DIRITTO AMMINISTRATIVO2.docx

7/27/2019 DIRITTO AMMINISTRATIVO2.docx

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DIRITTO AMMINISTRATIVO

Lo Stato. Possiamo denominare comunit il gruppo sociale come linsieme di persone accomunatedal fatto o dallinteresse costitutivo del vincolo di coesione.

La comunit indifferenziata, cio formata da tutti coloro che si trovano ad essere vincolatinellinteresse comune: essi vi fanno parte per il loro stesso essere, non in virt di un fattoconvenzionale o negoziale che li abbia nominativamente individuati.

La comunit non pu esistere senza unorganizzazione, la quale provveda almeno ai bisognielementari della vita della comunit stessa come vita associata.

Denominiamo istituzione il gruppo sociale organizzato.

Le comunit politiche sono istituzioni, gruppi sociali che sono divenute comunit generali, formatecio dalle persone accomunate nel gruppo in quanto tali, per il loro stesso essere.

Sono istituzioni politiche quelle comunit generali aggregate intorno ad un centro organizzativo cheprovvede a dare alla comunit le regole della vita associata (normazione), a risolvere i conflitti chesi presentano nella vita associata applicando le regole generali stesse ai casi concreti (giurisdizione),a curare attraverso loperare concreto dellorganizzazione gli interessi generali della comunit, ladifesa, lordine pubblico interno, le comunicazioni, etc. (amministrazione).

Fenomeno importante nella vicenda delle istituzioni politiche la formazione dello Stato, il quale sisviluppa a partire dal secolo XVI e culmina nella grandiosa costruzione dello Stato borghesedell800.

Il consolidarsi in Stato delle istituzioni politiche comporta almeno tre fenomeni:

il gruppo sociale diviene nazione, tende cio ad identificarsi con tutti gli appartenenti ad unacomunit generale accomunata da una cultura comune;

la nazione stabilmente insediata su un determinato territorio, che viene considerato di essaproprio;

lorganizzazione pubblica che governa la comunit (lo Stato) diviene sovrana, cio detiene edesercita il potere di governo (sovranit) su tutta la comunit insediata sul territorio per sua

propria forza senza derivarne da altri investitura o legittimazione.

La vicenda formativa dello Stato ha una svolta (che lorigine del sistema nel quale viviamo) conlavvento al potere della borghesia (borghesia al potere): in momenti diversi ed attraverso fasialterne le classi sociali detentrici della ricchezza economica, della cultura, delle professioni e delsapere, reclamarono per se stesse almeno una parte dellautorit di governo, detenuta in principiodal monarca.

Il fenomeno diede luogo ad un fatto fondamentale, ladozione di costituzioni.

Con le costituzioni borghesi si introdusse un principio fondamentale dellorganizzazione statale,

quello della divisione (o separazione) dei poteri.

Il principio della separazione dei poteri significa:


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attribuzione della funzione della produzione normativa (legislazione) al Parlamento, con lanecessit per della sanzione sovrana (promulgazione);

la restante parte dellattivit di governo viene subordinata, in principio, alla legge (principio dilegalit, rule of law);

la funzione giurisdizionale viene affidata ad organi (giurisdizionali) in posizione di indipendenzadallesecutivo.

Per Stato si intende unorganizzazione deputata al governo dellistituzione politica: c.d. Stato-organizzazione, secondo la dizione usata da una parte della dottrina.

Laltra nozione usata in dottrina, quella di Stato-comunit, si riferisce allistituzione politica inquanto tale ed al suo ordinamento.

Con lespressione Stato monoclasse si sottolinea il fatto caratterizzante dellassoluto predominio,nella complessiva organizzazione sociale, della classe borghese censitaria sulle altre.

Questo predominio viene rimosso a partire dalla fine dell800, e lo Stato diviene pluriclasse, ciotende a divenire unorganizzazione alla quale anche le classi sociali diverse dalla borghesiaattraverso le loro organizzazioni politiche prendono parte.

Con la Costituzione i caratteri fondamentali dello Stato sono questi:

principio della sovranit popolare: lorganizzazione di governo della comunit nazionale trae lasua legittimazione a governare esclusivamente dallinvestitura popolare, perci i titolari degli

organi di vertice del sistema politico sono direttamente rappresentativi della comunit nazionalee da questa designati attraverso procedimenti elettorali, e lazione di governo espressa da questiorgani segue indirizzi, programmi, obiettivi, che la comunit nazionale ha espressamenteformulato o comunque approvato (c.d. indirizzo politico);

acquistano rilievo i partiti politici, organizzazioni costituite nellambito della comunit nazionale,che aggregano la collettivit nazionale stessa per idee, programmi, obiettivi;

pluralismo di governo: lorganizzazione di governo si articola non solo in una plura lit di centriorganizzativi personificati e formalmente diversificati dal soggetto Stato, ma anche in una

pluralit di soggetti che accanto allo Stato si caratterizzano come organizzazioni politiche in

senso pieno, o pubblici poteri.

Gli enti pubblici formalmente intesi (persone giuridiche pubbliche) sono collegati allo Stato stesso(o ad altro pubblico potere) da una complessa relazione organizzativa attraverso la quale vengonoinseriti nellorganizzazione statuale: a proposito di queste diverse articolazioni dellorganizzazionedi governo, distinguendole dai pubblici poteri, si parla di enti ed organismi pubblici.

Lamministrazione e il diritto amministrativo.Il complesso dellorganizzazione di governo dellacomunit nazionale, comprensiva delle organizzazioni di governo minori e settoriali nella loroarticolazione differenziata sul piano soggettivo, denominata organizzazione pubblica.

E pubblici sono detti i vari soggetti organizzativi dei quali essa consta (pubblici poteri; entipubblici).


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Pubblico ci che attiene alla comunit, al gruppo sociale nel suo complesso, allistituzione, e nonai singoli che la compongono: si contrappone a privato, che invece ci che attiene al singolo.

Le funzioni dei pubblici poteri restano grosso modo riconducibili a quelle fondamentali edoriginarie che giustificano lesistenza stessa dellorganizzazione di governo di una comunit.

Vi sono almeno quattro categorie di funzioni: la funzione di indirizzo politico, con la quale sifissano gli obiettivi, i programmi, i tempi ed i modi di realizzazione di tutta lazione pubblica; lafunzione di predisposizione della normazione; la funzione giurisdizionale; lamministrazione, intesacome cura concreta degli interessi della comunit.

Il termine amministrazione pu essere inteso in vari significati.

La nozione di amministrazione in senso funzionale indica ogni manifestazione dellazione pubblicaconcreta, come quella che si estrinseca attraverso rapporti giuridici con soggetti terzi, od attraversolesercizio di attivit materiali.

Lamministrazione attiva, o finale, indica lestrinsecarsi dellazione amministrativa direttamente inun fatto di cura concreta di interessi pubblici (es.: costruire unopera pubblica, espropriare un fondo,etc.).

Lamministrazione indiretta, o strumentale, indica fatti di supporto (giuridico o tecnico) dellazionediretta alla cura concreta dellinteresse pubblico, e pu essere a sua volta consultiva, di controllo,etc.

Secondo il 97.1 Cost.I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo chesiano assicurati il buon andamento e l'imparzialit dell'amministrazione.

Il 95.2 parla dei rapporti tra politica ed amministrazione:I ministri sono responsabili collegialmentedegli atti del Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri .

Ma il termine amministrazione pu essere inteso dal punto di vista soggettivo, organizzativo:Amministrazione, o Pubblica Amministrazione, indica i pubblici poteri stessi, ed il complessodellorganizzazione pubblica, in quanto apparato organizzativo preposto allesercizio dellazioneamministrativa.

Diritto positivo vigente linsieme delle norme (ed il loro collegamento sistematico) vigenti in un

determinato momento storico con riferimento ad una determinata istituzione politica: si denominaanche ordinamento giuridico questo insieme di norme.

I pubblici poteri in quanto agiscono come soggetti dellordinamento sono identificabili comesoggetti di diritto comune: soggetti forniti della capacit giuridica generale quale determinata dallanormazione di diritto privato.

Per diritto comune intendiamo il diritto privato come normazione comune a tutti gli operatorigiuridici.

diritto privato quello che concerne linteresse individuale.

Il diritto pubblico posto invece perlorganizzazione e lattivit dei pubblici poteri come centriorganizzativi della collettivit, per la cura degli interessi generali di essa.


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Il diritto amministrativo una parte del diritto pubblico, quella che ha ad oggetto lamministrazionenel senso sostanziale o funzionale, nonch la relativa organizzazione.

Tuttavia alla cura concreta degli interessi pubblici, cio allamministrazione in senso sostanziale, siprovvede anche mediante strumenti di diritto comune, instaurando rapporti giuridici di diritto

comune: in tale sua parte lamministrazione non disciplinata dal diritto amministrativo, ma daldiritto comune.

Il diritto amministrativo comprende anche la disciplina delle forme e dei modi della tutela delleposizioni soggettive dei terzi, che nellambito dei rapporti con lAmministrazione entrino inconflitto con questultima: si parla di giustizia amministrativa.

Non tutti gli ordinamenti della nostra area culturale conoscono un diritto amministrativo comedisciplina di diritto pubblico cui lorganizzazione e lazione amministrativa dei pubblici poteri in

principio sottoposta: nei paesi anglo-americani lazione amministrativa dei pubblici poteri sottoposta alla disciplina comune, perci si distinguono sistemi a diritto amministrativo e sistemi a

diritto comune.

La scienza del diritto amministrativo una scienza o disciplina giuridica che studia il dirittoamministrativo come quello che ha ad oggetto lamministrazione: essa una disciplina giuridica.

Il diritto amministrativo e le sue fonti. In diritto amministrativo manca una disciplina legislativadi parte generale.

Il ruolo della giurisprudenza in questo sistema normativo importante ed incisivo.

Concetti chiave sono quelli di atto-fonte: atto giuridico capace di produrre norme giuridiche in undeterminato ordinamento; disposizione normativa: proposizione contenuta nellatto-fonte cheesprime una norma giuridica; norma giuridica: essa viene ricavata dalla disposizione grazieallinterprete.

Non sussiste una specifica problematica delle fonti del diritto amministrativo.

Il principio di gerarchia viene assorbito dal principio di competenza.

Le fonti vigenti sono dislocate su tre ordini gerarchici: costituzionali, primarie e secondarie.

Le fonti costituzionali riguardano la Costituzione e le leggi costituzionali.

Le fonti primarie sono date dalle leggi e dagli atti aventi forza di legge.

In casi eccezionali la funzione legislativa pu essere esercitata dal Governo: si parla di decreti legge(atti adottati in caso di necessit ed urgenza e sottoposti alla conversione delle Camere: se essa nonavviene entro 60 giorni il decreto decade ex tunc) e di decreti legislativi (adottati dal Governo sulla

base di delegazione conferita con legge, che stabilisce oggetto, principi e criteri direttivi, ed iltermine entro il quale la delegazione pu essere esercitata).

Altre fonti primarie sono i regolamenti delle Camere, della Presidenza della Repubblica, della Corte

costituzionale.

Il principio di legalit si pu intendere in due sensi:


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esso significa principio della prevalenza della legge rispetto agli altri atti dei pubblici poteri;

come principio proprio dellattivit amministrativa di diritto pubblico, indica che qualsiasi potereamministrativo, imputato a qualsivoglia autorit, produttivo di qualunque specie di effetti, deveessere sempre previsto dalla legge (principio di tipicit e nominativit dei poteri amministrativi):

particolare in questo ambito il caso delle c.d. ordinanze di necessit.

Il principio di legalit dellazione amministrativa non si trova formulato in Costituzione.

La giurisprudenza non estende nemmeno allintera categoria dei procedimenti autoritativi loperaredel principio di legalit: i procedimenti di autotutela sono ammessi senza necessit di una previanorma legittimante: la giurisprudenza afferma la sussistenza del principio di legalit quando il

potere destinato a sottrarre al destinatario un bene giuridico in senso proprio e pieno (un diritto,una libert).

In tema di organizzazione, il 97.1 Cost. inizia dicendo cheI pubblici uffici sono organizzati secondo

disposizioni di legge: pone dunque una riserva di legge, finalizzata al buon andamento edallimparzialit.

Col termine delegificazione si indica che determinate materie, gi disciplinate con legge, vengonoattribuite alla potest regolamentare del Governo attraverso una previsione legislativa in tal senso,che provvede allabrogazione delle norme legislative.

I regolamenti e gli altri atti di normazione secondaria sono formalmente atti amministrativi, dunqueassoggettati alla disciplina propria di questi ultimi (con riguardo al procedimento, alla validit, etc.).

Nellambito dello Stato, la l. 400/1988 distingue in termini soggettivi tre specie di regolamenti: iregolamenti del Governo (emanati con d.p.r., previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentitoil Consiglio di Stato); i regolamenti ministeriali (adottati con d.m., sentito il Consiglio di Stato)nelle materie di attribuzione del relativo ministero; i regolamenti interministeriali (adottati condecreto interministeriale, sentito il Consiglio di Stato) nelle materie di attribuzione di pi ministeri.

I regolamenti ministeriali ed interministeriali necessitano di unespressa attribuzione legislativa delpotere regolamentare (al Ministro o a pi Ministri).

Tutti i regolamenti statali sono sottoposti al controllo preventivo della Corte dei conti.

I regolamenti del Governo sono di due specie: la prima esprime il potere regolamentare che alGoverno spetta in via generale, senza bisogno di specifiche autorizzazioni legislative; la secondariguarda i regolamenti delegati (necessitano di apposita autorizzazione legislativa) e possonodisciplinare ex novo materie gi disciplinate con legge sostituendo la disciplina regolamentare aquella legislativa preesistente che viene abrogata secondo il fenomeno della delegificazione.

Vi sono anche fonti secondarie non statali: in via di principio ogni ente pubblico dotato di unaminima potest regolamentare, subordinata alla legge ed ai regolamenti governativi, con oggetto la

propria organizzazione e lesercizio delle proprie funzioni.

Molti enti pubblici hanno anche il potere di adottare un proprio statuto con oggetto principalmente

lorganizzazione dellente: lo statuto fonte secondaria, il cui contenuto normativo vincola per iregolamenti interni dellente.


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La l. autonomie prevede una fonte tipica degli enti locali: gli statuti dei comuni e delle province.

Gli statuti sono fonti sovraordinate ai regolamenti degli enti.

Sono importanti anche le fonti comunitarie.

Le fonti comunitarie che presentino completezza di contenuto dispositivo prevalgono sulle fontiprimarie interne (le leggi), e sono sottratte al giudizio di costituzionalit (riservata essendo lacognizione di esse alla Corte di giustizia).

La legge nazionale anteriore o successiva comunque in contrasto con la normativa comunitaria nonpu essere applicata dagli operatori giuridici nazionali: essi devono applicare la norma di fontecomunitaria.

La normazione comunitaria che presenti completezza di contenuto dispositivo non necessita di unanormativa interna di trasposizione o di applicazione od attuazione.

I Trattati istitutivi delle Comunit, nella parte in cui consistono di norme direttamente dispositive,sono applicabili in ambito interno, prevalendo sul diritto interno.

Il diritto di fonte comunitaria prodotto dagli organi comunitari si articola in due fonti principali:

i regolamenti: essi pongono norme direttamente cogenti ed appl icabili nellambito degli Statimembri; non necessitano di alcuna recezione;

le direttive: si rivolgono agli Stati e ne vincolano lazione per quanto riguarda il risultato.

Tipologia delle attivit di amministrazione. Funzioni e servizi pubblici. Le organizzazionipubbliche sono costituite per servire gli interessi della collettivit: lamministrazione non constamai in principio di attivit autonome (esercitate nellinteresse stesso del soggetto che le esercita e

perseguendo fini da questo liberamente posti).

Le funzioni ed i servizi pubblici indicano le attivit doverose nelle quali si realizzalamministrazione.

Funzione indica un tipo di attivit giuridica, od un modo tipico dellagire giuridico, proprio deipubblici poteri (intesi nel loro complesso) come quelli che agiscono per la cura di interessi della

collettivit.

La funzione dunque attivit giuridica finalizzata ad uno scopo non proprio del soggetto agente eda questi fissato nellambito della sua autonomia.

Il termine funzione usato perindicare vari significati: con esso per es. si indica il compito od ilcomplesso dei compiti propri di un ufficio, o di un complesso di uffici tra loro coordinati, ocomunque di una figura soggettiva.

Con esso termine si indicano anche complessi di attivit amministrativa accomunate dal fatto diessere ordinate alla cura di un interesse pubblico o di pi interessi pubblici tra loro omogenei.

Sono funzioni amministrative in senso proprio e tecnico le attivit di cura concreta di interessipubblici poste in essere nellesercizio di poteri amministrativi.


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Non tutte le attivit giuridiche dellAmministrazione si estrinsecano nellesercizio di poteriamministrativi: essa agisce anche, ed in certi settori solo, mediante attivit giuridiche di diritto

privato (comune).

Queste attivit di diritto privato a loro volta si distinguono in due categorie: in una lattivit di

diritto privato strumento di cura di interessi pubblici, amministrazione in senso stretto, nellaltraessa attivit meramente patrimoniale, intesa alla gestione del patrimonio privato che anche ipubblici poteri possiedono, ovvero allesercizio di diritti o di altre situazioni soggettive imputate aipubblici poteri nellambito di rapporti meramente privati: si parla di attivit privatadellAmministrazione.

Tra le attivit di diritto comune presenta particolare connotazione lattivit di impresa, cio lattiviteconomica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi esercitata

professionalmente dallo Stato o da altro soggetto pubblico imprenditore.

Le attivit imprenditoriali pubbliche rispetto agli altri tipi di azione amministrativa presentano

questo di proprio e caratteristico, che esse sono regolate dal diritto comune, salvo espresseeccezioni.

Lamministrazione in senso sostanziale si traduce in attivit giuridiche che si estrinsecano in attiproduttivi di effetti, ed in attivit materiali che si estrinsecano in fatti od operazioni, a loro voltaascrivibili alle prestazioni in senso tecnico se rivolte a destinatari determinati, come oggetto diobbligazioni assunte dallAmministrazione.

Ogni settore di amministrazione in senso sostanziale consiste sia di attivit giuridiche(segnatamente, di funzioni in senso proprio e tecnico) che di attivit materiali (operazioni e

prestazioni).

Ad es., nellamministrazione dellistruzione pubblica, lattivit del docente che insegna ai suoiallievi svolgendo la lezione concretizza attivit materiale (unoperazione), lattivit del docente odel collegio dei docenti che conferisce il diploma attivit giuridica di diritto pubblico (funzione).

La l. 205/2000 stabilisce che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativotutte le controversie in materia di servizi pubblici.

La nozione di servizio pubblico rappresenta poi il presupposto per lapplicazione di certe normepenali.

Servizi pubblici sono attivit nellambito delle quali prevalgono nettamente le operazioni eprestazioni materiali rispetto alle attivit giuridiche: dalla sanit, alla scuola, ai trasporti, etc.

Ci che conta al fine dellindividuazione di questi settori di attivit come servizi pubblici che leprestazioni (linsieme delle prestazioni) sono assicurate a tutti secondo i criteri e nel contenutoprevisto dalla legge (o dallautorit stabilita dalla legge): doverosit, universalit ed accessibilit delservizio.

Appartiene alla famiglia concettuale dellobbligo di servizio pubblico il servizio universale, definitocome linsieme di prestazioni di qualit determinata da fornire permanentemente in tutti i punti del

territorio nazionale a prezzi accessibili a tutti gli utenti.


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Questo modello viene definito nel diritto comunitario come servizio di interesse economicogenerale.

Il codice penale, agli effetti della legge penale, individua i pubblici ufficiali come coloro i qualiesercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa (357.1), e gli incaricati di

un pubblico servizio come coloro i quali, a qualunque titolo, prestano un pubblico servizio.

Il pubblico servizio pu essere esercitato a qualunque titolo, e quindi anche da parte di soggettiesterni allorganizzazione pubblica ed esercenti munera (attivit in concreto espletata dallagente,indipendentemente dal suo ruolo formale e da un effettivo rapporto di subordinazione con lente

pubblico).

Sul piano oggettivo, pubblico servizio designa unattivit caratterizzata:

dal tipo di disciplina di cui oggetto;

che non si estrinseca tuttavia (a differenza della pubblica funzione) nellesercizio di poteriamministrativi in senso tecnico.

Una nozione di servizi pubblici emersa nellesperienza pi recente quella dei servizi volti agarantire il godimento dei diritti delle persone, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, allalibert ed alla sicurezza, alla libert di circolazione, allassistenza e previdenza sociale,allistruzione ed alla libert di comunicazione.

In questa nozione non rileva il soggetto che svolge il servizio, ma il modo di gestione del servizio.

Sono principi fondamentali in materia di erogazione di pubblici servizi: eguaglianza dei diritti degliutenti (divieto di ogni ingiustificata discriminazione); obiettivit, giustizia ed imparzialit nelcomportamento dei soggetti erogatori del servizio nei confronti degli utenti; continuitdellerogazione del servizio; diritto di scelta degli utenti fra i soggetti che erogano il servizio;

partecipazione dei cittadini utenti alla prestazione del servizio (diritto di accesso alle informazioni,acquisizione periodica da parte dei soggetti erogatori delle valutazioni dellutente circa la qualitdel servizio reso).

Organizzazioni. Uffici pubblici. Uffici privati (munera). I pubblici poteri nonch gli enti edorganismi pubblici emanazione dei primi e ad essi in vario modo collegati costituiscono nel lorocomplesso lorganizzazione pubblica.

Il termine organizzazione presenta una duplicit di significati: da una parte designa unentitsoggettiva (le organizzazioni), dallaltra un modo di essere delle stesse (lessere organizzate).

Tra le organizzazioni, spiccano le organizzazioni pubbliche per alcune caratteristiche: esse sonoposte direttamente e senzaltro dalla legge, inoltre sono necessarie, nel senso che devono esistere efunzionare per la cura degli interessi generali della comunit.

Il criterio fondamentale per far fronte alle esigenze pu individuarsi nella specializzazione dellavoro: i compiti propri di unorganizzazione vengono distribuiti tra le diverse unit organizzativedelle quali lorganizzazione si compone, dotando ogni unit delle risorse materiali ed umane

richieste dal compito ad essa affidato: denominiamo uffici queste unit organizzative.


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La posizione del singolo ufficio nellambito dellorganizzazione di cui parte pu esserdiversificata sia sul piano del potere o dellautorit esercitata dallufficio nellambitodellorganizzazione (e cos si distinguono uffici dotati di competenze decisorie ed altri dicompetenze preparatorie od esecutive), sia sul piano dei rapporti dellorganizzazione stessa con lealtre organizzazioni e col mondo esterno.

Le organizzazioni pubbliche, poi, sono plurime: tra gli stessi pubblici poteri, accanto allo Stato sirinvengono i poteri territoriali locali; e al di l dei pubblici poteri, vi sono gli enti ed organismi

pubblici.

Lamministrazione in senso sostanziale, come cura concreta di interessi pubblici, non sempre enecessariamente esercitata dalle organizzazioni pubbliche mediante loro uffici: si danno casi incui lesercizio di funzioni amministrative attribuito a soggetti esterni alle organizzazioni

pubbliche, ed in genere privati, a loro volta persone fisiche o persone giuridiche (uffici privati munera).

In tali casi, si dice che il soggetto esterno diviene titolare di un munus pubblico, e si chiama munusegli stesso.

Il munusriceve un compenso da parte dellorganizzazione pubblica, o direttamente dai cittadini, odagli utenti cui la funzione si riferisce.

Giuridicamente il munus non considerato organo delle persone giuridiche nelle quali si articolalorganizzazione pubblica.

Si danno casi per in cui il munusagisce in nome e per conto dellorganizzazione pubblica e ad essaimputa determinati effetti.

Nellesercizio del munus, le persone fisiche ad esso deputate non sono ascrivibili alla categoria deipubblici ufficiali, ai fini della legge penale, ma a quella degli incaricati di pubblico servizio.

Si danno tre specie di munera.

Munera legali sono quelli direttamente stabiliti dalla legge (es.: le funzioni pubbliche attribuite ainotai dal 2609 e dal 2703 c.c.).

In determinate circostanze, la legge impone munera a tutti coloro che vi si trovano: per es., nella

flagranza di delitti di particolare gravit (235 c.p.p.) ogni persona pu procedere allarrestodellautore ed alla custodia delle cose costituenti il corpo del reato (242 c.p.p.).

Munera necessitati: sono quelle previste ex lege da parte dellAmministrazione nellesercizio dideterminate funzioni (es.: le gestioni sostitutive coattive di imprese in difficolt).

In questi casi lAmministrazione competente nomina delle persone fisiche quali titolari di organistraordinari che gestiscono limpresa o lente nellambito delle direttive e sotto il controllodellAmministrazione stessa, perseguendo gli scopi imposti dalla legge.

Questi munera sono costituiti con provvedimento amministrativo ed hanno sempre durata

temporanea.


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Munera convenzionali: sono costituiti dallautorit amministrativa per sua propria scelta(discrezionale), laddove consentito dalla legge: in genere attraverso provvedimenti di concessione.

Il fenomeno delle c.d. privatizzazioni, che ha condotto nellarea societaria importanti enti pubblicieconomici, conferendo perci ad essi natura giuridica di diritto privato, ha dato luogo alla

costituzione di nuovi munera (di carattere legale, perch espressamente previsti dalla legge).

Persone giuridiche e organi. Nel nostro sistema positivo le organizzazioni pubbliche sonoconfigurate come persone giuridiche: persone giuridiche pubbliche.

Con ci si evidenzia che le organizzazioni pubbliche sono dotate della piena soggettivit giuridica.

La soggettivit giuridica indica lattitudine allimputazione degli effetti giuridici e si identifica conla capacit (giuridica), definita come la posizione generale del soggetto in quanto destinatario deglieffetti giuridici.

Per la persona fisica la capacit un attributo ineliminabile; per le organizzazioni, la capacit unacreazione dellordinamento che avviene attraverso il riconoscimento dellorganizzazione stessacome soggetto (persona giuridica).

Il soggetto che presta la sua attivit lavorativa nellambito di una struttura organizzativa dello Statodiventa dipendente dello Stato stesso.

Le organizzazioni pubbliche sono plurime: il complesso sistema dellorganizzazione di governodella collettivit si differenzia in pi organizzazioni.

Alla pluralit delle organizzazioni corrisponde una pluralit di persone giuridiche.

Anche lo Stato si presenta come unorganizzazione disaggregata in una pluralit di organizzazioni.

Queste organizzazioni sono raggruppate in branche di amministrazione statale (tipici, i ministeri),ognuna delle quali fa capo ad un organo di vertice, politico, che risponde nei confronti delParlamento dellandamento complessivo dellAmministrazione stessa (95 Cost.).

Tuttavia, sul versante patrimoniale, lo Stato risponde verso i terzi come un soggetto unitario.

Lo Stato considerato persona giuridica nel vigente ordinamento.

Le organizzazioni di cui ci occupiamo sono pubbliche come organizzazioni di governo dellacollettivit: qui pubblico indica che ci stiamo occupando delle organizzazioni di governo dellacollettivit.

Negli ordinamenti moderni pubblico indica una qualificazione di carattere formale, segnatamentedi soggetti, per dire che si applica agli stessi una certa disciplina.

Per alcune organizzazioni giuridiche non si riesce facilmente a determinare se son pubbliche oprivate: perci sono stati fissati dei criteri per lindividuazione, nei casi dubbi, delle personegiuridiche pubbliche.

La soggettivit giuridica, identificata nella capacit (giuridica) come attitudine allimputazionedegli effetti prodotti dalla (applicazione delle) norme, designa unentit eminentemente statica: il


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soggetto destinatario delle norme dellordinamento prescindendo dalla sua azione o capacit direazione agli impulsi dellordinamento.

La persona giuridica agisce mediante i suoi organi.

Lattivit dellorganizzazione anchessa attivit umana compiuta dalle persone fisiche titolaridegli uffici.

Questa attivit pu essere meramente materiale, consistere di operazioni e prestazioni: laddove dacodesta attivit materiale derivino danni nei confronti dei soggetti terzi (2043 c.c.), si pone il

problema se la responsabilit per i danni medesimi si imputa allorganizzazione in quanto tale orimane propria dei soggetti persone fisiche che materialmente hanno agito.

In secondo luogo, si pone il problema dellattivit giuridica: una volta stabilita la soggettivitgiuridica dellorganizzazione, si deve stabilire come essa reagisce agli impulsi dellordinamento,attraverso quali strumenti essa agisce giuridicamente.

Sono possibili due soluzioni: la prima che la persona giuridica non possa come tale agiregiuridicamente ma la sua azione giuridica avvenga per il tramite di persone fisiche ad essa esternecui lordinamento demanda questo compito: rappresentanza legale o necessaria; la seconda che la

persona giuridica possa agire giuridicamente attraverso i suoi uffici (in tal caso questi ultimi non silimitano al compimento di attivit materiali, ma compiono anche attivit giuridica in senso proprio,direttamente produttiva di effetti): si parla qui di rapporto organico, facendo riferimento al fatto chegli uffici della persona giuridica agiscono come organi della persona giuridica stessa.

Il rapporto organico produce un risultato giuridico che il rapporto di rappresentanza non pu maideterminare: limputazione dellatto medesimo allente.

Si risolve cos anche il primo problema esposto: limputazione della responsabilit avviene in capoalla persona giuridica.

Questa impostazione rende necessaria lindividuazione, nellambito degli uffici delle organizzazionidotate di personalit giuridica, di quelli che hanno la qualit di organi (uffici organi).

Lufficio organo nellambito dellorganizzazione si individua in base alla disciplina giuridicarelativa allorganizzazione stessa: organo lufficio cui la legge od altra fonte competenteattribuisce il compito di svolgere attivit giuridica in senso proprio, consistente in fattispecie

produttive di effetti.

Nellorganizzazione pubblica non possibile distinguere con nettezza gli uffici destinati a compiereattivit giuridica in senso proprio e gli altri destinati a compiere attivit meramente preparatoria einterna.

Possiamo distinguere uffici cui la legge attribuisce ladozione deg li atti provvedimentalidirettamente (e formalmente) produttivi degli effetti verso lesterno (che denomineremo organi

provvedimentali), e quelli cui la legge attribuisce ladozione di atti a rilevanza giuridicaprocedimentali (che denomineremo organi procedimentali).

Ogni organizzazione pubblica ha definita dalla norma la sua struttura organica: linsieme dei suoiorgani, con la disciplina che li concerne: si tratta dei c.d. organi ordinari dellente.


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Da questi si distinguono gli organi straordinari, che si ritiene possano essere costituiti presso gli entipubblici nei casi in cui gli organi ordinari siano incapaci di funzionare, od abbiano commesso graviviolazioni della legalit o per altre cause.

Gli organi straordinari, una volta costituiti con la nomina dei rispettivi titolari, prendono il luogo di

quelli ordinari (che vengono disciolti) nellambito dellorganizzazione dellente.

Tra gli organi di ogni persona giuridica pubblica, ce ne una che ha la legale rappresentanza dellapersona giuridica (per es.. il sindaco ha la legale rappresentanza del Comune).

La rappresentanza in senso tecnico non centra per nulla in questi casi.

Ci che rileva, nellindividuazione dellorgano nellambito degli uffici di unorganizzazionepubblica, la sua evidenziazione funzionale esterna: che lordinamento giuridico abbia individuatoun certo ufficio come quello cui viene affidato il compito di adottare una certa attivit giuridica.

Denominiamo competenza il complesso delle funzioni giuridiche affidato dalla legge (da normedellordinamento) ad un certo ufficio organo (competenza dellorgano).

Dalla competenza si distingue lattribuzione: essa linsieme delle funzioni giuridiche attribuite adunorganizzazione pubblica (persona giuridica) nella pluralit dei suoi organi.

Per quanto concerne lo Stato, organizzazione differenziata in una pluralit di brancheamministrative, la nozione di attribuzione si riferisce a ciascuna di codeste branche.

La struttura degli uffici. Le unit organizzative denominate uffici sono formate da uomini e damezzi.

Circa i mezzi, si possono distinguere i beni immobili nei quali lufficio dislocato e vi svolge la suaattivit; i beni mobili, consumabili e non, ed il macchinario, necessari per lo svolgimentodellattivit dellufficio); il danaro necessario per il funzionamento dellufficio nonch perlattuazione, allesterno, dei compiti affidati allufficio stesso.

La gestione dei mezzi necessari al funzionamento degli uffici, la provvista e lassegnazione deglistessi, sono in genere attivit affidate a loro volta ad appositi uffici delle diverse organizzazioni

pubbliche.

Il singolo ufficio tenuto a trasmettere le proprie richieste a questi uffici generali.

Le Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato sono tenute ad approvvigionarsi, salvoeccezioni, attraverso ordinativi inviati a fornitori selezionati e convenzionati col Ministerodelleconomia e delle finanze, che alluopo si avvale di una societ specializzata (la Consip s.p.a.).

Per quanto concerne il danaro, alla gestione ed alla spendita del danaro sono adibiti determinatiuffici dellorganizzazione (gli uffici di spesa), che provvedono alle necessit degli altri.

La gestione del danaro dellorganizzazione pubblica governata dallo strumento del bilanciopreventivo: esso stabilisce la destinazione delle somme per ogni oggetto di spesa nellambito di

ciascun esercizio finanziario.

La principale dotazione degli uffici rappresentata dalla risorsa uomo, cio dal personale.


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Denominiamo pubblici agenti linsieme delle persone fisiche che prestano servizio nellambitodellorganizzazione pubblica; non tutti essi sono legati allorganizzazione da un rapporto di lavorodi tipo professionale, si distingue infatti tra personale onorario e personale professionale (o

burocratico).

Di conseguenza, gli uffici possono essere distinti in uffici onorari ed uffici professionali a secondadella qualit dei loro titolari, ed in ordine a questi ultimi si parla di funzionari professionali (oburocratici) e funzionari onorari (politici e non).

I funzionari professionali sono legati allorganizzazione da un rapporto di lavoro subordinato insenso proprio (rapporto di servizio), e funzionari onorari sono tutti gli altri.

Nel vigente ordinamento anche i funzionari onorari possono essere in vario modo retribuiti ed ingenere sono comunque titolari di pretese patrimoniali.

Tra di essi assume particolare importanza il c.d. personale politico, definito come quello legato da

un rapporto di rappresentanza con la stessa collettivit popolare, da essa stessa designato allatitolarit degli uffici attraverso procedimenti elettorali, ovvero designato da quelle particolariorganizzazioni formate nellambito della stessa collettivit ai finidellorganizzazione del consensoe della partecipazione politica, che sono i partiti.

Il rapporto che lega i titolari degli uffici e degli organi allorganizzazione si chiama rapporto diufficio.

Tutti i titolari degli uffici sono legati allorgano dal rapporto di ufficio, ma in principio solo quelliprofessionali sono legati anche dal rapporto di servizio professionale (rapporto di lavoro).

Gli uffici si distinguono in monopersonali (monocratici) e pluripersonali, a seconda che il lorotitolare sia una persona fisica ovvero una pluralit di persone fisiche.

Titolarit pluripersonale significa necessariamente collegialit: lorgano agisce per la personagiuridica attraverso persone fisiche (i suoi titolari) che possono essere singole persone fisiche ocollegi.

Lorgano monocratico agisce attraverso una persona fisica che forma la sua volont (o il suogiudizio) secondo il processo naturale-psichico proprio di tali persone, e la esprime nellambito del

procedimento inteso alla formazione in concreto della fattispecie amministrativa produttiva di

effetti.

Invece la formazione e lespressione della volont collegiale necessita di una disciplina giuridica.

Possiamo definire il collegio quale titolare di un organo, come una pluralit di persone fisicheindividuata nel numero e nella qualificazione dei suoi membri, chiamate ad agire in manieraunitaria, in contestualit di tempo e di luogo.

Una volta nominati od eletti tutti i suoi membri, il collegio in astratto costituito.

Per la costituzione in concreto i membri del collegio devono essere espressamente convocati, cio

chiamati a riunirsi in un luogo e ad un tempo prestabiliti.


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Nella comunicazione deve essere fissato il c.d. ordine del giorno, cio lelenco specifico degliargomenti sui quali il collegio chiamato a deliberare.

Il contenuto della convocazione stabilito da un membro predeterminato del collegio, di regola ilpresidente, individuato per la prima convocazione secondo criteri di legge, e poi eletto dal collegio.

Perch il collegio sia formalmente costituito occorre che siano fisicamente presenti un certo numerodi membri (c.d. quorum strutturale) stabilito dalla legge.

Se la legge nulla prevede, il quorum strutturale si ritiene formato con la presenza della met deicomponenti il collegio pi uno.

In alcuni casi la legge prevede che per la formale costituzione del collegio occorra la presenza ditutti i suoi membri: c.d. collegi perfetti.

Circa i modi della deliberazione, una volta costituito formalmente il collegio, il membro presidente

sottopone al collegio i singoli argomenti previsti nellordine del giorno.

Su ogni punto, il presidente od altro membro del collegio presenta una proposta di deliberazione,sulla quale si apre una discussione: ogni membro del collegio pu parlare ed esprimere la suaopinione.

Una discussione pu anche precedere la formulazione della proposta, ed alla stessa esserefinalizzata.

Una volta che il presidente ritenga la discussione svolta, la dichiara conclusa e pone ai voti laproposta.

Il presidente pu mettere ai voti anche lordine delle proposte.

Sulla proposta ogni membro esprime il suo voto, palese o segreto secondo quanto dice la legge: inassenza di questultima, secondo quanto stabilito dal presidente, ed in caso di disaccordo secondoquanto stabilito dallo stesso collegio con apposito voto palese.

La proposta si trasforma in deliberazione del collegio una volta che su di essa si siano espressifavorevolmente i membri del collegio presenti, nel numero richiesto dalla norma (c.d. quorumfunzionale).

In assenza di normativa sul punto, il quorum funzionale corrisponde alla met dei membri votantipi uno: c.d. maggioranza semplice; ma spesso sono previste maggioranze qualificate (ad es. la c.d.maggioranza assoluta, data dalla met dei membri del collegio, anche se non presenti, pi uno).

Il membro astenuto di regola considerato come assente dalla seduta collegiale nel determinatomomento della votazione: non viene computato tra i votanti ma rimane computato tra i membrinecessari per concretizzare il quorum strutturale.

Quando invece lastenuto considerato tra i votanti, lastensione non influisce sul quorumfunzionale.

A volte lastensione dal voto dovuta: quando il singolo membro del collegio si trova in situazionepersonale di incompatibilit rispetto alloggetto della deliberazione.


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Nel corso della discussione e della votazione la proposta pu venir modificata sulla base di proposteparziali di modifica (c.d. emendamenti), come pu venire anche interamente sostituita.

Tutto il lavoro dellorgano collegiale si svolge oralmente (tranne, in genere, latto di convocazione).

Il lavoro dellorgano collegiale pu svolgersi alla presenza esclusivamente dei membri del collegio:la presenza di estranei alla discussione di regola considerata viziante la legittimit delladeliberazione, ma ammessa la presenza alla seduta di persone svolgenti attivit servente,

burocratica e tecnica.

Ai fini dellesternazione e della produzione di effetti, la volont collegiale assunta con ladeliberazione deve essere tradotta per iscritto mediante unattivit affidata, in genere, ad un membrodel collegio (il segretario), attivit che si denomina verbalizzazione.

La deliberazione quella risultante dal verbale.

Questultimo, nei collegi amministrativi, atto che produce certezza pubblica circa il suo contenuto.

Il modulo della collegialit presenta il vantaggio di consentire il confronto diretto ed immediato deidiversi punti di vista.

I titolari degli uffici e degli organi ne vengono investiti attraverso un atto amministrativo (atto diinvestitura nellufficio o di preposizione allo stesso).

Negli organi collegiali, in genere, gli atti di investitura sono pi duno, ciascuno per ogni membrodel collegio; vi sono per casi in cui il collegio nella totalit dei suoi membri investito dellufficiocon unico atto (atto plurimo).

Latto di investitura assume due moduli strutturali tipici, che denominiamo nomina ed elezione.

La nomina come atto di investitura nellufficio esercizio di potere discrezionale in senso proprio.

Il contenuto dellatto di nomina consiste sempre nella scelta di una tra pi persone fisiche possibili.

In alcuni casi le persone tra le quali lautorit competente deve operare la scelta sonopredeterminate dalla legge o da altra autorit amministrativa a ci competente (proposta-designazione).

Lelezione un procedimento pi complesso: esso costituisce la forma pi diffusa per linvestituranegli organi politici.

Vi sono per organi politici di altissimo rilievo, come ad es. il Presidente del Consiglio dei Ministri,ed i Ministri stessi, la cui investitura avviene mediante procedimento di nomina (92 Cost.).

Il procedimento elettorale si esprime attraverso la manifestazione di volont di una pluralit dipersone, che possono a loro volta costituire un collegio in senso tecnico, o coincidere con uninteracollettivit di cittadini dotati dei requisiti richiesti dalla legge (ad es., maggiore et): corpoelettorale.

Se non si tratta di collegi ma di corpi elettorali, questi devono essere chiamati ad esprimere il votoin un determinato tempo e presso determinati luoghi (convocazione dei comizi elettorali).


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Ma ogni avente diritto allespressione del voto lo esprime separatamente dagli altri e nel momentoche crede (nellambito del tempo fissato).

Lespressione del voto consiste nellindicazione da parte di ogni singolo avente diritto di una o pipersone fisiche come quelle da investire nellufficio; i nominativi da indicare sono scelti

nellambito di una serie di persone fisiche che hanno titolo per essere eletti (c.d. diritt o di elettoratopassivo).

In alcuni casi la scelta degli elettori pu avvenire solo tra coloro che precedentemente, nei termini econ le modalit di legge, abbiano avanzato la propria candidatura, cio si siano formalmenteautodesignati allufficio elettivo.

Le elezioni che vengono espresse da organi collegiali sono distinte dalle deliberazioni: nellelezionemanca la proposta, manca la discussione, e la votazione avviene secondo modalit sue proprie.

Il voto di regola segreto ed sempre unespressione di volont isolata ed individuale.

Latto di investitura dellufficio, come tutti gli atti giuridici, pu essere illegittimo od anchegiuridicamente inesistente e dunque del tutto improduttivo di effetti.

Nel caso di organi collegiali, pu verificarsi levenienza che sia illegittimo (o giuridicamenteinesistente) latto di nomina di alcuni dei membri del collegio: in tal caso pu per considerarsilegittimamente avvenuta linvestitura del collegio in quanto tale, nellufficio, ove il numero deimembri di nomina legittima superi il quorum strutturale.

Nel caso di atto di investitura illegittimo od inesistente, si ha il fenomeno denominato conespressione gergale (del tutto inesatta) funzionario di fatto: essa indica il titolare di ufficio la cuinomina illegittima o giuridicamente inesistente.

La giurisprudenza considera gli atti del funzionario di fatto come atti dellufficio di cui egli , siapure illegittimamente (o di fatto), il titolare: e quindi come atti imputati alla persona giuridicadella quale lufficio organo; tuttavia, gli atti stessi vengono considerati viziati in un loro elementostrutturale (concernente il soggetto da cui provengono) e perci illegittimi.

Essi sono perci sottoposti al regime dellillegittimit degli atti amministrativi e possono essereimpugnati da ogni interessato nei modi di legge, e subire le altre conseguenze dellillegittimit.

Una volta costituito il rapporto di ufficio, esso pu subire vicende giuridiche di vario tipo.

Per quanto concerne i titolari di uffici burocratici, vi la disciplina delle aspettative, dei congedi,dei comandi.

Il funzionario posto in aspettativa rende lufficio vacante per il periodo dellaspettativa stessa, equindi rende necessaria la sua sostituzione temporanea nella titolarit dellufficio.

Ci avviene attraverso istituti positivi come la supplenza (che in genere spetta al funzionario digrado immediatamente inferiore) o la reggenza dellufficio (che viene temporaneamente affidata afunzionario titolare di altro ufficio, in genere di pari grado), ovvero lincarico (col quale si pu

temporaneamente chiamare alla titolarit dellufficio persone fisiche esterne allamministrazione).


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Il rapporto di ufficio cessa per scadenza del termine; per morte o dimissioni del titolare (ledimissioni devono essere espressamente accettate dallente, ma in un tempo congruo); perrimozione dello stesso dallufficio determinata autoritativamente dallente; per trasferimento deltitolare ad altro ufficio.

In questi casi occorre procedere allinvestitura nellufficio di nuovo titolare.

Finch ci non avvenga, per gli uffici a titolarit professionale operano i meccanismi di sostituzionedi cui s appena detto.

Per gli uffici a titolarit onoraria o politica, ove possibile, opera nei limiti di legge il c.d. principiodella prorogatio: secondo esso principio il titolare dellufficio cessato per scadenza del termineconserva lufficio sino a che non viene investito dello stesso il nuovo titolare.

Non si tratta di funzionario di fatto (come sostiene per es. anche il Sandulli), perch ove ilprincipio della prorogatio opera, finch non viene investito dellufficio il nuovo titolare, il

precedente il legittimo titolare dellufficio, ed ha non solo il diritto ma lobbligo di permanerenellufficio, conservandone tutti i poteri fino al sub-ingresso del successore.

La durata del periodo di proroga ridotta a 45 giorni, decorrenti dal giorno della scadenza deltermine di durata della carica.

Nel periodo di proroga possono essere adottati esclusivamente gli atti urgenti ed indifferibili conindicazione specifica dei motivi di urgenza ed indifferibilit, a pena di invalidit (d.l. 381/1992).

Relazioni tra uffici (interorganiche). I rapporti interni ad un unico soggetto, c.d. rapportiinterorganici, trovano il loro fondamento nella posizione organizzativa reciproca degli organi edegli uffici nellambito dellorganizzazione.

Si danno due tipi principali di tali relazioni: relazioni di equiordinazione e relazioni disovraordinazione/subordinazione (gerarchia, secondo la dizione ormai consolidata).

Nelle relazioni di equiordinazione gli organi tra loro sono in posizione paritaria: nessuno di essi hapoteri di supremazia nei confronti degli altri e nessuno, per contro, si trova in posizione disoggezione nei confronti degli altri; in tal caso si pone, tra i diversi uffici equiordinati, un problemadi coordinamento.

Nelle relazioni di sovraordinazione-subordinazione il principio fondamentale sta in ci, chelorgano sovraordinato (il superiore gerarchico) dotato nei confronti dellorgano subordinato(linferiore gerarchico) di una serie di poteri a fronte dei quali questultimo si trova in una

posizione di soggezione.

Quanto allorganizzazione statale, il d. pubbl. imp. ha introdotto il principio della separazionequalitativa tra le competenze del vertice politico rispetto allapparato dirigenziale: il Ministro pu edeve essere ancora considerato capo dellAmministrazione cui preposto, per ad esso non spetta

pi il potere di specifica disposizione o comando riferito a singoli affari di concreta gestionedelloperato della struttura ministeriale (comunque i dirigenti e tutta lorganizzazione ministerialerimangono a lui subordinati).

Il modello originario della gerarchia (gerarchia in senso stretto) caratterizzato da ci, che tra gliorgani non sussiste una vera e propria separazione di competenza, ma la competenza si viene a


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confondere con lattribuzione (propria dellorganizzazione nel suo complesso) nellambito dellaquale tutti gli organi possono agire secondo criteri di distribuzione dei compiti fissati dal verticedellorganizzazione e con valore fondamentalmente interno; mentre non dato distinguere sfere dicompetenza proprie dei singoli organi e ad esse conferite da norme di legge che individuanodeterminati poteri amministrativi loro propri.

Nellambito della gerarchia in senso stretto lorgano sovraordinato determina il contenuto (ordine)della singola azione che lorgano subordinato deve porre in essere (atto giuridico, operazione), equestultimo tento ad ottemperare; e pu sempre sostituirsi al subordinato nellesercizio di attivit

proprie di questultimo secondo le regole vigenti nellorganizzazione (sostituzione).

Allufficio sovraordinato spettano anche poteri di controllo sia sul funzionamento sia anche sugliatti dellufficio subordinato (ispezioni, annullamento dufficio, etc.).

La gerarchia, come relazione di sovraordinazione-subordinazione, resta il modello pi diffusonellorganizzazione dello Stato, ma non si tratta di gerarchia in senso stretto: si tratta di gerarchia in

senso lato, nella quale i poteri spettanti agli organi sovraordinati nei confronti dei subordinati sonodiversi rispetto a quelli del modello della gerarchia in senso stretto.

Al posto del potere di ordine, troviamo il potere di direzione: il superiore gerarchico stabiliscecriteri ed obiettivi dellazione amministrativa svolta dallinferiore gerarchico e propria diquestultimo.

Linferiore gerarchico dunque deve motivare le ragioni di interesse pubblico che lhanno indotto indeterminate circostanze ad agire in maniera difforme rispetto a quanto indicato dal superioregerarchico.

Gli atti tipici nei quali si esprime il potere di direzione si denominano direttive (nella pratica,circolari).

Il potere di sostituzione non sussiste se non laddove espressamente previsto dalla legge.

I poteri di controllo sussistono nella stessa forma di cui al modello della gerarchia in senso stretto.

Nelle relazioni gerarchiche tra organi ed uffici, il coordinamento delle attivit svolte dagli ufficistessi assicurato dalla gerarchia medesima: il superiore gerarchico coordina i diversi uffici a luisottoposti.

La figura del coordinamento assume invece un rilievo proprio nellambito delle relazioni diequiordinazione, nelle quali occorre prevedere appositamente una struttura di coordinamento.

Sul punto, si rinvengono due modelli:

in qualche caso costituito un organo collegiale nel quale tutti gli uffici equiordinati sonorappresentati e che provvede ad assumere atti, nei confronti degli uffici stessi, che hanno unaefficacia assimilata a quella delle direttive nelle relazioni gerarchiche;

in altri casi, ad uno degli uffici equiordinati viene espressamente conferito dalla legge il compito

del coordinamento: questo ufficio non ha poteri di direttiva ma semplicemente poteri diarmonizzazione dellazione di diversi uffici, mediante contatti, raccolta di informazioni econfronto di risultati.


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Nellambito delle relazioni di equiordinazione si possono porre dei conflitti di attribuzione tra idiversi organi: laddove uno o pi di essi pretendano la titolarit di una funzione o di un singolo

potere amministrativo, pretesa allo stesso tempo da altri organi.

La risoluzione dei conflitti disciplinata dalla legge (per es. il consiglio dei ministri competente

circa la risoluzione dei conflitti tra ministeri).

Nel silenzio della legge, la risoluzione del conflitto di attribuzione del massimo organodeliberativo dellente.

Fondamentale nelle relazioni interorganiche il principio di competenza: ogni organo ha dallalegge individuato lambito delle proprie funzioni (97 Cost.), che in quanto tale non pu esserederogato (a pena di illegittimit) per volont dellamministrazione.

Questaffermazione si estende sia allambito delle relazioni di equiordinazione, sia allambito dellerelazioni di sovraordinazione-subordinazione, restando escluso lambito delle relazioni di gerarchia

in senso stretto.

La titolarit dei poteri attribuiti dalla legge allinferiore gerarchico (competenza) resta in ogni casoferma, mentre il superiore gerarchico pu, attraverso lesercizio dei poteri di direttiva, di controllo,etc., in vario modo condizionare lesercizio da parte dellinferiore gerarchico dei poteri dicompetenza di questultimo.

Nellambito delle relazioni organizzative di cui s appena detto si instaurano rapporti giuridici trauffici ed organi, ascrivibili a tre principali modelli: avocazione, delegazione, sostituzione.

Avocazione indica latto col quale un organo decide di esercitare, sulla base di motivi di interessepubblico o comunque di giustificate ragioni, un potere attribuito alla competenza di altro organo;una tantum, cio tutte le volte occorrenti per la cura di un determinato interesse pubblico concreto.

Latto di avocazione esercizio di potere discrezionale e pu essere contestato nelle competentisedi da parte di chi vi abbia interesse.

escluso che listituto dellavocazione possa trovare applicazione in mancanza di una esplicitadisposizione di legge che lo consenta, mentre ormai pacifico che listituto trovi sempreapplicazione nellambito di relazioni organizzative ascrivibili al tipo della gerarchia in senso stretto.

Recentemente stato soppresso il potere di avocazione in capo ai ministri circa gli atti dicompetenza dei dirigenti.

Resta invece in capo al ministro il potere sostitutivo, nei confronti dei dirigenti, in caso di attidovuti.

La delegazione un rapporto giuridico caratterizzato da ci, che una figura soggettiva (ente odorgano: delegante) titolare di un determinato potere o di un complesso di poteri finalizzati alla curadi determinati interessi pubblici (funzione) attribuisce ad altra figura soggettiva (delegato) con

proprio atto (atto di delegazione o pi semplicemente delega) lesercizio del potere stesso,definendone eventualmente la durata, le modalit, gli obiettivi; la delega costituisce il fatto di

legittimazione circa lesercizio del potere da parte del delegato, modificando lordine legale dellecompetenze.


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In via di principio la delegazione non ammessa se non nei casi previsti dalla legge, mentre essanon consegue ex se alle relazioni organizzative di tipo gerarchico (gerarchia in senso lato).

La delegazione prevista in via generale da parte dei dirigenti degli uffici dirigenziali generali infavore dei dirigenti.

prevista la delegazione di funzioni dal presidente del consiglio ai ministri senza portafoglio, o inmancanza di questi, ad altri ministri; ed anche la delegazioni di compiti da parte dei ministri aisottosegretari di Stato.

Con lesercizio della delega si instaura tra delegante e delegato un rapporto giuridico che ha adoggetto lesercizio della funzione da parte del delegato.

Latto di delegazione a forma scritta necessaria, secondo la giurisprudenza.

Le fattispecie di esercizio del potere si imputano esclusivamente al delegato, che ne risponde verso i

terzi.

Al delegante spetta sempre un potere di direzione ed un potere di controllo.

La delega pu essere revocata dal delegante nelle stesse forme previste per la sua adozione.

La delega pu essere revocata dal delegante anche implicitamente (cio mediante lesercizio delpotere): sino al momento in cui lorgano delegato non abbia posto in essere lattivit per la quale ladelega era stata data.

Viceversa sembra doversi escludere che, una volta conferita la delega, il delegante conservi lafacolt di esercizio del potere oggetto della delega stessa.

Nellambito del rapporto di delegazione si possono porre per dei casi di sostituzione nelleserciziodel potere da parte del delegante, ove ne ricorrano gli estremi.

Dalla delegazione interorganica nel senso proprio si distingue la c.d. delega di firma: un organo, purmantenendo la piena titolarit circa lesercizio di un determinato potere, delega ad altro organo odanche a funzionario contitolare di organo il compito della firma degli atti nei quali il potere stesso siesercita.

La delega della firma generalmente ammessa da parte del ministro in favore dei sottosegretari diStato nonch dei direttori generali.

Latto firmato dal delegato resta formalmente imputato allorgano delegante, e degli atti firmati daldelegato risponde nei confronti dei terzi il delegante.

Il fatto che lattivit posta in essere dal delegato alla firma resti imputata allorgano delegantecostituisce la principale distinzione tra la delega di firma e la delegazione interorganica in senso

proprio.

Nella figura della sostituzione un organo (di regola il superiore gerarchico) adotta atti di

competenza di altro organo, al cui compimento questultimo tenuto per legge, in caso di suainadempienza.


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Nellambito delle relazioni interorganiche, da ritenere che poteri sostitutivi, nella gerarchia insenso lato, sono ammessi in capo al superiore gerarchico soltanto laddove previsto dalla legge.

Tuttavia, nellordinamento delle relazioni gerarchiche nellambito ministeriale, tra dirigenti edorgani subordinati, il potere sostitutivo previsto in via generale.

previsto un analogo generale potere in capo ai ministri nei confronti dei dirigenti; in particolare ilministro, laddove riscontri inerzia o ritardo nelladozione degli atti dovuti, pu fissare un termine

perentorio entro il quale gli atti medesimi devono essere adottati, salva la possibilit di nomina diun commissario ad acta, in caso del protrarsi dellinerzia.

Le Pubbliche Amministrazioni e il problema dellente pubblico. Lorganizzazione pubblicanel suo complesso consta di una pluralit di organizzazioni in genere dotate di propria personalitgiuridica.

Secondo il d. pubbl. imp. nella nozione di amministrazioni pubbliche sono comprese tutte le

amministrazioni dello Stato ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzionieducative, le aziende e amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le

province, i comuni, le comunit montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie,gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio industria artigianato ed agricoltura eloro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, leamministrazioni, le aziende, e gli enti del servizio sanitario nazionale.

Si tratta di unelencazione non esaustiva.

Nellambito dello Stato vengono genericamente menzionate tutte le amministrazioni dello Stato,emergendo da tale dizione della norma il pluralismo organizzativo proprio dellorganizzazionestatale cui si fatto cenno.

Le amministrazioni dello Stato sono principalmente i ministeri e le agenzie.

Il c.d.problema dellente pubblico quello di stabilire i criteri di identificazione degli enti pubblici.

Gli enti pubblici nella nostra esperienza positiva sorgono in relazione a due fenomeni tra lorodiversi: da una parte, sorgono per opera di un atto di organizzazione assunto dallo Stato, in generedi fonte legislativa, per far fronte a proprie esigenze organizzative e funzionali (lente nasce comeun ufficio dello Stato entificato); laltro fenomeno pu essere indicato come quello del

riconoscimento siccome pubbliche di preesistenti organizzazioni, in genere ascrivibili allautonomiaprivata o sociale.

Questo riconoscimento spesso avviene non attraverso atti normativi a formulazione esplicita, maattraverso lattribuzione per via normativa alle organizzazioni preesistenti di elementi o qualitstrutturali o funzionali che ne modificano la natura senza dichiararlo esplicitamente (riconoscimentoimplicito).

Lente riconosciuto dallo Stato, a differenza di quelli creati dallo Stato come propri uffici dotati dipersonalit giuridica, conserva una sua connotazione organizzativa in qualche misura autonoma.

In base a quali criteri si determina la natura pubblica di una persona giuridica, ove incerta?


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Essendo la persona giuridica una creazione dellordinamento, la sua individuazione avviene sullabase di elementi di disciplina giuridica sintomatici della pubblicit.

Si passati da una concezione sostanzialistica di tali elementi sintomatici ad una concezioneformale.

In una prima fase lelemento sintomatico era visto in ci, che alla persona giuridica fossero (dallalegge) attribuiti poteri amministrativi in senso tecnico (funzioni) o comunque compiti specifici dicura di interessi pubblici.

Variante di tale concezione stata la c.d. teoria del fine, secondo la quale sono determinanti glielementi di disciplina concernenti una persona giuridica che ne conformino lazione (o una parte)come quella finalizzata alla cura di interessi coincidenti con gli interessi dello Stato (per definizione

pubblici).

Nella seconda fase gli elementi sintomatici della pubblicit sono visti essenzialmente nella

disciplina organizzativa concernente la persona giuridica.

Si tratta sempre di un problema di interpretazione.

Un problema che si pone in ordine allindividuazione degli enti pubblici concerne la distinzione traquesti degli enti economici e non.

Il criterio seguito dalla giurisprudenza di natura oggettiva, concerne il tipo di attivitistituzionalmente svolta dallente (come attivit prevalente): lente qualificato come enteeconomico se questa attivit ascrivibile oggettivamente alle attivit di impresa (2093, 2221 c.c.).

La l. parastato dice che nessun nuovo ente pubblico pu essere istituito o riconosciuto se non perlegge.

Resta il problema del riconoscimento implicito della pubblicit di un ente attraverso lattribuzionead esso, con norma di carattere legislativo, di determinati elementi di disciplina (ritenutisintomatici).

Vige una nozione di origine comunitaria, ma accolta nellordinamento nazionale, di organismi didiritto pubblico, istituiti per soddisfare specificatamente bisogni di interesse generale aventicarattere non industriale o commerciale, e avente personalit giuridica e la cui attivit finanziata in

modo maggioritario dallo Stato, dagli enti locali o da organismi di diritto pubblico, oppure la cuigestione soggetta al controllo di questi ultimi, oppure il cui organo damministrazione, didirezione o di vigilanza costituito da membri pi della met dei quali designata dallo Stato, daglienti locali o da altri organismi di diritto pubblico.

Secondo la Corte costituzionale il legislatore nella sua azione di conformazione dellorganizzazionepubblica complessivamente intesa pu inserire, attraverso la pubblicizzazione, preesistentiorganizzazioni create dalliniziativa privata e sociale, ma esse devono presentare a lcunecaratteristiche, altrimenti loperazione di pubblicizzazione si presenta come illegittima perchirragionevole e contrastante coi principi costituzionali in materia di organizzazione amministrativa(3 e 97 Cost.).

La Corte ha individuato alcune caratteristiche di organizzazioni ed istituzioni private, o sociali, chene renderebbero costituzionalmente illegittima la pubblicizzazione, cos riassunte.


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Per le istituzioni aventi struttura associativa, che la costituzione dellente sia avvenuta per iniziativavolontaria dei soci o promotori privati; che lamministrazione dellente sia tenuta dai soci nel sensoche gli stessi eleggano almeno la met dei componenti lorgano collegiale deliberante; che lattivitdellente si esplichi prevalentemente sulla base di prestazioni volontarie e personali dei soci (nonconsistenti in mere erogazioni pecuniarie) e con mezzi derivanti da atti di liberalit o da contributi

dei soci; che il patrimonio risulti prevalentemente formato da beni derivanti da atti di liberalit o daapporti dei soci.

Prescindendo dal carattere associativo dellente, che si tratti di istituzione promossa ed amministratada privati ed operante prevalentemente con mezzi di provenienza privata, almeno la met deicomponenti lorgano collegiale deliberante sia designata da privati e tra questi componenti siascelto il presidente; il patrimonio sia quasi esclusivamente costituito da beni provenienti da atti diliberalit privata o dalla trasformazione dei beni stessi.

Principali istituti di generale applicazione. Cenni alla disciplina del personale. La disciplinagenerale delle Amministrazioni si pu definire come quella che tutte le Amministrazioni perch tali

(salve espresse eccezioni legislative) applicano nella loro organizzazione e nella loro azione.

Gli istituti di deminutio della capacit comportano incapacit in capo allente di porre in esseredeterminati atti, ovvero obblighi di compiere determinati atti od operazioni, in deroga al dirittocomune.

Tra questi istituti emerge la perdita della capacit di disporre di se stessa da parte della preesistenteorganizzazione.

Lente non pu estinguersi se non per legge e secondo i procedimenti di legge.

Altri istituti ascrivibili alla categoria possono essere considerati i seguenti: incapacit di disporredella propria liquidit monetaria se non nellambito della tesoreria unica, relativamente agli enti

pubblici (la maggioranza) elencati nella tabella allegata ad una legge; regime vincolato dellelocazioni di immobili; inalienabilit di atti e documenti e di beni culturali salva autorizzazione;obbligo di fornire dati statistici allISTAT; obblighi concernenti la redazione dei bilanci ed altriadempimenti finanziari relativi al c.d. settore pubblico allargato che comprende tutti gli enti

pubblici non economici individuati in tabella.

Gli istituti di privilegio sono istituti intesi a sottrarre lente dallapplicazione di determinate normedi diritto comune, in genere poste a tutela dei terzi.

Ne esempio la sottrazione al regime fallimentare, stabilita per gli enti pubblici che esercitanoattivit di impresa.

La terza categoria dei principali istituti di generale applicazione consta della titolarit in capoallente dipoteri amministrativi in senso tecnico.

La pubblicit in quanto tale comporta che alcune delle attivit dellente acquistano senzaltro laconfigurazione di attivit pubblicistiche (esercizio di poteri amministrativi) con quel che ne segue intermini di disciplina sostanziale e di tutela.

Segnatamente, si tratta della c.d. potest statutaria, cio della capacit di dettare limitatamente adalcuni settori dellorganizzazione e dellattivit dellente norme giuridiche in senso tecnico, di


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rango regolamentare, nei limiti fissati dalle leggi; e sempre che la legge non abbia esplicitamente odimplicitamente privato lente di detta potest.

Si ritiene che gli atti attraverso i quali lente provvede alla propria organizzazione abbiano naturaamministrativa, con quel che ne segue in termini di disciplina sostanziale e di tutela dei terzi

controinteressati.

Parlando degli istituti di ingerenza, dobbiamo dire che tutti gli enti pubblici sono soggetti ad unaserie di poteri amministrativi imputati allo Stato stesso, in genere ad una branca della suaarticolazione ministeriale.

Tra di essi emerge il potere di annullamento degli atti amministrativi degli enti: potere che a suavolta si articola nel potere di annullamento dufficio imputato allorganizzazione che esercita la c.d.vigilanza sullente, e nel potere c.d. di annullamento straordinario, spettante al Consiglio deiministri a tutela dellunit dellordinamento.

Alla stessa categoria da ascrivere il potere di controllo della Corte dei conti sulla gestionefinanziaria degli enti pubblici cui lAmministrazione statale contribuisce con apporto patrimoniale.

Passiamo ora ad esporre alcuni cenni sulla disciplina del personale.

La gran parte dei pubblici agenti composta di personale professionale, che pu essere definitocome quello legato allorganizzazione nella quale inserito da un rapporto di lavoro subordinato:nel quale il prestatore di lavoro si obbliga mediante retribuzione a collaborare nellimpresa,

prestando il proprio lavoro intellettuale o manuale alle dipendenze e sotto la direzionedellimprenditore (2094 c.c.).

Detto rapporto tradizionalmente denominato pubblico impiego, ma adesso si chiama piprecisamente rapporto di lavoro dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche.

Il d. pubbl. imp. ha innovato alla materia, affermando sia sul versante sostanziale, sia sul versantedella tutela, principi opposti rispetto a quelli prima in vigore, validi salve eccezioni per tutte lecategorie di rapporti gi ascrivibili al pubblico impiego.

Sul versante sostanziale i rapporti di lavoro dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche sonodisciplinati dalle disposizioni delle sezioni seconda e terza, capo I, titolo II, del libro V del codicecivile e dalle leggi sui rapporto di lavoro subordinato nellimpresa, in quanto compatibili.

Restano salve le eccezioni che riguardano alcune categorie privilegiate: magistrati, avvocati delloStato, il personale militare e delle forze di polizia, il personale diplomatico e della carriera

prefettizia, etc.

Sul versante della tutela, sono devolute al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro tutte lecontroversie riguardanti il rapporto di lavoro dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche, salvealcune materie rimaste soggette alla disciplina amministrativa, e salve le controversie relative allecategorie di personale appena ricordate.

Il rapporto di lavoro dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche disciplinato da fonti

legislative, che in parte constano di norme derogabili ed in parte di norme inderogabili, nonch dafonti convenzionali (contratti collettivi ed individuali).


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Restano nel diritto amministrativo le discipline del rapporto di servizio delle categorie c.d.privilegiate.

Ma alcuni istituti concernenti detto rapporto di lavoro sono stati sottratti alla disciplina comune, econservati alla disciplina pubblicistica (sia sul versante sostanziale che su quello della tutela).

Si tratta dei procedimenti di selezione per laccesso al lavoro e di avviamento al lavoro, dei ruoli edelle dotazioni organiche nonch della loro consistenza complessiva, delle incompatibilit tralimpiego pubblico ed altre attivit e dei casi di divieto di cumulo di impieghi ed incarichi pubblici(l. 421/1992).

I procedimenti di accesso al rapporto di lavoro pubblico restano disciplinati dal diritto pubblico; indeterminati casi per possibile lassunzione di personale mediante contratti di diritto comune.

Resta ferma la tradizionale disciplina pubblicistica dei ruoli e delle dotazioni organiche.

Il ruolo propriamente un documento nel quale sono incasellati, con il relativo nome e cognome egli altri dati personali, tutti i dipendenti di una determinata Amministrazione, in servizio, distinti perqualifiche funzionali (o livelli) che indicano allo stesso tempo livelli di preparazionedellimpiegato, come laurea, diploma, etc., e corrispondente livello di responsabilit nellambitodellorganizzazione; ed un livello stipendiale e per profili professionali che indicano il tipo di

professionalit esercitata: funzionario amministrativo, insegnante, geologo, etc.

La dotazione organica un dato numerico: indica il numero dei dipendenti che nei diversi ruolisono appunto in dotazione ad una certa Amministrazione, e di cui perci essa pu disporre se sirendono vacanti.

Circa la responsabilitper danni prodotti a terzi da parte del pubblico agente nellesercizio delle suefunzioni, la disciplina rimane quella del diritto comune (2043 c.c.), ed il 28 Cost. (I funzionari e idipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali,civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilit civile

si estende allo Stato e agli enti pubblici) ha fatto giustizia di precedenti inammissibili privilegi.

La disciplina amministrativa prevede correttivi alla disciplina comune, per rafforzare lambito dellaresponsabilit, potendo il danneggiato chiamare a rispondere dei danni subiti sia il pubblico agentecome persona fisica sia lAmministrazione nella quale egli incardinato, in solido.

Resta per la deroga prevista dalle norme circa la necessaria sussistenza del dolo o della colpa graveperch il danno prodotto dal pubblico agente possa essere considerato ingiusto e perci dar luogoalla responsabilit del dipendente.

Per i pubblici agenti per, e solo per essi (anche se onorari), prevista una particolare forma diresponsabilit per danni prodotti allente di appartenenza con la propria azione dolosa o colposa,caratterizzata dalla peculiare disciplina della tutela, affidata sia in ordine allesercizio dellazione diresponsabilit sia in ordine alla relativa giurisdizione, allattribuzione esclusiva della Corte deiconti.

Il danno pu essere prodotto direttamente nei confronti dellente, ovvero nei confronti dei terzi ai

quali lente ha dovuto risarcire il danno stesso.


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Nelluno e nellaltro caso si tratta di una particolare forma di responsabilit, denominataamministrativa, caratterizzata da un regime particolare.

Sotto letichetta della responsabilit viene anche sistemata ma erroneamente poich si tratta dituttaltro istituto la c.d. responsabilit disciplinare, che indica la soggezione dellimpiegato

pubblico ad un particolare potere sanzionatorio esercitato dallAmministrazione attraversodeterminati suoi organi nei modi e secondo le previsioni di legge mediante esercizio di poteriamministrativi.

Nellambito del personale professionale, si deve distinguere tra personale dirigenziale e non.

Sul piano organizzativo, dopo aver attratto anche la dirigenza generale dello Stato nel regime dellacontrattazione, stato disposto il superamento (per le Amministrazioni statali e per gli altri enti

pubblici) della doppia qualifica dirigenziale (dirigenti generali e dirigenti).

Il d. pubbl. imp. ha previsto che la dirigenza dello Stato faccia parte di un unico ruolo, istituito

presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed articolato in due distinte fasce: ogni fascia siarticola a sua volta in sezioni distinte, in relazione alla specifica professionalit del dirigente.

Le altre amministrazioni non statali (regioni, enti locali ed enti pubblici non economici) devonoadeguare la propria struttura organizzativa alla nuova disciplina.

Dalla disciplina del ruolo dirigenziale unico sono invece esclusi gli enti di ricerca e gli istituti diistruzione e cultura dotati di autonomia organizzativa ai sensi del 33 Cost.

Ogni dirigente (appartenente al ruolo unico) pu assumere qualunque tipo di incarico compatibilecon la propria competenza tecnica.

prevista la temporaneit degli incarichi (da due a sette anni) con facolt di rinnovo, in relazione airisultati conseguiti e comunque in applicazione del criterio di rotazione degli stessi incarichi.

Una particolare disciplina riguarda gli incarichi amministrativi di pi alto livello (segretari generali,capi dipartimento, etc.), i quali si intendono confermati laddove non siano stati revocati, modificatio rinnovati entro 90 giorni dal voto di fiducia al Governo.

I dirigenti rispetto al restante personale professionale si caratterizzano per il fatto che ad essi affidata la titolarit di uffici dirigenziali, configurati quali organi dellAmministrazione.

Ed agli uffici dirigenziali spetta ladozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tuttigli atti che impegnano lamministrazione verso lesterno, nonch la gestione finanziaria, tecnica edamministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane,strumentali e di controllo; nonch la gestione di una quota parte del bilancio dellAmministrazione.

Ogni unit previsionale corrisponde ad un unico centro di responsabilit amministrativa cui affidata la relativa gestione.

I titolari degli uffici dirigenziali sono altres soggetti ad un particolare regime delle responsabilit,essi sono infatti responsabili dei risultati dellattivit amministrativa e della gestione.


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Sui dirigenti grava la responsabilit della traduzione in attivit operativa ed in risultati produttividelle direttive generali, degli atti di programmazione e di indirizzo assunti dagli organi di direzione

politica.

Linosservanza da parte loro delle direttive generali, od il risultato negativo della gestione, possono

comportare in capo ai dirigenti anche la risoluzione del contratto di lavoro.

Limputazione ai dirigenti delle funzioni spettanti ai titolari di organi ed il connesso regime delleresponsabilit segue alla loro preposizione agli uffici dirigenziali, preposizione che avviene infavore dei dirigenti di prima fascia del ruolo unico con d.p.r.; e che per gli incarichi di direzione diuffici di livello dirigenziale generale ovvero di livello dirigenziale avviene in favore di dirigenti di

prima o seconda fascia rispettivamente con d.p.c.m. e con provvedimento del dirigente dellufficiodirigenziale generale.

Non si tratta cio di qualit o di attribuzioni loro proprie in quanto collocati a livello dirigenziale.

Sul versante del rapporto di servizio, possiamo distinguere tra personale dirigenziale e non; ma sulversante del rapporto di ufficio e dellorganizzazione amministrativa, dobbiamo distinguere ufficidirigenziali, ai quali debbono essere preposti dirigenti, che sono organi; ed uffici non dirigenziali.

Al dirigente come tale non corrisponde necessariamente lufficio dirigenziale.

I pubblici agenti, e segnatamente il personale dipendente dalle organizzazioni stesse, nellazione diufficio, al servizio del pubblico, dei cittadini.

E tutta la sua azione deve essere intesa ad assicurare il migliore andamento, lefficienza e lefficaciadel servizio cui adibito.

Questi principi, riaffermati nei punti fondamentali dalla Costituzione (in particolare, dal 98), sonostati svolti in un Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.

I principi del Codice sono stati dichiarati esemplificativi degli obblighi di diligenza, lealt,imparzialit che qualificano il corretto adempimento della prestazione lavorativa.

Circa i doveri di ufficio in senso stretto (rapporti con lAmministrazione), il dipendente devededicare, nel rispetto dellorario di lavoro, la giusta quantit di tempo e di energie allo svolgimentodelle proprie competenze, impegnandosi ad adempierle nel modo pi semplice ed efficiente

nellinteresse dei cittadini; usare e custodire con cura i beni di cui dispone per ragioni dufficio, e dinon usare a fini privati le informazioni di cui dispone per ragioni di ufficio.

Circa i rapporti coi cittadini utenti, il comportamento del dipendente deve essere tale da stabilire unrapporto di fiducia e collaborazione tra i cittadini e lAmministrazione.

Deve essere favorito laccesso dei cittadini alle informazioni a cui essi abbiano titolo; nei limiti incui ci non sia vietato il dipendente fornisce al cittadino tutte le notizie ed informazioni necessarie

per valutare le decisioni dellAmministrazione ed i comportamenti dei dipendenti.

fatto divieto di chiedere per s o per altri e di accettare, pure in occasione di festivit, regali od

altre utilit, salvo quelli duso di modico valore, da soggetti che abbiano tratto o comunque possanotrarre benefici da decisioni od attivit inerenti allufficio.


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N devono essere offerti regali od altre utilit ad altri dipendenti sovraordinati o subordinati, sempreche non si tratti di regali duso di modico valore.

Nelladempimento delle prestazioni dufficio il dipendente tenuto ad assicurare la parit ditrattamento tra i cittadini; le pressioni illegittime devono essere respinte anche se provengono da

superiori.

Nei diretti rapporti col pubblico il dipendente deve prestare adeguata attenzione alle domande diciascuno, fornire le spiegazioni che gli siano richieste, non rifiutare prestazioni a cui sia tenuto.

Inoltre il dipendente si deve astenere da dichiarazioni pubbliche che vadano a detrimentodellimmagine dellAmministrazione.

Verso il pubblico il dipendente non deve prendere impegni n fare promesse in ordine a decisioniod azioni dellufficio se ci possa generare o confermare sfiducia nellAmministrazione.

Anche il comportamento del dipendente al di fuori del servizio regolato da alcuni principi.

In termini generali, si afferma limpegno del dipendente nella vita sociale ad evitare situazioni ecomportamenti che possano nuocere agli interessi od allimmagine della pubblica amministrazione.

La partecipazione ad associazioni ed altre organizzazioni sociali deve essere comunicata al dirigentedellufficio, salvo che si tratti delladesione a partiti politici o sindacati.

Il dipendente non pu accettare da soggetti diversi dallamministrazione retribuzioni od altre utilitper prestazioni alle quali tenuto per lo svolgimento dei propri compiti di ufficio; cos comeincarichi di collaborazione conferiti da persone od enti che siano state coinvolte nel biennio

precedente in interessi vertenti lattivit dellufficio.

La posizione ricoperta nellAmministrazione non deve essere sfruttata dal dipendente per ottenereutilit che non gli spettino.

Altri principi riguardano lesercizio delle funzioni: il dipendente assicura il rispetto della legge epersegue esclusivamente linteresse pubblico; ispira le proprie decisioni ed i propri comportamentialla cura dellinteresse pubblico che gli affidato.

Il d. pubbl. imp. prevede che gli organi di vertice di ogni Amministrazione procedano alladozione

di uno specifico codice di comportamento.

I mezzi e la gestione finanziaria. Le organizzazioni pubbliche come ogni organizzazione hannobisogno di mezzi finanziari.

Lo Stato e gli enti pubblici, come soggetti di diritto comune, sono titolari di beni e diritti inprincipio suscettibili di valutazione economica (quindi costitutivi di un patrimonio in senso tecnico:1174 c.c.).

Molte categorie di beni pubblici (nel senso dellappartenenza allo Stato ed agli altri enti pubblici)non sono per definizione produttivi di reddito.

I mezzi finanziari pubblici derivano in misura trascurabile dai proventi patrimoniali, ed in massimaparte da prestazioni patrimoniali cui tutti i cittadini sono tenuti ad adempiere, in ragione della loro


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capacit contributiva: secondo il 53 Cost. Tutti i cittadini sono tenuti a concorrere alle spesepubbliche in ragione della loro capacit contributiva. Il sistema tributario informato acriteri di progressivit.

Questo prelievo di mezzi finanziari da parte dello Stato a carico dei cittadini, che avviene secondo

precise disposizioni di legge (23 Cost.), si articola in una complessa attivit amministrativa(imposizione tributaria) cui preposta lAmministrazione del Ministero delleconomia e dellefinanze.

Il sistema fiscale italiano caratterizzato dallaccentramento del prelievo tributario nello Stato.

Nel corso degli anni 90 si affermata una tendenza a rafforzare i poteri fiscali delle Regioni e deglienti locali (c.d. federalismo fiscale), mediante listituzione di nuovi tributi propri delle Regioni edegli enti locali, lampliamento del gettito di tributi di cui erano gi titolari, la previsione di quote dicompartecipazione a tributi dello Stato commisurate a quanto maturato o riscosso sul proprioterritorio.

La gestione finanziaria delle organizzazioni pubbliche improntata ad alcune regole, la prima dellequali consiste nellobbligo della formazione del bilancio preventivo, relativo ad un arco temporaledella vita dellorganizzazione nel corso del quale tutte le operazioni finanziarie (segnatamente, leoperazioni di spesa) devono avvenire secondo le indicazioni fissate nel bilancio stesso.

Il bilancio preventivo un documento contabile nel quale son rappresentate tutte le entrate chelente prevede di acquisire nel corso dellesercizio e tutte le spese che prevede di effettuare nelcorso dello stesso (principio di universalit); iscritte, le une e le a

DIRITTO AMMINISTRATIVO2.docx

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