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I servizi pubblici locali

Risorse Comuni

4 ottobre 2014

Servizi pubblici e funzioni pubbliche• Funzioni pubbliche: attività di cura concreta di interessi pubblici poste

in essere nell’esercizio di poteri amministrativi (pubblico ufficiale: art.357 cod. pen.)

• Servizi pubblici: attività dirette a fornire prestazioni e sprovviste dicarattere autoritativo (incaricato di pubblico servizio: art. 358 cod.pen.)

• Il senso della distinzione: laddove vi è esercizio di pubblici poteri, nonsi applicano le disposizioni a tutela della libera circolazione dei servizieconomici e della concorrenza in tale settore

• Art. 112 TUEL: «Gli enti locali, nell'ambito delle rispettivecompetenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici cheabbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzarefini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile dellecomunità locali».

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Modelli organizzativi per la gestione dei servizi

• Concessioni a terzi mediante procedure trasparenti e non discriminatorie

• Affidamenti diretti ma con gara per la scelta del socio privato: società miste

• Affidamenti diretti (o autoproduzione di servizi):a) Gestioni in economiab) Azienda-organo e azienda-ente (aziende, istituzioni,

consorzi)c) Società in house

Modello “in house”• Sentenza CGCE 18 novembre 1999 – Teckal - appalto misto fornitura e

servizi:- Non si ha contratto quando manca la bilateralità- Tale condizione si avvera quando l’ente eserciti sull’impresa un controllo

anaolgo a quello esercitato sui propri servizi e l’imprresa svolga per l’ente la gran parte della propria attività

• Sentenza CGCE 13 ottobre 2005 - Parking Brixen – concessione di servizi pubblici:

- Non viene in rilievo un contratto ma l’applicazione dei principi di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza

• Condizioni dell’ “in house” secondo la giurisprudenza:- Partecipazione pubblica totalitaria- Controllo analogo- Svolgimento di gran parte dell’attività in favore dell’ente socio

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Servizi pubblici di rilevanza economica e privi di rilevanza economica

• Corte costituzionale n. 325/2010 (e Corte Conti Lombardia): SPL dirilevanza economica = SEIG = qualsiasi attività che consistanell’offrire beni o servizi su un determinato mercato, anche potenziale

• Consiglio di Stato, sez. V, n. 6529/2010: criterio relativistico, chetenga conto delle peculiarità del caso concreto, quali la concretastruttura del servizio, le concrete modalità del suo espletamento, isuoi specifici connotati economico-organizzativi, la natura delsoggetto chiamato ad espletarlo, la disciplina normativa del servizio.

• Comma 557 L. 147/2013 (e prima l’art. 114, comma 5 bis del TUEL):«aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e allapersona (ex IPAB)» è disposizione rivelatrice di servizi privi dirilevanza economica

• Modelli di gestione (art. 113 bis del TUEL):a) In economiab) Azienda e istituzionec) Società (in house e miste)d) Fondazioni e associazionie) Concessione a terzi

• La sentenza della Corte costituzionale n. 272/2004• L’autonomia organizzativa degli enti territoriali (art. 117

Cost., c. 6)

Sevizi privi di rilevanza economica

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Servizi pubblici e servizi strumentali• Art. 13 L. 248/06: esclusività del rapporto tra ente

pubblico e società pubblica o mista operante nel settore dei servizi strumentali

• La nozione di appalto di servizi (strumentali) e concessione di servizi pubblici

• Gli indici della strumentalità del servizio: il pagamento del servizio, la responsabilità per il servizio reso, il rischio d’impresa

• Casi specifici: pulizie, gestione calore, illuminazione pubblica

• Le «deroghe» della giurisprudenza amministrativa: illuminazione pubblica e gestione dei rifiuti urbani

Servizi strumentali• Affidamento mediante gara (appalto servizi ai sensi del

codice dei contratti: d.lgs 163/2006)• Affidamento diretto a (art. 23 d.l. 223/2006):a) Società a capitale interamente pubblico o mista, ma dal

1° gennaio 2014 solo società in house (art. 4, d.l.95/2012)

b) Con esclusione dei servizi pubblici localic) Che prestino servizi solo per gli enti soci e non per altri

soggetti pubblici privati né in affidamento né con garad) Con oggetto sociale esclusivoe) Che non possono avere partecipazioni in altre società

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Servizi pubblici di rilevanza economica

• Il paradigma dell’autonomia locale (legge 142/1990)- Attribuzione di personalità giuridica all’azienda e- introduzione degli affidamenti diretti a società a prevalente capitale pubblico

locale• Il paradigma della concorrenza: - Scelta mediante gara dei soci privati (95-2008)- Tentativi vari di limitare l’operatività territoriale delle società affidatarie dirette

di servizi• Il paradigma della marginalizzazione delle gestioni dirette (legge 448/2001;

d.l. 112/2008; d.l. 138/2011):- Obbligo di aprire le società pubbliche ai soci privati - Affidamenti diretti a società in house soltanto entro la soglia del «de minimis»

(200.000 euro)• Il paradigma dell’efficienza della gestione (legge 147/2013 e rapporto

Cottarelli)

Concorrenza nel mercato e per il mercato

• Concorrenza nel mercato: esercizio libero e concorrenziale di un’attivitàeconomica da parte di più operatori in un medesimo mercato (internazionale,nazionale o locale)

• Concorrenza per il mercato: scelta concorrenziale dell’unico operatoreabilitato a svolgere un’attività economica in un mercato (normalmentenazionale o locale)

• Diritti speciali e concorrenza: anche le imprese che godono di diritti speciali ogestiscono servizi d’interesse economico generale sono assoggettati alleregole a tutela della concorrenza, salvo le deroghe di cui all’art. 106 TFUE e8 legge 287/1990

• Monopolio pubblico di un’attività economica: riserva originaria o trasferimentosuccessivo di un’impresa alla mano pubblica alle condizioni di cui all’art. 43Cost.

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Servizio idrico integrato (art. 147 ss D.Lgs. 152/2006)

• Ambito territoriale ottimale (art. 147)• Piano d’ambito (art. 149)• Affidamento del servizio secondo il principio dell’unicità

della gestione per ogni ambito territoriale ottimale (art. 149-bis)

• Convenzione per la gestione del servizio (art. 151)

Energia elettrica (D.Lgs. 79/1999)• Liberalizzazione del mercato, salvo che per la

trasmissione (art. 1)• Produzione (art. 8)• Gestore della rete di trasmissione nazionale –

concessione (art. 3)• Clienti idonei e clienti vincolati (art. art. 14)• Acquirente unico (art. 4)• Gestore servizi energetici• Gestore del mercato (art. 5)• Distribuzione locale – concessioni (art. 9)

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Gas naturale (D.LGS. 164/2000)• Liberalizzazione attività di importazione, esportazione, trasporto e dispacciamento, distribuzione e vendita (art. 1)

• Attività di trasporto: d’interesse pubblico e con obbligo di allacciamento (art. 8)

• Distribuzione: attività di servizio pubblico affidata mediante gara per non più di 12 anni (art. 14)

• Attività di vendita come attività libera e obbligo di separazione societaria tra vendita e distribuzione (art. 17 ss.)

• Gare sulla base degli Atem

La sentenza della Corte cost. n. 199/2012

• Annulla art. 4 d.l. 138/2011• Non vale a far rivivere la previgente normativa• Si applica la disciplina dell’Unione europea:a) Concessione a terzi con gara (art. 30 d.lgs. 163/2006)b) Affidamento diretto a società in housec) Affidamento diretto a società mista il cui socio privato sia scelto mediante gara a doppio oggettod) Ma anche autoproduzione mediante gestione in economia o mediante ente pubblico (aziende)

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La Direttiva 2014/23 su concessione servizi

• I servizi non economici d’interesse generale non rientrano nell’ambitodi applicazione della presente direttiva (art. 4, p. 2)

• La presente direttiva fa salvi i regimi di proprietà degli Stati membri. Inparticolare non richiede la privatizzazione di imprese pubbliche cheforniscono servizi al pubblico (art. 2, p. 2)

• La presente direttiva fa salva la libertà, per gli Stati membri, didefinire, in conformità del diritto dell’Unione, quali essi ritenganoessere servizi d’interesse economico generale, in che modo taliservizi debbano essere organizzati e finanziati (art. 4, p. 1)

• Ammesso l’affidamento diretto a enti pubblici o persone giuridicheprivate in presenza di controllo analogo, l’80% delle attività sonoesercitate in favore delle amministrazioni aggiudicatrici e nonsussistono partecipazioni private (art. 17)

Relazione affidamento servizi• Art. 34, c. 13 ss. d.l. 179/2012:a) In caso di affidamento servizi o entro il 31/12/2013b) Relazione da pubblicare sul sito internet dell’ente affidantec) Contenuti: sussistenza requisiti di affidamento e obblighi di

servizio pubblico (vedi rapporto con delibera ex art. 4 d.l.138/2011)

• In deroga a quanto previsto dal citato art. 34, comma 21, del D.L. 179/2012 “… al fine di garantire la continuità del servizio, laddove l’ente di governo dell’ambito o bacino territoriale ottimale e omogeneo abbia già avviato le procedure di affidamento, il servizio è espletato dal gestore o dai gestori già operanti fino al subentro del nuovo gestore e comunque non oltre il 31 dicembre 2014? (comma 1).

• Il Decreto consente quindi di evitare la cessazione ex lege prevista per gli affidamenti per i quali non siano stati rispettati gli obblighi di cui all’art. 34, comma 21 (entro il 31.12.2013).

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Servizi a rete• Nozione di servizio a rete• Obbligo di gestione del servizio per ambiti di livello

almeno provinciale (art. 3-bis d.l. 138/2011)• Conferimenti per ambiti ottimali (art. 34 d.l. 179/2012)

L’esercizio associato delle funzioni fondamentali

• È stato introdotto dal d.l. n. 78/2010 ed è stato oggetto di modifiche da ultimo a opera della spending review

• Riguarda tutti i Comuni fino a 5.000 abitanti (3.000 per le Comunità montan e)

• 3 funzioni comunali entro il 1° gennaio 2013 ; tutte le rimanenti entro il 1°gennaio 2014 .

• Forme associative possibili: Unione di Comuni (ex art. 32 d.lgs. n. 267/2000); Convenzione (ex art. 30, d.lgs. n. 267/2000)

• Unione speciale per i Comuni fino a 1000 abitanti (ex art. 16 d.l. n. 138/2011, radicalmente modificato dall’art. 19, d.l. n. 95/2012; facoltà e non più obbligo; comporta l’esercizio associato di tutte le funzioni e di tutti i servizi comunali (non solo delle funzioni fondamentali)

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Servizi pubblici e città metropolitana• strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi

pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano. D'intesa con i comuni interessati la città metropolitana può esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive; (art. 1, comma 44, lett. c) legge 56/2014)

• Art. 3, legge 244/2007: congruenza con finalità istituzionali dell’ente (le amministrazioni pubbliche non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società)

• Art. 14, d.l. n. 78/2010: limiti per Comuni sotto i 30000 abitanti e sotto i 50000 abitanti /(cfr. anche sentenza Corte cost. n. 148/2012): ora abrogato dall’art. 1, c. 561 della legge 147/2013

• Art. 9 d.l. 95/2012 (divieto istituzione nuovi enti e riduzione degli esistenti): abrogato dal comma 562 della legge di stabilità

Limiti alla costituzione di di società

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Limiti all’operatività delle società • Le amministrazioni pubbliche non possono, salvo quanto previsto dall'art. 2447 codice civile,

effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito, né rilasciare garanzie a favore delle società partecipate non quotate che abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali. Sono in ogni caso consentiti i trasferimenti alle società di cui al primo periodo a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti (art. 6, c. 19, d.l. 78/2010)

• Comma 555 legge stabilità: «A decorrere dall'esercizio 2017, in caso di risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti, i soggetti di cui al comma 554 diversi dalle società che svolgono servizi pubblici locali sono posti in liquidazione entro sei mesi dalla data di approvazione del bilancio o rendiconto relativo all'ultimo esercizio. In caso di mancato avvio della procedura di liquidazione entro il predetto termine, i successivi atti di gestione sono nulli e la loro adozione comporta responsabilità erariale dei soci».

• Art. 4, c. 1 d.l. 95/2012 (messa in liquidazione società strumentali con > 90% fatturato da pubbliche amministrazioni): abrogato dall’art. 1, comma 562 della legge 147/2013

• Art. 3-bis d.l. 138/2011: «6. Le società affidatarie in house sono tenute all'acquisto di beni e servizi secondo le disposizioni di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni. Le medesime società adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3 dell’articolo 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165nonché i vincoli assunzionali e di contenimento delle politiche retributive stabiliti dall'ente locale controllante ai sensi dell'articolo 18, comma 2-bis, del decreto-legge n. 112 del 2008».

Concorso alla realizzazione obiettivi di finanza pubblica

• Comma 553 legge stabilità: «A decorrere dall'esercizio 2014 i soggetti di cui al comma 550 a partecipazione di maggioranza, diretta e indiretta, delle pubbliche amministrazioni locali concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, perseguendo la sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità e di efficienza. Per i servizi pubblici locali sono individuati parametri standard dei costi e dei rendimenti costruiti nell'ambito della banca dati delle Amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, utilizzando le informazioni disponibili presso le Amministrazioni pubbliche. Per i servizi strumentali i parametri standard di riferimento sono costituiti dai prezzi di mercato».

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Ripercussioni delle perdite sugli enti locali• Comma 551 legge stabilità: «Nel caso in cui i soggetti di cui al comma 550 presentino

un risultato di esercizio o saldo finanziario negativo, le pubbliche amministrazioni locali partecipanti accantonano nell'anno successivo in apposito fondo vincolato un importo pari al risultato negativo non immediatamente ripianato, in misura proporzionale alla quota di partecipazione. Per le società che redigono il bilancio consolidato, il risultato di esercizio è quello relativo a tale bilancio. Limitatamente alle società che svolgono servizi pubblici a rete di rilevanza economica, compresa la gestione dei rifiuti, per risultato si intende la differenza tra valore e costi della produzione ai sensi dell'articolo 2425 del codice civile. L'importo accantonato è reso disponibile in misura proporzionale alla quota di partecipazione nel caso in cui l'ente partecipante ripiani la perdita di esercizio o dismetta la partecipazione o il soggetto partecipato sia posto in liquidazione. Nel caso in cui i soggetti partecipati ripianino in tutto o in parte le perdite conseguite negli esercizi precedenti l'importo accantonato viene reso disponibile agli enti partecipanti in misura corrispondente e proporzionale alla quota di partecipazione».

• Notare: divieto di ripianamento delle perdite verificatesi per tre esercizi consecutivi (art. 6, c. 19, l. 122/2010)

Regime transitorio• Comma 552 legge stabilità: «Gli accantonamenti di cui al comma 551 si

applicano a decorrere dall'anno 2015. In sede di prima applicazione, per gli anni 2015, 2016 e 2017:

• a) l'ente partecipante di soggetti che hanno registrato nel triennio 2011-2013 un risultato medio negativo accantona, in proporzione alla quota di partecipazione, una somma pari alla differenza tra il risultato conseguito nell'esercizio precedente e il risultato medio 2011-2013 migliorato, rispettivamente, del 25 per cento per il 2014, del 50 per cento per il 2015 e del 75 per cento per il 2016. Qualora il risultato negativo sia peggiore di quello medio registrato nel triennio 2011-2013, l'accantonamento è operato nella misura indicata dalla lettera b);b) l'ente partecipante di soggetti che hanno registrato nel triennio 2011-2013 un risultato medio non negativo accantona, in misura proporzionale alla quota di partecipazione, una somma pari al 25 per cento per il 2015, al 50 per cento per il 2016 e al 75 per cento per il 2017 del risultato negativo conseguito nell'esercizio precedente.

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Vincoli e limiti all’assunzione di personale

• Art. 18, c. 2-bis d.l. 112/2008 (come modificato dall’art. 1, c. 557 delle legge n. 147/2013 e poi dalla legge 114/2014):

Le aziende speciali, le istituzioni e le societa' a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale. A tal fine l'ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto anche conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo, specifici criteri e modalita' di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera. Le aziende speciali, le istituzioni e le societa' a partecipazione pubblica locale totale o di controllo adottano tali indirizzi con propri provvedimenti e, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, gli stessi vengono recepiti in sede di contrattazione di secondo livello [fermo restando il contratto nazionale in vigore al 1º gennaio 2014]. Le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie sono escluse dai limiti di cui al precedente periodo, fermo restando l'obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantita' di servizi erogati. Per le aziende speciali cosiddette multiservizi le disposizioni di cui al periodo precedente si applicano qualora l'incidenza del fatturato dei servizi esclusi risulti superiore al 50 per cento del totale del valore della produzione

Mobilità del personale• Comma 563 legge stabilità: «Le società controllate direttamente o

indirettamente dalle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, o dai loro enti strumentali, ad esclusione di quelle emittenti strumenti finanziari quotati nei mercati regolamentati e delle società dalle stesse controllate, anche al di fuori delle ipotesi previste dall'articolo 31 del medesimo decreto legislativo n. 165 del 2001, possono, sulla base di un accordo tra di esse, realizzare, senza necessità del consenso del lavoratore, processi di mobilità di personale anche in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge, in relazione al proprio fabbisogno e per le finalità dei commi 564 e 565, previa informativa alle rappresentanze sindacali operanti presso la società e alle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo dalla stessa applicato, in coerenza con il rispettivo ordinamento professionale e senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica. Si applicano i commi primo e terzo dell'articolo 2112 del codice civile. La mobilità non può comunque avvenire tra le società di cui al presente comma e le pubbliche amministrazioni».

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Mobilità «doverosa»• Comma 565 legge stabilità: «Le società di cui al comma 563, che rilevino

eccedenze di personale, in relazione alle esigenze funzionali o ai casi di cui al comma 564, nonché nell'ipotesi in cui l'incidenza delle spese di personale sia pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti, inviano alle rappresentanze sindacali operanti presso la società e alle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo dalla stessa applicato un'informativa preventiva in cui sono individuati il numero, la collocazione aziendale e i profili professionali del personale in eccedenza. Tali informazioni sono comunicate anche alla Presidenza del Consiglio dei ministri -Dipartimento della funzione pubblica. Le posizioni dichiarate eccedentarie non possono essere ripristinate nella dotazione di personale neanche mediante nuove assunzioni. Si applicano le disposizioni dell'articolo 14, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135».

• I consigli di amministrazione delle società strumentali (art. 4, c. 4 d.l. 95/2012)

• I consigli di amministrazione delle società interamente pubbliche (art. 4, c. 5 d.l. 95/2012)

• La parità di genere per i consigli di amministrazione e i collegi sindacali delle società soggette al controllo pubblico (DPR 251/2012)

• Inconferibilità e incompatibilità (decreto 39/2013)

Organi di amministrazione e controllo delle società

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Compensi amministratori• Art. 1, commi 725-728: limiti ai compensi degli amministratori di società

partecipate• Art. 6, comma 2 d.l. 78/2010: limiti ai compensi degli amministratori di enti

che ricevono contributi a carico della finanza pubblica• Comma 554 legge stabilità: «A decorrere dall'esercizio 2015, le aziende

speciali, le istituzioni e le società a partecipazione di maggioranza, diretta e indiretta, delle pubbliche amministrazioni locali titolari di affidamento diretto da parte di soggetti pubblici per una quota superiore all'80 per cento del valore della produzione, che nei tre esercizi precedenti abbiano conseguito un risultato economico negativo, procedono alla riduzione del 30 per cento del compenso dei componenti degli organi di amministrazione. Il conseguimento di un risultato economico negativo per due anni consecutivi rappresenta giusta causa ai fini della revoca degli amministratori. Quanto previsto dal presente comma non si applica ai soggetti il cui risultato economico, benché negativo, sia coerente con un piano di risanamento preventivamente approvato dall'ente controllante».

• Art. 3 d.l. 174/2012, che ha introdotto art. 147 quater TUEL:a) Rafforzamento controlli interni all’ente, e, in particolare,

progressivamente da enti con popolazione superiore a 10000 abitanti fino agli enti con popolazione superiore a 15.000 abitanti;

b) Definizione degli obiettivi gestionali cui deve tendere la società

c) Idoneo sistema informativo per rilevare i rapporti finanziari tra ente e società

d) Monitoraggio periodicoe) Bilancio consolidato f) Controllo Corte dei conti (art. 148 s. TUEL)g) Controllo sul rispetto del contratto di servizio

Controllo sulle società partecipate

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• Legge 190/2012:• A) pubblicazione costi unitari di realizzazione delle opere

pubbliche e di produzione dei servizi erogati ai cittadini (art. 1, comma 15)

• B) scelta del contraente per affidamento servizi (art. 1, comma 16)

• Art. 3, c. 28 della L. 244/2007: la delibera consiliare sulla ricognizione delle partecipate deve verificare (Corte conti Lombardia 263/2013):

a) Oggetto sociale effettivob) Natura servizi e loro inerenza ai compiti dell’Entec) Ragioni ostative del mutamento del modello

organizzativo (reinternalizzazione/esternalizzazione)

Trasparenza e ricognizione delle partecipate

Riordino delle municipalizzate• il Commissario straordinario entro il 31 luglio 2014 predispone, anche ai fini di

una loro valorizzazione industriale, un programma di razionalizzazione delle aziende speciali, delle istituzioni e delle societa' direttamente o indirettamente controllate dalle amministrazioni locali incluse nell'elenco di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, individuando in particolare specifiche misure:

• a) per la liquidazione o trasformazione per fusione o incorporazione degli organismi sopra indicati, in funzione delle dimensioni e degli ambiti ottimali per lo svolgimento delle rispettive attivita';

• b) per l'efficientamento della loro gestione, anche attraverso la comparazione con altri operatori che operano a livello nazionale e internazionale;

• c) per la cessione di rami d'azienda o anche di personale ad altre societa' anche a capitale privato con il trasferimento di funzioni e attivita' di servizi.

• 1-bis. Il programma di cui al comma 1 e' reso operativo e vincolante per gli enti locali, anche ai fini di una sua traduzione nel patto di stabilita' e crescita interno, nel disegno di legge di stabilita' per il 2015.

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Quante sono le partecipate locali e quanti dipendenti occupano?

• Banca dati del MEF : 7.726 partecipate locali al 31 dicembre 2012

• •Banca dati del Dipartimento delle Pari Opportunità della Presidenza del Consiglio circa 10.000 partecipate

• •Numero esatto non conosciuto ma maggiore di 10.000

• •Nota: in Francia le partecipate locali sono circa un migliaio

• •Proprietà:20 percento è di proprietà interamente pubblica

• Ulteriore 28 percento è a maggioranza pubblica

• Più della metà è a maggioranza privata (molte micropartecipazioni)

In quali settori operano le partecipate?

• Quattro grandi aree:

• I servizi strumentali: le partecipate in questo settore forniscono beni oservizi quasi esclusivamente all’ente partecipante (13 percento)

• I servizi pubblici privi di rilevanza economica: le partecipate in questosettore forniscono servizi alla cittadinanza in settori in cui la finalità dilucro non è presente e si finanziano principalmente attraverso lafiscalità generale (42 percento)

• I cinque tradizionali servizi pubblici di rilevanza economica a rete:elettricità, acqua, gas, rifiuti, trasporto pubblico locale (23 percento)

• Un settore residuale: partecipate che vendono beni e servizi alpubblico in mercati concorrenziali (22 percento)

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Congruenza delle partecipazioni con finalità istituzionali dell’Ente

• La norma che richiede l’alienazione o la chiusura di partecipate non ammesse entro il 31 dicembre 2014 non è efficace perché la valutazione delle condizioni di cui al comma 27 è lasciata interamente alla amministrazione partecipante (è sufficiente una “delibera motivata” dell’ “organo competente”).

• Occorre quindi sottoporre a un vaglio le decisioni delle amministrazioni (non con la stessa intensità per tutti i settori);

b) dall’altro rimuovere gli incentivi alla proliferazione delle partecipate. Cambiamento del processo decisionale:Definizione dei settori di attività in cui la semplice delibera da parte dell’amministrazione controllante è sufficiente a rendere possibile il mantenimento di una partecipataPer i settori esclusi dall’elenco l’autorizzazione alla apertura o mantenimento di una partecipata dovrebbe essere confermata dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)

Rimozione degli incentivi alla proliferazione delle partecipate

• Molte partecipate sono state create per aggirare il patto di stabilità interno. L’approccio seguito nella legge di stabilità per il 2014 –rimuovere vincoli diretti ma “internalizzare” i risultati economici delle partecipate attraverso l’obbligo di accantonamento per l’ente proprietario è un valido compromesso. Occorrerebbe però:accelerare il periodo di transizione (il sistema entra a regime solo nel 2017);

• sottoporre al patto di stabilità gli accantonamenti, il che renderebbe più penalizzante l’emergere di perdite nelle partecipate.

• •Semplificare il modus operandi del settore pubblico avrebbe anche il beneficio di rimuovere un importante incentivo alla creazione di partecipate.

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Limiti alle partecipazioni indirette• Considerazioni rilevanti• in assenza di un potere di intervento diretto e, in generale,

di minori poteri di governancei rischi per la finanza pubblica sono più elevati

• il ricorso a partecipate è fisiologico per aziende che agiscono sul mercato ma non per altre

• �estendere il vincolo posto dall’art. 13 del DL 223/2006, che vieta la detenzione di partecipazioni di secondo grado per le strumentali, almeno ai servizi pubblici privi di rilevanza economica.

Limiti alla detenzione da parte di piccoli comuni

• Considerazioni rilevanti• le partecipate devono avere una certa dimensione minima

per giustificare i costi fissi connessi alla detenzione di partecipate.

• �Vincolo per dimensione ammettendo la possibilità di partecipazioni in forma aggregata in casi in cui la popolazione totale dei comuni raggiunga una certa soglia

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Uscita dalle “micropartecipate”• Considerazioni rilevanti

• Esiste un numero molto elevato di micropartecipazioni(circa 1.400 partecipate in cui la quota del pubblico non raggiunge il 5 percento, 1.900 partecipate in cui non raggiunge il 10 percento e 2.500 partecipate in cui non raggiunge il 20 percento).

• La partecipazione largamente minoritaria in società essenzialmente private risulta difficile da giustificare in termini di rilevanza nel perseguimento di interessi generali

• Può invece riflettere o inerzia di gestione o interessi particolari.

• �Divieto di partecipare in società in cui il pubblico, nel suo complesso, non raggiunga almeno una quota del 10 o 20 percento; per le nuove partecipazioni la soglia potrebbe essere più elevata, anche vietando o scoraggiando le partecipazioni che non siano di controllo.

Chiusura delle “scatole vuote”• Considerazioni rilevanti

• Almeno 3.000 partecipate con meno di 6 dipendenti.

• In circa metà delle partecipate dei comuni censite dal Cervedil numero dei dipendenti è inferiore al numero delle persone che siedono nei consigli di amministrazione.

• Almeno 1.300 hanno un fatturato inferiore a 100.000 euro (il numero raddoppia se si arriva al milione).

• Piccole società con il sospetto che molte siano state create principalmente per dare posizioni di favore a qualche amministratore o dipendente.

• �Le partecipate che, a una certa data passata avevano dimensioni ridotte in termini di fatturato e/o dipendenti dovrebbero essere dismesse.

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Incentivi di carattere generale• Approccio dei rendimenti standard (Legge di Stabilità del 2014):• A decorrere dall’esercizio 2014 [le partecipate locali] concorrono alla

realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica perseguendo la sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità e di efficienza. Per i servizi pubblici locali sono individuati parametri standard dei costi e dei rendimenti. Per i servizi strumentali i parametri standard di riferimento sono costituiti dai prezzi di mercato.

• Ma:• norma generica• non definisce un percorso per la introduzione di criteri di benchmarking

• �Occorre identificare un preciso cronoprogramma, con adeguati finanziamenti, che porti alla definizione di costi e rendimenti standard, per esempio seguendo il percorso utilizzato per i fabbisogni standard dei comuni (ma con modalità più semplici e tempi più stretti).

Servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica

• Problema principale: favorire le aggregazioni e le economie di scala

• Strategie specifiche per settore• In alcuni casi -idrico, rifiuti, gas -leva critica sono gli enti di

gestione degli ATO• Regolatore nazionale per i rifiuti