Pubblica amministrazione e Terzo Settore.

PubblicaamministrazioneeTerzoSettore.Principiestrumentiperl’amministrazionecondivisa.

20 aprile 2021

Premessa

amministrazione condivisa

Legranditrasformazioni(poli3ca,sociale,economicaeculturale)delPaesenegliul3miven3annidelsecoloscorso,nelrapportotraStatoeCi<adini

Lacrisidellapoli3ca,lacrisieconomica,ilimi3delmodellodisviluppo,ilprotagonismosocialedeici<adini,cambiamentodellaPA

Lalungastradadell’amministrazionecondivisa

Laleggequadro328/2000(DPCM31marzo2001)

IntroduzionedelprincipiodisussidiarietànellaCos3tuzione(art.118)Leggecos3tuzionale3/2001

PronunciadellaCorteCos3tuzionalen.131del26giugno2020

DecretoMinisteriale72del31marzo2021(Lineeguidasulrapportotrapubblicheamministrazionieden3delTerzose<orenegliar<.55/57delD.Lgs.117/2017)

PareredelConsigliodiStatodel26luglio2018(rispostaalquesitodell’ANAC)

ApprovazionedelD.Lgs.117/2017CodicedelTerzoSe<ore

L.328/2000-Art.5.(Ruolodelterzose@ore).

1.  Perfavorirel'a<uazionedelprincipiodisussidiarietà,glien3locali,leregionieloStato,nell'ambitodellerisorsedisponibiliinbaseaipianidicuiagliar3coli18e19,promuovonoazioniperilsostegnoelaqualificazionedeisoggeUoperan3nelterzose<oreanchea<raversopoli3cheforma3veedinterven3perl'accessoagevolatoalcreditoedaifondidell'Unioneeuropea.

2.  Aifinidell'affidamentodeiserviziprevis3dallapresentelegge,glien3pubblici,fermorestandoquantostabilitodall'ar3colo11,promuovonoazioniperfavorirelatrasparenzaelasemplificazioneamministra3vanonchéilricorsoaformediaggiudicazioneonegozialicheconsentanoaisoggeUoperan3nelterzose<orelapienaespressionedellapropriaproge<ualitàavvalendosidianalisiediverifichechetenganocontodellaqualitàedellecara<eris3chedelleprestazioniofferteedellaqualificazionedelpersonale.

3.  Leregioni,secondoquantoprevistodall'ar3colo3,comma4,esullabasediuna<odiindirizzoecoordinamentodelGoverno,aisensidell'ar3colo8dellalegge15marzo1997,n.59,daemanareentrocentoven3giornidalladatadientratainvigoredellapresentelegge,conlemodalitàprevistedall'ar3colo8,comma2,dellapresentelegge,ado<anospecificiindirizziperregolamentareirappor3traen3localieterzose<ore,conpar3colareriferimentoaisistemidiaffidamentodeiserviziallapersona.

4.  Leregionidisciplinanoaltresì,sullabasedeiprincipidellapresenteleggeedegliindirizziassun3conlemodalitàprevistealcomma3,lemodalitàpervalorizzarel'apportodelvolontariatonell'erogazionedeiservizi.

IlDPCM30marzo2001fornisceindirizziperlaregolazionedeirappor3deiComuniconi

soggeUdelTerzoSe<oreaifinidell'affidamentodeiserviziprevis3dallaL.328/2000,nonchéperlavalorizzazionedellororuolonelleaUvitàdiprogrammazioneeproge<azionedelsistema

integratodiinterven3sociali.

L’a@uazionedellalegge328/2000

Art.7.Istru@oriepubblicheperlacoproge@azioneconisoggeJdelterzoSe@ore

1.Alfinediaffrontarespecificheproblema3chesociali,valorizzandoecoinvolgendoaUvamenteisoggeUdelterzose<ore,icomunipossonoindireistru<oriepubblicheperlacoproge<azionediintervenLinnovaLviesperimentalisucuiisoggeUdelterzose<oreesprimonodisponibilitàacollaborareconilcomuneperlarealizzazionedegliobieUvi.Leregionipossonoado<areindirizziperdefinirelemodalitàdiindizioneefunzionamentodelleistru<oriepubblichenonchéperlaindividuazionedelleformedisostegno.

IlDpcm30marzo2001

In questa prospettiva è stato scritto il regolamento regionale 4/2007 (Artt. 21 e successivi)

Stato,Regioni,Ci-àmetropolitane,ProvinceeComunifavorisconol'autonomainizia;vadeici-adini,singolieassocia;,perlosvolgimentodia=vitàdiinteressegenerale,sullabasedelprincipiodisussidiarietà

ART.118COSTITUZIONE

Ilprincipiodisussidiarietà

Stato,Regioni,Ci-àmetropolitane,ProvinceeComunifavorisconol'autonomainizia1vadeici4adini,singolie

associa;,perlosvolgimentodia=vitàdiinteressegenerale,sullabasedelprincipiodisussidiarietà

ART.118COSTITUZIONE


Stato,Regioni,Ci-àmetropolitane,ProvinceeComunifavorisconol'autonomainizia;vadeici-adini,singolieassocia;,perlosvolgimentodia5vitàdiinteressegenerale,sullabasedelprincipiodisussidiarietà

ART.118COSTITUZIONE


“(…)l’introduzionedelprincipiodisussidiarietànel

nostroordinamentocos;tuzionalesegnalafinedel

monopoliodelloStatonelperseguimentodell’interesse

generale.”

GiuseppeCo@urri


Amministrazionecondivisa

Unnuovomododiamministrarecheprevedeilsuperamentodellatradizionaledis3nzione(ediffidenza)trapubblicoeprivato

paradigma bipolare


«Da questo punto di vista, non si ha applicazione del principio di sussidiarietà laddove l’amministrazione attribuisca a soggetti privati, retribuendone l’attività, lo svolgimento di funzioni pubbliche. L’esternalizzazione di funzioni o servizi pubblici, nelle varie forme in cui essa può manifestarsi (dagli appalti all’outsourcing), è un modo di amministrare che rientra nell’ambito del paradigma bipolare, non di quello sussidiario, perché l’amministrazione rimane pur sempre l’unico soggetto legittimato al perseguimento dell’interesse generale e il privato rappresenta solo un suo strumento. Il soggetto privato cui viene affidata l’erogazione di un servizio pubblico si attiva se e in quanto da tale attività ricavi un vantaggio economico. Il suo obiettivo non è la massimizzazione dell’interesse generale, secondo quanto previsto dall’art. 118, u. c., bensì del proprio. E l’amministrazione opportunamente fa leva su tale motivazione per ottenere, in una logica di mercato, il miglior servizio possibile al costo minore: se il soggetto prescelto non dà buona prova, l’amministrazione è libera di scegliere un altro privato di cui servirsi.»

Gregorio Arena, Animazione Sociale aprile 2007


Attività innovative e sperimentali

Amministrazione condivisa dei beni comuni

Qualificare la progettazione del PsZ

Cosasuccedeneglianni2002-2017

LEGGE6giugno2016,n.106

DelegaalGovernoperlariformadelTerzose@ore,dell'impresasocialeeperladisciplinadelserviziocivileuniversale.

DecretolegislaLvo3luglio2017,n.117

DECRETOLEGISLATIVO3luglio2017,n.117CodicedelTerzose@ore,anormadell'arLcolo1,comma2,le@erab),dellalegge6giugno2016,n.106.(GUSerieGeneralen.179del02-08-2017-Suppl.Ordinarion.43)

Lariformadelterzose@ore

“La riforma del terzo settore mostra chiaramente che i confini tra enti del primo libro ed enti del quinto libro del codice civile sono saltati”

“La riforma del terzo settore crea e istituisce un «diritto del terzo settore» (quale distinto sotto-sistema del diritto privato delle organizzazioni) che prima non esisteva.”

Antonio Fici, Docente di Diritto Privato all’Università del Molise



Cara@erisLcaessenzialedegliEtsèlosvolgimentodiaJvitàdiinteressegenerale,unelenco,aggiornabile,cheme@eordinenelleaJvitàconsuetedelnonprofitindividuandoneben26

RapporLtraPAeTerzose@ore

Titolo VII, art. 55-57

Il26luglio2018ilConsigliodiStatorispondendoallarichiestadipareredell’ANAC,ridimensionasignifica3va-menteilcampodiapplicazionedellaco-proge<azionerispe<oalleprimeinterpretazioni,affermandonellasostanzacheilwelfareè(quasisempre)unse<oreeconomicoechedunque,coerentementeconlale<uraparzialechevienepropostadegliindirizzicomunitari,vaso<opostoaiprocedimen3dimercatoeconseguente-mente,quandositra<adicoinvolgeresoggeUterzi,implicaquasisempreilricorsoadappal3.

Unanuovastagioneperlaco-proge@azione?

Unrallentamentodelleesperienzedico-proge<azionenelPaese(…)

Unaintensadiscussione

SentenzadellaConsultan.131del26giugno2020suirapporLtraETSepubblicheamministrazioni

Giugno2020:intervienelaCorteCosLtuzionale

(…) È in espressa attuazione, in particolare, del principio di cui all’ultimo comma dell’art. 118 Cost., che l’art. 55 CTS realizza per la prima volta in termini generali una vera e propria procedimentalizzazione dell’azione sussidiaria - strutturando e ampliando una prospettiva che era già stata prefigurata, ma limitatamente a interventi innovativi e sperimentali in ambito sociale, nell’art. 1, comma 4, della legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali) e quindi dall’art. 7 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 30 marzo 2001 (Atto di indirizzo e coordinamento sui sistemi di affidamento dei servizi alla persona ai sensi dell’art. 5 della legge 8 novembre 2000, n. 328).

Si instaura, in questi termini, tra i soggetti pubblici e gli ETS, in forza dell’art. 55, un canale di amministrazione condivisa, alternativo a quello del profitto e del mercato: la «co-programmazione», la «co-progettazione» e il «partenariato» (che può condurre anche a forme di «accreditamento») si configurano come fasi di un procedimento complesso espressione di un diverso rapporto tra il pubblico ed il privato sociale, non fondato semplicemente su un rapporto sinallagmatico.

Duestradeperl’entepubblico

Acquisto di servizi e prestazioni, anche da Enti del Terzo settore

Collaborazione con Enti del Terzo Settore per lo svolgimento di attività di interesse generale

EquiordinazionetraPAeETS

Duestradeperl’entepubblico

LaLeggen.120/2020diconversionedelD.L.n.76/2020(cosidde<oSemplificazioni)entratainvigoreloscorso15se<embre,introduceunimportantecoordinamentonorma3votraidueCodici

Decreto31marzo2021,n.72


Introduzione1.  Inquadramento generale degli istituti

1.1) La distinzione fra l’attivazione di rapporti collaborativi con ETS e l’affidamento di appalti e concessioni di servizi.2.1) L’ambito soggettivo di applicazione ed i principi comuni nell’applicazione degli strumenti previsti dal Titolo VII del CTS.

2.  Il procedimento di co-programmazione3.  Il procedimento di co-progettazione4.  Le convenzioni con APS e ODV5.  Le convenzioni per il servizio di trasporto sanitario di emergenza e urgenza6.  Le misure di trasparenza e pubblicità


Inprimoluogo,vaevidenziatocheladisciplina,ogge<odelpresentedocumento,riguardatuUglien3pubbliciqualificabilicome“amministrazionipubbliche”,aisensideld.lgs.n.165/2001esegnatamente:-tu<eleamministrazionidelloStato,ivicompresigliis3tu3escuolediogniordineegradoeleis3tuzionieduca3ve;-leaziendeedamministrazionidelloStatoadordinamentoautonomo;-leRegioni;-leProvince;-iComuni(e,dunque,leUnionidiComuni);-leComunitàmontane,eloroconsorzieassociazioni;-leis3tuzioniuniversitarie;-gliIs3tu3autonomicasepopolari(variamentedenomina3);-leCameredicommercio,industria,ar3gianatoeagricolturaeloroassociazioni;-tuUglien3pubblicinoneconomicinazionali,regionalielocali;- leamministrazioni,leaziendeeglien3delServiziosanitarionazionale:- -l'Agenziaperlarappresentanzanegozialedellepubblicheamministrazioni(ARAN);-leAgenziedicuialdecretolegisla3vo30luglio1999,n.300.


(…) va precisato che il presente documento è stato elaborato tenendo conto della disciplina vigente, delle Relazioni governative di illustrazione del CTS e del suo correttivo, adottato nel 2018, dei pareri resi dal Consiglio di Stato, nonché dei primi pronunciamenti della giurisprudenza amministrativa e contabile, direttamente o indirettamente, inerenti il tema trattato, degli atti dell’ANAC e delle competenti Amministrazioni statali nonché, da ultimo, della sentenza n. 131 del 26 giugno 2020 della Corte costituzionale e della legge 11 settembre 2020,n.120 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 16 luglio 2010, n. 76, recante «Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitali» (cd. decreto “semplificazioni”).


Definiscelaposizionerispe<oallenormediderivazioneeuro-unitariachedisciplinanoilrapportofrasoggeUpriva3ePP.AA

Dis3nguelanaturadelprocedimentorispe<oaquelleprevistedaCodicedeicontraUpubblicidicuiald.lgs.24aprile2016,n.50,riconoscendolapeculiaritàdelcara<eregene;codegliETS

Ancoralaproceduraalleregoledelprocedimentoamministra3voaisensidellalegge7agosto1990,n.241


Individualanaturaeloscopodellaco-programmazione

(…) la co-programmazione si sostanzia in un’istruttoria partecipata e condivisa, nellaquale – fermo restando le prerogative dell’ente pubblico, quale “amministrazione procedente”, ai sensi della legge n. 241/1990 – il quadro di conoscenza e di rappresentazione delle possibili azioni da intraprendere è il portato della collaborazione di tutti i partecipanti al procedimento (…)

La co-programmazione dovrebbe generare un arricchimento della lettura dei bisogni, anche in modo integrato, rispetto ai tradizionali ambiti di competenza amministrativa degli enti, agevolando – in fase attuativa – la continuità del rapporto di collaborazione sussidiaria, come tale produttiva di integrazione di attività, risorse, anche immateriali, qualificazione della spesa e, da ultimo, costruzione di politiche pubbliche condivise e potenzialmente effettive, oltre alla produzione di clima di fiducia reciproco


Definiscepassoperpassoilprocedimento

La co-programmazione è un procedimento amministrativo e, pertanto, si articolerà nelle seguenti fasi:

- iniziativa, che si sostanzia nell’atto con il quale si dà avvio al procedimento (eventualmentein accoglimento dell’istanza di parte);- nomina di un Responsabile del procedimento, ai sensi dell’art. 6 della legge n. 241/1990 edella eventuale disciplina regionale in materia di procedimento amministrativo;- pubblicazione di un Avviso;- svolgimento dell’attività istruttoria;- conclusione del procedimento.

Il procedimento si conclude con atto del dirigente competente dell’ente


Indicaicontenu3minimidell’avviso

a) oggetto del procedimento di co-programmazione;b) requisiti dei partecipanti;c) modalità di presentazione della domanda di partecipazione e relative dichiarazioni, inclusaespressa liberatoria in favore dell’Amministrazione procedente in ordine ad eventualiresponsabilità legate alla proprietà intellettuale delle proposte presentated) tempi e modalità di svolgimento del procedimento;e) conclusione del procedimento;f) regime di pubblicità e trasparenza.


Perlaco-proge<azione,richiamandolasentenza131CorteCostleLineeguidaspieganochesitra<adiunaprocedurache

(…) non si basa sulla corresponsione di prezzi e corrispettivi dalla parte pubblica a quella privata, ma sulla convergenza di obiettivi e sull’aggregazione di risorse pubbliche e private per la programmazione e la progettazione, in comune, di servizi e interventi diretti a elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale, secondo una sfera relazionale che si colloca al di là del mero scambio utilitaristico

(…) di norma, ma non in via esclusiva, è la PA a indire il procedimento (…) Infatti l’iniziativa può essere anche di parte e, dunque, di uno o più ETS


AnchequileLineeguidaindicanoicontenu3minimidell’Avviso

a) finalità del procedimento;b) oggetto del procedimento;c) durata del partenariato;d) quadro progettuale ed economico di riferimento;e) requisiti di partecipazione e cause di esclusione, con particolare riguardo alla disciplina inmateria di conflitti di interesse;f) fasi del procedimento e modalità di svolgimento;g) criteri di valutazione delle proposte, anche eventualmente finalizzate a sostenere – nel rispettodei principi di ragionevolezza e di proporzionalità – la continuità occupazionale del personaledipendente degli ETS;h) conclusione del procedimento.


…eanchegliallega3

i. documento progettuale di massima e/o progetto preliminare;ii. schema di convenzione, regolante i rapporti di collaborazione fra Amministrazioneprocedente e ETS, anche ai fini del rispetto degli obblighi previsti dalla disciplina vigente in materia di tracciabilità dei flussi finanziari;iii. modello di domanda di partecipazione e relative dichiarazioni, inclusa espressa liberatoria infavore dell’Amministrazione procedente in ordine ad eventuali responsabilità legate alla proprietà intellettuale delle proposte presentate;iv. eventuale modello di proposta (progettuale ed economica).


…preferibileinserireVIS

Gli atti del procedimento di co-progettazione, inoltre, potrebbero prevedere e disciplinare lavalutazione dell’impatto sociale (in avanti anche come “VIS”), generato dall’attività degli ETS, in applicazione di quanto previsto dall’art.7, comma 3 della legge n.106/2016 e dal DM 23 luglio 2019 ( pubblicato nella G.U. del 12 settembre 2019).


Qualirisorse?

In ragione della peculiarità della metodologia della co-progettazione, le risorse pubbliche messea disposizione dei partecipanti possono essere di vario tipo e, dunque, trattarsi di:- risorse economiche, proprie o di altro ente o soggetto;- beni mobili e/o immobili;- risorse umane, proprie dell’ente procedente o di cui esso si avvale a vario titolo (ad esempioper attività di stage o tirocinio o altro ancora).Le risorse economiche, in ragione della natura giuridica della co-progettazione e del rapporto di collaborazione, che si attiva con gli ETS, sono da ricondurre ai contributi, disciplinati dall’art. 12 della legge n. 241/1990.


Inchemodo?

Per quanto riguarda, invece, lo svolgimento delle sessioni di co-progettazione, ferme restando le eventuali previsioni e/o indicazioni regionali e locali, la prassi dimostra sostanzialmente duemodalità, fra loro alternative:

i) l’attivazione del c.d. tavolo di co-progettazione con i soli ETS utilmente collocati nellagraduatoria finale o, comunque, la cui proposta progettuale sia stata valutata positivamente;

ii) l’ammissione di tutti gli ETS, purché in possesso dei requisiti previsti dagli avvisi, alla coprogettazione


Icontenu3dellaconvenzione

- la durata del partenariato;- gli impegni comuni e quelli propri di ciascuna parte, incluso il rispetto della disciplina vigente in materia di tracciabilità dei flussi finanziari;- il quadro economico risultante dalle risorse, anche umane, messe a disposizione dall’ente procedente e da quelle offerte dagli ETS nel corso del procedimento;- le eventuali garanzie e le coperture assicurative richieste agli ETS (tenuto conto della rilevanza degli impegni e delle attività di progetto);- le eventuali sanzioni e le ipotesi di revoca del contributo a fronte di gravi irregolarità o inadempimenti degli ETS;- la disciplina in ordine alla VIS (valutazione di impatto sociale), per come risultante dagli atti della procedura;- i termini e le modalità della rendicontazione delle spese;- i limiti e le modalità di revisione della convenzione, anche a seguito dell’eventuale riattivazione della co-progettazione;- la disciplina in materia di tracciabilità dei flussi finanziari, in applicazione della disciplina vigente.


Accreditamento

ConvenzioniconODVeAPS(art.56)

Convenzioniperilservizioditrasportosanitariodiemergenzaeurgenza

Misureditrasparenzaepubblicità

Laco-proge<azioneèunaproceduracheapreanuoveopportunitàdisviluppo

airappor3traPAedEn3delterzose<oreinItalia

Necessitàdiunforteinves3mentointerminidiconsapevolezzaematuritàculturale

Lostrumentosipresentapar3colarmenteu3lenell’aUvareprocessidicollaborazione

frasoggeUdiversi

Tantastradaancoradafare…

Programma nazionale di formazione per funzionari pubblici

Ciclo di incontri, schemi e modelli di atti amministrativi, collaborazione con la Regione Puglia per interventi normativi e amministrativi

ANCI Puglia – [email protected]

080.5231218

Pubblica amministrazione e Terzo Settore.

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