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Politiche sociali e welfare state: i concetti fondamentali
LEZIONE 2
M. Ferrera, L’analisi delle politiche sociali e del welfare state
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 2
Le politiche sociali
� Politiche (pubbliche): � corsi di azione volti a risolvere problemi di rilevanza
collettiva
� Sociali: �problemi e obiettivi di natura “sociale”, vale a dire che
hanno a che fare con il benessere (welfare) dei cittadini
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 3
I problemi/obiettivi di politica sociale riguardano:
� Le condizioni di vita degli individui, le risorse e le opportunità a
loro disposizione nelle varie fasi della loro esistenza (o “ciclo di
vita)
� norme, standard e regole in merito alla distribuzione di alcune
risorse e opportunità considerate particolarmente rilevanti per le
condizioni di vita e dunque meritevoli di essere in qualche modo
“garantite” dall’autorità dello Stato
� cittadinanza sociale [Marshall 1950]:
• diritti civili
• diritti politici
• diritti sociali (in forma di diritti-spettanze)
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 4
� le politiche sociali sono corsi di azione volti anche a organizzare concretamente la produzione e distribuzione di queste risorse e opportunità
�Attraverso specifici apparati di erogazioneSi pensi ad esempio alla sanità
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“bisogno” e “rischio”
� Il concetto di “bisogno” connota una carenza, la mancanza di qualcosa di importante e al tempo stesso un oggetto, un bene mancante oppure necessario per sopperire o rimediare alla mancanza.
� La nozione di “rischio” connota invece l’esposizione a determinate eventualità che possono accadere (ad esempio la malattia) e che, quando colpiscono, producono effetti negativi egenerano dunque dei bisogni. Bisogni e rischi costituiscono delle “sfide” per le condizioni di vita degli individui.
Teoria e P
olitiche dello Stato S
ociale -a.a. 2008-09
7
La spesa sociale in % sul P
il (2005)
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
EU25
EU15
Sweden
France
Denmark
Germany
Belgium
Austria
Nethrlands
Finland
UK
Italy
Grcece
Slovenia
Portugal
Luxmbourg
Poland
Hungary
CzechRupblic
Spain
Malta
Slovakia
Ireland
Cyprus
Lithuania
Latvia
Estonia
Cyprus
= 2002
Fonte
: Eurostat
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 8
La spesa sociale per funzioni
Fonte: Eurostat
Spesa per funzioni - Ue25 (2005)
27,2
7,6
7,75,9
44,2
3,3
malattia/sanità
Invalidità
Famiglia
Disoccupazione
Vecchiaia e superstiti
Abitazione ed esclusionesociale
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“l'essenza del welfare state risiede nella protezione da parte dello stato di standard minimi di reddito, alimentazione, salute e sicurezza fisica, istruzione e abitazione, garantiti ad ogni cittadino come diritto politico”
Wilensky, 1975
Il welfare state: definizioni e concetti chiave
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 10
“un welfare state è uno stato in cui i trasferimenti monetari alle famiglie e/o l'assistenza e l'istruzione di individui diversi dai dipendenti pubblici costituiscono la voce di spesa e l'attivitàpredominante nella routine quotidiana dello stato e dei suoi dipendenti”
Therborn, 1984
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Il welfare state è:
� un insieme di interventi pubblici connessi al processo
di modernizzazione,
� i quali forniscono protezione sotto forma di assistenza,
assicurazione e sicurezza sociale,
� introducendo tra l’altro specifici diritti sociali nel caso
di eventi prestabiliti, nonché specifici doveri di
contribuzione finanziaria
Ferrera (1993)
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FiscaleContributivoFiscaleFinanziamento
Omogenee/Flat-rate
Contributive/retributive
Ad hocPrestazioni
Cittadinanza/residenza
Storia contributivaStato di bisognoCondizioni di accesso
UniversaleOccupazionaleUniversaleCopertura
SicurezzaAssicurazioneAssistenza
Assistenza, assicurazione e sicurezza
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Assistenza e assicurazione
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Le nuove “assicurazioni sociali”
La “vecchia” assistenza sociale
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 14
Assicurazione sociale (I)
� La natura obbligatoria dell’assicurazione sociale produce:
�Redistribuzione orizzontale, dai non-danneggiati ai danneggiati �Redistribuzione verticale, dai redditi più alti a quelli più bassi.
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Assicurazione sociale (II)
� La natura obbligatoria dell’assicurazione sociale permette:
�Costo unitario per assicurato inferiore�Possibilità di definire “contributi” anziché “premi”�Possibilità di garantire condizioni speciali a categorie svantaggiate di assicurati
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 16
� “Lo sviluppo del welfare state […] ha implicato una trasformazione fondamentale dello Stato stesso, della sua struttur a, delle sue funzioni e della sua legittimità. In una tradizione weberian a, la crescita del welfare state può essere intesa come graduale appar izione di un nuovo sistema di potere composto di “élites distribu trici”, “burocrazie di servizio” e “clientele sociali”. Con la trasforma zione dello Stato cambiano anche le basi della sua legittimità e le su e funzioni. Gli obiettivi della solidità e sicurezza verso l’esterno , libertà economica all’interno e uguaglianza rispetto alla legge sono progressivamente sostituiti da una nuova ragion d’essere: l’erogazio ne garantita di servizi sociali e trasferimenti in denaro secondo c riteri standardizzati e procedure routinizzate, non limitate all’assisten za di emergenza”.
Cfr. Flora e Heidenheimer [1983, pp. 34-35].
Il welfare state in prospettiva storica (I°parte)
LEZIONE 3
Lettura di riferimento: M. Ferrera, L’analisi delle politiche sociali e del welfare state
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Fasi dello sviluppo storico dello stato sociale in Europa:
1) Origine o decollo istituzionale (1880-1920)
� Introduzione dei primi schemi di assicurazione obbligatoria per i lavoratori
2) Consolidamento (1920-1945)
3) Espansione (1945-1975)
� Universalità della copertura� Miglioramento delle prestazioni� Creazione dei secondi pilastri (es. pensioni)
4) Crisi (1975-1990)
5) Riforma (1990-…)
� Ricalibratura
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 20
� Germania (1883, malattia; 1884, infortuni sul lavoro; 1989, vecchiaia)
� Austria (1887, infortuni sul lavoro; 1888, malattia)
� Danimarca (1891, pensioni)
� Norvegia (1894, infortuni sul lavoro)
� Finlandia (infortuni sul lavoro, 1895)
� Italia (infortuni sul lavoro, 1898)
� Francia (infortuni sul lavoro, 1898)
L’introduzione delle assicurazioni obbligatorie:i paesi pionieri
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 21
Le origini del welfare state: approcci teorici
Conflittualistapluralista
Conflittualistamarxista
Conflittualista
Funzionalistapluralista
Funzionalistamarxista
Funzionalista
PluralistaMarxista
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 22
L’origine dei sistemi di protezione sociale: 1880-1915
L’ Introduzione degli schemi obbligatori di assicurazione sociale nella maggior parte dei paesi europei è derivata da:
� Fattori cornice� necessità di garantire e pilotare la riproduzione e l’integrazione sociale delle masse lavoratrici
� rapido decollo industriale -> quantità crescente di risorse economiche
� razionalizzazione degli apparati statali (soprattutto in campo fiscale) -> risorse amministrative
� Fattori specifici, di natura politico-istituzionale� mobilitazione dei lavoratori in relazione al contesto politico-istituzionalecircostante
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 23
Due percorsi distinti
� Regimi monarchico-autoritari
� assicurazione obbligatoria concessa dall’alto ai fini di controllo sociale e
di auto-legittimazione
� schemi introdotti in epoca relativamente precoce ed a livelli di
modernizzazione piuttosto arretrati (generalmente prima della democratizzazione del suffragio
� Germania di Bismarck
� Regimi parlamentari
� L'assicurazione obbligatoria dovette aspettare che il partito operaio la
includesse nel proprio programma politico e raggiungesse una consistenza parlamentare sufficiente ad imporne l'introduzione (segue la
democratizzazione del suffragio)
� Le élites disponevano di altri canali di legittimazione
� Francia, Inghilterra, Belgio e Olanda: paesi “ritardatari”, nonostante il maggior livello di sviluppo socio-economico
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La genealogiadel welfare state
s e c . X V I I - s e c . X I X
A s s is t e n z a c a r i t a t iv o - c o r p o r a t iv a
L e g g i s u i p o v e r i
1 8 8 0 -1 9 2 0
A s s ic u r a z io n i s o c ia l i“ o c c u p a z io n a l i”
A s s ic u r a z io n i s o c ia l i“ n a z io n a l i”
1 9 4 5 -1 9 8 0
S is t e m io c c u p a z io n a l i
p u r i
S is t e m io c c u p a z io n a l i
m is t i
S is t e m iu n iv e r s a l i
m is t i
S is t e m iu n iv e r s a l i
p u r i
G e r m a n iaA u s t r iaF r a n c iaB e lg io
I t a l iaI r la n d aO la n d aS v iz z e r a
G r a n B r e ta g n aC a n a d a
N u o v a Z e la n d a
S v e z iaD a n im a r c aN o r v e g iaF in la n d ia
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Due modelli originari
� Modello universalistico:� Copertura onnicomprensiva (tutti i cittadini, pochi ampi
schemi assicurativi)
� Modello occupazionale:� Copertura frammentata (categorie occupazionali, molti
schemi con normative differenziate)
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“Modello occupazionale” (o bismarckiano) di welfare (Europa continentale)
� Basato su una pluralità di schemi professionali
� Con regole di accesso e formule di prestazione differenziate (legate ai
contributi versati e alla posizione occupazionale)
� Prevalentemente finanziato tramite contributi sociali
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“Modello universalistico” (o beveridgeano) di welfare (paesi scandinavi)
� Imperniato su schemi onnicomprensivi (dal punto di vista della
copertura e quindi dell’accesso alle prestazioni)
� Relativamente generosi e insieme imperniati su principi egualitari (dal
punto di vista delle formule di prestazione)
� Principalmente finanziato tramite il gettito fiscale
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Universalismo e occupazionalismo: la divaricazione originaria
La decisione in merito a CHI includere è stata:
� storicamente preliminare e assai più controversa rispetto alla decisione in merito a quanto e come proteggere
� dal punto di vista socio-economico ha sollecitato i vari gruppi sociali a definire i propri interessi ed ha preordinato la successiva direzione dei flussi redistributivi:
� schemi occupazionali hanno privilegiato le redistribuzioni orizzontaliinfra-categoriali (giovani verso anziani, occupati verso disoccupati, sani verso malati)
� schemi universalistici hanno facilitato redistribuzioni verticali tra fasce di reddito dell'intera popolazione
La scelta fra i due modelli ha inaugurato un percor so di sviluppo , orientando l’evoluzione istituzionale successiva di ciascun welfare state con conseguenze visibili ancora oggi.
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 29
Cosa spiega la divaricazione di percorso osservata?
Tre fattori principali:
1. la struttura occupazionale
2. le tradizioni istituzionali e culturali
3. le dinamiche della competizione politica
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 31
Fasi dello sviluppo storico dello stato sociale in Europa:
1) Origine o decollo istituzionale (1880-1920)
� Introduzione dei primi schemi di assicurazione obbligatoria per i lavoratori
2) Consolidamento (1920-1945)
3) Espansione (1945-1975)
� Universalità della copertura� Miglioramento delle prestazioni� Creazione dei secondi pilastri (es. pensioni)
4) Crisi (1975-1990)
5) Riforma (1990-…)
� Ricalibratura
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 32
� La copertura raggiunge I suoi limiti “naturali”
� Gli schemi di protezione sociale su base localistic a divengono sempre
più marginali, sia per quanto riguarda la loro porta ta finanziaria, sia il
loro scopo funzionale.
� Vengono inventate tecniche sofisticate per razional izzare la
corresponsione di tasse e contributi, per gestire i flussi redistributivi
dal centro alla periferia, per garantire prestazion i e servizi alle varie
clientele (adozione di formule di finanziamento per le pensioni a
ripartizione, “ pay-as-you-go” system )
� Non-nationals generalmente esclusi o sistematicament e discriminati
� Nationals “chiusi” in schemi obbligatori
1945-1975gli anni dell’espansione del welfare nazionale
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Principali fattori di crescita della spesa sociale:
� Ampliamento della copertura
� Aumento dei beneficiari
� Miglioramento delle prestazioni
� Fenomeno dei prezzi relativi (“malattia di Baumol”)
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La spesa pensionistica in Italia, 1950-1975
18,710 (89,3)9,370 (17,0)10,11975
18,868 (91,5)7,487(14,6)7,21965
8,316 (41,3)6,050 (12,6)3,31955
Assicurati (% forza lavoro) (1)
Popolazione >60 (% tot. Pop.)
Spesa pensionistica (% PIL)
Anno
13.101
7.675
3.539
Beneficiari (in migliaia) (2)
(1) Settore privato(2) Tutti gli schemi
Teoria e Politiche dello Stato Sociale - a.a. 2008-09 35
Il “trentennio glorioso”: approcci teorici
Actor-centredinstitutionalismPower resourcesConflittualista
Modernization (logic of
industrialism)
“late” capitalist reproduction
Funzionalista
PluralistaMarxista