de asuntos como no discriminacin, promocin de la igualdad, trabajadores migrantes yfronterizos, eliminacin del trabajo forzoso, trabajo infantil y de menores, entre otras. Se ha cuestionado su aplicabilidadefectiva.48 Por ejemplo: el Protocolo de Integracin Educativa y Revlida de Diplomas, Certificados, Ttulos y Reconocimiento deEstudios de Nivel Medio Tcnico (Decisin CMC N.7/95, Asuncin, 5/8/95); o el Protocolo de Integracin Educativo para


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armonizacin sobre temas estratgicos y sensibles en la perspectiva de convergencia de desarrolloeconmico y comercial49; programas de accin y de profundizacin de medidas integracionistas dediversa ndole50; creacin de organismos auxiliares de las instancias formales del organigramainstitucional consolidado en el Protocolo de Ouro Preto51; entre otros.

Crisis y conflictividad. Parlisis e intentos de relanzamiento (1999-2002)

No por esperada, la crisis que deton en los primeros meses de 1999 dej de impactar con mucha fuerzaal MERCOSUR, sumindolo en una situacin extremadamente difcil. En enero de ese ao, el gobiernobrasileo dispuso una severa devaluacin del real como medida extrema para responder a la crisisfinanciera desatada, lo que afect de inmediato todo el cuadro comercial de la regin. La cadapronunciada de las exportaciones de los dems miembros del bloque provoc en verdad una situacincrtica y alarmante en sus proyecciones previsibles. No faltaron entonces incidentes diplomticos dentrodel MERCOSUR, como el que gener la sugerencia del Presidente argentino Carlos Menem en relacina su propuesta de dolarizacin del conjunto de las economas MERCOSUReas, como mecanismo casiinexorable para enfrentar la crisis internacional y los desequilibrios internos del bloque en materiacambiaria. En ese contexto, los gobiernos de los Estados Partes comenzaron en forma unilateral adisear y a implementar medidas en procura de diversificar el destino de sus exportaciones, de modo de

escapar en lo posible a la dependencia respecto al mercado brasileo, que en aquel momento especialderivaba forzosamente en un cuadro muy deficitario. Mientras se intentaba con escaso xito lanegociacin de medidas compensatorias para paliar las prdidas comerciales, el gobierno argentinoavanzaba decididamente en con

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