Approfondimento 7 - Simone per la ScuolaApprofondimento 7 • La pubblica amministrazione quiz 6...

Approfondimento 7La pubblica amministrazione

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O E

Attività amministrativaInsieme di atti direttamente preordinati alconcreto perseguimento dei compiti e degliscopi considerati di pubblico interesse inuna collettività statale

ORGANIZZAZIONE ATTIVITÀ

Centrale

Amministrazione diretta Amministrazione indiretta Atti di diritto pubblico Atti di diritto privato

Periferica

Organi attivi• Capo del Governo• Ministri• Consiglio dei mi-

nistriOrgani consultivi• Consiglio di Stato• CNEL• Avvocatura dello

StatoOrgani di controllo• Corte dei Conti• Ragioneria gene-

rale dello Stato

• Prefettura - Uffi-cio territoriale delGoverno

• Prefetto• Sindaco

Enti pubblici

Territoriali• Regioni• Province• Comuni

Non territoriali• INPS• INAIL• ACI• CONI• ENEA• CNR• ISTAT• CAI

Economici

Partecipazioni statali

Privatizzazioni (tra-sformazioni in S.p.A.)

Atti amministrativiAtti giuridici realizzati daun’autorità amministrativanell’esercizio di una pub-blica funzione

Provvedimenti ammini-strativi• Ammissioni• Iscrizioni• Autorizzazioni• Concessioni• Dispense

Procedimento ammini-strativoInsieme di atti e operazionitra loro collegati, che dan-no vita ad un atto ammi-nistrativo

• Fase iniziativa• Fase istruttoria• Fase decisoria• Fase integrativa dell’ef-

ficacia

Giusto proce-dimento

Trasparenza

Semplifica-zione

Approfondimento 7 • La pubbica amministrazione

2 Percorsi di approfondimento

Pubblici ufficiComplesso organizzato di uominie mezzi stabilmente incorporatinella struttura di un ente pubblicoper la realizzazione dei propri fini.

97 • I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge,in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialitàdell’amministrazione.Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza,le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede medianteconcorso, salvo i casi previsti dalla legge.

norma

Principio di legalitàÈ rispettato quando il potere eser-citato dalla pubblica amministra-zione trova il suo fondamento inuna preventiva norma di legge.

Principio del buon andamentoPrincipio che obbliga tutti gli ope-ratori della pubblica amministra-zione a svolgere con diligenza,solerzia, efficacia ed economicitài compiti ad essi assegnati.

• L. 15-5-1997, n. 127(Snellimento dell’attività am-ministrativa).

• L. 8-3-1999, n. 50(Delegificazione e semplifica-zione dei procedimenti ammi-nistrativi).

• D.Lgs. 30-3-2001, n. 165(T.U. del pubblico impiego).

• D.Lgs. 7-3-2005, n. 82(Codice dell’amministrazionedigitale).

Art. 319 c.p.Incorre in responsabilità penaleed è punito con la reclusioneda 2 a 5 anni il pubblico ufficialeche, per compiere un atto con-trario ai doveri del suo ufficio,riceve (per sé o per un terzo)denaro o altre utilità o ne accet-ta la promessa.

Principio dell’imparzialitàObbliga gli operatori della pubblicaamministrazione a svolgere il pro-prio ufficio senza favoritismi odiscriminazioni.

Dalla L. 7-8-1990, n. 241 siricava un ulteriore principio,quello della trasparenza, cheè il diritto del singolo ad acce-dere facilmente e a controllaregli atti compiuti dalla pubblicaamministrazione, in modo dadifendersi contro eventuali abusida parte di questa.

Ai fini della configurabilità del delitto di corruzione propria ex art. 319c.p. per valutare se la condotta del pubblico ufficiale sia o no contrariaai suoi doveri occorre avere riguardo all’insieme del servizio reso alprivato e non ai singoli atti.Conseguentemente, anche se ogni atto di per sé considerato corrispondaai requisiti di legge, l’asservimento della funzione, per denaro o altrautilità, agli interessi del privato concreta il reato in questione, realizzandosila violazione del dovere di imparzialità, bene assistito da tutela costi-tuzionale (Cass. pen., sez. VI, 16 ottobre 1998, n. 10786).

Approfondimento 7 • La pubblica amministrazione

3Percorsi di approfondimento

Nel passato il rapporto di pubblico impiego era disciplinato da un regime autonomo e differenziato rispetto a quello di lavoro privato. Negli ultimi anni si è però realizzato un processo di privatizzazione del pubblico impiego, vale a dire l’assoggettamento di quest’ultimo alle norme previste per il rapporto di lavoro privato. Gli aspetti su cui ha inciso il processo di riforma sono essenzialmente tre:

Disciplina Ai pubblici dipendenti è estesa la disciplina del lavoro privato

Contrattazione A disciplinare il rapporto di lavoro pubblico è la contrattazione collettiva tra la pubblica amministra-zione e le organizzazioni sindacali

Giurisdizione Le controversie in materia di pubblico impiego sono affidate al giudice ordinario e non più al giudice amministrativo

Rapporto di Assunzione: concorso; avviamento; chiamata numerica pubblico impiego

Riforma Brunetta Trasparenza e valorizzazione del merito L. 27-10-2009, n. 150 Incentivazione della produttività e della qualità della prestazione lavorativa

Riforma Fornero Spending review Disposizioni contro la corruzione

Pubblico impiegato

Diritti: patrimoniali: stipendio; non patrimoniali: all’ufficio, alla funzione, al trasferimento, riposo riser-vatezza, pari opportunità

Doveri: codice di comportamento dei pubblici dipendenti (L. 190/2012)

Approfondimento 7 • La pubbica amministrazione


Il caso praticoLa corruzione del pubblico impiegato

Carlo è infermiere di un noto ospedale della sua città ed è amico di Pietro, titolare di un’impresa di pompe funebri. Un giorno Pietro, desideroso di incrementare i propri affari e battere sul tempo la concorrenza con le altre imprese funebri della città, promette a Carlo una considerevole somma di denaro qualora quest’ul-timo avesse accettato di avvertirlo quotidianamente dei decessi imminenti tra i ricoverati dell’ospedale. Carlo accetta di favorire l’amico e riceve in cambio dei suoi «favori» un bel gruzzoletto.In base a quali norme del nostro ordinamento Carlo può essere considerato responsabile?

Guida alla soluzione

● Lettura dell’art. 97 Cost.

● Verifica dei presupposti della sua applicazione: il destinatario della norma è un pubblico ufficio, ossia un’orga-nizzazione di uomini e mezzi stabilmente incorporati nella struttura di un ente pubblico per la realizzazione delle proprie finalità.

● Lettura dell’art. 319 c.p.

● Verifica dei presupposti della sua applicazione:

— il destinatario della norma è un pubblico ufficiale;— omissione o ritardo di un atto del suo ufficio;— compimento di un atto contrario ai doveri d’ufficio;— accettazione per sé o per altri di danaro o altra utilità; — accettazione della promessa per sé o per altri di danaro o altra utilità.

● Lettura delle seguenti massime:

In tema di reato di corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio, allorché il pubblico ufficiale, potendo scegliere tra una pluralità di determinazioni volitive, scelga quella che assicura il maggior beneficio per il priva-to, che attraverso la dazione di un’indebita retribuzione lo ha spinto a privilegiare la propria posizione, deve ritenersi sussistente — per violazione del dovere di ufficio e non solo del principio di imparzialità — la fattispe-cie prevista dall’art. 319 cod. pen.; in tal caso, infatti, il motivo dell’atto, e non solo il motivo del comporta-mento, trova il suo fondamento e la sua ragione determinante non nell’interesse pubblico, ma anche e preva-lentemente nell’interesse privato (Cass. 25 marzo 1999, n. 3945).

In tema di corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio, la somma percepita dal pubblico ufficiale costituisce prezzo del reato ogni qualvolta sia stata data o ricevuta come controprestazione per lo svolgimento dell’azio-ne illecita (Cass. 30 luglio 2007, n. 30966).



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O E Quiz

1 I pubblici uffici sono organizzati secondo:

a) norme di legge ordinariab) norme della Costituzionec) norme regolamentarid) disposizioni dei dirigenti

2 La buona amministrazione è:

a) efficace, economica e veloceb) efficace, economica, efficientec) efficace ed economica d) efficace ed efficiente

3 Il principio della trasparenza è:

a) previsto dalla Costituzioneb) previsto e disciplinato dalla Costituzionec) previsto ma non disciplinato dalla Costituzioned) non previsto espressamente dalla Costituzione

4 Il conferimento di maggiori competenze amministrative agli enti locali territoriali è noto come:

a) federalismo esecutivob) federalismo territorialec) decentramentod) autarchia

5 Il numero dei ministeri è:

a) invariabile e stabilito dalla Costituzioneb) variabile e stabilito dal Governoc) variabile e stabilito dalla legge ordinariad) invariabile e fissato con legge ordinaria

6 Il Prefetto è al vertice:

a) della Prefettura b) della Provincia c) del Comune d) della Prefettura - Ufficio territoriale del Governo

7 Le aziende autonome godono di autonomia:

a) amministrativab) politica e amministrativac) amministrativa, contabile e finanziariad) politica, amministrativa, contabile e finanziaria

Approfondimento 7 • La pubblica amministrazione quiz


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8 Per attività discrezionale della pubblica amministrazione si intende:

a) un’attività libera, senza limitib) un’attività che deve rispettare i principi di logica, imparzialità e ragionevolezzac) un’attività sottoposta a ben precisi limiti di legged) un’attività sottoposta al solo limite della opportunità

9 I provvedimenti amministrativi sono:

a) atti giuridici ma non atti amministrativib) atti amministrativic) negozi giuridicid) contratti

10 La motivazione di un provvedimento amministrativo è:

a) obbligatoriab) facoltativac) tipicad) vietata

11 I vizi di merito di un atto amministrativo sono:

a) tassativib) mutevolic) fissati con apposita clausolad) stabiliti dalla Costituzione

12 La procedura in cui possono presentare un’offerta per concludere un contratto con la pubblica amministrazione solo operatori economici selezionati è:

a) la procedura apertab) la procedura ristrettac) la procedura negoziatad) la procedura concorsuale

13 I vizi di merito invalidano:

a) solo gli atti amministrativi discrezionalib) solo gli atti amministrativi vincolatic) qualsiasi atto amministrativod) solo i contratti della pubblica amministrazione

14 Quale tra i seguenti non è un vizio di legittimità dell’atto amministrativo:

a) incompetenzab) eccesso di poterec) violazione di legge d) violazione del principio di buona amministrazione

15 L’atto amministrativo di attribuzione ad un soggetto di un permesso è:

a) l’ammissioneb) l’autorizzazione c) la dispensad) la concessione



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O E Questioni di diritto

Privatizzazioni formali e sostanzialiMentre la privatizzazio-ne formale […] si limi-ta all’assunzione di for-me organizzative privati-stiche in luogo di quelle regolate dal diritto ammi-nistrativo, il capitolo del-le privatizzazioni sostan-ziali coincide con quel-lo della cessione al priva-to di beni o imprese, che in tal modo passano dalla mano pubblica a quella privata. Qualche precisa-zione si manifesta neces-saria per evitare i numero-si equivoci che sono sorti in proposito.Di per sé, la privatizzazio-ne formale (normalmente operata nelle forme della società di capitali) non co-stituisce un ridimensiona-mento della pubblica am-ministrazione, ma la so-stituzione di modalità or-ganizzative privatistiche a quelle pubblicistiche, tan-to che si propone per que-ste ipotesi la qualifica di Pa in forma privata (FRAN-CHINI). Ciò non toglie che, al contrario di quanto comunemente si ritiene, ne

conseguano in concreto ef-fetti rilevanti sia perché al-cune regole del regime so-cietario sono assai più rigi-de di quelle normalmente osservate dagli enti pubbli-ci sia perché l’ingresso (an-che minoritario) di azioni-sti attiva comunque le ga-ranzie previste a loro tu-tela. Per non parlare poi dell’eventuale quotazione in borsa di società in mano pubblica per la gestione di servizi di interesse gene-rale, dato che il crescente peso delle aspettative degli investitori e delle dinami-che del mercato finanzia-rio riduce in modo propor-zionale la libertà di scelta del soggetto pubblico che pure ne costituisce il pun-to di riferimento.Ma veniamo alla privatiz-zazione sostanziale. In-tanto, la dismissione di attività di impresa riguar-da l’esercizio in concreto dell’attività medesima e la cessione della relativa organizzazione (in breve, l’attività di gestione) men-tre non incide sul versante

della definizione da par-te dei pubblici poteri de-gli obblighi cui tali attivi-tà, quando si tratti di ser-vizi di pubblica utilità (o, nel linguaggio comuni-tario, servizi di interesse economico generale) o di veri e propri servizi pub-blici economici, devono comunque sottostare (atti-vità di regolazione). È vero anzi il contrario, e cioè che in queste ipotesi più si affida al privato la gestio-ne, più emerge la neces-sità di un’attività pubblica di regolazione: questo è il motivo per cui le autorità indipendenti, che della re-golazione sono le espres-sioni più rilevanti, nasco-no in Italia come negli al-tri paesi in concomitanza all’avvio dei processi di privatizzazione.In secondo luogo, priva-tizzare è cosa diversa da liberalizzare, perché nel primo caso è la mano pri-vata che si sostituisce a quella pubblica, mentre nel secondo è il mercato e la concorrenza che prov-

vedono a definire l’incon-tro tra domanda ed offer-ta, cioè all’allocazione dei beni, sostituendosi a deci-sioni fin a quel momento affidate ai pubblici poteri, o comunque da questi lar-gamente influenzate.Proprio questa è la ragio-ne per cui sia le autorità comunitarie che l’Autori-tà garante della concor-renza italiana hanno più volte insistito sulla neces-sità che la liberalizzazio-ne preceda la privatizza-zione: in caso contrario, infatti, si ha la semplice sostituzione del monopo-lista privato a quello pub-blico senza alcun vantag-gio per i singoli utenti e per il sistema. Anzi, con un problema aggiuntivo, e cioè che ci sarà un sog-getto in più (il nuovo mo-nopolista privato) ad op-porsi con tutte le sue for-ze alla liberalizzazione del settore.

M. CaMMelli, La pubblicaamministrazione,Il Mulino, Bologna, 2004

a) Rispondi alle seguenti domande:1 • Cosa si intende per privatizzazione formale?

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Approfondimento 7 • La pubblica amministrazione questioni di diritto


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2 • Quali differenze sussistono fra privatizzazione formale e privatizzazione sostanziale?

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3 • In quali modi si attua la privatizzazione formale?

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4 • Qual è la distinzione fra privatizzare e liberalizzare ?

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O E punti di vistA

Gli interessi collettiviNell’attuale contesto storico emerge una crescente quantità di interessi che coinvolgono non già singoli soggetti, ma determinate classi e categorie sociali (ad esempio l’interesse alla salute e alla tutela dell’am-biente).Il problema che i diversi autori si sono posti a proposito degli interessi ultraindividuali è stato, in primo luogo, quello della loro qualificazione giuridica, nel senso del loro inquadramento in una terza categoria giuridica distinta da quelle tradizionali del diritto soggettivo e dell’interesse legittimo, ed in secondo luogo quello della loro autonoma tutelabilità in sede giurisdizionale. Fallito il tentativo di fare degli interessi ultraindividuali una terza categoria, distinta da quelle già note, si è tentato di recuperare una rilevanza dell’interesse legittimo e del diritto soggettivo diversa da quella spicca-tamente individualistica.Va precisato che la dottrina tradizionale utilizza indistintamente le espressioni interesse diffuso ed interes-se collettivo, non operando alcuna distinzione tra le due figure. Per lo più essa è preoccupata di trovare una definizione della categoria, cercando di coglierne gli elementi caratterizzanti.CORASANITI definisce gli interessi collettivi come le omogenee pretese dei componenti una classe di persone (o una formazione sociale), nell’ambito di una collettività più ampia o della stessa collettività ge-nerale, a che un determinato bene avente rilevanza sociale non sia esposto a pregiudizio.CASETTA, invece, e con lui la dottrina più recente, sottolinea l’inesattezza dell’uso indifferenziato di tali espressioni, distinguendo nettamente le due figure:a. interessi diffusi sarebbero quelli comuni ad una pluralità di soggetti e precisamente a tutti gli individui

di una formazione sociale non organizzata e non individuabile autonomamente: essi si riferirebbero a beni non fruibili in maniera differenziata. A tale categoria apparterrebbero gli interessi relativi alla sfera sociale ed alla qualità della vita, come la tutela dall’inquinamento e dei beni ambientali e la protezione del consumatore;

b. interessi collettivi sarebbero, invece, quelli facenti capo ad un ente esponenziale di un gruppo non occasionale (intendendosi ad esempio gli ordini professionali, le associazioni private riconosciute, le associazioni dei consumatori o di utenti), ma autonomamente individuabile.

La più recente elaborazione dottrinale (cioè degli autori) e giurisprudenziale (cioè delle diversi corti attra-verso le loro pronunce) è pervenuta al riconoscimento della tutelabilità giurisdizionale degli interessi dif-fusi e collettivi.A tale risultato si è approdati attraverso due passaggi logici:1. in primo luogo si è negata l’autonomia concettuale degli interessi diffusi, facendoli confluire nell’insie-

me degli interessi collettivi. In questo modo si è superato l’ostacolo tradizionalmente frapposto alla tutelabilità giurisdizionale degli interessi diffusi, vale a dire la difficoltà di identificare titolari precisi, che non siano collettività indeterminate;

2. in secondo luogo è stata radicalmente criticato il tentativo di differenziare l’interesse collettivo dall’in-teresse legittimo.

In tal modo si è giunti alla conclusione che l’interesse collettivo è una specie di interesse legittimo e, in quanto tale, è:— differenziato: in quanto fa capo ad un soggetto individuato e cioè un’organizzazione di tipo associativo

che si distingue tanto dalla collettività quanto dai singoli che ne fanno parte. Ne segue che la lesione dell’interesse collettivo legittima al ricorso soltanto l’organizzazione e non anche i singoli che ne fanno parte;

— qualificato: nel senso che esso è previsto e preso in considerazione dal diritto.ni; se li causa vuol dire che non è stato ben educato e quindi i genitori sono da considerarsi responsabili.

Approfondimento 7 • La pubblica amministrazione punti di vista


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La tua opinioneDopo aver letto le diverse posizioni assunte sull’argomento, esprimi la tua opinione, individuando la tesi secondo te più convincente e illustrando le motivazioni alla base della tua scelta

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O E professione giornAlistA

Realizza un articolo, sfruttando lo spazio a disposizione, su un argomento di attualità a tua scelta relativo alla tematica «Gli sprechi nella pubblica amministrazione».Aiutati cercando le news sui principali siti internet di informazione e leggendo le brevi note sulla scrittura giornalistica, poste in chiusura.

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O E spunti interdisciplinAri

Dall’economia pubblica al dominio delle multinazionaliA partire dalla prima metà del Novecento ed in maniera più massiccia e sistematica nel secondo dopoguer-ra, lo Stato è intervenuto in ambito economico al fine di garantire a tutti i cittadini standard minimi di as-sistenza ed un reddito sufficiente.Gli strumenti adoperati dagli apparati statali sono stati svariati: dalle aziende pubbliche alle partecipazioni azionarie.Il settore dell’economia pubblica, sulla scia di una generale ridefinizione del Welfare State, ha cominciato a mostrare segni di crisi dai primi anni ’70, quando le inefficienze delle pubbliche amministrazioni e le difficoltà fiscali delle economie nazionali hanno imposto una netta inversione di tendenza e generato il processo di privatizzazione.Parallelamente nuovi attori economici si mostravano sempre più capaci di condizionare le sorti economiche dell’economia mondiale e le direttive politiche di interi paesi: le multinazionali. In pratica, mentre gli Sta-ti perdevano il controllo dell’economia, le imprese multinazionali perfezionavano la capacità di condizio-nare pesantemente i Governi.Le multinazionali sono, così, diventate protagoniste dell’ambiente economico internazionale globalizzato e, forti di risorse spesso superiori ai PIL di interi paesi, capaci di incidere profondamente sulle direttive politiche-economiche dei Governi, spesso accomodanti per la necessità di reperire investimenti.

Esercitazione:Con l’aiuto degli insegnanti di economia e di geografia economica, partendo dai vecchi strumenti statali di gestione economica, descrivi il ruolo delle imprese multinazionali sul piano internazionale e nazionale, ed il quadro normativo loro favorevole che hanno saputo imporre ai Governi.

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