SECONDA UNIVERSITA’ DEGLI

STUDI DI NAPOLI

Dipartimento di Economia

Corso di Laurea in Economia e Management

TESI DI LAUREA

IN

GESTIONE DELLE RISORSE UMANE

Analisi dell’assetto organizzativo di un comune :

Il caso del comune di Carinaro.

RELATORE CANDIDATO

Ch.mo Prof. Luigi Bibiani

Marcello Martinez MATR. A10/863

CORRELATORE

Ch.mo Prof.

Mario Pezzillo Iacono

Anno Accademico 2015-2016

INDICE

Introduzione .................................................................................................................................... 4

Capitolo 1 – La Pubblica Amministrazione

1.1 La burocratizzazione nella P.A ................................................................................................ 7

1.2 I cambiamenti nella P. A ........................................................................................................ 10

1.2.1 Il New Public Management ................................................................................................. 10

1.2.2 Il Public Governance ........................................................................................................... 13

1.2.3 Il Public Service Motivation ................................................................................................ 16

1.3 I motivi della mancata modernizzazione della P.A.italiana ................................................... 18

1.4 La spending review ................................................................................................................ 20

1.4.1 La legge di stabilità del 2016 .............................................................................................. 21

1.5 La legge Madia ....................................................................................................................... 29

1.6 L’assenteismo ......................................................................................................................... 32

1.6.1 Indici per misurare l’assenteismo ....................................................................................... 34

Capitolo 2 – La gestione delle risorse umane 2.1 La gestione strategica delle risorse umane ............................................................................. 38

2.2 Gli obiettivi della gestione delle risorse umane ..................................................................... 41

2.3 La Motivazione ....................................................................................................................... 46

2.3.1 Il clima organizzativo .......................................................................................................... 52

2.4 La retribuzione come incentivazione ..................................................................................... 55

2

Capitolo 3 – Il Comune di Carinaro 3.1 La struttura organizzativa ........................................................................................................ 58

3.2 Il personale .............................................................................................................................. 63

3.2.1 Le problematiche riscontrate dall’analisi del personale ..................................................... 65

3.3 I sistemi informativi utilizzati dal comune .............................................................................. 67

3.4 Il piano triennale di prevenzione alla corruzione .................................................................... 69

3.5 La configurazione di DRU riscontrata sul comune ................................................................. 74

3.5.1 Gestione del personale ......................................................................................................... 76

3.5.2 Direzione e sviluppo delle risorse umane ............................................................................ 76

3.5.3 Amministrazione del personale ............................................................................................ 77

3.6 Il processo di reclutamento e selezione del comune di Carinaro ............................................ 79

3.6.1 Il bando di concorso ............................................................................................................. 85

3.6.2 Le prove scritte ed orali ....................................................................................................... 87

3.6.3 Le prove preselettive : i test ................................................................................................. 88

3.6.4 La commissione giudicatrice ................................................................................................ 91

3.7 Gli avanzamenti carriera : le progressioni orizzontali e verticali ........................................... 93

3.8 Il fondo risorse decentrate per i dipendenti ............................................................................. 98

Conclusioni .................................................................................................................................. 101

Bibliografia .................................................................................................................................. 103

Sitografia ..................................................................................................................................... 107

3

Introduzione

La seguente tesi è il risultato dello stage che ho svolto sul comune di Carinaro

e di una ricerca teorica sulla pubblica amministrazione. In particolare il lavoro

svolto analizza dapprima i filoni teorici che hanno condizionato e cercato di

modificare la managerialità all’interno della P. A. negli ultimi trent’anni,

partendo dal modello burocratico formulato da Weber per poi passare alle

logiche manageriali del New Public Management, del Public Governance e per

ultimo del Public Service Motivation. Saranno evidenziati nel corso della tesi

le disposizioni di spending review adottate recentemente, la riforma della

pubblica amministrazione avuta nel 2013 e il fenomeno dell’assenteismo

principale piaga che interessa la Pubblica Amministrazione.. Successivamente

verranno spiegati in modo dettagliato alcuni processi relativi alla gestione del

personale di un piccolo comune. In particolare ho identificato in primis la

dotazione organica,la struttura organizzativa del comune di Carinaro e i sistemi

informativi che utilizza per gestire al meglio i propri dipendenti. Ho analizzato

poi come avviene il processo di reclutamento e selezione tenendo conto delle

diverse disposizioni di legge in merito all’assunzione del personale e quale

strumento di incentivazione viene utilizzato per motivare i dipendenti. Una

prima domanda che mi sono posto prima di iniziare il seguente lavoro è stata

quella di capire se effettivamente la pubblica amministrazione italiana, in

seguito alle molte disposizioni di legge che l’ hanno interessata a partire dagli

4

anni 90 sia stata rinnovata o meglio modernizzata dal punto di vista

organizzativo – manageriale soprattutto in una realtà come quella del settore

pubblico. Un altro interrogativo che mi sono posto è stato quello di capire in

che modo avvengono determinati processi di gestione del personale in un

piccolo comune. Quella del piccolo comune è un contesto molto importante

perché rappresenta un’ ampia “fetta” della Pubblica Amministrazione italiana,

nonostante ciò a causa delle poche risorse disponibili e quindi dei tagli dovuti

alla spending rewiew sempre più spesso enti pubblici versano in condizioni di

dissesto finanziario che vanno ad influire in modo negativo anche sul

personale, provocando conseguenze molto gravi come per esempio il blocco

delle assunzioni. Il piccolo comune di solito non è in grado di avvalersi di una

struttura amministrativa e tecnica che gli consente di avere il maggior livello di

capacità organizzativa necessaria per rispondere al graduale trasferimento di

funzioni.

5

CAPITOLO 1 : LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

6

1.1 La burocratizzazione nella Pubblica Amministrazione

Lo studioso Weber1 formulò una forma fondamentale

di burocrazia fondata sulle nozioni di potere, autorità e organizzazione

scientifica2. Il potere si riferiva alla capacità di sostenere la spontanea volontà

in un ambiente sociale, anche al cospetto di un disaccordo; l’ autorità si riferiva

alla opportunità di dare un comando e ricevere obbedienza relativo ad un

gruppo di persone, tutto questo scientificamente organizzato sul fondamento di

regole che avevano ad oggetto una forte divisione di tipo gerarchica del lavoro

e l’unificazione di contesti e comportamenti facendo si che il sistema, secondo

questo filone teorico fosse, efficiente, economico e prevedibile. Quindi la

burocrazia era la “struttura” amministrativa per svolgere i compiti dell’autorità

legale. La burocrazia, però, non prende in considerazione la soggettività dei

comportamenti delle persone sia che si tratti di funzionari o clienti, quindi

l’alta standardizzazione e regolamentazione fanno si che quest’organizzazione

sia rigida e, favorendo l’attuazione delle regole invece che la soddisfazione

della persona. Queste criticità della burocrazia rappresentarono l’impulso per la

ricerca di adeguate soluzioni per modificare il sistema e permettergli di essere

più efficiente, si andò così, a guardare il settore privato e si analizzò

un’attuazione degli elementi fondamentali di quest’ultimo anche nel settore

pubblico. In sintesi, il modello burocratico si caratterizza per la divisione del

lavoro in quanto è rigidamente stabilita da norme;

1 Il filosofo e sociologo Max Weber considerava la burocrazia come un fenomeno dell’epoca moderna. 2 C. Morgante, Max Weber e la burocrazia, Carocci editore 1984.

7

le relazioni organizzative sono di tipo impersonale; le competenze necessarie

per i funzionari fanno riferimento alla conoscenza delle leggi e delle procedure.

Un primo aspetto critico nei confronti della burocrazia weberiana è la relazione

tra struttura formale e struttura informale (legame che riguarda ogni azienda,

anche se in alcune prevale l’una sull’altra) che genera la tensione tra

disumanizzazione e umanizzazione, spersonalizzazione e personalizzazione.

Ovvero, tra l’individuo e il ruolo che esso svolge. Questa tensione grava

profondamente sui risultati delle aziende. La questione è che la dimensione

formale non permette di conseguire una reale partecipazione poiché agisce

solo sul comportamento visibile. Un'altra critica è emersa con le disfunzioni

della burocrazia. La burocrazia è nata come un modello di disfunzionalità, col

tempo però ha scoperto l’esistenza di disfunzioni, cioè di fallimenti di

razionalità. Le principali disfunzioni si individuano nei comportamenti molto

rigidi ed incapaci di adeguarsi al nuovo e nell’incapacità ad assistere davvero

gli utenti. Successivamente queste osservazioni, il modello burocratico ha

cominciato a essere criticato, promuovendo quindi nuovi modelli organizzativi.

In definitiva la Pubblica Amministrazione nel corso del tempo ha subito molte

trasformazioni relativi agli aspetti della gestione, infatti modelli organizzativi

il legame con i dipendenti, il legame con i cittadini, gli strumenti finanziari, si

sono modificati e il modello della burocrazia è stato sicuramente uno dei

8

modelli idealtipici comportamentali che ha l’ha influenzata. Il modello

burocratico di Weber è stato fino agli anni ottanta recepito come principale

modello organizzativo delle P.A.

9

1.2 I cambiamenti nella Pubblica Amministrazione

La maggior parte dei cambiamenti e delle riforme che si sono avute negli

ultimi due decenni e che hanno investito la pubblica amministrazione si sono

avute da esigenze e problematiche differenti, spesso esterne. A livello teorico

nel corso degli anni si sono sviluppati dei filoni che hanno interessato

l’innovazione dei processi che coinvolgono la pubblica amministrazione. In

particolare si sono affermati i paradigmi teorici del New Public Management,

della Public Governance e della Public Service Motivation3.

1.2.1 Il New Public Management

Il New Public Management si è sviluppato verso gli inizi degli anni 80 quando

molti paesi hanno adottato delle misure di modernizzazione per il settore

pubblico, parte dal presupposto che la struttura della pubblica amministrazione

“rappresenta un percorso evolutivo dal quale non si può tornare indietro4”, esso

fa riferimento ai processi organizzativi e gestionali delle pubbliche

amministrazioni concentrandosi soprattutto sul decentramento di attività

all’esterno e su forme organizzative flessibili. Il NPM può essere ricondotto a

diverse teorie5 : la teoria dei costi di transazione, a determinate condizioni la

produzione e l’erogazione di servizi pubblici può essere esternalizzata a

3 R. Mercurio, la multidimensionalità nella PA, vedasi prospettive in organizzazione rivista di organizzazione aziendale,2015. 4 R.Mercurio M. Martinez, modelli di governance e processi di cambiamento nelle public utilities 2010. 5L. Hinna, F.Monteduro, la riforma delle amministrazioni pubbliche: verso la Public Governance vedasi nuovi profili di accountability nella PA, Formez quaderni 40.

10

soggetti differenti dalla pubblica amministrazione, con importanti vantaggi in

termini di efficienza; la teoria dell’agenzia, si devono suddividere gli organi

politici dall’amministrazione in questo modo i primi vengono considerati come

il “principale” e i secondi l’ “agente”, per eliminare l’asimmetria informativa

tra la parte politica e gli amministratori occorre che i risultati di entrambi

coincidono entro un specifico periodo; teorie delle scelte pubbliche, le

amministrazioni e le aziende pubbliche si trovano in competizione tra loro e

quindi le persone possono scegliere tra diversi offerenti; la teoria del

management pubblico, nelle amministrazioni pubbliche devono essere trasferiti

strumenti relativi al management facendo si che venga gestita come un’azienda

privata. All’inizio il NPM è rivolto a migliorare le amministrazioni

“dall’interno”, grazie all’utilizzo di una serie di strumenti

manageriali, solo in seguito si inizia a prendere coscienza dell’importanza del

rapporto che si ha tra l’amministrazione e l’ambiente esterno. Infatti le riforme

che si sono avuto grazie al filone del NPM hanno influenzato il rapporto tra

pubblica amministrazione e cittadini come se fosse il rapporto tra azienda e

cliente. In alcuni paesi come per esempio Stati Uniti, Canada, Norvegia

ecc.,negli ultimi anni sono state introdotte delle riforme che hanno rafforzato il

rapporto tra la pubblica amministrazione e il cittadino in modo tale da6:

–“ migliorare la qualità delle politiche, consentendo alle amministrazioni di

sfruttare le più svariate fonti di informazione, prospettive e potenziali soluzioni

per rispondere alla sfida di un processo decisionale sempre più complesso

e di tempi sempre più stringenti;

6 L. Hinna, F.Monteduro, nuovi profili di accountability nelle P.A. Formez quaderni 40.

11

– rispondere alle sfide della emergente società dell’informazione, per

prepararsi a sempre più numerose e rapide interazioni con i cittadini e per

garantire una migliore gestione delle conoscenze;

– integrare le informazioni comunicate dal pubblico nel processo di presa di

decisione, per soddisfare le attese dei cittadini che desiderano essere ascoltati

e trovare un riscontro dei loro punti di vista nelle politiche pubbliche;

– rispondere alle esigenze di maggiore trasparenza e accountability delle

amministrazioni, considerando che il pubblico e i media guardano con

maggiore attenzione le azioni governative e che le norme della vita pubblica

sono codificate e più esigenti;

– rafforzare la fiducia del pubblico nei confronti delle amministrazioni

pubbliche”.

In Italia la modernizzazione della pubblica amministrazione si è avuta agli inizi

degli anni 90, in particolare si ebbero una serie di leggi che andavano ridefinire

in chiave modernizzata il contesto del settore pubblico. Le aree oggetto della

modernizzazione furono soprattutto : deregolamentazione e ridefinizione del

ruolo dei cittadini; sistemi dei controlli; decentramento; sistemi contabili;

processi decisionali e sistemi organizzativi; revisione dell’assetto istituzionale;

privatizzazione e esternalizzazione;

Le leggi che andavano ad attuare le logiche del NPM furono in primis la n.

142/1990 la riforma degli enti locali che ha dato l’opportunità a quest’ultimi di

adottare delle forme di controllo interno autonomamente disciplinate; la n.

504/1992 la riforma del governo locale; la n. 512/1993 la riforma del SSN; la

n. 59/ 1997 la riforma del federalismo amministrativo. Successivamente con il

12

dlgs 286/99 si è avvicinato il sistema dei controlli pubblici a logiche

aziendalistiche. La norma ha introdotto molti elementi innovativi, tra i quali:

– l’introduzione del controllo strategico;

– la collocazione della funzione controllo di gestione in staff ai dirigenti e non

più agli organi di indirizzo politico;

– la distinzione tra controllo di gestione e controllo di regolarità amministrativo

e contabile;

– il superamento della sovrapposizione tra funzioni di controllo di gestione e

valutazione della dirigenza.

Sempre in base al dlgs 286/99 le P. A. devono dotarsi di strumenti per :

garantire la regolarità delle funzioni amministrative; verificare l’efficacia e

l’efficienza dell’azione amministrativa; valutare il personale con qualifiche

dirigenziali; il controllo strategico non è affidato agli organi politici.

Successivamente agli studi relativi al NPM si è sviluppato un altro filone

teorico, quello del Public Governance, come evoluzione naturale di quello

precedente, ed anche come critica al managerialismo pubblico.

1.2.2 Il Public Governance

Gli studi sul Public Governance si sviluppano negli anni 90, principalmente su

temi come la capacità di governare sistemi e reti di sogggetti. In particolare

Borgonovi afferma7 che per comprendere il concetto di governance relativo

alla pubblica amministrazione è importante far riferimento a due modalità : di

governement, l’esecuzione del potere decisionale che deriva dal sistema

7 E.Borgonovi, principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, editore egea 2005.

13

istituzionale formale; di governance, l’esercizio di poteri sia formali che

informali con il fine di creare consenso relativo a determinate scelte. La

modalità del governement fa riferimento ad un modello di P.A. che svolge

poteri sovra-ordinati. Esso si caratterizza attraverso l’utilizzo di strumenti

formali (leggi, decreti, regolamenti, ecc.); per elementi decisionali rigidi; per

le conseguenze rispetto ai soggetti esterni che hanno l’obbligo di non

trasgredire le decisioni a prescindere dalla loro volontà. La modalità di

governance comporta invece che la P.A. svolga delle attività di regolazione

andando a privilegiare principi relativi al consenso e alla funzionalità

organizzativa, sociale ed economica. Tale modello prevede l’utilizzo di

strumenti informali che vanno a creare delle condizioni favorevoli

all’accettazione e di strumenti e atti formali. Gli elementi fondamentali che

hanno portato allo sviluppo delle logiche di Public Governance sono

soprattutto, la globalizzazione dei mercati; la diversificazione dei bisogni nelle

società evolute; le riqualificazioni dei confini tra stato e mercato. La

globalizzazione ha portato alla ricerca di fattori determinanti della capacità

competitiva delle imprese, si sono via via affermati come variabili critiche

elementi legati alla dimensione territoriale. Quindi la competitività non fa

riferimento più solo alle singole imprese ma fra diversi Sistemi-Paese o diverse

aree territoriali. Per conseguire un alto grado di livello di competitività del

Sistema-Paese, è importante la capacità della sua classe dirigente, pubblica e

privata, di cooperare in modo efficace nello sviluppo e nella realizzazione di un

disegno strategico comune. Un altro fattore importante che ha spinto gli studi

della Public Governance è rappresentato dalla crescita diversificata dei bisogni

che si è avuta negli ultimi 15/20 anni nei sistemi economici più avanzati. La

14

risposta a ciò può essere un “sistema misto” dove l’organizzazione della

produzione e dell’offerta di servizi pubblici si concentra su una pluralità di

attori. Infine un ultimo aspetto è rappresentato dal riposizionamento relativo ai

confini tra Stato e mercato. Ciò che rappresenta lo Stato nell’economia e nella

società è molto cambiato nel corso del tempo, infatti è passato da un approccio

caratterizzato da meccanismi incentrati ad una razionalità assoluta, ad altri di

tipo sistemico, dove il processo decisionale si forma per la presenza di

strumenti e modalità di concertazione tra attori socioeconomici. Esso , quindi è

passato dall’essere, l’imprenditore e produttore diretto di servizi a Stato -

regolatore ovvero svolge l’ attività di governo dei comportamenti economici di

altri soggetti8.

Altre analisi che caratterizzano la teoria della public governance sono9:

“una più profonda comprensione della connessione tra politica e

amministrazione; il bisogno di una miglior analisi della posizione e delle

preferenze degli stakeholder nella formulazione di politiche pubbliche e

nell’esecuzione delle strategie gestionali; un’analisi che meglio definisca la

rete di rapporti tra gli stakeholder interni ed esterni all’amministrazione; la

necessità di individuare una sintesi dei diritti di partecipazione pubblica

e dei principi democratici; l’individuazione di rimedi per affrontare la distanza

tra governo e cittadini, sia nella formazione delle politiche che nella loro

esecuzione”.

8 L. Hinna, F.Monteduro, nuovi profili di accountability nelle P.A. Formez quaderni 40 9V. Esposito, M. Martinez, R. Mercurio un approccio emergente al NPM per un change management sostenibile, vedasi Esperienze di spending review in enti locali e regioni, Formez quaderni 38.

15

In seguito agli studi sul New Public Management e al Public Governance si è

sviluppato un terzo filone teorico quello del Public Service Motivation.

1.2.3 Il Public Service Motivation

I principali problemi legati al NPM e al PG erano dovuti soprattutto a temi

relativi a quelli della motivazione dei dipendenti pubblici. Il PSM è incentrato

in effetti sulla risoluzione di problemi relativi alla motivazione del personale.

Esso si è sviluppato verso gli anni 70 e 80 ed oggi è ritornato di “moda”, può

essere definito come “l’orientamento personale che ispira il comportamento di

un dipendente pubblico volto a promuovere il comportamento generale degli

individui e delle collettività cui esso si rivolge”10. Secondo questo filone

teorico, il management pubblico deve far comprendere ai proprio collaboratori

i motivi di gratificazione e soddisfazione legati allo svolgimento di lavori

rivolti a promuovere l’interesse pubblico, e nel valorizzare comportamenti

ispirati alla giustizia sociale, allo spirito di sacrificio e al dovere civico. Oggi

tutte le definizione di PSM pur trattando diversi aspetti, hanno tutte una

caratteristica in comune, l’orientamento alla creazione di benefici per gli altri.

Quindi secondo il filone teorico del PSM la motivazione deve contribuire al

bene comune mentre l’incentivo economico svolge un ruolo anedottico.

Nonostante i molti studi che hanno riguardato la PSM relativi alla definizione o

alla misurazione di esso, l’impianto teorico ha ancora bisogno di essere

10 Riccardo Mercurio,Il cambiamento organizzativo nei processi di spending review della pubblica amministrazione vedasi prospettive in organizzazione rivista di organizzazione aziendale 2015.

16

perfezionato e le conoscenze acquisite devono essere meglio sintetizzate in

modo che le organizzazioni possono capitalizzare la PSM ed implementare con

successo iniziative ad esse collegate. La mancanza di un framework teorico

generalmente accettato in cui la PSM possa essere inclusa è un chiaro segno

della necessità di approfondire e continuare la ricerca sul PSM.

17

1.3 I motivi della mancata modernizzazione della P.A. italiana

In Italia in genere le riforme non riescono a resistere alla successione dei

governi, come se “la forza politica maggioritaria debba prevedere per forza che

chi vince debba acquisire tutto, e deve eliminare quello che i governi

precedenti hanno svolto, anche quando quello che hanno fatto è stato svolto di

comune accordo tra la maggioranza e l’ opposizione”11. Un ulteriore ragione

che ha indicato Bassanini è la rettifica del titolo V della Costituzione, in

particolare in relazione alla riscrittura dell’articolo 117, dove vengono descritte

gli ambiti di competenza solo dello Stato e quelle concorrenti. Però non è stata

formulata una clausola che definisca in modo chiaro il potere supremo dello

Stato andando a causare una” forte estensione del potere concorrente, che ha

fatto si che ha contagiato quella che doveva rappresentare la riforma

amministrativa, andando quindi a danneggiare il cosiddetto federalismo

amministrativo. E’ importante ricordare che gli anni novanta, in particolare

verso la fine, furono un periodo molto importante per la finanza pubblica

italiana. “Infatti l’Italia si avviava verso l’ammissione nell’Unione monetaria,

ed era fondamentale quindi un risanamento pubblico, prendendo in

considerazione anche il motivo che il debito pubblico era diventato altissimo; il

risanamento prevedeva anche un’ abbassamento dei costi relativi alla macchina

burocratica, che si ebbe sopratutto grazie ad una abbassamento dei costi relativi

11 Citazione di Franco Bassanini politico italiano.

18

al personale, usufruendo delle risorse risparmiate per il risanamento

finanziario, e non per l’utilizzo delle risorse nella modernizzazione della

pubblica amministrazione in quanto il debito pubblico è molto alto12”. Un altro

elemento che non ha avuto successo è stata la cosiddetta legge Ciampi ovvero

la legge che andava a riformare i bilanci e la contabilità13 varati dalla legge n.

94 del 1997, che aveva il compito di riorganizzare il bilancio per missioni e

programmi conferendo alle diverse amministrazioni le risorse in modo tale da

eseguire i programmi ma rimanendo ai dirigenti dell’amministrazione la libertà

di gestione relative alle risorse, facendo si di innescare meccanismi di

autoregolazione e responsabilità, congiunti alle finalità prefissate ed alla

performance conseguite. La legge in questione è stata molto combattuta da

parte della Ragioneria dello Stato, trovando l’applicazione solo in parte, infatti

il bilancio è formulato in missioni e programmi, ma effettivamente non ha

generato un’ implementazione relativi all’autonomia e alla flessibilità che si

sperava.

12F.Bassanini venti anni di riforme del sistema italiano 2010. 13L.Giovanelli, contabilità dello stato e sistema europeo dei conti (SEC95) nella prospettiva comunitaria, editore giuffrè 2006.

19

1.4 La Spending Review

La spending review è stata portata alla ribalta dalle molte crisi finanziarie

economiche che hanno interessato l’Italia e l’Europa14. Infatti la spesa pubblica

negli ultimi venti anni è in costante crescita connessa a molti fattori, anche di

carattere culturale e quindi difficilmente modificabili. In Italia la spending

review è stata istituita con la legge 196 del 2009, in particolare però le

regolamentazioni normative e le esperienze applicative hanno dimostrato che

la SR non rappresenta argomento oggetto di studio solo da parte di studiosi

relativi all’area contabile e finanziaria, ma fa parte di un discorso più ampio

dove concorrono diversi elementi. In campo internazionale dove le applicazioni

di disposizioni di spending review sono più mature portano alla conclusione

che tali interventi fanno si che si abbia un migliore utilizzo delle risorse

disponibili. Un ruolo fondamentale in tale processo c’è l ha il management

pubblico15 che ha il compito di governare e gestire tenendo conto della

razionalizzazione della spesa pubblica aumentando la complessità per il fine

per il quale è stato chiamato in causa. Gli interventi di SR che hanno avuto

esiti positivi si sono avuti soprattutto grazie ad una visione strategica chiara

“mission” e a cambiamenti relativi ai processi di lavoro. Quindi gli interventi

di SR devono essere considerati come parte della strategia adottata dal

management, evidenziando come sia importante adottare

14 R.Formato, la spending review, vedasi esperienze di spending review in enti locali e regioni. Formez quaderni 38. 15R.Mercurio, l’esigenza di un approccio strategico al cambiamento, vedasi prospettive in organizzazione rivista di organizzazione aziendale 2015.

20

degli strumenti manageriali e direzionali che portano al successo della

strategia. Dal punto di vista manageriale - aziendalistico è un processo che

genera un cambiamento organizzativo, ed è quindi opportuno analizzare tutte le

criticità e gli aspetti positivi che la letteratura organizzativa considera per

portare a compimento l’azione svolta. Per quanto riguardo l’ultima

disposizione normativa relativa alla spending review in Italia è importante

conoscere la legge di stabilità del 2016.

1.4.1 La legge di stabilità del 2016

La legge di stabilità del 2016 rappresenta ancora una volta un’azione rivolta

alla razionalizzazione dei processi di approvvigionamento di beni e servizi per

le amministrazioni pubbliche16, che avvia importanti modifiche ad una serie di

disposizioni, a loro volta già adeguate ai recenti interventi di spending-review,

sulle relative procedure di affidamento. Il legislatore ha lasciato agli addetti del

settore l’arduo compito di ricostruire un complesso sempre più dettagliato di

leggi finanziarie o decreti legge anticongiunturali o di spending review. In vista

degli aggiornamenti normativi legati alla “Spending review”, è stata resa

pubblica una tabella, chiamata tabella obblighi-facoltà elaborata dalla Consip

che identifica il quadro relativo agli obblighi e facoltà di utilizzo degli

strumenti di acquisto messi a disposizione per i diversi tipi di pubblica

amministrazione sono da tempo non aggiornate

16www.diritto.it

21

un altro sintomo dell’avvertita complessità di raggiungere novità che si

succedono ad un ritmo sempre più frenetico e disordinato. Ciò sottolinea una

triste ordinarietà che ci accompagna da diversi anni a questa parte.

L’art. 1 del testo approvato al Senato, contengono le disposizioni che

precedentemente erano contenute nel Titolo VI dedicato alle “Misure di

razionalizzazione della spesa pubblica” , soprattutto nel Capo I

“Efficientamento della spesa per acquisti”. In queste novità legislative si tiene

conto che le norme per il rafforzamento dell’acquisizione centralizzata sono

volte a raggiungere una sempre e più ampia economicità ed efficienza negli

approvvigionamenti di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni,

garantendo risparmi di spesa tramite la riduzione dei prezzi unitari d’acquisto.

I nuovi strumenti che influiscono sul lato della domanda, incluso lo sviluppo di

misure dirette a rafforzare degli strumenti dal lato dell’offerta, forniscono alle

pubbliche amministrazioni mezzi per diminuire la spesa per l’acquisto di beni

e servizi già previsto nel d.l. 66/2014.

E’ stata alla fine accordata la tanto desiderata deroga per l’attività contrattuale

inferiore di importo di 40.000 euro, anche ai comuni con popolazione inferiore

a 10.000 abitanti. Si tratta di un intervento che può essere condiviso o meno

poiché attuato grazie alle continue richieste dell’ANCI17di snellire la gestione

dell’attività contrattuale di minore entità, anche se contraddica il fine di

rafforzare la centralizzazione voluta dal legislatore.

17L’ANCI è l’associazione italiana dei comuni italiani, www.anci.it.

22

La deroga mira all’obbligo di centralizzazione, ma non all’acquisto di beni e

servizi mediante il prioritario ricorso agli strumenti elettronici come per

esempio al Mepa. Infatti per quanto riguarda l’obbligo di beneficio

d’escussione dei sistemi di e-procurement, viene introdotta una deroga per

acquisti di entità inferiore a 1.000 euro; osservando il principio di non

macchinoso frazionamento, pena la facile elusione dell’obbligo normativo.

Questo rende necessario attuare una semplificazione per gli acquisti

“economali” disciplinati dai regolamenti interni delle pubbliche

amministrazioni, grazie alla contrattazione direttamente con i fornitori locali,

con procedure corrispondenti e uguali alla modesta entità della spesa. Viene

poi revisionata la disciplina delle fornitura a regime speciale come il gas,

l’energia elettrica, carburanti rete e carburanti extra-rete, telefonia fissa e

telefonia mobile; attraverso modifiche apportate al comma. Si tratta come noto

di tipi di merci contraddistinte da un alto grado di standardizzazione e rispetto

alle quali si colgono i maggiori vantaggi si producono mediante economie di

scala ricavate all’insieme di volumi considerevoli di forniture. Tra gli

importanti cambiamenti, non si applica per il periodo che inizierà il 1 gennaio

2017 fino al 31 dicembre 2019, l’ “ outside option ”, cioè l’opzione per riuscire

ad avere circostanze economiche più favorevoli delle convenzioni Consip18, ciò

è possibile dato meccanismi autonomi che hanno innescato un rilancio

competitivo e usufruendo anche le peculiarità soggettive di alcune

18 La Consip è la centrale acquisti della pubblica amministrazione italiana. Il suo azionista unico è il ministero dell’economia e delle finanze, www.consip.it.

23

amministrazioni, tipo tempi di pagamento più rapidi. Questo tendenzialmente

dovrebbe favorire un insieme di amministrazioni nell’ottenere prezzi più

favorevoli rispetto a quelli delle convenzioni stesse, la presenza di questa

formula chiamata “outside option” provocherebbe effetti negativi sulle

amministrazioni che partecipano alle convenzioni Consip. In breve, se le

imprese partecipanti a iniziative della Consip sanno che una parte delle

amministrazioni ricorreranno a procedure indipendenti, il grado di

competizione in gara può considerevolmente ridursi. Consegue che gli effetti

positivi che ottengono un insieme limitato di amministrazioni potrebbero

essere più che compensati dai minori effetti positivi di altre amministrazioni

Attraverso la non applicazione della possibilità di avviare procedure autonome

come quelle telematiche si innesca un meccanismo tale che le imprese non

potranno proporre prezzi diversi. Va inoltre precisato che la procedura

indipendente avviata attraverso sistemi telematici di contrattazione, messi a

disposizione da Consip o dalle centrali di committenza regionali di riferimento,

rimane una valida scelta alle convenzioni quadro pure nel periodo di

“moratoria”, atteso che solo la procedura autonoma di tipo cartaceo e

tradizionale è assoggettato al regime di sospensione: dunque, ad esempio, nelle

regioni dove sono presenti sistemi tele informatici, gli enti che non hanno il

dovere di adesione, potranno sempre procedere extra convenzione, certamente

rispettando dei parametri prestabiliti di prezzo-qualità. Quando è terminato il

24

periodo di esclusione, la c.d. “outside option” viene assoggettata a determinati

limiti: la probabilità di procedere ad affidamenti, nelle indicate categorie

merceologiche, anche al di fuori di queste modalità, è infatti concessa a

condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di

committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi

inferiori almeno del 10% rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle

convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle

centrali di committenza regionali. I contratti stipulati con il suddetto modo

devono inoltre essere trasmessi all’Autorità Nazionale Anticorruzione. Per

quanto riguarda le convenzioni quadro, è stata apportata un’importante novità

riguardante l’estensione della metodologia di benchmarking (rispetto dei

parametri prezzo-qualità delle convenzioni) alle società partecipate. Il comma

266 stabilisce invero che “Le società̀ controllate dallo Stato e dagli enti locali

che siano organismi di diritto pubblico ai sensi dell’articolo 3, comma 26, del

decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, ad eccezione di quelle che emettono

strumenti finanziari quotati nei mercati regolamentati, utilizzano i parametri di

prezzo-qualità di cui all’articolo 26, comma 3 della legge 23 dicembre 1999, n.

488”. Nella prospettiva di espandere il raggio di azione ad altri soggetti

pubblici dei limiti della spending-review, o di ricorrere a strumenti di acquisto

centralizzati si nota, da una parte, l’inserimento degli enti nazionali di

assistenza sociale e previdenza e delle agenzie fiscali di cui al d.l. del 1999, n.

25

300, tra i soggetti obbligati al dovere di aderire alle convenzioni quadro e a

utilizzare il Mepa per gli acquisti sotto soglia; dall’altro acquisiscono valore

tutte le “stazioni appaltanti” di cui all’articolo 3, comma 33 del Codice a

invocare alle convenzioni quadro e agli accordi quadro stipulati da Consip

Spa per l’acquisto di beni e servizi, rispettando i principi di tutela della

concorrenza. Nell’organizzazione precedente solo gli organismi di diritto

pubblico (al di là delle amministrazioni pubbliche in senso stretto) potevano

usufruire di tale beneficio. Nell’ottica di un ennesimo potenziamento

dell’attività di Consip (peraltro prevista anche nella legge delega per

l’approvazione del nuovo Codice), si precisa che gli strumenti di acquisto e di

contrattazione della Consip S.p.A. possono prevedere anche attività di

manutenzione qualificabili come lavori pubblici. Un fatto che sembra dare

avvio all’apertura anche ad altri lavori, nella visione del dovere dell’obbligo di

digitalizzazione di tutte le procedure di gara entro il 1.1.2018. Un altro

importante cambiamento degno di nota è quello apportato dal comma 273

dell’art.1 del C. amministrativo circa l’obbligatorietà di programmare gli

acquisti di beni e servizi: “Al fine di favorire la trasparenza, l’efficienza e la

funzionalità dell’azione amministrativa, le amministrazioni pubbliche

approvano, entro il mese di ottobre di ciascun anno, il programma biennale e

suoi aggiornamenti annuali degli acquisti di beni e di servizi di importo

stimato superiore a 1.000.000,00 euro.” Il programma biennale, eseguito sulla

26

base dei fabbisogni di beni e servizi, indica le prestazioni oggetto

dell’acquisizione, la quantità, ove disponibile, il numero di riferimento della

nomenclatura, le relative tempistiche. L’aggiornamento annuale indica le

risorse finanziarie relative a ciascun fabbisogno quantitativo degli acquisti per

l’anno di riferimento. Il programma biennale e gli aggiornamenti sono

comunicati alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, nonchè

pubblicati sul profilo del committente dell’amministrazione e sul sito

informatico presso l’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi

e forniture presso l’Autorità Nazionale Anti Corruzione. Viene

contestualmente abrogato l’art. 271 del Regolamento (DPR 207/2010) che

stabiliva una mera facoltà di adottare strumenti programmatori per gli acquisti

di beni e servizi. L’effettività del nuovo obbligo si ricollega alle sanzioni

stabilite dalla nuova disposizione: la violazione delle previsioni è valutabile ai

fini della responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti, nonchè ai

fini dell’attribuzione del trattamento accessorio collegato alla performance. Le

acquisizioni non comprese nel programma e nei suoi aggiornamenti non

possono ricevere alcuna forma di finanziamento da parte di pubbliche

amministrazioni. Sono fatte salve le acquisizioni imposte da eventi

imprevedibili o calamitosi, nonchè le acquisizioni dipendenti da sopravvenute

disposizioni di legge o regolamentari. Infine, le amministrazioni pubbliche

trasmettono i dati di programmazione di cui ai periodi precedenti al Tavolo

27

Tecnico dei Soggetti aggregatori. Alla medesima logica di rafforzamento della

centralizzazione si ricollegano le disposizioni in materia di forniture e servizi

in ambito informatico (obbligo ordinario di ricorso alle convenzioni Consip o

alle centrali dei soggetti aggregatori) e nel settore sanitario. Per gli enti del

S.S.N. si ribadisce con disposizioni ancora più univoche l’obbligo di avvalersi,

in via esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero

della Consip S.p.A. ovvero, qualora non siano disponibili od operative, di

ricorrere alle centrali di committenza iscritte nell’elenco dei soggetti

aggregatori, di cui all’articolo 9, comma 1, del DL 66/2014. Inoltre i singoli

contratti (relativi alle categorie merceologiche individuate dal decreto di cui al

comma 1,) in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, non

possono essere prorogati oltre la data di attivazione del contratto aggiudicato

dalla centrale di committenza individuata ai sensi del presente articolo. Le

proroghe disposte in violazione di tali disposizioni sono nulle e costituiscono

illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa.

28

1.5 Cenni normativi: la legge Madia

La legge Madia19, rappresenta la riforma della Pubblica Amministrazione che

ha portato ad un serie di novità inerenti al settore del pubblico impiego. In

particolare le principali disposizioni sono20: l’abolizione del trattenimento in

servizio: infatti i dipendenti pubblici non potranno restare a lavoro dopo avere

conseguito i requisiti pensionistici, mentre fino a poco tempo fa la carriera

poteva protrarsi ancora per altri due anni. La regola si attua anche per i

magistrati. In magistratura gli anni extra concessi erano 5 (fino ai 75 anni).

Pensionamento d’ufficio a 62 anni: Le pubbliche amministrazioni potranno

mandare in pensione i loro dipendenti a 62 anni, sempre se abbiano l'anzianità

massima. Le uscite sono anticipate di 4 anni rispetto ai 66 anni. Tale

eventualità era già stata considerata includendo anche i dirigenti. Mentre per i

medici sale a 65 anni. I magistrati, professori universitari e primari sono

esclusi. Un’altra disposizione fa riferimento al turnover infatti le

amministrazioni possono assumere fino ad un massimo del 20% sul totale

delle spese sostenute per quante risorse sono usciti nel 2014, la percentuale

aumenta del 40% nel 2015 fino ad un massimo al 100% nel 2018. Le soglie

potranno ulteriormente innalzarsi per gli enti territoriali "virtuosi". La legge

Madia inoltre prevede la mobilità obbligatoria ma non per mamme: potrà

esserci la possibilità per i

19La Legge 7 agosto 2015, n. 124 (“Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle Amministrazioni pubbliche”), detta anche “Legge Madia”. 15 20www.ansa.it.

29

dipendenti pubblici di essere trasferiti da un ufficio all'altro, nel raggio di 50

chilometri, e non sono previste motivazioni. Questo non vale per i genitori con

i bambini sotto i 3 anni o sotto la legge 104. I criteri generali per la mobilità

saranno decisi, ed è una novità, insieme ai sindacati. E per quanto riguarda le

mansioni si potrà, al massimo, scendere di un gradino.

Sul fronte informatizzazione, il decreto ha come obiettivo quello di velocizzare

il processo amministrativo digitale.

Per quanto riguarda il tetto degli stipendi dei manager la soglia è scesa del 20%

per i compensi dei membri dei Cda delle società partecipate che prestano

attività esclusivamente per la pubblica amministrazione. La legge Madia

prevede che i poteri dell'Autorità Anticorruzione, ruolo ora ricoperto da

Raffaele Cantone, sono ampliati: il suo potere di vigilanza sui contratti

d'appalto a rischio riguarderà anche le concessionarie e avrà pure il potere di

proporre commissariamenti anche nei casi in cui il procedimento penale non

sia stato ancora aperto. Inoltre la legge Madia ha previsto semplificazioni

amministrative21, carta della cittadinanza digitale, norme per la semplificazione

e accelerazione dei procedimenti amministrativi, autotutela amministrativa,

revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della

corruzione, pubblicità e trasparenza, riorganizzazione dell’amministrazione

dello Stato. Con la legge Madia l’obiettivo del governo come affermato anche

21 www.funzionepubblica.gov.it

30

dal ministro Madia, è stato quello di cercare di “uscire dalla rappresentazione

decadente che travolge l’amministrazione pubblica e che travolge il buono che

c’è nelle professionalità della Pubblica Amministrazione.

31

1.6 L’assenteismo

Uno dei principali fenomeni che colpisce la pubblica amministrazione è

l’assenteismo. L’assenteismo è definito come la sistematica assenza del

lavoratore dal suo posto di lavoro durante l’orario lavorativo22. In genere esso

si manifesta secondo alcune modalità:

• Il lavoratore che utilizza in maniera eccessiva permessi retribuiti;

• Il lavoratore che usufruisce in maniera eccessiva di permessi di

malattia;

• Il lavoratore che si fa coprire dai propri colleghi durante l’assenza dal

lavoro;

• Il lavoratore che si assenta per un periodo lungo senza uno specifico

motivo;

• Il lavoratore che si presenta quotidianamente con ritardo sul posto di

lavoro;

Uno dei principali elementi che causa il fenomeno è la percezione

dell’ambiente lavorativo, infatti il clima organizzativo può influire in maniera

positiva o negativa sulla performance di un individuo. Dal punto di vista

negativo nel lavoratore può accrescere l’insoddisfazione verso quello che fa,

causando condizioni di stress che può spiegare in parte il fenomeno. Molte

22 A. Adriana, chi è presente alzi la mano. Assenteismo sul posto di lavoro. Fenomeno o comportamento, Umberto Polizzi editore, 2009.

32

volte l’assenteismo è il sintomo di rapporti conflittuali tra la persona e

l’azienda23. In particolare in questi casi per l’organizzazione è importante che

essa disponga di dati sul fenomeno per misurare le conseguenze, la durata e

l’impatto che genere negli altri lavoratori. Cosi facendo l’azienda può

distinguere casi di assenteismo dovuti a permessi di malattia da cause di

assenteismo dovute al rapporto tra lavoratore e organizzazione. Quest’ultimo è

molto difficile da identificare e il confine tra assenteismo patologico e

fisiologico è molto incerto. Infatti in determinate situazioni lavorative possono

sorgere delle vere e proprie patologie. Per esempio fenomeni come il mobbing

possono essere una possibile causa di assenteismo patologico. L’assenteismo

patologico prevede un’analisi ben attenta da parte dell’organizzazione sul

perché il lavoratore non si reca al lavoro. In genere l’assenteismo è minore

dove l’ambiente organizzativo è sereno e privo di tensioni e il lavoro richiede

partecipazione e integrazione verso un obiettivo comune24. Sostanzialmente gli

effetti dell’assenteismo possono provocare effetti che riguardano l’azienda e

effetti che riguardano il lavoratore. In riferimento all’azienda l’assenza di un

lavoratore può influire in modo negativo sugli altri dipendenti e sulla loro

produttività. Infatti una possibile conseguenza di ciò è che il numero elevato di

assenze può comportare per esempio il lavoro straordinario ad opera degli altri

dipendenti. Se non si interviene sulle cause di

23 G. Costa e M. Gianecchini ( Mcgraw-hill)., Risorse Umane – Persone, relazioni e valori 3 edizione 2013. 24 A. Goi, clima aziendale e gestione delle risorse umane, editore Franco Angeli 2008.

33

assenteismo del dipendente questo può sfociare anche in una riduzione del

benessere psicosociale del lavoratore, in quanto l’assenteista può perdere

gradualmente le motivazione che lo spingono a lavorare, considerando il lavoro

come un peso. In questo modo la persona può essere etichettato anche come

un’assenteista assiduo dai propri colleghi che di certo non migliora ma anzi

peggiora il tasso di assenteismo relativo alla persona.

L’azienda nei casi di assenza dal posto di lavoro giustificata con permessi di

malattia può chiedere l’accertamento dello stato di malattia. In particolare i

controlli vengono fatti dai medici delle asl o dai medici dell’ente previdenziale

INPS. I medici fiscali effettuano l’accertamento dello stato di malattia sia nei

confronti di dipendenti pubblici che quelli privati. E’ molto importante

ricordare che l’assenteismo è una delle principali cause che genera il

licenziamento per giusta causa del lavoratore, in quanto la condotta del

lavoratore è talmente grave che viene meno il rapporto di fiducia tra

organizzazione e dipendente.

1.6.1 Indici per misurare l’assenteismo

L’impatto dell’assenteismo all’interno dell’organizzazione può essere valutato

attraverso una serie di indici :

“Tasso di assenteismo in ore, si ottiene dal rapporto delle ore di assenza

e le ore lavorabili moltiplicate per cento;

Tasso di assenteismo in giornate, si ottiene dal rapporto tra le giornate

di assenza e le giornate lavorabili moltiplicate per cento;

Tasso di assenteismo in assenti, si ottiene dal rapporto tra il numero di

assenti e l’organico medio moltiplicato per cento;

34

Questi tre sono gli indici tradizionali attraverso il quale viene valutato

l’assenteismo, esistono però anche altri indicatore che sono molto importanti e

significativi, tra i quali:

• L’indice di frequenza, si ottiene dal rapporto tra il numero dei casi di

assenza e l’organico medio, esso in particolare misura il numero medio

di assenze effettuata da ciascuna persona nell’organizzazione;

• L’indice di durata media, si ottiene del numero delle giornate di assenza

diviso il numero dei casi di assenza, esso misura la lunghezza media del

periodo di assenza per ciascun caso di assenza;

• L’indice di gravità, dato dal numero di giornate/uomo di assenza diviso

le giornate lavorabili, esprime il numero di assenti in una giornata

media.”25

Moltiplicando questi tre indicatori si ottiene il profilo dell’assenteismo. In

questo modo l’azienda ha un profilo specifico sul fenomeno all’interno

dell’organizzazione. Ovviamente l’assenteismo provoca dei costi che l’impresa

deve monitorare. Tali costi si distinguono in costi diretti proporzionali, costi

diretti non proporzionali, e in costi indiretti. I costi diretti proporzionali si

dividono in : costi retributivi diretti quando la retribuzione del’assenza è

25 G. Costa e M. Gianecchini ( Mcgraw-hill)., Risorse Umane – Persone, relazioni e valori 3 edizione 2013.

35

totalmente o parzialmente a suo carico; costi dovuti alla mancata produzione;

costi di straordinario per pagare gli altri dipendenti che sostituiscono la persona

assente; costi di personale di sostituzione (lavoratori interinali);. I costi diretti

non proporzionali sono i costi organizzativi, costi di amministrazione ecc. I

costi indiretti invece sono quelli relativi al peggioramento del clima, alla

minore produttività del dipendente che sostituisce la persona assente ecc..

36

CAPITOLO 2 : LA GESTIONE DELLE RISORSE

UMANE

37

2.1 La gestione strategica delle risorse umane

Negli enti pubblici la gestione strategica delle risorse umane si inserisce in

modo determinante nella più ampia strategia dell’organizzazione, in quanto

elemento di base con il quale cercare creativamente quella combinazione di

risorse umane, strumenti e sistemi capace di generare innovazione competitiva

che garantisca valore26. La visione deterministica della P.A. che ha sempre

sottovalutato l’effetto della struttura sulla strategia ed ha negato l’interazione di

tali elementi con la gestione delle risorse umane, ha lasciato il passo ad

approcci processivi a causa del mutevole percorso evolutivo in cui

l’organizzazione si inserisce. Si assiste ad un passaggio di paradigma

fondamentale : le persone che operano all’interno degli enti pubblici piuttosto

che essere un insieme indistinto e omogeneo al quale rivolgere iniziative

standardizzate in funzione di obiettivi e risultati formalizzati, rappresentano

una risorsa attiva che, in quanto tale , deve conservare le proprie specificità

individuali e professionali ed esige iniziative mirate in funzione di competenze

e comportamenti chiave rispetto ai fattori di competitività organizzativa

individuati27. Il tradizionale rapporto sequenziale fra strategia, struttura

organizzativa e gestione delle risorse umane lascia il posto ad una relazione

simultanea entro la quale la stessa gestione delle risorse umane diviene

strategia integrata. La necessità di integrare la gestione delle risorse umane con

26 G. Costa, Economia e direzione delle risorse umane, Utet, Torino 1997. 27 S. Paneforte, la gestione delle persone nell’organizzazione, cedam 2015.

38

la strategia aziendale diviene fondamentale, in quanto la chiave per gestire il

cambiamento strategico risiede nella capacità dell’organizzazione di rendere

conciliabili le proprie competenze con l’ambiente28, di sviluppare una cultura

orientata alla valorizzazione delle diversità e di creare quelle condizioni

necessarie per trasformare il patrimonio dei singoli in valore organizzativo.

Oggi la gestione delle risorse umane non può che essere considerata

strettamente interdipendente con l’ambiente esterno e la strategia e strettamente

integrata a tal punto da poter considerare la dinamica aziendale nella sua

complessità di relazioni interne ed esterne, realizzando le combinazioni

creative di risorse che sono alla base del comportamento organizzativo di

successo. In poche parole le organizzazioni e quindi anche gli enti pubblici

tendono a configurarsi attraverso approcci di tipo evolutivo, come un sistema

che apprende e si trasforma per mezzo dell’azione integrata di una serie di

soggetti che interagiscono con i cambiamenti ambientali, per divenire una

struttura appropriata in termini di rapporto impresa - ambiente, capace di

modificarsi, evolversi e differenziarsi, sempre attraverso la gestione del

persone. Dietro all’azione organizzativa deve esserci una struttura flessibile e

fortemente integrata, nonché una gestione strategica delle risorse umane grazie

alla quale le persone dell’impresa , siano valorizzate a tal punto da garantire le

28 F. Baldassarre, risorse umane e impresa, edizioni dal sud editore 2004.

3 9

prestazioni di successo. Queste ultime presenteranno diversi gradi di

segmentazione ed una forte mutabilità, tali da richiedere l’applicazione di

politiche di gestione differenti a seconda delle caratteristiche individuali e del

livello organizzativo in cui si collocano.

4 0

2.2 Gli obiettivi della Gestione delle Risorse Umane

Nella Pubblica Amministrazione e nelle organizzazioni in generale, le risorse

più preziose sono quelle difficili da imitare e trasferire, sono quelle rare ed

uniche e per questo capaci di sostenere la fonte del vantaggio competitivo;

sono le risorse intangibili, il capitale umano in primis29. I processi, le

competenze e gli strumenti di gestione del personale , proprio perché incidono

sulla individuazione delle abilità, delle competenze e delle potenzialità

necessarie ad incidere sui risultati dell’organizzazione e a migliorarli,

aumentando la qualità del capitale umano, rendono la funzione HR una risorsa

imprescindibile per la creazione di valore nelle organizzazioni. La

realizzazione degli obiettivi aziendali in termini di azione organizzativa

efficace, comporta dunque da un lato la definizione di politiche delle risorse

umane coerenti con i piani strategici dell’organizzazione e dall’altro

l’utilizzazione di adeguati strumenti e meccanismi operativi. Si tratta di

ricercare competenze professionali funzionali agli obiettivi aziendali, alla

struttura e ai valori che la mission sottende e al tempo stesso di valutare dal

punto di vista quantitativo le risorse richieste dai piani di medio e lungo

periodo predisposti alla direzione dell’organizzazione. L’obiettivo specifico

della gestione delle risorse umane deve identificarsi, pertanto, nella capacità di

29 R. Panzarani, Gestione e sviluppo del capitale umano. Le persone nel bilancio dell’intangibile di un’organizzazione, Franco Angeli 2006.

41

armonizzare la componente sociale con la strategia globale dell’ente, ovvero di

individuare, gestire e mantenere una piattaforma strategica, costituita

dall’insieme delle competenze individuali e delle capacità organizzative, la cui

combinazione assicuri la competitività. In tal senso, la gestione delle risorse

umane può definirsi come l’insieme delle decisioni e delle azioni concernenti il

coerente impiego delle persone nell’ambito del sistema organizzativo, il cui

scopo è quello di realizzare con efficacia gli obiettivi aziendali, rendendoli

compatibili con quelli degli individui e minimizzando il dislivello qualitativo

tra le risorse umane disponibili e quelle necessarie all’esercizio dell’impresa30.

In questo modo la funzione di gestione delle risorse umane perde la

connotazione di attività amministrativa delle persone per assumere i caratteri di

orientamento strategico dei contenuti professionali e culturali

dell’organizzazione. Essa diviene un campo di evoluzione, di progettazione e

di innovazione per l’organizzazione, ai compiti tradizionali di direzione,

pianificazione e gestione delle risorse umane vengono affiancati compiti e

attività che riguardano la motivazione delle persone, l’attivazione di nuove

culture aziendali, la definizione di competenze professionali. Il cambiamento

della funzione di human resource nella Pubblica Amministrazione ha

significato per essa l’evoluzione di processi chiave, come, lo sviluppo della

strategia, il design organizzativo, l’implementazione del cambiamento e

l‘integrazione dei sistemi di performance management. La Direzione

30 S. Paneforte, la gestione delle persone nell’organizzazione, cedam 2015.

42

delle risorse umane pur mantenendo la responsabilità dell’impianto

metodologico delle politiche del personale, oggi tende a delegare la gestione

delle persone ai responsabili delle diverse funzioni e ai capi intermedi, in un

unico progetto culturale comune a tutta l’organizzazione. L’asse dell’autorità

propria del capo che utilizza il controllo e la prescrizione si sposta verso

l’autorevolezza del professionista che, attraverso attività di coaching e supporto

trasmette leadership, competenze e visione, senso di appartenenza e

professionalità. Alle persone che rappresentano un bene con un valore

intrinseco e non meramente un costo è necessario assegnare degli obiettivi

strategici per realizzare pienamente il loro coinvolgimento e commitment31.

L’attenzione sarà posta dunque alla costruzione di un ambiente, di un clima

complessivo, di un sistema di rapporti tale per cui le persone, ritrovando i

propri valori e sentendo di poter realizzare le personali aspirazioni, diventano

libere di esprimere il meglio del proprio impegno e della propria creatività.

Questo è possibile attraverso l’implementazione di un sistema di gestione delle

persone tale da riconoscere e valorizzare in ciascuno le capacità e le

potenzialità inespresse. Da una gestione di massa, basata soprattutto sul rispetto

di regole generali, si è passati dunque ad una gestione personalizzata e attenta

ai singoli individui. In tal senso la gestione delle risorse umane rappresenta un

insieme di politiche e di attività che permettono di ricercare e realizzare la

concordanza tra le strategie gestionali e la componente sociale e individuale

31Per commitment si intende le azioni che delineano l’impegno, lo sforzo comune e sistmeico di tutti coloro che operano all’interno di un’organizzazione per raggiungere gli obiettivi stabiliti

43

dell’organizzazione. In particolare ciò si può riassumere in alcuni

punti/obiettivi32 :

• La coerenza, quale obiettivo fondamentale da perseguire per l’attività

delle singole componenti aziendali in termini di politiche, piani,

strumenti e risultati;

• La sinergia, esprime la logica connessione di tutti gli attori aziendali per

il raggiungimento dell’obiettivo comune, l’affermarsi della logica del

sistema su quella delle singole parti. Se tutti gli elementi di un’

organizzazione si muovono insieme in armonia tra loro, in relazione

agli scopi da raggiungere e alle variabili ambientali, le performance

individuali e complessive migliorano e aumenta inevitabilmente il

vantaggio competitivo conquistato dall’organizzazione nel suo

complesso;

• L’efficacia, si traduce nella predisposizione di meccanismi che

permettano al singolo di scegliere il modo in cui affrontare una

determinata situazione, conseguendo i migliori risultati possibili. Tale

obiettivo può esser raggiunto sviluppando particolari tipologie di

professionalità e competenze che consentano di apprendere dalle

esperienze, diventando così patrimonio comune dell’organizzazione;

32S. Paneforte, la gestione delle persone nell’organizzazione, cedam 2015.

44

• La motivazione, riguarda le strategie e gli obiettivi degli individui che,

adeguatamente coinvolti e stimolati, possono realizzare prestazioni

professionali di livello elevato.

45

2.3 La Motivazione

Per garantire un alta qualità dei servizi, le P.A. non possono più fare

affidamento solo su strumenti di gestione ma devono poter confidare sull’aiuto

dei dipendenti. Da sempre la performance dei dipendenti di un’organizzazione

è considerata come il capitale fondamentale per un’azienda quindi è molto

importante attuare dei meccanismi di motivazione degli individui33. I dirigenti

degli enti locali hanno una grande responsabilità in quanto consapevoli che la

qualità dei risultati dell’ente è molto condizionata dalla qualità dell’impegno e

della motivazione in possesso del personale. I responsabili delle unità

organizzative devono avere le giuste competenze per poter governare i propri

dipendenti verso una finalità comune, favorire condizioni di lavoro dignitose e

trasmettere i valori e le informazioni necessarie a dirigere i comportamenti

degli individui. Se si è convinti che i dipendenti siano decisivi positivamente

per la performance dell’ente, allora è essenziale approfondire anche alcuni

aspetti riguardanti il comportamento umano. Oggi contare solo sull’

applicazione del contratto per dirigere i dipendenti non basta. Al responsabile

di un organizzazione o di un’area produttiva serve entrare in possesso di

conoscenze e competenze su temi che gli permettano di poter gestire,

governare e motivare un gruppo di persone. La motivazione, rappresenta quindi

un tema fondamentale, che merita di essere studiato a fondo dai responsabili

degli enti, in relazione alle prestazione dei dipendenti. La motivazione è un

33 D. McGregor, leadership e motivazione nelle imprese, Franco Angeli editore.

46

argomento molto complicato per l’ azienda, maggiormente per le P.A., dove il

trasferimento dall’amministrazione del personale alla gestione del personale

non può dirsi appieno compiuto in ogni ente sul piano delle prassi quotidiane.

Capire le caratteristiche della motivazione è un modo per ripensare

l’amministrazione quotidiana del personale, ragionando sugli esiti di ogni

iniziativa in relazione alla motivazione e, quindi, relativa alla prestazione degli

individui. La performance di un organizzazione privata o un ente pubblico è

influenzata dalle prestazioni dei dipendenti che vi lavorano, dal modo verso il

quale accettano le finalità dell’organizzazione e contribuiscono al loro

raggiungimento. Le prestazioni rappresentano il frutto delle conoscenze, delle

capacità e abilità dimostrate dai dipendenti in una data situazione e secondo

una determinata motivazione, ovvero la spinta ad agire34. La motivazione nel

settore pubblico negli ultimi anni è diventata un tema ancora più difficile

rispetto al passato,infatti il blocco dei rinnovi contrattuali successivamente

delle progressioni, i vincoli alla formazione, i tagli del personale,i limiti al

turnover e un prolungamento della vita lavorativa non rendono facile il

compito di chi è deve guidare i dipendenti di un ente. E’ vero anche, che la

motivazione del personale non può essere limitata solo agli strumenti di

incentivazione monetaria, oppure agli avanzamenti di carriera (progressioni

verticali e orizzontali) ecc.. Rappresenta pure la conclusione di un impegno dei

responsabili degli uffici, aiutati dal Servizio Personale, per tentare di ricavare il

34 L.Banks, la motivazione sul lavoro, come stimolare i lavoratori a dare il meglio di se, Franco Angeli editore 2005.

47

meglio dai propri lavoratori. E’ un procedimento difficile perché i dipendenti

sono uno diverso dall’altro e il fenomeno da spiegare non è semplice. Non

esiste una formula universale assoluta per motivare il personale però si

possono attuare molte teorie che chiariscono i punti fondamentali e utilizzando

queste teorie nella gestione del personale si possono avere importanti

miglioramenti. Gli aspetti teorici permettono di ragionare su cosa motiva e

come questa avviene .Il tema della motivazione spiega il complesso di motivi

che ci spingono ad agire, che sono in relazione ai nostri differenti obiettivi e

interessi e che a loro volta sono manovrati da cause cognitive ed emotive. Sotto

l’aspetto manageriale ha la finalità di stimolare nelle persone un

comportamento tale da produrre risultati35. In generale, gli individui operano

per soddisfare i propri bisogni, ovvero sono spinti ad agire per avere delle

ricompense in modo da soddisfare bisogni. Per esempio Maslow36, ha cercato

di formulare una scala gerarchica composta da 5 livelli e ad ogni livello

associato un particolare bisogno37. Andando dal primo livello fino all’ultimo

della gerarchia incontriamo: bisogni fisiologici, esempio la sete, la

fame;bisogni di sicurezza, es., fisica ed emotiva , protezione da pericoli,

minacce; bisogni di appartenenza, es., sentirsi parte di un gruppo ,

approvazione degli altri ; bisogni di stima, es., fiducia in se stessi,

indipendenza; bisogni di autorealizzazione, raggiungere ciò che si è prefissati.

E’una classificazione molto intuitiva e anche traducibile nella prassi

manageriale. Per esempio, i bisogni fisiologici possono

35M. Pilati, H. Tosi, comportamento organizzativo egea 2008. 36 Abraham Harold Maslow è stato un grande psicologo statunitense. 37 G.Costa e M. Gianecchini ( Mcgraw-hill)., Risorse Umane – Persone, relazioni e valori 3 edizione 2013.

48

essere identificati alla tipologia del contratto lavorativo (tempo det. o indet.),

alle regole relative alla retribuzione, alle condizioni di sicurezza nel contesto

lavorativo. In questo modo una progressione professionale permette di

appagare simultaneamente necessità personali differenti, in riferimento a

bisogni di stima e autorealizzazione. Dalla prospettiva motivazionale, il legame

tra ente e il lavoratore nel medio periodo si orienta sull’esigenza di sviluppo

personale, quindi i gradi più al vertice della scala di Maslow sono correlati

all’opportunità di sviluppo professionale secondo un percorso di

apprendimento continuo. Un altro studioso molto famoso, perché permette di

fondare la relazione al lavoro secondo una logica di tipo motivazionale, è

Herzberg38. Esso separa fattori che prevengono l’insoddisfazione (Fattori

igienici) e fattori correlati al livello di soddisfazione e prestazione (Fattori

motivanti)39. Quelli igienici recano insoddisfazione se assenti, invece se sono

presenti diminuiscono l’insoddisfazione senza aumentare la soddisfazione.

Fanno riferimento, per esempio, alle politiche di direzione, regole ,ferie, orari ,

livello retributivo, condizioni di lavoro, sicurezza . Tutti questi fattori

favoriscono la permanenza nell’organizzazione, non aumentano la motivazione

e, di conseguenza la prestazione. Questa separazione permette di chiarire anche

la relazione tra aumento della retribuzione e motivazione dei dipendenti,

prospettiva generalmente sopravalutata in relazione agli effetti sulla

motivazione e la prestazione nel settore pubblico. È presumibile che gli

38 Frederick Herzberg è stato uno psicologo statunitense, tra i più influenti negli studi sulla direzione aziendale. 39 G.Costa e M. Gianecchini ( Mcgraw-hill)., Risorse Umane – Persone, relazioni e valori 3 edizione 2013.

49

aumenti vengano intesi come una gratificazione del lavoro svolto, con spinte

limitate all’ulteriore aumento della prestazione. Al contrario, gli elementi

motivanti che incrementano la motivazione sono: l’accrescimento dei contenuti

del lavoro, il grado di responsabilità, la formazione, il riconoscimento dei

risultati ottenuti, promozioni, ecc. Ciò dimostra, per esempio, che il risultato

degli incentivi monetari aumenta nel caso in cui si accompagna con ulteriori

meccanismi di ricompensa non monetaria. Sia la teoria di Maslow che quella di

Herzberg aiutano a comprendere cosa motiva gli individui, altre teorie invece

cercano di chiarire come questo avviene. La teoria delle aspettative, per

esempio, si fonda sulla valutazione della soddisfazione conseguibile da un

particolare impegno40. Quindi, la persona effettua una valutazione in relazione

al fatto che l’impegno svolto produca una prestazione migliore e permetta di

ricevere un riconoscimento che contraccambi gli sforzi fatti . E’ una

valutazione soggettiva, perché esistono opinioni diverse tra gli individui circa

l’attrattiva di determinate ricompense. Infatti una promozione che porta uno

status più elevato e un aumento dei soldi comporterà anche un aumento delle

responsabilità che non tutti apprezzano. La teoria delle aspettative richiama

anche una prospettiva già conosciuta nel contesto pubblico: importi contenuti

dei premi legati all’incentivazione creano un effetto limitato sulla motivazione

e prestazione del personale. Un ulteriore teoria è quella della giustizia41

organizzativa , essa fa riferimento ad un argomento molto discusso nel contesto

40 G.Costa e M. Gianecchini ( Mcgraw-hill)., Risorse Umane – Persone, relazioni e valori 3 edizione 2013. 41R. D’Amico, M. Cerruto, l’analisi della pubblica amministrazione, teorie concetti e metodi, F. Angeli 2008.

50

pubblico poichè riguarda la percezione di quanto si venga trattati in modo equo

in ambito lavorativo rispetto a quello che si fa e agli altri . Quindi il tema della

motivazione è interpretato secondo confronti intrapersonali in relazione a se

stessi e interpersonali in relazione agli altri. Tale teoria separa la giustizia

distributiva e la giustizia procedurale. La prima, spiega quanto gli individui

credono di essere trattati equamente in relazione ai risultati del lavoro, al loro

impegno e ai loro sforzi e a quanto ottengono da ciò (con riferimento a

gratificazioni monetarie e non monetarie). La seconda invece spiega quanto gli

individui credono di essere trattati in modo equo in relazione a come sono

prese le decisioni circa le materie e i temi che influenzano la loro vita

lavorativa. Per esempio quali regole per l’attribuzione di ricompense

individuali oppure mansioni gratificanti.. In particolare è un argomento che nel

settore pubblico è riconducibile sopratutto al sistema di valutazione, ma fa

riferimento a molte prospettive relative alla gestione del personale e del

rapporto che il capo ha con i propri collaboratori quotidianamente che rendono

di solito problematico rapportare determinate scelte al merito. Nella gestione

del personale non c’è mai la certezza del successo,creare un rapporto

collaborativo con i dipendenti, precisare le finalità del lavoro, riconoscere il

lavoro ben eseguito, distinguere le ricompense più adatte per ogni dipendente,

trattare equamente, facilitare la cooperazione, permette di creare un clima di

lavoro adeguato e di avere dei risultati che durano nel tempo.

51

2.3.1 Il clima organizzativo

La sensazione di star bene aumenta il livello di performance dei membri

dell’organizzazione42, e un’organizzazione che sta bene è un’organizzazione

che cresce e si sviluppa e di conseguenza genera sicurezza e benessere nei suoi

membri. Lo studio del clima organizzativo negli ultimi anni ha assunto un

ruolo sempre più centrale negli interessi delle organizzazioni, anche in accordo

col fatto che il mondo del lavoro è profondamente mutato: aumentano le

situazioni di malessere, è presente nella società una forte domanda di benessere

che non può non riguardare anche le organizzazioni. La complessità della

società richiede che la Pubblica Amministrazione fornisca servizi connotati da

elevata qualità che è possibile garantire solo se l’organizzazione è in salute. La

Pubblica Amministrazione ha cominciato a confrontarsi con il fenomeno del

mobbing, lo stress generato dal lavoro che genera malessere nei singoli e

disfunzioni nell’organizzazione. Il benessere organizzativo ha varie definizioni,

può considerato l’insieme dei nuclei culturali, dei processi, delle pratiche

organizzative che animano la dinamica della convivenza nei contesti di lavoro

promuovendo, mantenendo e migliorando la qualità della vita e il grado di

benessere, fisico psicologico e sociale delle comunità lavorative. Oppure è lo

stato soggettivo di coloro che lavorano in uno specifico contesto organizzativo,

l’insieme dei fattori che determinano o contribuiscono a determinare il

benessere di chi lavora. Ancora può essere definito come la capacità di

42 L. Innocenti, Clima organizzativo e gestione delle risorse umane, unire persone e performance, Franco Angeli editore.

52

un’organizzazione di mantenere il più alto grado di benessere fisico, psichico e

sociale dei lavoratori. Il benessere organizzativo può essere collegato a diverse

dimensioni all’interno di un organizzazione: all’attività lavorativa, al rapporto

con i capi e i colleghi, alla cultura organizzativa, a struttura e ruoli

organizzativi, alla comunicazione e al futuro dell’organizzazione. L’analisi del

clima rappresenta un metodo che da la possibilità ad un’azienda di riuscire a

capire quanto la stessa sia capace di soddisfare i bisogni degli individui che vi

lavorano43, evidenziando la differenza tra le aspettative della persona e la realtà

organizzativa. Rappresenta quindi uno strumento di coinvolgimento in quanto è

un segnale di ascolto dell’ azienda verso i propri collaboratori. Il clima

all’interno di un impresa si basa fondamentalmente su “aspettative”, ovvero le

attese della persona verso l’organizzazione e le attese dell’organizzazione

verso l’individuo. In particolare tra l’organizzazione e la persona si può

instaurare un clima difensivo o un clima collaborativo. Il primo può

comportare dei problemi nella prosecuzione serena del rapporto lavorativo del

dipendente in azienda, mentre il secondo permette al lavoratore di lavorare in

serenità all’interno dell’impresa. Gli obiettivi principali di dell’analisi del clima

sono :

• Rilevare la percezione delle persone che lavorano in azienda;

• Accrescere la partecipazione verso gli obiettivi dell’organizzazione;

• Individuare i punti di forza e le aree da migliorare;

• Cercare di evidenziare quali azioni di miglioramento intraprendere;

43 B.Bolognini, l’analisi del clima organizzativo, collana bussole 2006.

53

• migliorare il contesto organizzativo;

• superare le situazioni di disagio riscontrate durante l’analisi;

Gli strumenti per portare al termine l’analisi del clima possono essere dei

questionari anonimi, delle interviste personali oppure dei focus group. Questi

ultimi hanno il compito quindi di permettere di capire all’azienda quali sono i

punti da andare a migliorare per garantire un contesto lavorativo sereno, dove i

i bisogni degli individui e gli obiettivi dell’organizzazione vengono entrambi

soddisfatti

54

2.4 La retribuzione come strumento di incentivazione

Il sistema retributivo può essere definito come un meccanismo attraverso il

quale viene regolato lo scambio economico tra una persona e l’organizzazione

in cui essa opera. Il sistema retributivo si fonda su tra aspetti fondamentali :

una retribuzione fissa, ovvero la sommatoria di tutti gli aspetti retributivi

contrattuali, di categoria, di livello, di indennità specifiche ecc.; due potenziali

forme di incentivazione che costituiscono la parte variabile della retribuzione e

sono rispettivamente, il riflesso degli incentivi a breve e a lungo periodo;

alcune potenziali forme di remunerazione non monetaria che integrano i

trattamenti economici es. benefits44. Il sistema retributivo risulta efficace

quando armonizza la remunerazione ( ossia l’insieme della retribuzione e delle

altre componenti del sistema retributivo) con le esigenze di equità interna e di

competitività con il mercato esterno di riferimento. Il tema della retribuzione

è un argomento molto delicato soprattutto all’interno degli enti pubblici, infatti

il sistema retributivo non interessa solo l’ente e il diretto interessato ma anche

le organizzazioni sindacali a vari livelli, gli enti previdenziali e fiscali ecc.

Tutti questi attori possono indurre dei cambiamenti continui al sistema

retributivo perciò rendono il tema della retribuzione molto complesso. Il

concetto di retribuzione ha subito negli anni molte evoluzioni, infatti si è

passato da u contesto dove si dava notevole importanza alla retribuzione fissa

ad un altro in

44 G. Aiuto, S. Antonelli, L. Cassani, Gestire, retribuire, incentivare la performance. Le condizioni per garantire migliori risultati sul lavoro, FrancoAngeli Milano 2013.

55

cui stanno assumendo interesse crescente gli strumenti variabili di retribuzione.

Questo per conseguire vantaggi di ordine economico, come il miglioramento

della produttività e della competitività, sia per ottenere una maggiore

integrazione ed equità all’interno dell’organizzazione, nonché per sviluppare

un maggior coinvolgimento delle persone nel perseguimento degli obiettivi

strategici aziendali. Proprio in tale finalità, gli obiettivi delle politiche

retributive devono essere coerenti tanto con le strategie e le politiche generali

dell’organizzazione, quanto con le politiche e gli altri sistemi di gestione delle

risorse umane In particolare lo sviluppo di una politica retributiva orientata a

sviluppare la performance complessiva dovrebbe45, sviluppare una strategia di

gestione delle prestazioni allineata alla cultura, alla strategia aziendale e al

contesto esterno di riferimento; favorire e stimolare l’apprendimento attraverso

una chiara comunicazione della relazione esistente tra formazione, azione,

comportamento e performance aziendale; definire strumenti e processi che

permettano al management di differenziare, comunicare e remunerare la

performance auto monitorando direttamente il miglioramento dei risultati

conseguiti.

45 D. Boldizzoni, L. Quarantino, risorse umane, editore il Mulino 2014.

56

CAPITOLO 3 : ILCOMUNE DI CARINARO

57

3.1 La struttura organizzativa del comune

La pubblica amministrazione dovrebbe sempre avvalersi di un modello

organizzativo rappresentato da una forma flessibile in modo da andare a

superare un modello organizzativo rigido che non è più adeguato alle nuove

esigenze di mercato e di cultura del lavoro46. Infatti una struttura rigida può

portare ad una serie di aspetti negativi47 :

• rallenta lo scorrere delle informazioni, minando la crescita. Infatti se

pensiamo come le informazioni girano all'interno della pubblica

amministrazione (circolari che, prima di arrivare al destinatario,

passano tutti i gradi della gerarchia, interna ed esterna) e anche al

linguaggio spesso incomprensibile perché fatto di termini arcaici, ci

rendiamo conto del tempo che si perde;

• in genere favorisce la creazione di rapporti autoritari, in quanto ogni

lavoratore deve obbedire alle direttive che gli derivano dall'alto;

• i lavoratori vengono visti più come mezzi di produzione;

• può demotivare il personale perche questa può essere

il risultato dei rapporti autoritari, in quanto portare al termine un ordine

vuol dire esprimere una cultura esecutiva che, non produce l'interesse e

la creatività;

46 Si veda R. Giovannetti, R.Ruffini la direzione del personale nelle pubbliche amministrazioni Ipsoa 2007. 47 F. Virili, Gli assetti organizzativi, economia aziendale, modelli, misure casi ,(Mc Graw Hill) 2007.

58

Dall’analisi che ho svolto sulla struttura organizzativa del comune di Carinaro

durante lo svolgimento dello stage ho visto che essa è formata con al vertice gli

organi politici rappresentati dal sindaco e poi dalla giunta municipale e dal

consiglio comunale48, a livello intermedio si trova il segretario comunale

successivamente si trovano i responsabili delle tre diverse aree in cui è

suddiviso l’ente, l’area finanziaria, l’area affari generali e l’area tecnica49. Ogni

area si divide nei diversi uffici comunali. Più in particolare l’area finanziaria il

cui responsabile è il Dott. Salvatore Fattore è suddivisa nell’ufficio personale,

ufficio bilancio e programmazione Economato e nell’ufficio tributi. L’ufficio

personale si occupa della gestione del personale, intesa sia dal punto di vista

giuridico che economico. L’ufficio bilancio e programmazione Economato

gestisce il coordinamento della gestione/programmazione del settore

finanziario del comune. L’ufficio tributi invece si occupa della riscossione

dell’IMU, della T.A.R.S.U. – Tassa Raccolta e Trasporto Rifiuti Solidi Urbani,

della TASI e tutti gli atri tributi comunali. L’area affari generali e polizia

municipale la cui responsabile è la dott.ssa Anna Damiano invece interessa vari

settori, servizi demografici, cultura e sport, pubblica istruzione, servizi sociali,

segreteria generale, protocollo informatico e commercio. Gli aspetti funzionali

dell’area sono in particolare, Gestione Ufficio Anagrafe popolazione residente

- stranieri - A.I.R.E. - INA – SAIA, gestione codici fiscali popolazione per

rilascio tessera sanitaria e avvio procedure per rilascio carta d’ identità

48 Rappresentano gli organi decisionali. 49 www.comune.carinaro.ce.it

59

elettronica, gestione ufficio stato civile, gestione ufficio elettorale, rilascio

carte d' identità e documentazione per passaporti, ufficio giudici

popolari,gestione servizi sociali (assistenza, contributi, invalidi civili, centro

diurno socio-educativo per persone diversamente abili, assegno Nucleo

Familiare,assegno maternità, bonus bebè), Manifestazioni culturali,

Concessione contributi ad Associazioni sportive e culturali, Servizi scolastici

(trasporto scolastico, contributi scolastici), Biblioteca comunale, Messo

notificatore.

L’area tecnica infine il cui responsabile è l’ing. Ferriello Davide è scomposta

in quattro settori, il settore lavori pubblici, urbanistica e gestione del territorio,

sportello unico per l’edilizia ed ecologia e ambiente. Le attività che svolge il

settore lavori pubblici sono progettazione e direzione lavori:dedicata alla

realizzazione di nuove opere di interesse collettivo e gestione e manutenzione:

dedicata al mantenimento e alla conservazione delle opere e delle strutture

pubbliche già presenti sul territorio. Il settore urbanistica e gestione del

territorio svolge attività dedicata al monitoraggio dello strumento urbanistico

generale e allo sviluppo del livello informativo territoriale. Il settore ecologia

ed ambiente svolge tra le varie attività quella di campagna di sensibilizzazione

sulle modalità della raccolta differenziata dei rifiuti solidi urbani. Possiamo

quindi dire in definitiva che l’area tecnica da informazioni riguardanti il piano

urbanistico comunale, le pratiche edilizie,e informazioni relative ai lavori

pubblici . Di seguito l’organigramma del comune.

60

Sindaco

Giunta comunale Consiglio comunale

Segretario comunale

Area finanziaria Area affari generali e polizia

municipale

Area tecnica

Ufficio personale Ufficio servizi demografici

Lavori pubblici

Ufficio Bilancio ufficio servizi sociali, pubblica istruzione

sport e cultura

urbanistica e gestione territorio

Ufficio Tributi

ufficio elettorale Sportello unico edilizia

ufficio e polizia municipale

ecologia ed ambiente

61

Come si può vedere dall’organigramma al vertice si trovano gli organi

prettamente politici, che svolgono quindi il ruolo di organi decisionali, mentre

il segretario comunale come ho già detto precedentemente si trova ad una

posizione intermedia, tra gli organi decisionali e le tre diverse aree in cui è

scomposto il comune. Alla fine dell’analisi ho classificato la struttura

organizzativa del comune di Carinaro come una struttura che più si avvicina al

modello funzionale, in quanto per le tre diverse aree in cui è suddiviso l’ente

sono stati assegnati tre responsabili che però non godono di un’autonomia

piena a livello gestionale e operativa che quindi devono comunque dar conto

dal punto di vista decisionale agli organi superiori.

62

3.2 Il personale

La dotazione organica del comune di Carinaro è formata da 15 dipendenti con

contratto a tempo indeterminato di cui quattro appartengono al servizio polizia

municipale, 5 relativi all’area affari generali, 5 all’area tecnica ed 1 relativo

all’area economica-finanziaria50. Un segretario comunale con contratto a tempo

determinato che svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza

giuridico - amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alle

conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti.

Sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei responsabili delle aree e ne

coordina l'attività. Partecipa, con funzioni consultive, referenti e di assistenza,

alle riunioni del consiglio e della giunta, curandone la verbalizzazione. Roga

tutti i contratti nei quali l'ente prende parte. Svolge, altresì le funzioni di

responsabile ufficio legale e contratti. Fanno parte inoltre 2 dipendenti esterni

con contratto a tempo determinato e circa 100 dipendenti LSU con contratto

atipico assunti generalmente attraverso gli ammortizzatori sociali. In

particolare quindi è facile notare come le risorse umane a disposizione del

comune sono abbastanza poche per svolgere e garantire le funzioni comunali,

infatti gran parte dei servizi sono esternalizzati e una buona parte delle attività

vengono svolte con l’ausilio dei lavoratori socialmente utili.

50 www.comune.carinaro.ce.it.

63

Inoltre sempre in merito al personale del comune è importante parlare del piano

triennale di prevenzione della corruzione51 disposto dall’ANAC52 alle

pubbliche amministrazione che impone una serie di misure da rispettare per i

dipendenti. In particolare tutti i dipendenti devono osservare le disposizioni del

sistema generale anticorruzione, ovvero, devono concorrere ed attuare la

prevenzione ai sensi dell’art. 1, comma 14, della legge n. 190 del 2012;

segnalare casi di personale conflitto di interessi ai sensi dell’art. 6 bis della

legge n. 241 del 1990 e degli art. 6 e 7 del Decreto del Presidente della

Repubblica n. 62 del 2013; segnalare le situazioni di illecito al Responsabile

Anticorruzione, al proprio Responsabile e all’Ufficio Procedimenti

Disciplinari, ai sensi dell’art. 54 bis del Decreto Legislativo n. 165 del 2001. In

particolare il dipendente pubblico che denuncia all’autorità giudiziaria o alla

Corte dei Conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotta

illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro,

non può essere sanzionato, licenziato sottoposto ad una misura discriminatoria,

diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati

direttamente o indirettamente alla denuncia, a meno che il fatto non comporti

responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione. Il piano triennale può

comportare anche la misura preventiva anticorruzione della “ rotazione del

personale” da un ufficio ad un altro nell’ambito della stessa area comunale

proprio per evitare fenomeni di corruzione. Nel caso specifico del comune di

Carinaro però va evidenziato

51 E’ un piano per prevenire fenomeni di corruzione all’interno delle pubbliche amministrazioni. 52 L’ANAC è l’autorità nazionale anticorruzione è un’autorità amministrativa indipendente. www.anticorruzione.it.

64

però che gran parte del personale è prossimo all’età pensionabile e con grandi

difficoltà questi cambierebbero ufficio, pertanto nel caso in cui non vi sia la

possibilità di “rotazione”per una o più posizione a rischio corruzione deve

essere stilato un verbale con la firma del Sindaco, del segretario comunale e dei

responsabili dell’aree, che vanno ad evidenziare i motivi dell’impossibilità.

3.2.1 Le problematiche riscontrate dall’analisi del personale

In definitiva dall’analisi svolta sulla dotazione organica del personale del

comune di Carinaro ho notato in primis una disparità di genere tra dipendenti

di sesso maschile e femminile con contratto a tempo indeterminato, in quanto

su quindici dipendenti solo uno è di sesso femminile per motivi non legati

certamente a politiche discriminanti dell’amministrazione ma a eventi casuali.

Anche se però si riscontra una forte componente femminile tra i lavoratori

LSU, infatti sono le 91 lavoratrici socialmente utili impegnate in progetti di

attività di supporto ai servizi comunali. La presenza delle donne è garantita,

comunque, nella composizione della Giunta Comunale (n. 1 donna), del

Nucleo di Valutazione (n. 1 donne su n. 3 componenti) e dell’organo di

revisione contabile (n.1 donna) . E’ quindi necessario favorire il riequilibrio

della presenza femminile, ai sensi dell'art. 48, comma 1, del D. Lgs.

11.04.2006 n. 198, tenendo conto, però, degli obblighi di contenimento della

spesa che la normativa vigente impone e che non consentono in tempi brevi

l’eliminazione del divario fra generi.

Successivamente ho evidenziato che servirebbe un aumento sostanziale del

numero dei dipendenti. In particolare le aree principali da andare a potenziare

65

con nuove risorse umane sono l’area finanziaria, l’area tecnica e il servizio di

polizia municipale, per permettere di garantire lo svolgimento delle funzioni

amministrative fondamentali per il funzionamento della “macchina

comunale”.

66

3.3 I sistemi informativi utilizzati dal comune

Per gestire in modo efficiente un’organizzazione è molto importante che questa

sia dotata di strumenti che permettano di conservare, rendere trasferibili e

accessibili le informazioni che produce e che genera dalle relative attività di cui

è strutturata. Lo strumento per eccellenza che consente tutto questo è il sistema

informativo. Il sistema informativo aziendale lo possiamo definire come un

insieme di mezzi tecnici, procedure organizzative, delle risorse umane con

l’obiettivo di gestire le informazioni prodotte che vengono adoperate da

un’azienda durante la gestione aziendale53. Il compito fondamentale di esso è

quello di rendere in modo semplice le attività relative alla selezione

strutturazione e organizzazione dei problemi della line e dei vertici aziendali54.

Altri obiettivi fondamentali sono quelli che il sistema deve essere affidabile,

tempestivo, selettivo ed efficiente .Esistono diversi tipi di sistemi informativi

che le organizzazioni usano : Quello che maggiormente ci interessa è quello del

personale, esso raccoglie gestisce ed elabora un insieme di dati relativi alla

composizione quantitativa e qualitativa dell’organico aziendale. In primis esso

permette di poter stimare il personale in dotazione, e garantisce all’azienda la

visione immediata di tutta la situazione relativa ai dipendenti.

53 G. Destri, Sistemi informativi, Franco Angeli editore 2013. 54 G. Costa e M. Gianecchini ( Mcgraw-hill)., Risorse Umane – Persone, relazioni e valori 3 edizione 2013.

67

Durante l’esperienza che ho svolto ho analizzato i sistemi che vengono

utilizzati sul comune di Carinaro. In particolare vengono utilizzati due tipi di

sistemi informativi uno relativo al personale ed un altro di tipo amministrativo

contabile. Quello per il personale oltre a riunire l’insieme dei dati personali

delle risorse umane (genere, età), raccoglie dati relativi al lavoro che svolgono

come il livello di inquadramento o la qualifica, raccoglie dati relativi ai

comportamenti organizzativi, ovvero, i giorni di assenza dei dipendenti, i

giorni di malattia, i permessi , i ritardi, le marcature ecc, inoltre è possibile

vedere le statistiche per ogni dipendente relative alle assenze mensili e annuali,

il numero di ore in cui si è a lavoro , in modo da poter visionare in modo

efficace l’intera dotazione organica del comune. L’altro sistema utilizzato

invece come già ho detto è di tipo amministrativo contabile, in particolare

serve per i software di gestione comunale ed è integrato con tutte le sezioni del

comune. Esso quindi serve per poter gestire al meglio le tre diverse aree in cui

è scomposto il comune, ha un ruolo fondamentale nell’esecuzione della

“macchina comunale”. In esso vengono caricati tutti gli atti e le

documentazioni prodotte dalle attività comunali, in questo modo si permette

alle sezioni dell’ ente di poter accedere in modo veloce e tempestivo alle

informazioni. Più in particolare raccoglie documenti amministrativi, schemi di

bilancio e inoltre calcola gli stipendi dei dipendenti. Ovviamente è facile

capire come questi ricoprono un ruolo fondamentale nell’esecuzione delle

funzioni amministrative comunali, in quanto rappresentano degli strumenti

moderni ed utilissimi, senza i quali, la gestione delle diverse informazioni e di

raccolta dei documenti diventerebbe molto difficile.

68

3.4 Il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione

Come già accennato nei precedenti paragrafi il Piano Triennale di Prevenzione

della Corruzione55 costituisce uno strumento per contenere situazioni illegali,

collusive, immorali, che possono caratterizzare l’attività amministrativa,

manifestandosi attraverso abusi di soggetti operanti nel nome, per conto e con

la Pubblica Amministrazione, e attraverso l’uso distorto dei poteri e dei compiti

loro affidati.

Il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione, pertanto, è il giusto

strumento per addivenire all’obiettivo cardine della cultura della legalità e

dell’integrità nel settore pubblico. Ne consegue che procedere all’adozione del

Piano non è un adempimento formale ma rappresenta lo strumento per

amministrare “bene”. In questa prospettiva, allora, il Piano riveste diverse

funzioni:

– quella di organizzatore di un sistema stabile ed efficace di contrasto alla

corruzione ed all’illegalità in genere;

– quella di configuratore della valutazione del livello di esposizione degli

Uffici al rischio di corruzione;

– quella di definitore degli interventi organizzativi utili alla prevenzione dei

rischi;

55www.comune.carinaro.ce.it

69

– quella di creatore di una linea strategica di collegamento tra corruzione,

trasparenza e performance,

secondo una visione completa dell’azione amministrativa pura che caratterizza

i comportamenti corretti come trasparenti e valutabili secondo tracciature

precise e ricostruibili;

-quella di indicatore delle responsabilità.

Il Piano, sostanzialmente, al di là del connaturato valore formale, assume il

ruolo di una vera e propria mappa di contenuti e di comportamenti, che devono

essere portati a modello procedurale e pratico per la migliore attuazione del

Sistema di Prevenzione della Corruzione; possiamo paragonare il Piano ad una

sorta di breviario della liturgia della moralità e dell’etica, ma anche

dell’economia, che in quanto tale riassume brevemente tutte le regole della

materia, ne astrae l’essenzialità e le porta ad una dimensione di utilizzo chiaro

e pratico, a tutela e beneficio degli Operatori della Pubblica Amministrazione

e, prima ancora, dei sani principi che presuppongono la buona

amministrazione. Il coinvolgimento di diversi gradi funzionali previsti nel

Piano, da quello squisitamente di governo, (Giunta Comunale) in relazione

all’adozione, a quelli esclusivamente tecnici (Responsabile

Anticorruzione,Referenti, Dirigenti, Collaboratori, Dipendenti), in relazione

alla puntuale applicazione, ne denotano il carattere sistematico, che

evidentemente presuppone la combinazione e l’interazione dei precetti,dei

70

ruoli, delle condotte e dei rapporti. Per dare forza alle richieste della legge, una

specifica Sezione del Piano è costituita dal Programma Triennale per la

Trasparenza e l’Integrità, poiché delle norme anticorruzione fanno parte, con

un ruolo primario, il Controllo a carattere sociale e la Trasparenza, con

l’applicazione del Decreto Legislativo n.33 del 2013. Per Controllo a carattere

sociale è da intendere quello che si realizza esclusivamente mediante

l’attuazione dell’obbligo generale di pubblicazione e che risponde a richieste di

conoscenza e di trasparenza, per il mezzo della pubblicazione sul Sito Web

dell’Ente di tutti i dati, le notizie, le informazioni, gli atti ed i provvedimenti

amministrativi. In special modo devono essere evidenziate le informazioni

relative alle attività indicate all’art. 16 del Piano Triennale della Prevenzione e

Corruzione, e per le quali risulta maggiore il rischio di corruzione: le

informazioni relative ai procedimenti amministrativi, secondo criteri di facile

accessibilità, completezza e semplicità di consultazione, nel rispetto delle

disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d’ufficio e di protezione

dei dati personali; i costi di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione

dei servizi erogati ai cittadini; i documenti e gli atti, in qualsiasi formato,

inoltrati al Comune, che devono essere trasmessi dagli Uffici preposti al

protocollo informatico, ai Titolari di Posizioni Organizzative, oppure ai

71

Responsabili dei procedimenti, esclusivamente ai loro indirizzi di posta

elettronica o di posta elettronica certificata (PEC); la corrispondenza tra gli

Uffici, che deve avvenire esclusivamente mediante PEC o posta elettronica; la

corrispondenza tra il Comune e il cittadino/utente avviene, se possibile,

mediante PEC. All’art. 2 del piano sono classificati gli obiettivi e le finalità del

piano in particolare :

prevenire la corruzione e/o l’illegalità attraverso una valutazione del

diverso livello di esposizione dell’Ente al rischio di corruzione;

indicare gli interventi organizzativi volti a prevenire il medesimo

rischio;

attivare le procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti

chiamati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione;

garantire l’idoneità, morale ed operativa, del Personale chiamato ad

operare nei Settori sensibili;

assicurare la puntuale applicazione delle norme sulla Trasparenza;

assicurare la puntuale applicazione delle norme sulle Inconferibilità e

le Incompatibilità;

assicurare la puntuale applicazione del Codice di Comportamento dei

Dipendenti;

Spetta alla giunta comunale quale organo di indirizzo politico,di designare il

responsabile anticorruzione. In particolare il responsabile anticorruzione deve

provvedere: ad elaborare ed a redigere il piano; sottoporre il Piano, all’

72

approvazione della giunta comunale; trasmettere il piano dopo l’approvazione

della giunta al Dipartimento della funzione pubblica ed al Prefetto della

Provincia; assicurare gi obblighi di Trasparenza; individuare tra i dipendenti

dell’ente un responsabile della Trasparenza; vigilare sul rispetto delle norme di

inconferibilità e incompatibilità; definire procedure appropriate per selezione e

formare i dipendenti destinati ad operare in settori particolarmente esposti alla

corruzione; elaborare la relazione annuale sull’attività svolta ed assicurarne la

pubblicazione;

73

3.5 La configurazione della Dru riscontrata sul comune

Quando parliamo di “risorse umane” facciamo riferimento all’aspetto di valore

o capitale che un’organizzazione possiede dal punto di vista della

professionalità e delle competenze del proprio personale. Questo capitale va

salvaguardato, curato e sviluppato esattamente come le altre risorse aziendali

(disponibilità finanziarie, attrezzature, tecnologia ecc) con la consapevolezza

che le competenze e la qualità del lavoro umano rappresentano un

importantissimo vantaggio competitivo e di sviluppo per l’azienda stessa. Più

in particolare la Direzione Risorse Umane può essere vista come un patrimonio

di un saper fare collettivo che dovrebbe mettere un’azienda nelle condizione di

gestire i fattori critici del proprio business e distinguersi dai concorrenti. Le

attività della direzione del personale (DRU) possono essere analizzate in

riferimento a 5 variabili56 :

1) “I destinatari delle attività che svolge la DRU che possono essere

chiamati “clienti”;

2) Gli strumenti tecnici e l’organizzazione della funzione per la

realizzazione del task;

3) I vari indicatori di performance delle diverse attività svolte e della

funzione nel suo complesso

4) La strategia, la cultura e i valori dell’organizzazione e degli addetti alle risorse umane

56Si veda G. Costa, Giannecchini, risorse umane, persone, relazioni e valori, Mac Graw Hill 2013.

74

5) Il task della DRU, ovvero le modalità con cui concepisce il proprio

ruolo e i propri obiettivi, in coerenza con la mission aziendale”;

Tali variabili sono tutte collegate tra di loro.

1)La concezione della DRU come servizio porta a differenziare gli stessi

servizi a seconda dei bisogni e delle caratteristiche del “cliente”. Per capire tali

bisogni può essere necessario segmentare il personale 2) Per quanto riguarda le

forme organizzative adottate si può andare dal caso in cui la DRU non ha

alcuna autonomia funzionale al punto di confondersi con la funzione

amministrativa, al caso di totale integrazione nel vertice strategico. 3) La

posizione competitiva dell’impresa e quindi la sua idoneità a mantenere nel

tempo posizioni profittevoli potrebbero essere il solo criterio di valutazione

delle attività di gestione delle risorse umane. Tale criterio però porterebbe a

una indeterminazione delle responsabilità, in relazione ad attività specifiche.

Quindi è necessario articolare gli strumenti di misura in modo da controllare e

sollecitare il contributo delle varie attività. E’ importante che gli indicatori di

obiettivi e di risultati colgano tanto la dimensione economica quanto quella

sociale equilibrando le esigenze di breve periodo con quelle di medio - lungo.

4) I valori e la cultura rappresentano l’identità dell’impresa. E’necessario

distinguere tra la cultura aziendale intesa come competenza distintiva e la

cultura aziendale intesa in senso antropologico (valori, simboli, riti).

5)Il task della DRU ingloba le opzioni ideali, culturali e tecniche che

discendano dall’orientamento strategico dell’impresa e della sua cultura. Vi

sono tre tipi di task: Gestione del personale, Direzione e sviluppo delle risorse

75

umane e Amministrazione del personale57.

3.5.1 Gestione del personale

In questa configurazione la direzione del personale definisce politiche

specifiche e offre al vertice strategico e alla linea operativa i supporti tecnici

per implementare le loro scelte strategiche in termini di personale. La DRU

gode di una certa autonomia che può essere distinta in : - autonomia

specialistica che deriva da una collocazione organizzativa autonoma e

differenziata rispetto alla funzione amministrativa . Il suo compito è quello di

fornire supporti tecnici alla line. autonomia politica che conferisce ai

responsabili del personale un potere diretto sulle politiche delle risorse umane.

Tale configurazione si presenta nelle aziende medie e grandi che hanno

accumulato una certa esperienza nella gestione del personale e hanno risorse da

dedicare ad attività specialistiche. In questa configurazione la DRU copre il

ruolo di employee champion o employee advocacy (mentore, portavoce,

amico) caratterizzato da un orientamento di breve periodo ed una

focalizzazione sulle persone piuttosto che sulle procedure.

3.5.2 Direzione e sviluppo delle risorse umane

La configurazione Direzione e sviluppo delle risorse umane invece si basa

sull’adozione di un’ottica strategico-sistematica volta a ricercare compatibilità

e coerenze reciproche tra scelte strategiche e politiche del personale. La

57 G.Costa e M. Gianecchini ( Mcgraw-hill)., Risorse Umane – Persone, relazioni e valori 3 edizione 2013.

76

funzione del personale è focalizzata sulle problematiche strategiche, direzionali

e operative ed è integrata nei massimi livelli decisionali dell’impresa.

Attraverso le politiche del personale, vengono costituiti elementi importanti di

vantaggio competitivo. La segmentazione del personale è molto sviluppata ed è

ala base di un vero e proprio marketing interno. Tale configurazione si

riscontra in imprese di grande dimensioni medie e grandi, orientate

all’innovazione del prodotto e di mercato. In questa configurazione si esprime

la figura di business partener e di agente di cambiamento teorizzato da Ulrich.

Il primo contribuisce ad assicurare il successo dell’impresa aumentando la

capacità dell’organizzazione di implementare la strategia attraverso: la

riduzione dei tempi di passaggio dal concepimento della strategia alla sua

esecuzione, una migliore capacità di rispondere al mercato. Il secondo svolge

un ruolo di guardiano e catalizzatore della cultura aziendale. I professionisti

delle risorse umane nell’interpretare questo ruolo devono migliorare la capacità

dell’azienda di progettare e implementare i cambiamenti e di ridurre i tempi di

realizzazione di tutte le attività organizzative

3.5.3 Amministrazione del personale

La terza ed ultima configurazione è invece quella che maggiormente ci

interessa che ho riscontrato durante la mia esperienza sul comune di Carinaro e

che quindi più si avvicina alle amministrazioni pubbliche è quella definita

“Amministrazione del personale”. In particolare in tale configurazione il task è

caratterizzato da una concezione di tipo contabile – amministrativo volta ad

amministrare il rapporto di lavoro. La funzione del personale ha scarse

relazioni con il vertice strategico e con le line operative dai quali si limita a

77

ricevere gli input informativi necessari per tradurre le loro scelte gestionali in

atti coerenti con le norme legislative contrattuali. Gli addetti al personale non

interferiscono con le politiche di gestione. Tale modello è frequente oltre che

nelle pubbliche amministrazioni anche nelle grandi imprese burocratizzate.

All’interno di questa configurazione la DRU gioca un ruolo che Ulrich

definisce administrative expert58 caratterizzato da un orientamento di breve

periodo e una focalizzazione operativa sui processi. In questo caso, il

responsabile ha una competenza limitata alla dimensione amministrativa

contabile.

58 Si veda il modello di Ulrich

78

3.6 Il processo di reclutamento e selezione del comune di

Carinaro

Una prima analisi che ho condotto durante l’esperienza di stage sul comune di

Carinaro è stata quella di esaminare il processo di reclutamento e selezione del

personale, in particolare esso si orienta secondo un percorso decisionale che

dovrebbe avere delle caratteristiche di unitarietà in quanto deve mettere in

relazione le esigenze specifiche e contingenti di personale con lo sviluppo di

politiche che tengano in considerazione in modo corretto dei cambiamenti

organizzativi e dei ruoli interni, delle modifiche normative e delle modifiche

del mercato del lavoro esterno. Secondo ciò il processo è articolato così59 :

1) In primis si parte dall’analisi dei fabbisogni del personale, articolata per un

triennio con le indicazioni delle scelte annuali, il cui scopo principale è quello

di individuare le posizioni di lavoro da andare a ricoprire in termini di

numerosità, caratteristiche organizzative ecc. Nella pubblica amministrazione

la programmazione dei fabbisogni costituisce un atto fondamentale ai processi

di assunzione. La pianificazione dei fabbisogni è fondamentale non solo da un

punto di vista quantitativo ma soprattutto per aspetti qualitativi, infatti in

questa fase la programmazione è importante per determinare il modo più

preciso possibile sia la posizione da ricoprire (job description), sia se il tipo di

persona è idonea a ricoprire tale ruolo.

2) La seconda parte del processo è data dall’attività di reclutamento e selezione

59 Si veda R. Giovannetti, R.Ruffini la direzione del personale nelle pubbliche amministrazioni Ipsoa 2007.

79

delle fasi che anche se a livello teorico sono distinte nella pratica sono poco

differenziate. Il reclutamento è l’attività attraverso il quale l’ente comunica la

propria domanda di lavoro e sollecita il mercato in termini di offerta60. Quindi

con il reclutamento si cerca di individuare ricercando su determinati segmenti

di mercato i soggetti maggiormente idonei in termini di professionalità e

motivazione a ricoprire la posizione ricercata. Il reclutamento nel settore del

pubblico impiego è molto delicato non solo per le complessità tecniche ma

soprattutto in relazione di dare un’ampia e corretta pubblicità alla scelta,

all’avvio della selezione la quale non sempre è in coerenza con l’aspettativa di

andare ad individuare gli aspiranti migliori ma molte volte attira

semplicemente persone in cerca di un lavoro aldilà dalle sue caratteristiche.

Tale problema può essere facilmente la causa di problemi nella futura gestione

del rapporto di lavoro.

La selezione invece è il processo di individuazione tra i canditati delle persone

che hanno un profilo attitudinale, professionale e motivazionale che più è

congruo con il tipo di posizione da andare a ricoprire, cioè con le caratteristiche

richieste61. Successivamente al reclutamento e alla selezione si ha l’inserimento

del lavoratore nell’ente e costituisce il momento di costruzione del contratto

psicologico tra lavoratore e “azienda”.

Il primo passo per l’attivazione di una corretta procedura di selezione

60 S. Paneforte, la gestione delle persone nell’organizzazione, cedam 2015. 61 F. Baldassarre, risorse umane e impresa, edizioni dal sud editore 2004.

80

(individuazione dei fabbisogni) e dato dall’individuazione delle

caratteristiche della posizione da ricoprire e dalla relativa specificazione del

profilo da selezionare che può comprendere una varietà di caratteristiche quali :

le qualità personali; la creatività; l’ottimismo; la resistenza allo stress; le

esperienze in settori o posizioni particolari; titoli di studio; aspettative e i

bisogni del candidato ecc. Una chiara visione dei contenuti della posizione e

del relativo profilo delle attitudini delle competenze e delle conoscenze dei

soggetti che si intende ricercare attraverso il processo di selezione costituisce

l’elemento fondamentale per una buona selezione. Nonostante ciò nelle

pubbliche amministrazione l’attività rivolta alla specificazione dei profili da

selezionare è piuttosto rara62. Questo si spiega per mezzo di alcuni ragioni

giustificabili da aspetti oggettivi, altri, al contrario meno giustificabili perche

vanno a costituire il semplice portato di “pigrizia” gestionale o di una cultura

lontana da efficienti e corrette logiche manageriali63. Tra gli elementi oggettivi

che limitano la possibilità di definizione del profilo da selezionare troviamo in

primis il fatto che alcuni lavori in ambienti professionali dinamici sono

difficilmente definibili a priori, inoltre selezioni troppo specifiche in un

contesto come quello pubblico potrebbe indurre ad un ulteriore irrigidimento

del mercato del lavoro infine il costo organizzativo di quest’attività potrebbe

essere poco giustificato rispetto al beneficio laddove si tratti di fare assunzioni

62 G. Rebora, R. Ruffini, la gestione del personale degli enti locali. Politiche metodi e sistemi operativi per le autonomie locali, il Sole 24 Ore editore 2001. 63 Si veda R. Giovannetti, R.Ruffini la direzione del personale nelle pubbliche amministrazioni Ipsoa 2007.

81

di personale all’interno di prassi organizzative consolidate. In genere tale

mancata specificazione del profilo da selezionare nasce da abitudini obsolete e

da pratiche di tipo burocratico. In particolare però nel settore pubblico si tende

da una parte a controllare solo le conoscenze tecniche quasi come se l’analisi

delle attitudini e delle qualità personali fosse una grave lesione del principio di

imparzialità nella selezione pubblica e che quello più “capace” sia solo quello

che conosce meglio la materia64. In secondo luogo si tende a non specificare il

profilo da selezionare semplicemente perché quando si vanno a selezionare

delle professionalità di carattere generale non si riesce a specificare bene le

richieste, come avviene per le professionalità amministrative, spesso fungibili

tra diversi settori, in quanto si selezionano professionalità così specifiche che si

ritiene ridondante sbagliando una loro specificazione. Con le riforme che si

sono avute verso il finire degli anni 90 che hanno comportato la cosiddetta

“seconda privatizzazione”65 del rapporto di lavoro pubblico il tema del

reclutamento delle risorse umane e del relativo accesso al lavoro pubblico è

diventata una fase molto delicata nella quale la stessa P. A. , per soddisfare le

esigenze di efficiente funzionamento, organizza se stessa e i propri uffici,

disciplinando e razionalizzando il flusso delle risorse umane decidendo come e

quando procedere all’approvvigionamento delle medesime in maniera non

dissimile a quanto viene fatto da un imprenditore privato. Nonostante ciò mi

sembra fondamentale specificare che, per quanto la P. A. , in questa

64 Si veda R. Giovannetti, R.Ruffini la direzione del personale nelle pubbliche amministrazioni Ipsoa 2007. 65 F. Carnici, S. Mainardi, V. Talamo, codice del lavoro nelle pubbliche amministrazioni, Utet 2008.

82

operazione, possa essere assimilata ad un datore di lavoro privato, che esercita

la funzione di gestione aziendale in quanto entrambi vanno a valutare

l’opportunità di dare avvio a procedure di reclutamento prendendo in

considerazione i costi, del numero dei posti e delle professionalità necessarie

nonché della tipologia contrattuale da utilizzare, essa è sottoposta ad un vincolo

che ne limita l’esercizio pieno della facoltà : la previsione e la sussistenza di

somme in bilancio determinate autoritativamente secondo le previsioni delle

leggi finanziarie e di bilancio. Il processo di reclutamento e selezione del

personale nelle amministrazioni pubbliche è sempre stato uno dei procedimenti

tra i più complessi. Nelle amministrazioni pubbliche l’andare ad individuare il

personale permette l’accesso ad un impiego pubblico rispetto al quale bisogna

selezionare i più preparati indipendentemente da altre condizioni come la razza

il sesso ecc66. Infatti l’accesso all’impiego pubblico è regolato dalla

Costituzione italiana con regole di carattere operativo. Innanzitutto l’art. 97

della Cost. individua nel concorso pubblico il sistema ordinario di accesso al

pubblico impiego, in quanto strumento capace di avvalersi di soggetti risultati

più capaci in una selezione condotta con criteri imparziali. La Costituzione

inoltre prevede all’art. 51 che i cittadini abbiano la possibilità di accedere agli

uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i

requisiti stabiliti dalla legge. Infine l’art. 98 precisa che i pubblichi impiegati

66Si veda le risorse umane nelle pubbliche amministrazioni, vincoli e opportunità, Formez 2007.

83

sono al servizio della Nazione. Visti tali articoli il sistema di accesso alla

pubblica amministrazione non è stato privatizzato come gli altri elementi del

rapporto di lavoro, ma resta un processo di natura pubblica che deve rispettare

determinate modalità. Per salvaguardare l’accesso alle amministrazioni

pubbliche in modo tale che si rispettino i principi costituzionali occorre

individuare modalità di selezione basate sul merito. In particolare il problema

tecnico che si pone nella gestione delle selezioni pubbliche riguarda la

necessità di contemperare, nell’esecuzione del processo selettivo, esigenze di

trasparenza ed imparzialità insieme ad esigenze di economicità ed efficacia

delle selezione67, tutto questo in un ambito molto difficile da gestire in quanto

il “premio” in palio del procedimento consiste nel posto di lavoro e quindi i

diversi concorrenti sono generalmente molto attenti all’andamento del

procedimento e a tutti gli elementi che potrebbero fargli vincere o perdere il

concorso. La norma fondamentale che regola l’accesso alla pubblica

amministrazione è l’art. 165 del Dlgs n. 165/2001 che prevede:

1 L’adozione di procedure selettive come unica possibilità di assunzione

all’impiego;

2 La necessità di garantire in misura adeguata gli accessi dall’esterno, attraverso

questo prevedendo come modalità normale la selezione interna, invertendo

67 Si veda il sito www.qualitapa.gov.it.

84

quindi la logica; storicamente seguita dal legislatore che vedeva le selezioni

interne solo come un fatto eccezionale rispetto a quelle esterne;

3 La richiesta di adottare dei meccanismi oggettivi idonei a verificare nelle

selezioni anche i requisiti attitudinali; L’obbligo della programmazione del

fabbisogno del personale prima di procedere alle procedure selettive;

4 Coinvolgere i dirigenti nelle procedure selettive;

5 Adottare determinati principi nello svolgimento delle procedure selettive

individuate nella : - adeguata pubblicità delle selezioni, - garanzia di

imparzialità, - economicità, - rapidità del procedimento anche ricorrendo a

determinate forme di preselezione e all’utilizzo di supporti informatici,-

rispetto delle pari opportunità, - composizioni delle commissioni fatte da

esperti in materia;

3.6.1 Il bando di concorso

Ritornando al “ Bando di concorso”68 dobbiamo dire che più che informare

sulle richieste dell’ente relative ai requisiti necessari per ricoprire la posizione

costituisce di fatto una normativa speciale che detta le regole sulle modalità

con cui si potrà accedere e si dovrà sostenere la selezione. Non eseguire gli

adempimenti formali prescritti dal bando porterà all’esclusione dalla selezione.

Detto ciò possiamo affermare che i bandi più che reclutare, si concentrano sulla

costruzione di regole operative con cui attuare la selezione e sulla corretta

68 Si veda art. 97 della costituzione.

85

informazione da dare ai possibili candidati circa la procedura da seguire e di

documenti da fornire all’amministrazione. In questi casi gli enti si limitano a

dare diffusione della notizia di avvio di una selezione pubblica per determinati

posti, attraverso giornali, siti web. Possiamo quindi dire che la fase di

reclutamento nel caso delle procedure selettive pubbliche è principalmente

basata sul “bando” che costituisce di conseguenza anche l’elemento

fondamentale del processo di selezione. Esso serve a69 : A dare notizia dell’avvio della selezione .

Dare informazioni al riguardo i contenuti della selezione

Dare sviluppo ad una selezione coerente con le posizioni da ricoprire attraverso

determinate modalità procedimenti su cui basare la procedura selettiva.

Il bando quindi deve essere ben fatto e curato al fine di evitare che vi siano

problemi nell’esecuzione del procedimento selettivo. Generalmente i contenuti

del bando riguardano alcuni elementi: il numero di posti da ricoprire; il

trattamento economico connesso al posto; il termine di scadenza e le modalità

di presentazione della domanda; i requisiti richiesti per l’ammissione; il diario

e la sede delle prove; i termini di avviso per la convocazione alle prove

d’esame; la votazione minima per il superamento delle prove e le materie

oggetto di esse; i titoli che danno luogo a preferenze in caso di parità di

punteggio; l’ammontare della tasso di concorso. Queste sono le informazioni

necessarie per portare a veloce compimento la procedura selettiva.

69Si veda R. Giovannetti, R.Ruffini la direzione del personale nelle pubbliche amministrazioni Ipsoa 2007.

86

3.6.2 Le prove scritte ed orali

Negli enti pubblici le prove scritte ed orali oltre ad una verifica dei titoli sono

gli elementi principali di selezione del personale in virtù del fatto che nel

settore pubblico si è sempre evitato di valutare le persone e si è sempre

ricercata l’eccellenza tecnica70. Dobbiamo però dire che tali modalità di

selezione oggi non sono più adeguate alle complessità del lavoro da svolgere.

Sul comune di Carinaro gli esami di selezione consistono in una prima prova

scritta, una seconda prova scritta a contenuto teorico-pratico e una prova orale.

Sui comuni la prima prova scritta generalmente consiste su argomenti relativi

alle sulle seguenti materie71:

• Ordinamento finanziario, contabile e tributario degli enti locali;

• Diritto amministrativo;

• Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali;

• Contabilità degli Enti Locali ;

• Disciplina del rapporto di impiego pubblico Ragioneria generale e

applicata;

• Elementi di economia politica;

• Amministrazione del patrimonio e contabilità generale dello Stato;

• Bilancio di previsione economica e conto consuntivo;

• Tributi degli Enti Locali;

La seconda prova scritta invece è a contenuto tecnico-pratico che in genere

70R.Ruffini, la valutazione delle performance individuali nelle pubbliche amministrazioni, 2013. 71 Si veda il sito www.comune.carinaro.ce.it.

87

consiste nella redazione di un atto amministrativo inerente le materie della

prima prova scritta. . La prova orale, tende a completare il quadro conoscitivo

della commissione sul livello complessivo di preparazione del candidato,

consisterà in un colloquio basato sulle materie delle prove scritte. La prova

orale sarà diretta anche ad accertare il livello di conoscenza di una lingua

straniera scelta tra il francese e l’inglese e dell’informatica generale:

conoscenza dell’ambiente Windows (conoscenza di Word, Excel, navigazione

internet, trasmissioni telematiche, firme digitali, posta elettronica ordinaria e

certificata e applicativi di uso comune, buona conoscenza delle piattaforme

ministeriali dedicate agli enti locali)

3.6.3 Le prove preselettive: i test.

Un altro aspetto importante nel procedimento della selezione pubblica fa

riferimento alla previsione di prove preselettive che hanno come obiettivo

quello di ridurre il numero dei canditati che poi prenderà parte alle prove

selettive vere e proprie72. Infatti le prove preselettive vengono utilizzate

quando il numero dei candidati è alto rispetto al numero dei posti messi in

concorso. Però non mancano situazioni in cui la preselezione avviene in ogni

procedimento, sopratutto per le qualifiche elevate, ed ha come finalità non solo

quella di ridurre il numero dei candidati, attraverso test scritti con domande

tecniche a risposta multipla ma soprattutto la qualità attraverso l’effettuazione

72 N. De Carlo, teorie e strumenti per lo psicologo del lavoro e delle organizzazioni – soddisfazione e incentivi, organizzazione del lavoro, gestione delle risorse umane, etica professionale, Angeli editore 2004

88

di preselezioni basate su test psico-attitudinali e motivazionali. I test

preselettivi vengono prestabiliti dalla Commissione Giudicatrice ovvero, da

un’organizzazione o da esperti esterni all’organizzazione, ai quali affidare

all’occorrenza anche la gestione della selezione e della correzione rapida degli

elaborati con l’ausilio di mezzi meccanici ed informatizzati. Teoricamente i

test consistono in un procedimento sistematico che consente di confrontare per

un dato comportamento, più persone in periodi successivi di tempo, tramite la

somministrazione di stimoli adeguati e standardizzati73. In particolare il test

può essere composto da una serie di prove di vario genere (manuali, verbali,

grafiche) identiche per tutti i soggetti e capaci di stimolare una risposta74. Le

risposte così sollecitate sono considerate un campione rappresentativo di quello

che può essere il comportamento del soggetto di fronte ad un determinato tipo

di sollecitazione. Pertanto il valore diagnostico e predittivo dipenderà dal grado

di somiglianza tra il campione di comportamento che costituisce il test ed il

comportamento da studiare. Attraverso la standardizzazione, inoltre, si

garantisce un criterio di oggettività alle prove, dal momento che essa consente

di ottenere direttamente dai canditati una serie di informazioni ma in

condizioni di uniformità di procedura, sia nella somministrazione del test

(descrizione delle istruzioni, limiti di tempo per fornire la risposta, criteri di

73 S. Paneforte, la gestione delle persone nell’organizzazione, cedam 2015. 74C.Cortese, A. Del Carlo, la selezione del personale dalla ricerca all’inserimento in azienda : come scegliere il candidato migliore, editore Cortina Raffaello 2008.

89

risposta), sia nella determinazione dei punteggi ( definizione delle norme

statistiche per l’interpretazione dei punteggi ottenuti). Questo vuol dire che

tutti i candidati verranno valutati nelle stesse condizioni (standardizzazione

nella somministrazione e con lo stesso metro di giudizio (somministrazione dei

punteggi) a patto che coloro che somministrano il test siano qualificati ed

addestrati a garantire tale uniformità e che per l’interpretazione del test ci si

avvalga di persone preparate e formate per l’attribuzione di un significato

valido e coerente ai punteggi ottenuti da ciascun candidato. Esistono differenti

test che utilizzano le organizzazioni nelle selezioni del personale75. In generale

è possibile distinguere tra test cosiddetti di livello ( test di intelligenza, prove

attitudinali) e test di personalità ( questionari o inventari oggettivi o di tipo

proiettivo). I primi misurano la riuscita o il fallimento in una serie di prove

standardizzate che studiano gli aspetti conoscitivi della personalità,

intelligenza, attitudini, e prevedono pertanto l’esistenza di una risposta esatta

quantificabile. I secondi hanno come finalità lo studio delle componenti

affettive della personalità e consentono la valutazione qualitativa dei processi

psichici che concorrono nella sua organizzazione, permettendo la stesura di un

profilo del candidato, in base alle sue caratteristiche emotive, motivazionali,

interpersonali e di atteggiamento. Per questo motivo non esiste una risposta

giusta o sbagliata agli stimoli che il test propone, in quanto questa non può che

75 G. Bagnato, fare selezione, esperienza e metodo nella scelta delle persone, egea 2014.

90

essere soggettiva e descrittiva per ogni singolo individuo. I test hanno il grande

vantaggio di consentire di raccogliere un gran numero di informazioni e di

valutare un gran numero di persone in breve tempo. Questo li rende

particolarmente utili laddove sia necessario ad esempio operare una prima

scrematura delle candidature: una volta stabilito un criterio avranno accesso

alle prove successive solo quei candidati che soddisfano quel criterio ( per

esempio un determinato punteggio al test). Occorre però sottolineare che il test

da solo non è in grado di fornire un quadro completo del candidato ma soltanto

delle indicazioni guida per crearsi tale quadro avvalendosi di informazioni

oggettive affidabili. In definitiva la caratteristica principale del test è se usato

in modo corretto fornisce una misurazione obiettiva e standardizzata sulla

quale subentra l’interpretazione tecnica. E’ solo parzialmente attendibile in

quanto fornisce dati solo su alcuni aspetti delle attitudini o delle personalità che

è necessario approfondire con un rapporto personale. Può essere somministrato

in modo individuale o collettivo.

3.6.4 La commissione giudicatrice

Un’ulteriore aspetto fondamentale per una buona riuscita del processo selettivo

è dato dalle modalità di funzionamento della commissione di concorso . Per

quanto riguarda la composizione della commissione giudicatrice è composta

con separato atto secondo quanto previsto nel regolamento dell’ente76, in

genere questi possono essere nominati o dall’organo politico o dal direttore del

76Si veda www.comune.carinaro.ce.it

91

personale. Generalmente si prevedono tre commissari , tra i quali uno che è

dirigente dell’ente con funzioni di presidente. Ai commissari si può prevedere

di farli affiancare con altri esperti o di aumentare il numero di commissari

nelle situazioni di concorsi particolarmente numerosi. Spetta alla commissione

la facoltà di stabilire in relazione al numero di domande pervenute dei test o

delle prove di preselezione. Le persone che vanno a formare la commissione

giudicatrice devono comunque essere in possesso di adeguate competenze e

titoli per poter eseguire il ruolo che sono chiamati a svolgere.

92

3.7 Gli avanzamenti di carriera: le progressioni orizzontali e

verticali

Le progressioni orizzontali e verticali sono degli avanzamenti di carriera e

quindi delle progressioni economiche che si hanno nella pubblica

amministrazione77. In particolare la diversità tra le due progressione sta nel

fatto che i primi permettono il passaggio in modo esclusivo tra differenti

collocazioni economiche all'interno di una stessa categoria (ad esempio per una

categoria C, rappresenta un concorso interno quello che permette il movimento

all'interno della stessa categoria C, quindi tra C1 e C2 o tra C1 e C3 etc.); i

secondi invece permettono passaggi tra categorie differenti (per esempio

possono consentire il passaggio di personale da C3 a D; o da B2 a C1 etc.)78.

La giurisprudenza e la legislazione degli ultimi anni hanno ristretto in misura

molto importante i limiti entro cui si possono avere le progressioni verticali,

che diventano quindi un istituto che può essere utilizzato solo entro ambiti

molto ristretti e mai con delle procedure interamente riservate, ma

esclusivamente come concorso pubblico con riserva. Tali limiti non possono

essere estesi al punto da consentire riserve per tutti i posti messi a concorso,

anche se ciò avviene nella forma della sanatoria. Ed ancora non si può arrivare

alla utilizzazione degli esiti di precedenti prove di progressione verticale. E’

questa una opzione che si può affermare essere compiuta in modo molto netto

77Si veda R. Giovannetti, R.Ruffini la direzione del personale nelle pubbliche amministrazioni Ipsoa 2007. 78Si veda il sito dell’ARAN, spiega dettagliatamente le differenze tra le progressioni, www.aranagenzia.it

93

da parte del legislatore e su cui la giurisprudenza della Corte Costituzionale

interviene a sostegno, anzi si deve ritenere che in buona misura alla base delle

scelte restrittive compiute dalla legislazione vi sia la necessità di uniformarsi ai

principi dettati dalla Consulta, che interpreta in modo assai rigido il principio

di cui all’articolo 97 della Costituzione, per il quale ai posti pubblici si accede

per concorso pubblico. La legge cosiddetta Brunetta, D.Lgs n. 150/2009,

stabilisce che le progressioni verticali possono essere effettuate esclusivamente

sotto forma di riserva, non superiore al 50%, nell’ambito dei concorsi pubblici.

Tale disposizione vieta, quindi, la possibilità di bandire concorsi

esclusivamente riservati al personale interno.

Sempre tale disposizione prevede anche il possesso dello stesso titolo di studio

previsto per l’accesso dall’esterno. Le amministrazioni possono prevedere,

come titolo preferenziale, la valorizzazione della valutazione positiva

intervenuta per almeno un triennio.

Va ricordato poi che il decreto legge n. 78/2010, con una disposizione della cui

legittimità costituzionale tanti hanno dei dubbi, stabilisce che le progressioni

verticali svolte nel triennio che va dal duemilaundici al duemilatredici

producono in questo periodo temporale esclusivamente effetti di tipo giuridico,

mentre non producono conseguenze di tipo economico.

94

ll Consiglio di Stato, ha stabilito che deve ritenersi che il concorso pubblico

rappresenta la modalità ordinaria di accesso nei ruoli delle P.A., rispettando

principi costituzionali di uguaglianza ed i canoni di imparzialità e di buon

andamento, l’articolo 97 e che inoltre i concorsi interni sono da considerare

come eccezione al principio dell’ammissione in servizio per il tramite del

pubblicoconcorso.

In questo senso anche la facoltà del legislatore di introdurre modifiche al

predetto principio deve essere delimitata in senso rigoroso, potendo tali

modifiche essere considerate legittime soltanto quando sono funzionali al buon

andamento dell’amministrazione e ricorrano anche peculiari e straordinarie

esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle. E’ stato precisato anche

che al principio del concorso pubblico deve essere riconosciuto un ambito di

applicazione allargato, in modo da non includere solo i casi di assunzioni di

individui precedentemente estranei alle P.A., ma anche le ipotesi di nuovo

inquadramento di dipendenti già in servizio e quelli di trasformazione di

rapporti non di ruolo, e non istaurati in origine mediante concorso, in rapporti

di ruolo. Questo principio si applica anche ai concorsi interni, permettendo di

ammettere una selezione concorsuale riservata solo in quanto i criteri che

vengono utilizzati siano in modo effettivo compatibili con il consolidamento

dell’esperienza pregressa all’interno della stessa P. A..

95

Sono considerati illegittimi i decreti dirigenziali attraverso il quale una regione

ha indetto delle progressioni verticali, tutte interamente riservate al personale

già dipendente dell’ente, che danno alcuna motivazione delle ragioni, di

interesse pubblico, che vanno a giustificare il ricorso ad una procedura

completamente riservata per la copertura di posti vacanti, in modifica al

principio del necessario concorso pubblico per l’accesso a posti di pubblico

impiego.

Le procedure di bandi riservate per progressioni verticali che vanno a sottrarre

alcuni posti al principio del pubblico concorso, in assenza di motivazione delle

ragioni di tale deroga, in modo che violino il principio di imparzialità e buon

andamento ( ex articolo 97 della Costituzione), creando anche una non

giustificata posizione di privilegio per il personale già dipendente ( in

violazione dell’art. 97 Cost.), possono essere impugnati da un individuo che,

anche se non è dipendente della Pubblica Amministrazione, è in possesso del

titolo di studio necessario per andare a ricoprire i posti.

Dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4139 del 07/09/2015 si può ricavare il

principio generale- ora riferibile più propriamente all’applicazione dell’art. 24

del D.Lgs n. 150/2009 ( riserva agli interni nelle procedure concorsuali) che

ogni forma di reclutamento deve essere condotta nel rispetto assoluto del

96

sistema di legalità, pena la responsabilità patrimoniale per tutti i soggetti

dell’amministrazione che hanno partecipato attivamente alla commissione

degli illeciti.

97

3.8 Il fondo risorse decentrate per i dipendenti

Nel corso dello stage sul comune di Carinaro ho preso visione del fondo risorse

decentrate per i dipendenti. In particolare il D. Lgs 165/2001 impone a tutte le

amministrazioni la costituzione del fondo per le risorse decentrate, che

costituisce la base per l'erogazione del salario accessorio ai dipendenti. La

costituzione di tale fondo costituisce un’attribuzione gestionale per il

finanziamento delle politiche di sviluppo delle risorse umane e della

produttività. Le risorse destinate ad incentivare le politiche di sviluppo delle

risorse umane e della produttività (Fondo per le risorse decentrate) vengono

determinate ogni anno in base alle disposizioni contrattuali e legislative

vigenti, tenendo in considerazione delle disponibilità economico finanziarie

dell’Ente nonché dei nuovi servizi o dei processi di riorganizzazione finalizzati

ad un accrescimento di quelli esistenti che si intendono attivare nel corso

dell’anno. Le risorse che vanno a formare il fondo si suddividono in79 :

Risorse stabili hanno la caratteristica della certezza, stabilità e

continuità nel tempo, e che restano acquisite al fondo anche per il

futuro;

Risorse variabili hanno la caratteristica della variabilità e

dell’eventualità e che quindi sono valide solo per l’anno in cui vengono

messe a disposizione del fondo;

79 Si veda www. Comune.carinaro.ce.it

98

In particolare le voci che vanno a formare le risorse stabili sono rappresentate

dall’applicazione delle seguenti disposizioni di legge :

art. 14, comma 4; art. 15, comma 1, lett. a, b, c, f, g, h, i, j, l, comma 5 per gli

effetti derivati dall’incremento delle dotazioni organiche, del CCNL

dell’1.4.1999; art. 4, commi 1 e 2, del CCNL 5.10.2001. Mentre le voci che

vanno a costituire le risorse variabili sono rappresentate art. 15, comma 1,

lett. d, e, k, m, n, comma 2, comma 4, comma 5 del CCNL dell’1.4.1999 art.

4, commi 3 e 4, del CCNL del 5.10.2001, art. 54 del CCNL de14.9.2000.

Possono in via generale costituire il fondo risorse destinate alle indennità di

turno, di lavoro straordinario, di rischio, risorse a sostegno di iniziative rivolte

a migliorare la produttività ecc.. E’ importante dire che negli ultimi anni si

sono avute molte leggi per contenere le spese relative alla pubblica

amministrazione e quindi relative anche alle risorse decentrate. Infatti la legge

n. 122 del 2010 e poi la legge n. 147 del 2013 hanno imposto un “tetto

massimo” di risorse destinate al salario accessorio, in quanto, dal primo

Gennaio 2011 al 31 Dicembre 2014 poi protratto al 31 Dicembre 2015 è stato

stabilito che l’ammontare complessivo delle risorse decentrate destinate

annualmente al trattamento accessorio del personale delle amministrazioni

pubbliche non può superare l’ importo dell'anno 2010, e ogni ente deve

provvedere alla riduzione automatica del fondo in misura proporzionale del

personale in servizio. Per ultimo anche la legge di stabilità del 2016 ha previsto

che il fondo risorse decentrate per l’anno 2016 non può superare quello relativo

all’anno precedente. In definitiva ho sintetizzato in alcune fasi il processo che

99

porta alla costituzione del fondo. Una prima fase in cui si vanno a determinare

le risorse stabili e quelle variabili. Una seconda fase in cui si ha la delegazione

trattante, ovvero i dirigenti comunali devono comunicare alla parte sindacale

che tutela i dipendenti, l’importo del fondo. Successivamente si ha una

riunione tra la parte sindacale e i dirigenti comunali il cui scopo è quello di

trovare un accordo sulla ripartizione delle risorse determinate precedentemente.

Infine dopo l’accordo raggiunto si può provvedere alla costituzione dei

contratti decentrati.

100

Conclusioni

L’esperienza pratica sul comune di Carinaro mi ha permesso di comprendere

come si lavora in un contesto di pubblico impiego. Infatti molti aspetti che non

avevo mai preso in considerazione come per esempio la motivazione delle

persone o l’iter burocratico attraverso cui gli individui vengono assunti in un

ente pubblico, sono stati fondamentali per permettermi di riuscire ad avere una

chiara visione di come sia la vita lavorativa all’interno di una pubblica

amministrazione. Durante il tirocinio ho riscontrato alcune criticità ma anche

alcuni aspetti positivi relativi al comune di Carinaro. La principale criticità che

ho notato è stata quella relativa alla composizione organica del personale

infatti, i dipendenti con un contratto a tempo indeterminato sono solo 15 ciò

provoca un rallentamento nell’esecuzione dei compiti. Con le risorse umane a

disposizione il comune di Carinaro riesce in modo molto limitato a svolgere e

garantire le funzioni amministrative assegnate per legge. Gran parte dei servizi

sono esternalizzati ed una buona parte delle attività vengono svolte con

l’ausilio dei lavoratori socialmente utili. Secondo un mio punto di vista sarebbe

auspicabile potenziare l’area finanziaria l’area tecnica e il servizio di polizia

municipale. Questa criticità non è imputabile direttamente al comune di

Carinaro ma piuttosto alle limitazioni legislative in merito alle assunzioni di

personale come visto anche nel corso della tesi quando ho trattato il tema delle

politiche di spending review. Tra gli aspetti positivi invece ho riscontrato che

nonostante quello di Carinaro sia un piccolo comune, esso sia dotato

efficientemente di strumenti informatici all’avanguardia. Infatti come già visto

precedentemente il comune utilizza due sistemi informativi, uno di tipo

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amministrativo contabile per gestire al meglio le tre aree comunali e quindi

garantire l’esecuzione della “macchina comunale”, ed un sistema informativo

del personale per poter gestire e controllare in modo adeguato i dipendenti.

Un’ulteriore domanda che mi ero posto all’inizio del lavoro era quella se la

pubblica amministrazione successivamente alle molte disposizioni che si sono

avute negli anni per renderla più innovativa e flessibile sulla scia delle diverse

teorie manageriali, si fosse effettivamente modernizzata e concretizzato il

processo di cambiamento. La risposta a questa domanda secondo il mio parere

sulla base anche dell’esperienza pratica è che ci sia ancora “strada da

percorrere” per arrivare ad una P.A. moderna e flessibile sia nei rapporti con i

cittadini che con i propri dipendenti, in quanto invece di investire nel settore

pubblico si tende sempre più spesso a tagliare le risorse.

102

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