1. Il quadro normativo

L’evoluzione del quadro normativo degli Enti locali, dalla 142/90 ai Decreti Bassanini,

alla Legge 197/97 al D.L. 29/93 e 77/95 fino al D.L. 286/99 alla 265 e al Testo Unico

delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali D.L. 267 del 18 agosto 2000, introduce

consistenti elementi di innovazione che creano i presupposti alla necessaria

modernizzazione degli Enti locali e, più in generale, della Pubblica Amministrazione.

La Pubblica Amministrazione costituisce l’infrastruttura indispensabile al sistema paese

per consentire a questo di competere nell’Europa e nel mercato globale.

La caduta delle barriere alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone

all’interno della C.E., l’introduzione di una moneta unica e quindi l’impossibilità di

agire sulla svalutazione come elemento di incentivazione competitiva, il livellamento

dei tassi di interesse con la conseguente assenza della leva del credito per il governo

della finanza e, in parte, dell’economia, portano la competizione direttamente sulle

economie e sulle strutture sociali, in una parola sui sistemi.

Questo comporta una rapida adozione di misure che inducano una ristrutturazione degli

elementi basilari di questi sistemi, nella consapevolezza che i confronti ora sono diretti e

non più mediati e attenuati da barriere più o meno artificialmente introdotte.

In questo confronto a tutto campo nella C.E., ma più in generale a livello globale, la

pubblica amministrazione gioca un ruolo determinante.

A l f r e d o A l e s s a n d r i n id i r e t t o r e g e n e r a l e

I l b i l a n c i o s o c i a l e c o m e e l e m e n t od e l p r o c e s s o d i c a m b i a m e n t o

d e l l a P r o v i n c i a d i P a r m a

2

Ed ancora più rilevante è l’importanza del cambiamento negli Enti locali territoriali. Il

tema centrale del cambiamento è la separazione fra il ruolo di indirizzo politico-

strategico e quello amministrativo.

Ma questa crescita di autonomia, congiunta alla necessità di livelli crescenti di efficacia

e di efficienza della macchina organizzativa, comportano l’introduzione di una cultura

manageriale nuova, correlata all’introduzione di tecniche e comportamenti orientati

sempre più al risultato.

Per cambiare i sistemi di Direzione che hanno funzionato nella pubblica

amministrazione, l’innovazione organizzativa non può che iniziare utilizzando i metodi

usati dalle aziende private, pur tenendo conto della specificità del settore e dei principi

di fondo che lo caratterizzano, cioè la componente sociale e il fatto che il profitto non è

la finalità prioritaria.

Come abbiamo visto uno degli elementi del cambiamento strategico in atto negli Enti

locali è la sempre più marcata separazione fra compiti di indirizzo politico-strategico

della giunta e quelli di tipo gestionale dei Dirigenti.

E’ naturale che l’introduzione di questa chiara demarcazione dei compiti comporti

necessariamente l’individuazione di una figura di vertice nella struttura organizzativa

che costituisca una efficace sintesi dei singoli settori dell’Ente, che funga da stimolo e

da riferimento nel funzionamento della macchina.

L’organizzazione degli Enti locali viene quindi ad avere un carattere sempre più

marcatamente simile all’azienda.

L’azienda è concepita come momento unitario dei vari fattori produttivi e delle

articolazioni organizzative necessarie.

L’attività di coordinamento deve esplicarsi non solo verso i dirigenti ma verso tutto il

personale.

3

Questo coordinamento avviene attraverso una chiara individuazione del piano

strategico, come si chiama nelle aziende, che nei Comuni e nelle Province è

rappresentato dal programma del Sindaco e del Presidente.

Questo documento deve essere trasformato in obiettivi e progetti. Annualmente occorre

creare un documento di pianificazione con controlli periodici sull’avanzamento dei

progetti nei vari servizi dell’Ente.

Sulla scorta di questi documenti è necessario caoordinare il percorso che porta alla

stesura del piano degli obiettivi, che costituisce il documento finale di un percorso

iterativo di coinvolgimento dei dirigenti, con una metodologia bottom-up e quindi con

un’ampia partecipazione a questo importante momento.

Questo genera il piano esecutivo di gestione, che traduce il piano degli obiettivi

nell’individuazione delle risorse necessarie a raggiungerli, con una suddivisione per

centri di costo o di responsabilità.

Questo documento si raccorda con il bilancio preventivo, completando così un percorso

che, partendo dall’organo amministrativo, attraverso la struttura, si trasforma nel

bilancio di previsione che torna agli organi politico-amministrativi.

Altro compito importante è quello di impostare e presiedere l’insieme degli strumenti

valutativi che con il decreto 286 del 99 e con gli ultimi contratti collettivi nazionali del

personale degli Enti locali e dei Dirigenti vengono finalmente individuati come aspetti

fondamentali della gestione del personale.

2. Le tecniche manageriali

Perché è necessario un approccio manageriale negli Enti locali?

Principalmente per due fattori:

1. I vincoli di bilancio, che comportano la continua ricerca di efficienza ed efficacia

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2. La separazione di compiti tra organi. Si pensi agli interventi normativi degli ultimi

anni e la ridefinizione dei ruoli di Sindaco o Presidente della Provincia, Giunta,

Consiglio e Dirigenza.

Alla base c’è la gestione delle risorse umane, con le metodologie di coinvolgimento, di

partecipazione, di creazione del valore, di valutazione, con i percorsi professionali che

consentano una rotazione e una crescita di cultura personale e dell’Ente.

Un’altra tecnica da utilizzare è la pianificazione, con i diagrammi di GANTT e un

controllo di gestione di qualità.

In questo modo si effettua l’analisi degli scostamenti fra obiettivi e risultati e si

costruiscono tecniche di marketing relative alla costituzione di relazioni efficaci fra

clienti interni ed esterni.

La cultura del risultato è fondamentale, intendendo con questo l’attenzione ai cittadini e

al soddisfacimento dei loro bisogni.

La cultura della qualità e la certificazione della qualità sono elementi indispensabili

nelle metodologie manageriali.

Gruppi di lavoro, di progetto, comitato di Direzione, sono metodologie di

coinvolgimento e di creazione del gioco di squadra, con un approccio a matrice che

taglia tutta la struttura.

Fra le tecniche manageriali figura, con un peso rilevante, la valutazione sia dei dirigenti

che del restante personale, soprattutto con riferimento alla valutazione di risultato.

Per i dirigenti gli elementi base da valutare sono i risultati conseguiti e i comportamenti

organizzativi, in pratica le capacità manageriali.

Anche per il restante personale deve essere introdotto, per la retribuzione di risultato, un

sistema che, attraverso schede, valuti il livello di raggiungimento degli obiettivi.

In pratica si tratta di introdurre una direzione per obiettivi.

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Sia per i dirigenti che per le aree organizzative (quadri) occorre introdurre elementi di

valutazione delle posizioni e, successivamente, delle caratteristiche personali per

ricoprirle.

3. La trasformazione della macchina degli Enti locali

In questo modo si può impostare una concreta trasformazione della macchina comunale

o provinciale, rendendola capace di raggiungere gli obiettivi strategici (efficacia) e di

contenere i costi di produzione dei servizi (efficienza).

Si innesca così un circolo virtuoso che crea le premesse anche ad un cambiamento

culturale dell’Ente che, senza disperdere i valori tipici, sappia aggiornarli per poter

consentire la modernizzazione della pubblica amministrazione indispensabile al paese.

Il cambiamento nella Pubblica Amministrazione e negli Enti Locali deve derivare, a

mio avviso, da una approccio sistemico a 360°.

Modernizzazione ed innovazionedell’Ente Locale

Y UN APPROCCIO SISTEMICO A 360°Y PER UNA TRASFORMAZIONE COMPLETA

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Nel lucido che segue ho cercato di rappresentare questa impostazione metodologica

attraverso un concatenamento di progetti.

La Mission

OTTIMIZZAZIONERISORSE UMANE

MIGLIORAMENTO EDEFFICIENZA

COMPRENDERE LASTRUTTURA PERINTERPRETARLA

PROGRAMMAZIONE PIANIFICAZIONE

ANALISI DEIPROCESSI

COINVOLGIMENTORESPONSABILIZZAZIONE

E INCENTIVAZIONE

RISULTATO

ANALISISCOSTAMENTORIDEFINIZIONE

PIANI EREINGEGNERIZ-

ZAZIONE

MODERNIZZAZIONEDELL’ENTE

ATTRAVERSO

•RICERCA DELLAMAGGIOR EFFICACIA

ED ECONOMICITÀ

• COORDINAMENTODELLA STRUTTURA

DIRIGENZIALE

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4. IL BILANCIO SOCIALE

Ho, illustrato il processo di cambiamento strategico che si è verificato nella

Provincia di Parma.

In questo processo un ruolo determinante è svolto dalla comunicazione.

Mission &struttura

organizzativa

Comunicazionet percorso attuazione L. 150/ 2000

Ambiente

esterno

Input output

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Il bilancio sociale, per la Provincia di Parma, ha costituito un’importante

occasione di analisi e costruzione di un data base orientato al risultato.

La contabilità di un Ente locale è costruita secondo i canoni della contabilità

dello Stato e tiene conto dell’organizzazione interna di un Ente.

E’ per questo che il bilancio previsionale e quello consuntivo sono documenti

difficilmente comprensibili dai cittadini.

Il Bilancio Sociale è uno strumento diIl Bilancio Sociale è uno strumento di:

• comunicazione ai cittadini e aglistakeholders

• rendicontazione interna, verificadi risultati/obiettivi

• pianificazione futura

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Si fanno sforzi da parte degli Enti ed anche della nostra amministrazione di

rappresentare i risultati in modo leggibile; ma più di tanto non si ottiene.

Ecco perché la provincia di Parma ha ritenuto di intraprendere la strada del

bilancio sociale, peraltro già iniziata da tempo dal mondo delle aziende e del credito.

E’ un ribaltamento di ottica e, quindi, di prospettiva.

I dati vengono letti in base ai risultati che hanno prodotto e quindi ponendosi

dalla parte dei portatori d’interesse, i cittadini, le imprese, gli altri Enti, il mondo

creditizio.

Lo sforzo per produrre una lettura dei dati di bilancio in questo modo è

consistente.

Ma una volta definito correttamente l’impianto, si proceduralizza il processo

elaborativo e diventa sistematica la modalità di lettura.

E’ anche una scelta importante dal punto di vista della relazione con il cittadino,

perché consente un rapporto più immediato e più continuativo e quindi più democratico.

Il secondo obiettivo è stato quello di predisporre il cosiddetto bilancio allargato.

Perché la Provincia di ParmaPerché la Provincia di Parmaha scelto di realizzareha scelto di realizzareil suo bilancio sociale?il suo bilancio sociale?

S per la volontà di innovazione in atto

S per rendere leggibile il bilanciotradizionale

S per comunicare col proprio ambiente diriferimento con una impostazioneribaltata rispetto a quella tradizionale

S come momento formativo per lastruttura

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Un Ente come la Provincia è in grado di richiamare risorse aggiuntive per il

territorio ben oltre rispetto alle entrate proprie che transitano dal bilancio.

Infatti un Ente di coordinamento e di programmazione come la provincia esplica

per intero la sua azione se è in grado di richiamare, in modo consistente, risorse

extrabilancio.

Basta un dato per far comprendere l’importanza di questa affermazione.

Il bilancio consuntivo del 2001 presenta entrate per 231 miliardi di vecchie lire, mentre

il bilancio allargato arriva a circa 570 miliardi.

Come si può notare, lo sforzo che la Provincia ha prodotto è consistente; questo

ha portato come risultato diretto un afflusso di risorse aggiuntive rispetto al bilancio

ordinario pari a più del doppio delle entrate dirette.

Questo è un indicatore di efficacia dell’azione di un Ente come il nostro.

Ed è solo attraverso il bilancio sociale che questa rappresentazione dei dati può

avvenire in modo scientificamente corretto.

Il terzo obiettivo raggiunto con il bilancio sociale riguarda la possibilità di

analizzare la creazione di valore per i portatori di interesse; questi sono gli elementi

fondanti di un sistema territoriale.

Cittadini, imprese, banche, altri Enti, Associazioni di volontariato sono solo

alcune rappresentazioni dell’articolato mondo dei portatori di interesse.

La possibilità di questi stake-holder di verificare con i numeri la creazione di

valore che l’azione della provincia ha determinato, costituisce un elemento concreto,

effettivo, trasparente di valutazione dell’efficacia dell’azione della provincia.

Il quarto obiettivo raggiunto, anche questo di grande rilevanza, è stato quello di

far ragionare dirigenti e loro collaboratori in un’ottica ribaltata, in cui al centro c’era la

società civile nelle sue varie rappresentazioni.

E l’obiettivo di far prendere consapevolezza che con la propria azione l’Ente per

cui si opera produce risultati evidenti per il territorio, porta indirettamente ad un’azione

formativa di grande rilevanza.

E’ stato, quello prodotto dalla struttura uno sforzo intenso che però ha portato

con sé il premio di una migliore comprensione dell’efficacia e dell’importanza

dell’azione di ciascuno.

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IL PROGETTO “BILANCIO SOCIALE” FASE 1

Il Bilancio Sociale 2001 della Provincia di ParmaIl Bilancio Sociale 2001 della Provincia di ParmaIL PROGETTO I° FaseIL PROGETTO I° Fase

èDURATA: 4 mesi

èRISORSE UMANE: 10% r.u. dell’ente coinvolte10% r.u. dell’ente coinvolteF gruppo di lavoro guidaF gruppo di lavoro operativoF personale dei vari serviziF consulenti EUROSEUROS

èMETODOLOGIA: raccolta dati, interviste, report.

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Come si può vedere dalla tabelle proiettate, la provincia di Parma annette grande

rilevanza al valore del suo capitale umano e all’accrescimento nel tempo.

L’aver puntato con decisione alla predisposizione del bilancio sociale testimonia

la volontà di perseguire lo sviluppo delle risorse umane per l’obiettivo di un servizio

migliore e di un reale processo di sviluppo del territorio.

Il conto consuntivo “allargato” 2001Il conto consuntivo “allargato” 2001

RisorseBilancio

Titolo I e II

Importi gestiti edestinati ad altri

enti per Titolo I eTitolo II

Valore dell'iniziativedi altri enti a cui ha

partecipato laprovincia esclusaquota provinciale

Importi di altrienti per

programmi attivatidalla Provinciaesclusa quotaprovinciale

Totale risorsegestite dalla

Provincia perTitolo I e II

Extra Bilancio

Totale %

ISTRUZIONE PUBBLICAFORMAZIONE PROFESSIONALE -7,40%

42.682 42.682 7,40%

AMMINISTRAZIONE, GESTIONEE CONTROLLO - 6,50%

37.494 37.494 6,50%

TRASPORTI - 4,15% 23.914 23.914 4,15%

TUTELA AMBIENTALE - 14,56% 11.318 72.647 83.965 14,56%

SVILUPPO ECONOMICO - 42,42% 19.594 224.444 600 244.638 42,42%

INIZIATIVE SOCIO-CULTURALI -6,18%

10.114 21.734 143 3.643 35.633 6,18%

GESTIONE DEL TERRITORIO -18,80%

86.214 21.000 1.230 108.444 18,80%

TOTALE COMPLESSIVO 231.329 339.825 143 5.473 576.770 100%

Tabella di sintesi spese dei titoli I e più fondi attratti riaggregati per funzioniiin

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Il conto consuntivo “allargato” 2001

6,18%

42,42%

14,56%

4,15%

6,50%7,40%

18,80%

ISTRUZIONE PUBBLICA FORMAZIONE PROFESSIONALE - 7,40% AMMINISTRAZIONE, GESTIONE E CONTROLLO - 6,50%

TRASPORTI - 4,15% TUTELA AMBIENTALE - 14,56%

SVILUPPO ECONOMICO - 42,42% INIZIATIVE SOCIO-CULTURALI - 6,18%

GESTIONE DEL TERRITORIO - 18,80%

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Questo grafico

mette in evidenza come una parte importante del bilancio “allargato” sia stato destinato

alle attività culturali, formative e ai servizi alle persone, per una cifra pari all’11, 70%.

All’ambiente sono state destinate risorse per una percentuale pari al 14,96%. Alle

infrastrutture per il 26,80% e allo sviluppo economico per il 42,25%.

L’attività della Provincia si è quindi indirizzata al territorio nella sua interezza

socio – economica e le risorse sono state investite in modo equilibrato: dati che

emergono solo grazie al bilancio sociale, che evidenzia questo aspetto di “sistema”.

26,80%

11,70%4,29%

42,25%

14,96%

AMBIENTALE - 14,96% INFRASTRUTTURALE - 26,80%CULTURALE, FORMATIVA E SERV. PERSONE - 11,70% ISTITUZIONALE - 4,29%ECONOMICA - 42,25%

La creazione del valore per i cittadini ed il territorio

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La Seconda Fase

n disaggregazione della spesa per distrettiterritoriali

n incontri sul territorio con gli stakeholders 4 distretti comunali / associazioni di categoria / sindacati

n trasmissione e scambio di conoscenza conaltri enti

n riferimento organizzativo per gli altri entilocali della provincia

Bilancio Sociale 2002un progetto in corso di realizzazione con

importanti novità

n inserimento di indicatori qualitativi equantitativi per una precisa misurazione evalutazione dell’attività dell’ente

n disaggregazione delle spese per distrettiterritoriali

n inserimento di focus dedicati a lineed’attività che pur non movimentandoimporti di spesa rilevanti produconoservizi direttamente rivolti ai cittadini

n lettura della gestione del personale e dellaspesa secondo un’ottica di genere