Teoria del federalismo fiscale - UniBG · 2012-11-16 · Bosi (a cura di), Corso di scienza delle...

Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino, 2010 1

Teoria del federalismo fiscale


A quali domande vogliamo rispondere

•  Perché esistono diversi livelli di governo: Stato, Regioni, Province Comuni, Citta metropolitane?

•  Esistono spiegazioni economiche di tale articolazione degli enti di governo?

•  Quali sono le funzioni più appropriate per il centro e la periferia?

•  Quali sono le forme di finanziamento più appropriate per i diversi livelli di governo?


•  Non sono principalmente economiche, ma soprattutto politiche e ideologiche

•  Le opinioni sono mutevoli nel corso del tempo

Spiegazioni del decentramento



La teoria dei fallimenti del mercato si fonda su ipotesi particolari

•  I beni pubblici sono “nazionali” e non “locali” •  Non esistono differenziazioni territoriali delle

preferenze dei cittadini •  I meccanismi politici sono uno strumento

adeguato di rivelazione delle preferenze


Alcuni concetti di base

BENE PUBBLICO LOCALE E’ un bene le cui caratteristiche di non rivalità e

non escludibilità sono limitate territorialmente (es. benefici di una diga, trasmettitore televisivo,

servizio di illuminazione stradale, servizi antincendio)


E’ un bene le cui caratteristiche di non rivalità e non

escludibilità sono limitate territorialmente (es. benefici di una diga, trasmettitore televisivo, servizio

di illuminazione stradale, servizi antincendio)

Bene pubblico locale


In questo caso il meccanismo allocativo andrebbe differenziato luogo per luogo

Rinvio alla Teoria della dimensione ottimale del governo locale

(la teoria dei club di Buchanan)

Bene pubblico locale



•  I meccanismi politici non sono uno strumento adeguato di rivelazione delle preferenze (la dittatura della maggioranza)

•  Per questo sono necessari meccanismi compensativi (bilanciamento dei poteri: ad es. esecutivo, legislativo, magistratura)

•  Ma anche presenza di più classi di governo (centrale e locale)



•  Storicamente non esistono stati con un solo livello di governo

•  Anche se i modelli di decentramento sono molto diversi e mutevoli nel tempo


Principi contrapposti

A favore dell’accentramento •  Esigenza di uniformità e uguaglianza nella

prestazione dei servizi pubblici A favore del decentramento •  Responsabilizzazione delle amministrazioni

locali •  Rispetto delle diversità nelle preferenze dei

cittadini quando localmente diverse


Le spinte politiche e ideologiche attuali: •  Negazione (o sfiducia) della funzione di redistribuzione e stabilizzazione (all’occupazione pensa il mercato e l’eguaglianza non è più un obiettivo). •  Grandi differenze regionali di reddito e ricchezza in Italia dopo 150 anni dall’unità nazionale. •  Reazione localistica alla globalizzazione •  La crisi fiscale dello Stato centrale rafforza l’idea che la responsabilizzazione locale possa stimolare l’efficienza delle A.P.


ALTRE RAGIONI DEL DECENTRAMENTO

IDEOLOGICHE POLITICHE

ORGANIZZATIVE


Ragioni ideologiche

Il Principio di sussidiarietà

•  Art.3 b del Trattato dell’Unione del Parlamento Europeo

•  Quadragesimo Anno (1931) •  Grundgesetz tedesca (art.71 e 72)

[Art. 2 della Costituzione …diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, … ]


Ragioni ideologiche

Il Principio di sussidiarietà:una definizione

La Comunità interviene soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi non possono essere

sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo della dimensioni o

degli effetti dell’azione, essere realizzati meglio a livello comunitario.


Ragioni ideologiche

Il Principio di sussidiarietà Verticale

Orizzontale


Ragioni ideologiche

Il Principio di sussidiarietà Orizzontale Valorizzare le istituzioni non statali

Terzo settore, le comunità spontanee, ecc. che operano allo stesso livello del governo politico

(centrale o locale)


Ragioni politiche

Il decentramento •  favorisce la partecipazione politica dei cittadini

•  consente un controllo più stretto degli amministratori da parte dei cittadini

•  permette di tenere conto delle differenze nella composizione sociale (differenze linguistiche, etniche, ecc.)


Ragioni organizzative

•  Vantaggi delle strutture poco burocratiche •  Possibilità di maggiori sperimentazioni e

innovazioni nell’offerta dei servizi pubblici


Modelli di decentramento

CRITERIO FUNZIONALE Articolazione territoriale di enti che svolgono una

sola funzione su tutto il territorio, organizzati secondo una struttura gerarchica

CRITERIO TERRITORIALE Separazione delle competenze tra diversi livelli di

governo che hanno responsabilità di governo all’interno di una data area territoriale


Modelli di decentramento

Modello della torta a strati

Separazione delle funzioni tra diversi livelli

Modello della marmor-torte Interrelazione tra le funzioni


MODELLI DI DECENTRAMENTO TERRITORIALE

CENTRALISTA REGIONALISTA

FEDERALE


Modelli di decentramento territoriale

Centralista •  Funzioni dei livelli inferiori delegate e limitate. •  Stretto controllo sulle modalità di offerta dei

servizi e delle forme di finanziamento.



Regionalista L’attribuzione delle funzioni ai diversi livelli di

governo ha un supporto costituzionale •  Autonomia fiscale, che solitamente non include

la potestà di imporre a livello decentrato nuovi tributi.



Federale •  Il governo centrale è emanazione degli stati o

regioni federate •  Piena autonomia tributaria degli stati o regioni •  La modificazione dei rapporti interstatuali

richiede l’assenso degli stati


La teoria economica del decentramento

Quale è il ruolo degli enti decentrati

rispetto alle tre grandi funzioni dello stato di Musgrave:

Stabilizzazione, Distribuzione, Allocazione?


Grandi funzioni dello stato e decentramento

Esistono ragioni per attribuire, in modo separato,

le tre grandi funzioni dello stato a diversi livelli di governo?

(modello della “torta a strati”)



STABILIZZAZIONE Funzione centrale o addirittura sovranazionale Scarsa efficacia delle politiche di stabilizzazione a

livello locale a causa dell’elevato grado di apertura delle economie locali



REDISTRIBUZIONE Funzione prevalentemente centrale

Forti motivazioni di uniformità dei criteri di equità distributiva

Rischi a livello locale di “migrazioni” e di polarizzazione della società



Ad esclusione dei beni pubblici puri, quasi tutti i servizi pubblici possono essere offerti

efficientemente a livello decentrato ALLOCAZIONE

E’ la funzione privilegiata per i livelli decentrati.



GESTIONE DEL DEBITO PUBBLICO E’ di solito preferibile una gestione al livello di

governo centrale che può offrire maggiori garanzie di solvibilità.



Conclusione E’ molto difficile vedere realizzato il modello della torta a

strati

Anche se sarebbe il più chiaro ed efficiente

stabilizzazione e redistribuzione

allocazione

allocazione


Modalita’ di rappresentanza degli interessi in una societa’

Le categorie concettuali di Hirschmann

Exit: si abbandona la comunità perché non ci si sente rappresentati

Voice: si esprime il proprio pensiero anche se in dissenso

Loyalty: si coopera con chi ha il potere legittimo


Modalita’ di rappresentanza degli interessi in una societa’

In una società è bene che siano presenti tutti e tre le modalità: exit, voice e loyalty

Nella teoria del federalismo

Sono stati sviluppati due importanti costrutti Il teorema del decentramento di Oates: nello

spirito del voice Il principio di Tiebout: nello spirito dell’exit.


Fiscal federalism (1972) In presenza di preferenze territorialmente

differenziate è sempre preferibile il decentramento dell’offerta

Teorema del decentramento di oates


Un richiamo del concetto di elettore mediano

Si immagini l’offerta di un solo servizio.

Si deve decidere la quantità da produrre del servizio. Si ordinino i membri della comunità in senso crescente

per grado di valutazione del servizio. Si sottoponga a votazione a maggioranza la decisione.

La quantità prodotto sarà quella desiderata dal soggetto che si trova nella posizione mediana, perché è quello che consente di realizzare una

maggioranza.

Teorema del decentramento di oates (Ipotesi di preferenze differenziate)


Q

p

0 Q1 Q2 Q3


DC DA

QB=Q* QC QA

E

D

F

G H

C

Teorema del decentramento di Oates

0 Q

p

DB Perdita di A

Perdita di C


Teorema del decentramento di oates

Ipotesi •  Lo stato non è in grado di offrire quantità

differenziate (difficoltà organizzative o costi eccessivi per una offerta centralizzata e

differenziale) •  Costo marginale costante, assenza di

economie di scala •  Assenza di effetti di traboccamento •  Preferenze identiche all’interno di ciascuna

comunità (ipotesi poco realistica)


Il meccanismo allocativo di tiebout

Un meccanismo di rivelazione delle preferenze per i beni pubblici

“Votare con i piedi”

(Preferenze eterogee per i beni pubblici locali)



Ipotesi implicite

•  numero ampio di autorità locali con un uno specifico mix di servizi

•  Non ci sono economie di scala •  Si adotta esclusivamente il principio del beneficio •  Informazione completa •  Non ci sono costi di mobilità



Implicazioni poco soddisfacenti •  Tendenza crearsi comunità locali con

autoselezione rispetto al reddito (i ricchi con i ricchi, i poveri con i poveri)

•  Tendenze alla migrazione dei poveri nelle comunità dei ricchi

•  Costi di transazione •  Aspetti equitativi perversi e instabilità sociale


HARD BUDGET CONSTRAINT

L’efficienza politico-amministrativa si realizza pienamente solo se esiste una corrispondenza tra funzioni da svolgere e risorse disponibili (principio

di corrispondenza)

Un altro importante principio della teoria del federalismo


La dimensione ottimale dei governi locali

Due concetti fondamentali: §  Le economie di scala (Es. ospedale, inceneritore,…) §  Il trade-off tra congestione e condivisione dei costi (la teoria dei club di Buchanan)



Le economie di scala

Si pone attenzione ai costi di produzione

dei servizi locali Si calcolano il costo pro-capite di un servizio al

variare della dimensione degli enti locali, misurata dalla popolazione

Si individuano generalmente curve a U.


Dimensione del comune

Costo pro capite del servizio i-esimo

0

S1

Dimensione ottima per S1


Dimensione del comune

Costo pro capite del servizio i-esimo


0

S1

S2


Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino, 2010 48 ventili su pop

Fitted values spesa c orrente procapite

1 20

447.144

2508.42


Emerge un problema: a diversi tipi di servizi cor- rispondono dimensioni ottimali di popolazione diverse. Difficoltà di ricondurre ad unità geografica le amministrazioni locali.



La teoria dei club di Buchanan

E’ un modello di spiegazione della dimensione ottimale partendo dall’analogia tra ente locale e un

Club (es. circolo del tennis, ospedale)


La dimensione ottimale dei governi locali La teoria dei club di Buchanan

Variabili spiegate dal modello

Popolazione del club Quantità del servizio prodotta



Obiettivo

Massimizzare il beneficio pro-capite netto Bn = B – C

Pari alla differenza tra B, beneficio pro-capite

C, costo pro-capite



B, beneficio pro-capite

B = B(N,Q) BN < 0

BQ > 0 BQQ < 0 Aumenta N, maggiore congestione

Aumenta Q maggiore benessere, ma con saturazione



C, costo pro-capite

In assenza di economie di scale C = aQ/N

Aumenta N, minore costo pro-capite Aumenta Q maggiori costi


Popolazione (N) 0

B,C

Costi

Benefici


Quantità del servizio 0

B,C

Costi

Benefici

a



Max Bn = B(N,Q) – C(N,Q)

Q,N

Si determinano i valori ottimali di N e Q

Le condizioni di ottimo sono due: (a)  ∆B/∆Q=∆C/∆Q

(b)  ∆B/∆N=∆C/∆N



Esiste un trade-off tra

Vantaggi (al margine): •  Maggiore Q (decrescente per saturazione) •  Maggiore N [condivisione dei costi] (decrescente

iperbole)

Svantaggi (al margine): •  Maggiore Q (maggiori costi: costante a) •  Maggiore N [congestione] (crescente)


La dimensione ottimale dei governi locali Alcune conclusioni

La teoria dei club fornisce indicazioni molto generali di cui non è facile trarre implicazioni operative

Le curve a U dei costi, in presenza di molteplici servizi, portano a concludere che non esista una dimensione ottima in assoluto. Vi saranno necessariamente spill-over di benefici

Con riferimento all’Italia, si comprende la inadeguatezza della dimensione dei comuni in Italia rispetto a queste indicazioni teoriche

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