CORTE DEI CONTI- CODICE UFF. T93

l 111111 Il DOC. INTERNO N.59753670 del 08/11/2016

Presidente

Consigliere

Referendario

Referendario

Deliberazione nJ.A /2016/RQ

Relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle

tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi regionali

adottate dalla Regione Basilicata nell'anno 2015

REPUBBLICA ITALIANA

CORTE DEI CONTI

LA SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO

PER LA BASILICATA

Nella Camera di consiglio del 14 settembre 2016

composta dai magistrati:

Rosario Scalia;

Giuseppe Teti;

Vanessa Pinto - relatore;

Raffaele Maienza;

Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12

luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione

e controllo della Corte dei conti;

Visto l'articolo l, commi 2 e 8, del decreto legge 10 ottobre 2012, n.

con modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213;

Visto l'art. 81 della Costituzione;

Visto l'art. 3 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76;

Visto il "Regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei

conti", adottato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14 del 16 giugno 2000, e

successive modificazioni;

Vista la deliberazione della Sezione delle autonomie della Corte dei conti n.

10/SEZAUT/2013/INPR, avente ad oggetto "Prime linee di orientamento per le

relazioni semestrali sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle tecniche di

quantificazione degli oneri delle leggi regionali ai sensi dell'art. 1, comma 2 del

decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 convertito in legge n. 213 del2012";

Viste le note del Magistrato istruttore prot. n. 214/2016 del 24 febbraio 2016 e n.

1224/2016 del 05 luglio 2016 con le quali sono state chieste al Presidente del

Consiglio della Regione Basilicata informazioni utili per lo svolgimento della relazione

sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle tecniche di quantificazione degli

oneri delle leggi regionali adottate dalla Regione Basilicata nell'anno 2015;

Viste le note del Presidente del Consiglio della Regione Basilicata prot. n. 3347/c del

24 marzo 2016 e n. 8024/c del 5 agosto 2016;

Vista l'ordinanza del Presidente della Sezione regionale di controllo, n. 25/2016 del

14 settembre 2016, con la quale è stata fissata la camera di consiglio per la presente

deliberazione;

Udito il Magistrato relatore dott.ssa Vanessa PINTO,

DELIBERA

di approvare l'allegata "Relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle

tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi regionali adottate dalla Regione

Basilicata nell'anno 2015".

DISPONE

che copia della presente deliberazione e dell'allegata relazione sia trasmessa, a cura

della segreteria della Sezione:

• al Presidente del Consiglio regionale e al Presidente della Regione Basilicata;

• alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero dell'economia e delle

finanze.

Dispone, inoltre, che la deliberazione sia pubblicata sul sito istituzionale della Corte

dei conti.

Così deliberato in Potenza nella Camera di Consiglio del 14 settembre 2016.

Il M gistrato relatore

Il Presidente della Sezione

tt. Rosario S~

Depositata in Segreteria il - 8 NOV, 2016 Il Funzionario Preposto ai Servizi di Supporto

Dott. Giovanni CAPPIELLO

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SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA BASILICATA

RELAZIONE SULLA TIPOLOGIA DELLECOPERTURE ADOTTATE E SULLE

TECNICHE DI QUANTIFICAZIONE DEGLIONERI DELLE LEGGI REGIONALI

APPROVATE DALLA REGIONEBASILICATA NELL’ANNO 2015

RELAZIONE

Potenza, 14 settembre 2016

2

A cura di:

Referendario Dott.ssa Vanessa PINTO

Supporto amministrativo

Dott. Giovanni CAPPIELLO

Dott.ssa Lucia PRIORE

3

INDICE

Pag.

Premessa …………………………………………………......…...……………………………….. 5

1. Leggi regionali approvate nell’esercizio 2015 ………………………………………………... 9

1.1. Leggi impugnate per illegittimità costituzionale ……………………………………... 14

1.2. Le pronunce della Corte Costituzionale sulle leggi regionali 2015 …………………… 15

2. Attività istruttoria espletata…………………………………………………………………... 17

3. Risultanze dell’attività istruttoria ……………………………………………………………. 21

3.1. Considerazioni generali ……………………………………………………………….. 21

3.2. Iter di approvazione delle leggi di spesa: criticità …………………………………….. 21

3.2.1. Parere preventivo di compatibilità finanziaria – relazione suglieffetti finanziari – clausola di salvaguardia …………………………….. 21

3.2.2. Riparto di competenze tra Consiglio e Giunta Regionale in materiadi copertura finanziaria e quantificazione dei nuovi e/o ulteriorioneri finanziari ……………………………………………………………… 23

3.3. Gli elementi essenziali della copertura finanziaria di cui all’art. 81, comma terzo,Cost. ……………………………………………………………………………………. 253.3.1. Concetto di legge “onerosa” ……………………………………………….. 26

3.3.2. Inesatta qualificazione della morfologia degli oneri …………………... 27

3.3.3. Quantificazione degli oneri ……………………………………………….. 30

3.3.4. Mezzi di copertura finanziaria utilizzati ………………………………... 31

3.4. La neutralità finanziaria delle leggi di spesa …………………………………………. 35

3.5. Lesione del legittimo affidamento …………………………………………………….. 36

4. Esiti dell’attività istruttoria espletata ………………………………………………………... 37

4.1. Concetto di legge di spesa: gli oneri impliciti …………………………………………. 37

4.2. Mezzi di copertura finanziaria utilizzati ……………………………………………… 76

4.2.1. Copertura finanziaria “insussistente” …………………………………… 78

4.2.2. Copertura finanziaria “insostenibile”, perché effettuata inviolazione di specifiche prescrizioni di legge …………………………… 81

4.2.3. Copertura finanziaria “non sufficientemente sicura nel quantum” …. 83

4.2.4. Copertura finanziaria “inadeguata” …………………………………….. 96

4.2.5. Copertura finanziaria “postuma” rispetto alla legge di spesa ………... 107

5. Considerazioni conclusive …………………………………………………………………….. 119

4

5

Premessa

Come è noto, dal 1 gennaio 2014 è entrato in vigore il nuovo assetto della “Costituzione

finanziaria”, introdotto dalla legge costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012 ed attuato dalla

legge “rinforzata” n. 243/2012.

In tale rinnovato contesto normativo l’art. 81 della Costituzione si pone, unitamente ai

riformulati artt. 97 e 119 Cost, come elemento centrale della nuova dinamica di tutela

della finanza pubblica allargata.

L’art. 81 disegna il nuovo perimetro “finanziario” dell’azione di tutela della finanza

pubblica allargata, introducendo il principio del pareggio di bilancio (rectius “equilibrio

strutturale”) ed il principio dell’indebitamento sostenibile.

In tale ottica il comma 3 dell’art. 81 disponendo che “ogni legge che importa nuovi o

maggiori oneri provvede ai mezzi finanziari per farvi fronte” conferma,

costituzionalizzandolo, il principio di effettiva “sostenibilità finanziaria” delle leggi

onerose.

Per l’effetto il principio di copertura finanziaria diviene lo strumento-presupposto per

garantire “a valle” la costruzione di un bilancio “veritiero”, “attendibile” e

“finanziariamente sostenibile”, il tutto a tutela degli equilibri “statici “ e “dinamici”

della finanza pubblica allargata (Corte Cost. ex plurimis sentenze n. 267 del 2006, n. 425

del 2004, n. 39/20141).

E’, infatti, l’effettiva sussistenza e consistenza della copertura finanziaria degli oneri

(nuovi o maggiori) derivanti dalle leggi di spesa ad assicurare, sin dalla sua fase genetica

e per tutta la durata dell’onere medesimo, l’equilibrio del bilancio, così come

costituzionalmente e comunitariamente prescritto.

1 Il tutto al fine di “preservare l’equilibrio economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche inriferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italiaall’Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.): equilibrio e vincoli oggi ancor più pregnanti – da cui conseguela conferma dell’estensione alle autonomie speciali dei principi di coordinamento della finanza pubblica – nel quadrodelineato dall’art. 2, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 2012, che nel comma premesso all’art. 97 Cost., richiama,come già osservato, il complesso delle pubbliche amministrazioni ad assicurare, in coerenza con l’ordinamento dell’Unioneeuropea, l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico (sentenza n. 60 del 2013).” (cfr. Corte Cost. sent.39/2014).

6

In tale ottica, la copertura finanziaria della legge di spesa deve essere effettiva e non solo

apparente, con la conseguenza che “non costituisce sufficiente ottemperanza al principio

di copertura dell'art. 81, quarto comma, Cost. la formale indicazione di poste di bilancio

dell'esercizio in corso ove convivono, in modo promiscuo ed indistinto sotto il profilo della

pertinente quantificazione, i finanziamenti di precedenti leggi regionali. Infatti “l'equilibrio

tendenziale dei bilanci pubblici non si realizza soltanto attraverso il rispetto del meccanismo

autorizzatorio della spesa, il quale viene salvaguardato dal limite dello stanziamento di

bilancio, ma anche mediante la preventiva quantificazione e copertura degli oneri derivanti

da nuove disposizioni” (cfr. Corte Costituzionale sent. 115/2012).

Per l’effetto, non saranno considerate conformi al principio di copertura finanziaria di

cui all’art. 81 Cost. le leggi che pur provviste “nella forma” di copertura, non risultino

capienti “nella sostanza”.

Sul punto la Corte Costituzionale si è di recente pronunciata proprio in merito ad una

legge regionale della Basilicata (l’art. 27 della legge 5/2015 “legge di stabilità 2015”)

dichiarandone l’illegittimità costituzionale per insussistenza ovvero incapienza in

concreto di copertura finanziaria, e ciò in quanto “il combinato disposto dell[a]

disposizion[e] impugnat[a] con i pertinenti stanziamenti di bilancio, assenti o incapienti,

determina il difetto di copertura finanziaria e la conseguente illegittimità dell[a] stessa[a]»

(sentenza n. 241 del 2013) per contrasto con l’art. 81, terzo comma, Cost. “ (cfr. Corte Cost.

sent. 183/2016)

A tale fine, in tale nuovo assetto giuscontabile, un’importanza decisiva assume il flusso

di informazioni utili al coordinamento tra i vari livelli di governo centrale e locale.

E’ in tale ottica che si innesta il disposto di cui all’art. 1, comma 2, del D. L. 10/10/2012

n. 174 convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della L. 7/12/2012 n. 213 e

successive modifiche ed integrazioni, a norma del quale: “ogni anno le Sezioni regionali

di controllo della Corte dei conti trasmettono ai consigli regionali una relazione sulla tipologia

7

delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali approvate nell’anno precedente e sulle

tecniche di quantificazione degli oneri”.

Come di recente ribadito dal Giudice delle leggi tale funzione referente è volta “da un

lato ad ampliare il quadro degli strumenti informativi a disposizione del Consiglio, per

consentire – (..)– la formulazione di meglio calibrate valutazioni politiche del massimo

organo rappresentativo della Regione, anche nella prospettiva dell’attivazione di processi di

“autocorrezione” nell’esercizio delle funzioni legislative e amministrative (sentenza n. 29 del

1995; nonché sentenza n. 179 del 2007), e, dall’altro, a prevenire squilibri di bilancio (tra le

tante, sentenze n. 250 del 2013; n. 70 del 2012).” (cfr. Corte Cost. sent. 39/2014).

La Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti ha approvato, con deliberazione n.

10/SEZAUT/2013/INPR depositata in data 26/03/2013, i criteri ed i parametri

tendenzialmente uniformi cui improntare tale nuova funzione di controllo referente

intestata alle Sezioni regionali della Corte dei Conti.

La presente relazione, proseguendo l’attività referente avviata con l’analisi delle leggi di

spesa approvate nell’anno 2013 (cfr. deliberazioni n. 68/2014 e n. 89/2014) e delle leggi

di spesa emanate nell’anno 2014 (cfr. deliberazione n. 43/2016), ha per oggetto specifico

le criticità e le anomalie rilevate nella legislazione regionale di spesa dell’anno 2015.

Scopo di tale attività di referto è informare il Consiglio regionale della Basilicata su un

tema, quale quello della copertura finanziaria e delle tecniche di quantificazione degli

oneri previsti dalle leggi regionali, ad “elevato tasso di tecnicismo finanziario-contabile” al

fine di “dare maggiore effettività al principio della copertura finanziaria sancito dal quarto

comma dell’art. 81 della Costituzione (terzo comma del testo in vigore a decorrere dall’anno

2014), ai sensi del quale ogni iniziativa legislativa regionale, per non compromettere la

permanenza degli equilibri finanziari, deve indicare le risorse necessarie a sostenere i nuovi

o maggiori oneri che essa comporti” (cfr. Corte dei Conti, Sezione Autonomie, deliberazione

n. 10/SEZAUT/2013/INPR).

L’attività in oggetto è stata espletata sulla base dei documenti e delle informazioni

ricevute in sede istruttoria, nonché alla luce del panorama normativo, anche regionale,

di riferimento e degli approdi della giurisprudenza della Corte Costituzionale rilevanti

in materia.

8

Come già rilevato nell’ambito dell’attività istruttoria, la verifica è stata condotta

avendo riguardo al contenuto sostanziale delle leggi in esame, in termini di impatto, in

concreto ed in chiave prospettica, di ciascuna legge sui saldi finanziari e, quindi,

sull’equilibrio di bilancio, e ciò avendo riguardo al contenuto sostanziale della norma in

quanto “la mancanza o l’esistenza di un onere si desume dall’oggetto della legge e dal

contenuto della stessa” (cfr. da ultima sentenza Corte Costituzionale n. 4/2014).

Ciascuna disposizione normativa è stata, pertanto, esaminata in base:

a) al suo contenuto sostanziale in termini di onerosità o meno, anche in chiave

prospettica;

b) alla morfologia giuridica dell’onere indicato nella norma ovvero derivante

direttamente dal suo oggetto;

c) alle modalità di quantificazione dei suddetti oneri, avendo riguardo anche alla

loro incidenza -in termini temporali- sugli esercizi finanziari;

d) all’indicazione –nella norma- dei mezzi di copertura finanziaria, anche in

termini di loro effettività, sicurezza e non arbitrarietà;

e) all’iter deliberativo e procedurale seguito.

9

1. Leggi regionali approvate nell’esercizio 2015

Le leggi regionali approvate nell’esercizio 2015 sono n. 552, di cui n. 27 leggi (e, in

particolare, n. 71 disposizioni normative) risultano aver importato nuovi o maggiori

oneri (anche in forma di minori entrate) a carico del bilancio regionale, precisamente:

2 Legge regionale 8 Gennaio 2015, n. 1 (“Rendiconto per l’esercizio finanziario 2013 del Parco Archeologico StoricoNaturale delle Chiese Rupestri del Materano”.)

Legge regionale 8 Gennaio 2015, n. 2 (“Modifica del comma 2 dell’articolo 11 della legge regionale 2 febbraio 1998, n.8 -Nuova disciplina delle strutture di assistenza agli organi di direzione politica ed ai Gruppi consiliari della RegioneBasilicata”.)

Legge regionale 8 Gennaio 2015, n. 3 (“Modifiche alla L.R. n. 9/1999 - "Istituzione di un fondo di solidarietà a favoredi donne e minori vittime di reati di violenza sessuale" e alla L.R. n. 26/2007 "Istituzione Osservatorio regionale sullaviolenza di genere e sui minori", d’iniziativa del Consigliere Lacorazza ed altri.)

Legge regionale 27 gennaio 2015, n. 4 (“Collegato alla Legge di stabilità regionale 2015”.)

Legge regionale 27 gennaio 2015, n.5 (“Legge di stabilità regionale 2015”.)

Legge regionale 27 gennaio 2015, n. 6 (“Bilancio di Previsione pluriennale per il triennio 2015-2017”.)

Legge regionale 2 febbraio 2015, n. 7 (“Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3 maggio 2002, n. 16 “Disciplinagenerale degli interventi in favore dei lucani all’estero”.)

Legge regionale 16 febbraio 2015 n. 8 (“Modifica dell’art. 1 L.R. 24 luglio 2014, n. 21”.)

Legge regionale 20 marzo 2015, n. 9 (“Riorganizzazione dell’attività amministrativa dell’Agenzia Lucana di Sviluppoed Innovazione in Agricoltura (A.L.S.I.A.)”.)

Legge regionale 20 marzo 2015 n. 10 (“Modifica dell’art. 24 della L.R. 27 gennaio 2015, n. 5”.)

Legge regionale 20 marzo 2015, n. 11 (“Integrazioni alla L.R. 5 novembre 2014, n. 32 – Risanamento e rilancio deiConsorzi per lo Sviluppo Industriale”.)

Legge regionale 20 marzo 2015, n. 12 (“Promozione e sviluppo della cooperazione”.)

Legge regionale 20 marzo 2015, n. 13 (“Istituzione del servizio regionale per garantire il sostegno alle adozioni e agliaffidamenti familiari (SAAF)”.)

Legge regionale 31 marzo 2015, n. 14 (“Disposizioni in materia di veicoli ultraventennali.”)

Legge regionale 31 marzo 2015, n. 15 (“Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2015 e Bilancio Pluriennaleper il triennio 2015/2017 del Parco regionale Gallipoli Cognato Piccole Dolomiti Lucane.”)

Legge regionale 17 aprile 2015, n. 16 (“Modifica della legge regionale 12 dicembre 2014, n. 37 – Promozione e sviluppodello spettacolo”.)

Legge regionale 11 maggio 2015, n. 17 (“Bilancio di Previsione per l’esercizio 2015 dell’Azienda Regionale per ilDiritto allo Studio Universitario (A.R.D.S.U.)”.)

Legge regionale 11 maggio 2015, n. 18 (“Modifiche ed integrazioni all’art. 21 della legge regionale 27 gennaio 2015, n.5 - “Legge di Stabilità regionale 2015”.)

Legge regionale 27 maggio 2015, n. 19 (“Bilancio di Previsione per l’esercizio 2015 dell’Agenzia di PromozioneTerritoriale (A.P.T.)”.)

Legge regionale 26 giugno 2015, n. 20 (“Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2015 e bilancio pluriennaleper il triennio 2015/2017 del Parco Archeologico Storico Naturale delle Chiese Rupestri del Materano.”.)

10

Legge regionale 26 giugno 2015, n. 21 (“Nuove norme in materia di interventi regionali per la prevenzione e la lottaal fenomeno di usura e di estorsione”.)

Legge regionale 6 Agosto 2015, n. 22 (“Rendiconto per l’esercizio finanziario 2014 del Parco Regionale GallipoliCognato Piccole Dolomiti Lucane”.)

Legge regionale 6 Agosto 2015, n. 23 (“Rendiconto per l’esercizio finanziario 2014 dell’azienda Regionale per il DirittoAllo Studio Universitario (A.R.D.S.U.) e dell’Agenzia di Promozione Territoriale della Basilicata (A.P.T.)”.)

Legge regionale 6 Agosto 2015, n. 24 (“Disciplina concernente la tutela, la valorizzazione e la promozionedell’olivicoltura regionale e norme per l’abbattimento e il taglio di alberi di olivo.”.)

Legge regionale 6 Agosto 2015, n. 25 (“Provvidenze a favore di familiari o accompagnatori residenti in Basilicata disoggetti affetti da patologie particolarmente gravi e/o invalidanti, tali da richiedere cure presso strutture nonregionali”.)

Legge regionale 11 Agosto 2015, n. 26 (“Contrasto al disagio sociale mediante l’utilizzo di eccedenze alimentari enon”.)

Legge regionale 11 Agosto 2015, n. 27 (“Disposizioni in materia di patrimonio culturale, finalizzate allavalorizzazione, gestione e fruizione dei beni materiali ed immateriali della Regione Basilicata”.)

Legge regionale 11 Agosto 2015, n. 28 (“Bilancio di previsione per l’esercizio 2015 e bilancio pluriennale per il triennio2015-2017 dell’Agenzia Lucana Di Sviluppo E Di Innovazione In Agricoltura (A.L.S.I.A.)”.)

Legge regionale 12 Agosto 2015, n. 29 (“Nuova legge organica in materia di artigianato”.)

Legge regionale 13 Agosto 2015, n. 30 (“Sistema integrato per l’apprendimento permanente ed il sostegno alletransizioni nella vita attiva (S.I.A.P.)”.)

Legge regionale 13 Agosto 2015, n. 31 (“Disposizioni urgenti inerenti la Stazione Unica Appaltante della RegioneBasilicata”.)

Legge regionale 13 Agosto 2015, n. 32 (“Conservazione e valorizzazione del Patrimonio Geologico”.)

Legge regionale 13 Agosto 2015, n. 33 (“Rendiconto Generale per l'esercizio Finanziario 2015 della RegioneBasilicata”.)

Legge regionale 13 Agosto 2015, n. 34 (“Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2015 ebilancio pluriennale 2015/2017 della Regione Basilicata”.)

Legge regionale 13 Agosto 2015, n. 35 (“Disposizioni urgenti inerenti misure di salvaguardia ambientale in materia digestione del ciclo dei rifiuti”.)

Legge regionale 13 Agosto 2015, n. 36 (“Norme in materia di sanità”.)

Legge regionale 14 settembre 2015, n. 37 (“Riforma Agenzia Regionale per L’ambiente di Basilicata (A.R.P.A.B.)”.)

Legge regionale 16 settembre 2015, n. 38 (“Bilancio di previsione per l’esercizio 2014 e bilancio pluriennale per iltriennio 2014-2016 dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’ambiente della Basilicata (A.R.P.A.B.)”)

Legge regionale 16 settembre 2015, n. 39 (“Bilancio di previsione pluriennale 2015-2017 dell’Agenzia Regionale per laProtezione dell’ambiente della Basilicata (A.R.P.A.B.)”.)

Legge regionale 24 settembre 2015, n. 40 (“Modifica all’art. 10 della legge regionale 6 settembre 2001, n. 34 – nuovoordinamento contabile della Regione Basilicata”.)

Legge regionale 24 settembre 2015, n. 41 (“Disposizioni in tema di organizzazione amministrativa regionale”.)

Legge regionale 24 settembre 2015, n. 42 (“Incentivi per la manutenzione e la rimozione e lo smaltimento di piccoliquantitativi di materiali o rifiuti contenenti amianto”.)

Legge regionale 30 settembre 2015, n. 43 (“Norme in materia di controllo sul bilancio degli enti, delle aziende sanitariee delle società partecipate della Regione e delle fondazioni promosse dalla Regione”.)

11

1. Legge regionale 8 gennaio 2015 n. 3 (“Modifiche alla L.R. 9/1999 “Istituzione

di un fondo di solidarietà a favore di donne e minori vittime di reati di violenza

sessuale” e alla L.R. 26/2007 “Istituzione Osservatorio regionale sulla violenza di

genere e sui minori”.)

2. Legge regionale 27 gennaio 2015, n. 4 (“Collegato alla legge di stabilità regionale

2015”.)

3. Legge regionale 27 gennaio 2015, n. 5 (“Legge di stabilità regionale 2015”.)

4. Legge regionale 16 febbraio 2015, n. 8 (“Modifica dell’art. 1 L.R. 24 luglio 2014,

n.21”.)

5. Legge regionale 20 marzo 2015, n. 9 (“Riorganizzazione dell’attività

amministrativa dell’Agenzia Lucana di Sviluppo ed Innovazione in Agricoltura

(A.L.S.I.A.)”.)

6. Legge regionale 20 marzo 2015, n. 10 (“Modifica dell’art. 1 L.R. 24 luglio 2014,

n.5”.)

Legge regionale 30 settembre 2015, n. 44 (“Rendiconto per l’esercizio finanziario 2014 dell’Agenzia Lucana di Sviluppoe di Innovazione in Agricoltura (A.L.S.I.A.)”.)

Legge regionale 30 settembre 2015, n. 45 (“Rendiconto per l’esercizio finanziario 2014 del Parco Archeologico StoricoNaturale delle Chiese Rupestri del Materano”.)

Legge regionale 30 settembre 2015, n. 46 (“Modifica all’art. 3, comma 6, della L.R. 26 novembre 1991 n. 27”.)

Legge regionale 27 ottobre 2015, n. 47 (“Disposizioni varie in materia di veicoli ultraventennali e di provvidenzeeconomiche di cui alle leggi regionali n. 22/1986, n. 26/1989 e n. 30/1981 e s.m.i.”.)

Legge regionale 27 ottobre 2015, n. 48 (“Disposizioni di modifica degli articoli 74 e 75 della L.R. 27 gennaio 2015, n.5”.)

Legge regionale 6 novembre 2015, n. 49 (“Disposizioni per il riordino delle funzioni provinciali in attuazione dellaLegge 7 aprile 2014, n. 56 s.m.i.”.)

Legge regionale 7 novembre 2015, n. 50 (“Disposizioni urgenti inerenti misure di salvaguardia ambientale in materiadi concessione acqua pubblica ad uso idroelettrico”.)

Legge regionale 7 novembre 2015, n. 51 (“Disposizioni urgenti per l’adeguamento delle strutture sanitarie private”.)

Legge regionale 26 novembre 2015, n. 52 (“Variazioni urgenti al bilancio di previsione 2015/2017”.)

Legge regionale 26 novembre 2015, n. 53 (“Disposizioni urgenti per l’applicazione dell’articolo 14 della legge 30 ottobre2014, n. 161”.)

Legge regionale 30 dicembre 2015, n. 54 (“Recepimento dei criteri per il corretto inserimento nel paesaggio e sulterritorio degli impianti da fonti di energia rinnovabili ai sensi del d.m. 10.09.2010”.)

Legge regionale 30 dicembre 2015, n. 55 (“Disposizioni in materia di contratti di lavoro, di orientamento, formazioneed in materia di scadenze normative”.)

12

7. Legge regionale 20 marzo 2015, n. 11 (“Integrazioni alla L.R. 5 novembre 2014,

n. 32 – Risanamento e rilancio dei Consorzi per lo Sviluppo Industriale”.)

8. Legge regionale 20 marzo 2015, n. 13 (“Istituzione del servizio regionale per

garantire il sostegno alle adozioni e agli affidamenti familiari (SAAF)”.)

9. Legge regionale 31 marzo 2015, n. 15 (“Bilancio di previsione per l’esercizio

finanziario 2015 e Bilancio Pluriennale per il triennio 2015/2017 del Parco

regionale Gallipoli Cognato Piccole Dolomiti Lucane”.)

10. Legge regionale 11 maggio 2015, n. 17 (“Bilancio di Previsione per l’esercizio

2015 dell’Azienda Regionale per il Diritto allo Studio Universitario

(A.R.D.S.U.)”.)

11. Legge regionale 11 maggio 2015, n. 18 (“Modifiche ed integrazioni all’art. 21

della legge regionale 27 gennaio 2015, n. 5 - “Legge di Stabilità regionale 2015”.)

12. Legge regionale 27 maggio 2015, n. 19 (“Bilancio di Previsione per l’esercizio

2015 dell’Agenzia di Promozione Territoriale (A.P.T.)”.)

13. Legge Regionale 26 giugno 2015, n. 20 (Bilancio di previsione per l’esercizio

finanziario 2015 e bilancio pluriennale per il triennio 2015/2017 del Parco

Archeologico Storico Naturale delle Chiese Rupestri del Materano.”)

14. Legge Regionale 26 giugno 2015, n. 21 (“Nuove norme in materia di interventi

regionali per la prevenzione e la lotta al fenomeno di usura e di estorsione”.)

15. Legge Regionale 6 agosto 2015, n. 24 (“Disciplina concernente la tutela, la

valorizzazione e la promozione dell’olivicoltura regionale e norme per l’abbattimento

e il taglio di alberi di olivo.”)

16. Legge Regionale 6 agosto 2015, n. 25 (“Provvidenze a favore di familiari o

accompagnatori residenti in Basilicata di soggetti affetti da patologie

particolarmente gravi e/o invalidanti, tali da richiedere cure presso strutture non

regionali”.)

17. Legge Regionale 11 agosto 2015, n. 26 (“Contrasto al disagio sociale mediante

l’utilizzo di eccedenze alimentari e non”.)

13

18. Legge Regionale 11 agosto 2015, n. 27 (Disposizioni in materia di patrimonio

culturale, finalizzate alla valorizzazione, gestione e fruizione dei beni materiali ed

immateriali della Regione Basilicata”.)

19. Legge Regionale 11 agosto 2015, n. 28 (“Bilancio di previsione per l’esercizio

finanziario 2015 e Bilancio Pluriennale per il triennio 2015/2017 dell’Agenzia

Lucana Di Sviluppo E Di Innovazione In Agricoltura (A.L.S.I.A.)”.)

20. Legge Regionale 13 agosto 2015, n. 32 (“Conservazione e valorizzazione del

Patrimonio Geologico”.)

21. Legge Regionale 13 agosto 2015, n. 34 (“Assestamento del bilancio di previsione

per l’esercizio finanziario 2015 e bilancio pluriennale 2015/2017 della Regione

Basilicata”.)

22. Legge Regionale 14 settembre 2015, n. 37 (“Riforma Agenzia Regionale per

L’ambiente di Basilicata (A.R.P.A.B.)”.)

23. Legge Regionale 16 settembre 2015, n. 38 (“Bilancio di previsione per l’esercizio

2014 e bilancio pluriennale per il triennio 2014-2016 dell’Agenzia Regionale per

la Protezione dell’ambiente della Basilicata (A.R.P.A.B.)”.)

24. Legge Regionale 16 settembre 2015, n. 39 (“Bilancio di previsione pluriennale

2015-2017 dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’ambiente della Basilicata

(A.R.P.A.B.)”.)

25. Legge Regionale 24 settembre 2015, n. 42 (“Incentivi per la manutenzione e la

rimozione e lo smaltimento di piccoli quantitativi di materiali o rifiuti contenenti

amianto”.)

26. Legge Regionale 27 ottobre 2015, n. 47 (“Disposizioni varie in materia di veicoli

ultraventennali e di provvidenze economiche di cui alle leggi regionali n. 22/1986,

n. 26/1989 e n. 30/1981 e s.m.i.”.)

27. Legge Regionale 30 dicembre 2015, n. 55 (“Disposizioni in materia di contratti

di lavoro, di orientamento, formazione ed in materia di scadenze normative”.).

14

1.1. Leggi impugnate per illegittimità costituzionale

Delle sopra riportate leggi regionali, n. 8 disposizioni sono state oggetto di impugnativa

da parte del Governo, per violazione, principalmente, degli artt. 117 e 81, comma terzo

Cost.

Alla data odierna, la Corte Costituzionale, risulta essersi pronunciata su n. 3 ricorsi, con

un giudizio di illegittimità incostituzionale per n.6 disposizioni.

In particolare, risultano tutt’ora pendenti i giudizi attivati dal Governo con riferimento

a:

a) Art. 1 della Legge 18/2015 (“Modifiche ed integrazioni all'art. 21 della legge

regionale 27 gennaio 2015, n. 5» «Legge di stabilità regionale 2015» , pubblicata

nel B.U. Basilicata 16 maggio 2015, n. 20) per violazione dell'articolo 81, comma

terzo. La Corte Costituzionale non si è ancora espressa.

a) Art. 1 della Legge 35/2015 (“Disposizioni urgenti inerenti misure di salvaguardia

ambientale in materia di gestione del ciclo dei rifiuti”.), art. 117, comma 1 e

comma 2, lett. s) Cost.. La Corte Costituzionale non si è ancora espressa.

b) Art. 31 ("Disposizioni sul personale addetto alle attività di ispezione e vigilanza

"), della legge n.37/2015 (“Riforma Agenzia Regionale Per L’ambiente Di

Basilicata (A.R.P.A.B.)”.) per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. l), della

Costituzione. Il giudizio è ancora pendente.

c) Art. 2, comma 1, della legge 41/2015 (“Disposizioni in tema di organizzazione

amministrativa regionale”), per violazione dell'articolo 117, secondo comma,

lettera l). Il giudizio è ancora pendente.

d) Art. articoli 2, comma 1, lettere a) e c), e art. 3, della legge 53/2015 (“Disposizioni

urgenti per l’applicazione dell’articolo 14 della legge 30 ottobre 2014, n. 161”),

per violazione dell’art. 117, primo comma, e secondo comma, lett. l), della

Costituzione. Il giudizio è ancora pendente.

15

1.2. Le pronunce della Corte Costituzionale sulle leggi regionali 2015

Con riferimento alle leggi approvate nel 2015, la Corte Costituzionale si è pronunciata

con le sentenze n. 154/2015, n. 183/2016 e n. 199/2016.

Con sentenza n. 154/2016 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 29 e 47

comma 4, della legge 27 gennaio 2015, n. 4 (Collegato alla legge di stabilità regionale

2015), per violazione degli artt. 97, secondo comma, 117, secondo comma, lettera m), e

terzo comma, e 118, primo comma, della Costituzione3.

Con la sentenza n. 183/2016 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità

costituzionale, degli artt. 12, comma 1, 27 e 61 Legge 27 gennaio 2015, n. 5 (Legge di

stabilità regionale 2015) per violazione degli artt. 81, terzo comma, e 117, terzo comma,

della Costituzione. E in particolare:

dell’art. 12, comma 1, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., nella parte in

cui prevede che la spesa per l’acquisto delle prestazioni sanitarie da privato debba

essere calcolata al netto della mobilità sanitaria attiva.

dell’art. 27, per violazione dell’art. 81, terzo comma, Cost. in quanto “ L’art. 27

sostituisce il comma 4 dell’art. 19 della legge della Regione Basilicata 30 aprile 2014, n.

8 (Legge di Stabilità regionale 2014), disponendo che la Regione, a partire dall’anno

2014, riconosca ai Comuni che promuovono assunzioni in ruolo dei lavoratori impiegati

in attività socialmente utili, nonché in lavori di pubblica utilità, un contributo pari ad

euro 10.000,00. A tal fine stabilisce lo stanziamento annuo, per il triennio 2015-2017,

di euro 100.000,00. Tuttavia, per l’anno 2016 il bilancio di previsione 2015, Missione

12, Programma 2, prevede uno stanziamento pari ad euro 40.000,00. Per l’anno 2017,

invece, la posta risulta del tutto priva di stanziamento. Pertanto, «il combinato disposto

3 In particolare, con riferimento all’art. 29, nella parte in cui stabilisce il termine di novanta giorni per il rilascio o ildiniego dell’intesa da parte della Regione e quello di sessanta giorni per l’acquisizione del parere degli enti locali,limitatamente alle intese in materia di energia; ed in relazione all’art. 47, comma 4, limitatamente alle parole «il Pianoregionale di gestione dei rifiuti dovrà prevedere, tra gli obiettivi prioritari, la progressiva eliminazione della presenzadi inceneritori sul territorio della regione Basilicata e la contestuale adozione di soluzioni tecnologiche e gestionalidestinate esclusivamente alla riduzione, riciclo, recupero e valorizzazione dei rifiuti. A tal fine il Piano regionale digestione dei rifiuti dovrà definire modalità e tempi di dismissione degli impianti di incenerimento esistenti.».

16

dell[a] disposizion[e] impugnat[a] con i pertinenti stanziamenti di bilancio, assenti o

incapienti, determina il difetto di copertura finanziaria e la conseguente illegittimità

dell[a] stessa[a]» (sentenza n. 241 del 2013) per contrasto con l’art. 81, terzo comma,

Cost..

dell’art. 61, per violazione dell’art. 81, terzo comma, Cost, in quanto, “nel modificare

ed integrare l’art. 27 della legge regionale 18 agosto 2014, n. 26 (Assestamento del

Bilancio di Previsione per l’Esercizio Finanziario 2014 e Bilancio Pluriennale

2014/2016), consente la stipula di convenzioni tra Giunta regionale e Centri di servizio

i cui eventuali oneri potrebbero gravare su programmi cofinanziati da risorse

comunitarie o, in generale, sulle risorse della programmazione regionale unitaria”. In

tale contesto “indicazione del tutto generica e non analiticamente quantificata, sia degli

oneri derivanti dalla nuova previsione legislativa, sia delle risorse destinate a farvi

fronte, viola il principio, espresso dall’art. 81, terzo comma, Cost., secondo il quale «la

copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale» (ex

plurimis, sentenza n. 70 del 2012).”

Con sentenza n. 199/2016 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 commi 2,

3 e 4 della legge 31 marzo 2015, n. 14 (Disposizioni in materia di veicoli ultraventennali),

previo trasferimento della questione sull’art. 22 della legge della Regione Basilicata 9

febbraio 2016, n. 3 (Legge di stabilità regionale 2016), per violazione degli artt. 117,

secondo comma, lettera e), e 119, secondo comma

Per i profili che qui interessano, risulta di particolare rilevanza la sentenza n. 183/2016.

I vizi di (il)legittimità individuati dalla Corte Costituzionale nelle disposizioni in esame

sono di due tipi:

a) insussistenza ovvero incapienza, in concreto, della copertura finanziaria indicata

nella norma (art. 27);

b) genericità della norma nella quantificazione degli oneri e della corrispondente

copertura finanziaria (art. 61).

17

Dall’esame della legislazione di spesa del 2015 è emerso che tali vizi non sono isolati ma

interessano un numero consistente di ulteriori leggi di spesa, tutt’ora vigenti, solo perché

non (o non ancora) passate al vaglio del Giudice delle leggi. Sul punto si tornerà nel

prosieguo.

Cosi come sono state rilevate coperture di spesa “illegittime”, in quanto effettuate in

violazione

di specifici vincoli di legge, tra cui la regola aurea di cui all’art. 119 Cost.

Si tratta, tra le altre disposizioni, dell’art. 21, comma 4, lett. b) così come integralmente

sostituito dall’art. 2 della legge 47/2015 che utilizza, come copertura finanziaria di oneri

di natura corrente, risorse derivanti dall’autorizzazione all’indebitamento destinate a

spese di capitale (cfr. art. 1, comma 3 della legge 5/2015).

Sul punto si tornerà nel prosieguo (infra par. 4.2).

Le conseguenze di tali anomalie non rilevano solo come “non conformità” al dettato di

cui all’art. 81, comma terzo, Cost., con conseguente alterazione del sistema di gestione

della spesa e dei relativi equilibri di bilancio, ma sono suscettibili di alterare la stessa

politica di spesa della Regione in termini di effettiva “fattibilità finanziaria”, con

conseguente lesione del legittimo affidamento dei terzi beneficiari e del complessivo

sistema di gestione della finanza territoriale.

2. Attività istruttoria espletata

2.1. Questa Sezione di controllo ha inviato all’attenzione del Consiglio Regionale della

Basilicata una prima nota istruttoria (cfr nota istruttoria del 24 febbraio 2016 prot. 214)

avente per oggetto la richiesta di una serie di documenti e di informazioni in merito alla

produzione legislativa dell’anno 2015, e ciò al fine di verificarne e refertarne l’evoluzione

in termini di corrispondenza o meno alle prescrizioni della normativa, anche

costituzionale, vigente e di adeguamento ai rilievi formulati dalla Sezione nelle

deliberazioni n. 68 e n. 89 del 2014.

In particolare, nell’ambito di tale nota istruttoria, venivano richiesti:

18

a) il regolamento interno del Consiglio regionale, nella versione aggiornata alle luce

delle “dichiarazioni d’impegno” contenute nelle note prot. 8037/c del 3.07.2014 e

prot. 3347/c del 24.03.2016, inviate a questa Sezione regionale di controllo;

b) l’elenco delle leggi regionali di spesa promulgate nell’anno 2015;

c) nel caso di leggi promulgate con dichiarazione di urgenza, una descrizione

sintetica delle motivazioni alla base di ciascuna dichiarazione di urgenza;

d) per ciascuna iniziativa legislativa, una relazione sintetica contenente

l’indicazione del soggetto promotore tra quelli indicati nell’art. 40 dell(allora)

vigente Statuto della Regione, nonché il percorso normativo e procedurale

seguito – ai sensi dell’attuale assetto normativo contabile e regolamentare della

Regione – per individuare e quantificare i nuovi e/o maggiori oneri e la relativa

copertura finanziaria;

e) copia della relazione tecnico-illustrativa predisposta ai sensi dell’art. 9, comma

2, della legge regionale n. 34 del 6 settembre 2001, in relazione a ciascuno dei

progetti di legge che comportino nuove o maggiori spese ovvero diminuzioni di

entrate; chiarendo in proposito che nel caso in cui le leggi regionali di cui alla

precedente lett. b), avessero modificato e/o integrato precedenti leggi e/o

disposizioni legislative di spesa, la relazione tecnico-illustrativa avrebbe dovuto

essere inviata anche con riferimento alle disposizioni di legge modificate e/o

integrate;

f) per ogni singola iniziativa legislativa approvata nel periodo in esame, copia della

relazione di accompagnamento, oltre che della Commissione consiliare

competente per materia, della Commissione Bilancio e Programmazione che ne

ha verificato la compatibilità con la programmazione regionale, l’esistenza della

copertura finanziaria ed il rispetto delle vigenti norme di contabilità, nonché

copia del parere preventivo di compatibilità finanziaria espresso dal Comitato

Tecnico di Verifica Finanziaria ai sensi dell’art. 10 legge regionale n. 34 del 6

settembre 2001.

Sempre in sede istruttoria, con specifico riferimento alla relazione tecnico-illustrativa,

questo Ufficio ha ricordato i parametri in base ai quali detta relazione avrebbe dovuto

19

essere strutturata (cfr. art. 17 della legge 196/2009) anche alla luce della deliberazione

della Sezione Autonomie della Corte dei Conti 10/SEZAUT/2013/INPR).

In particolare, è stato evidenziato che da ciascuna relazione sarebbe dovuta risultare:

a) la morfologia giuridica degli oneri finanziari di cui all’art. 21, comma 5 e ss, della

legge 196/2009, indicando in particolare la tipologia di spesa e/o la tipologia di

minore entrata;

b) la loro quantificazione;

c) l’individuazione delle risorse necessarie alla loro copertura finanziaria;

d) in caso di invarianza degli effetti sui saldi di bilancio, la specificazione dei dati e

degli elementi idonei a suffragare detta invarianza anche attraverso l’indicazione

dell’entità delle risorse già esistenti e delle somme stanziate in bilancio.

Si è, altresì, precisato che a ciascuna relazione illustrativa avrebbe dovuto essere allegato

– in conformità all’art. 17 della legge 196/2009 – un prospetto riepilogativo degli effetti

finanziari derivanti dall’esecuzione di ciascuna disposizione di spesa, con la specifica

indicazione dei metodi di quantificazione e compensazione, per la spesa corrente e/o le

minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le

spese in conto capitale, della modulazione dei suddetti oneri nell’arco degli anni compresi

nel bilancio pluriennale e dell’onere complessivo rispetto agli obiettivi fisici previsti.

2.2. In data 24 marzo 2016, con nota del Presidente Prot. 3347/c, il Consiglio della

Regione Basilicata ha riscontrato la sopra citata richiesta istruttoria (prot. 214/2016).

Nell’ambito di tale comunicazione, veniva comunicato che «la proposta di modifica

degli articoli 77 e 80 del regolamento consiliare, preannunziata nella propria

comunicazione prot. 8073/c del 03/07/2014 tesa a disciplinare le modalità e i tempi di

presentazione degli emendamenti e degli articoli aggiuntivi che contengono disposizioni

finanziariamente rilevanti al fine di consentire una preventiva valutazione degli oneri

finanziari espliciti ed impliciti, è stata elaborata dalla Giunta per il Regolamento ma,

ad oggi, tali modifiche, portate all’attenzione del Consiglio nella seduta del 18/11/2014,

non sono state approvate e sono tuttora al vaglio della I commissione consiliare e della

Giunta per il Regolamento. … Secondo la stima dei tempi necessari alla stesura della

20

bozza di regolamento da sottoporre all’approvazione dei competenti organi consiliari

comunicata dall’ISSIRFA – CNR con nota del 18/03/2016, si prevede che la bozza di

regolamento possa essere completata, per intraprendere l’iter di approvazione, entro la

fine del prossimo mese di luglio.»

Da successive interlocuzioni è risultato che alla data della presente deliberazione non sia

stata approvata alcuna modifica al regolamento consiliare in questione.

Pertanto, nonostante il notevole lasso di tempo trascorso dalla “dichiarazione di

impegno” di cui alla nota del 3/7/2014 (i.e. oltre 26 mesi), la Regione non risulta aver

adottato alcun provvedimento volto ad efficientare la propria produzione normativa,

anche in termini di conformità ai dettati delle disposizioni della normativa primaria

vigente e del principio costituzionalmente garantito di “effettiva” copertura finanziaria

delle leggi “onerose”.

2.3. Fermo quanto sopra, in data 5 luglio 2016 (Prot. n.1224) questo Ufficio, sulla base

delle informazioni e dei documenti sino a tale data raccolti, ha inviato un’ulteriore nota

istruttoria, nell’ambito della quale venivano rilevate le specifiche criticità riscontrate in

sede di esame istruttorio, richiedendosi i relativi i relativi chiarimenti.

2.4. In data 5 agosto 2016, con nota prot. n. 8024/C, il Presidente del Consiglio

Regionale della Basilicata riscontrava la sopra citata nota istruttoria, trasmettendo le

risposte ricevute da parte dei singoli dipartimenti.

2.5. Sulla base dei chiarimenti e delle informazioni riportate in tale nota di riscontro,

questo Ufficio ha rivalutato le criticità riscontrate, ritenendo solo in parte superati i

rilievi evidenziati in sede istruttoria.

Il presente referto avrà per oggetto specifico le norme per cui, alla luce dei riscontri

forniti, non è stato ritenuto superato il rilievo, e ciò al fine di coadiuvare, in un’ottica

collaborativa, l’Ente nell’opera di efficientamento della propria dinamica di legislazione

di spesa.

Il dettaglio di tale disamina e dei relativi esiti è riportato nel successivo paragrafo 3.

21

3. Risultanze dell’attività istruttoria

3.1. Considerazioni generali

Prima di entrare nel dettaglio delle singole risultanze istruttorie, si reputa opportuno

riportare in sintesi le criticità riscontrate nella disamina delle singole “leggi di spesa”

come sopra perimetrate.

3.2. Iter di approvazione delle leggi di spesa: criticità

3.2.1. Parere preventivo di compatibilità finanziaria – relazionesugli effetti finanziari – clausola di salvaguardia

Ai sensi dell’art. 10 della legge di contabilità regionale n. 34/2011 è istituito presso la

Direzione Generale della Presidenza della Giunta regionale il Comitato Tecnico di

Verifica Finanziaria (C.T.V.F.) presieduto dal Dirigente Generale della Presidenza e

composto dal Segretario Generale della Giunta e dai dirigenti degli uffici competenti in

materia di bilancio, entrate e ragioneria, nonché da un funzionario dell'Ufficio Segreteria

della Giunta con funzioni di segretario (cfr. comma 1).

Il C.T.V.F. ha il compito di esprimere parere preventivo di compatibilità finanziaria su

tutti i piani, programmi, progetti e disegni di legge che comportano oneri a carico del

bilancio regionale (cfr. comma 2).

La Commissione Bilancio e Programmazione richiede al C.T.V.F. il parere di cui al

comma 2 dell'art. 9 per i progetti di legge non corredati dello stesso. Il predetto parere

deve pervenire alla Commissione entro il termine di trenta giorni dalla data in cui il

C.T.V.F. ha ricevuto la richiesta. In mancanza, ove nel progetto di legge siano

quantificati gli oneri per gli esercizi di riferimento ed indicata la relativa copertura

finanziaria, il parere si intende espresso favorevolmente (cfr. comma 5).

Dall’esame delle n. 27 leggi di spesa approvate nell’esercizio 2015 è emerso che n. 10 leggi

pur importando – in via espressa ovvero implicita – nuovi oneri a carico del bilancio

22

regionale non sono state corredate dal suddetto parere preventivo di “compatibilità

finanziaria”.

Ci si riferisce in particolare alle seguenti disposizioni:

Legge 3/2015;

Legge 4/2015;

Legge 5/2015;

Legge 8/2015;

Legge 9/2015;

Legge 10/2015;

Legge 11/2015;

Legge 13/2015;

Legge 34/2015;

Legge 55/2015.

Tale carenza costituisce una criticità “strutturale” del sistema di legiferazione regionale,

essendo stata già riscontrata con riferimento alle leggi approvate nell’esercizio 2013 (cfr.

deliberazioni n. 68 e 89 del 2014) e nell’esercizio 2014 (cfr. deliberazione n. 43/2016)

Ma non solo.

Nessuna delle leggi di spesa approvate nel 2015 risulta dotata di prospetto illustrativo

degli effetti finanziari, né di clausola di salvaguardia volta a compensare, in via

automatica, eventuali cause di sopraggiunta non adeguatezza della copertura

finanziaria.

Il principio di copertura ha natura di precetto sostanziale cosicché ogni disposizione che

comporta conseguenze finanziarie di carattere positivo o negativo deve essere corredata

da un'apposita istruttoria e successiva allegazione degli effetti previsti e della relativa

compatibilità con le risorse a disposizione (Cfr. Corte Cost. 224/2014).

Tali leggi devono, inoltre, essere corredate – al pari delle leggi statali- da “una relazione

tecnica giustificativa degli stanziamenti di bilancio ed illustrativa delle modalità dinamiche

attraverso le quali qualsiasi sopravvenienza possa essere gestita in ossequio al principio

dell’equilibrio del bilancio” (cfr Corte Cost. 26/2013).

23

E’ necessario corredare le leggi di spesa della clausola di salvaguardia codificata dall’art.

17 della legge 196/2009, e ciò al fine di “compensare gli effetti eccedenti le previsioni iniziali

di spesa e garantire la corrispondenza, anche temporale, tra l'onere e la relativa copertura

attraverso l’adozione di misure aggiuntive di riduzione di spesa o di aumenti di entrata per

il caso in cui dovessero verificarsi scostamenti tra le previsioni e gli andamenti” (cfr. Sezione

delle Autonomie, deliberazione n. 10/2013).

Tale clausola di salvaguardia “per non diventare elemento puramente formale, deve avere

carattere effettivo ed automatico, nel senso che il suo contenuto deve essere idoneo ad

individuare – nella stessa legge - concrete misure di intervento in grado di determinare

l’immediato rientro dalla scopertura in forza di semplici atti di natura amministrativa e

senza necessità del ricorso a una nuova fonte legislativa “(cfr. Sezione delle Autonomie,

deliberazione n. 10/2013).

Nessuna delle norme esaminate risulta riportare tale clausola di salvaguardia.

3.2.2. Riparto di competenze tra Consiglio e Giunta Regionale inmateria di copertura finanziaria e quantificazione dei nuovie/o ulteriori oneri finanziari

Nell’esercizio 2015, l’attività legislativa della Regione Basilicata era ancora disciplinata

dal titolo III “Procedimento legislativo” dello Statuto della Regione approvato, ai sensi

dell’art. 123 della Costituzione, con legge 22 maggio 1971, n. 350, e dai capi X “Della

iniziativa delle leggi, dei regolamenti e dei provvedimenti amministrativi” e XII “Del

procedimento legislativo” del Regolamento interno del Consiglio Regionale, adottato con

deliberazione 22 dicembre 1999, n. 1273 (e tutt’ora non modificato).

Ai sensi dell’art. 39 (Titolo III – Procedimento Legislativo) dell’allora vigente Statuto

regionale “L’esercizio della potestà legislativa e regolamentare della Regione spetta al

Consiglio e non può essere delegato”.

Ai sensi dell’art. 42 (Titolo III – Procedimento Legislativo) “Ogni progetto di legge, previo

esame in Commissione, è discusso e votato dal Consiglio articolo per articolo e con votazione

finale. Ogni legge che importi nuove o maggiori spese o minori entrate, deve indicare i mezzi

24

per farvi fronte. Il Regolamento stabilisce i procedimenti abbreviati per i progetti di legge dei

quali il Consiglio dichiari l’urgenza.

Inoltre, ai sensi dell’art. 11 (Titolo II – Capo II) “(..) Spetta al Consiglio:

1) approvare i programmi della Giunta regionale e controllarne l'attuazione;

2) approvare il bilancio regionale di previsione e le sue variazioni, il rendiconto

consuntivo, le deliberazioni relative all'assunzione di mutui ed alla emissione di

prestiti;

(…)

13) l'istituzione, l'ordinamento e la soppressione di enti e aziende dipendenti dalla

Regione, l'approvazione dei relativi bilanci;”

Alla luce di quanto sopra, nonché del pacifico orientamento della giurisprudenza

costituzionale sul tema, emerge evidente che la competenza ad innovare l’assetto

finanziario del bilancio regionale, in termini di introduzione di nuovi e/o maggiori oneri

(spese e/o minori entrate) è intestata esclusivamente al Consiglio regionale.

Tale carattere esclusivo ed escludente non deve essere inteso in senso formale, ma

sostanziale, con l’effetto che qualsiasi provvedimento delegato alla Giunta che possa

contenere, anche in prospettiva, il potere di quest’ultima di deliberare in via diretta su

tali nuovi e/o maggiori oneri finanziari e/o sulla relativa copertura finanziaria, è

precluso.

La Corte Costituzionale è intervenuta specificamente sul punto, chiarendo che “il

principio della previa copertura della spesa in sede legislativa è inderogabile, ai sensi dell’art.

81, quarto comma, Cost. Da esso deriva la necessità della corretta redazione del bilancio di

previsione, la cui articolazione ed approvazione è riservata al Consiglio e non può essere

demandata – per specifiche azioni attinenti alla salvaguardia degli equilibri di bilancio –

agli organi di gestione in sede diversa ed in un momento successivo da quello indefettibile

previsto dall’art. 81, quarto comma, Cost.” (cfr. Corte Cost. sent. n. 192/2012).

Due regole presiedono i principi di pareggio e di equilibrio “strutturale” fissati oggi

dall’art. 81 Cost. e dall’art. 97 Cost: una statica e l’altra dinamica; la prima, consistente

nella parificazione delle previsioni di entrata e di spesa; la seconda, in quanto fondata

25

sul carattere autorizzatorio del bilancio preventivo, non consente di superare in corso di

esercizio gli stanziamenti nello stesso consentiti (cfr. Corte Cost. sent. n.70/2012).

Una norma che contenga il rinvio alla Giunta ed agli apparati amministrativi della

verifica ex post dell’eventuale copertura “risulta in violazione di entrambe le regole che

individuano, proprio nel presidio legislativo, il meccanismo in grado di tutelare, attraverso

la prevenzione, gli equilibri di bilancio. Così operando, infatti, essa ha ampliato in modo

illegittimo le prerogative degli organi preposti alla gestione ed esecuzione del bilancio, il cui

perimetro operativo deve essere saldamente circoscritto entro le autorizzazioni di spesa

legislative” (cfr. Corte Cost. sent. n. 192/2012), e ciò in quanto “la stima e copertura in

sede preventiva, effettuate in modo credibile e ragionevolmente argomentato secondo le regole

dell’esperienza e della pratica contabile, salvaguardano la gestione finanziaria delle

inevitabili sopravvenienze passive che conseguono all’avvio di nuove attività e servizi” (cfr.,

tra le tante, Corte Cost. sent. n. 115/2012 e sent. n. 192/2012).

In alcune disposizioni oggetto della presente disamina è stata riscontrata proprio tale

criticità.

Ci si riferisce, tra le altre disposizioni, all’art. 1 della legge 3/2015 ed agli artt. 32 e 44

della legge 5/2015. Sul punto si tornerà nel prosieguo, esaminando nel dettaglio le singole

disposizioni oggetto del presente referto.

3.3. Gli elementi essenziali della copertura finanziaria di cui all’art.81, comma terzo, Cost.

La verifica della sussistenza della copertura finanziaria delle leggi di spesa regionali

presuppone tre distinte fasi di accertamento riguardanti:

- la morfologia giuridica degli oneri finanziari;

- la loro quantificazione;

- l’individuazione delle risorse necessarie a dar loro copertura finanziaria.

Le leggi di spesa approvate nel 2015 presentano, al pari delle leggi approvate

nell’esercizio 2013 e nell’esercizio 2014, presentano alcune anomalie con riferimento a

ciascuno dei suddetti elementi essenziali.

26

3.3.1 Concetto di legge “onerosa”

In via prodromica rispetto alla qualificazione morfologica ed alla quantificazione degli

oneri contenuti della legge, occorre individuare il perimetro e la portata del concetto di

“legge onerosa”.

Infatti, la prima criticità riscontrata nelle leggi in esame concerne proprio il concetto di

“legge di spesa”, quale presupposto per l’attivazione dell’obbligo di copertura

finanziaria.

In particolare, dai riscontri forniti con la nota del 5 agosto 2016 si evince che il

Legislatore regionale assuma come “escluse” dal perimetro di rilevanza della

“legislazione di spesa” e, quindi, dal connesso obbligo di copertura finanziaria, le norme

che:

a) non prevedono – in via espressa e testuale- oneri finanziari;

b) prevedono minori entrate, in quanto diretta applicazione di un’ obbligo della

normativa nazionale come tale “non rimessa alla discrezionalità dell’ente”;

c) pur prevedendo “in linea astratta” oneri, tali oneri non hanno avuto applicazione

in concreto;

Da tale (de)perimetrazione dell’onerosità della norma discende –come corollario- il

mancato rispetto –con riferimento alle leggi “non” ritenute di spesa– dell’iter

deliberativo e procedurale all’uopo prescritto, e ciò anche in termini di (mancata)

richiesta e rilascio dei pareri di compatibilità finanziaria di cui all’art. 10 della legge n.

34/2001. Sul punto si rinvia a quanto già esplicitato nel precedente par.4.2.1.

Tale criticità era stata rilevata anche con riferimento alla legislazione di spesa relativa

all’anno 2013 (cfr. deliberazione di questa Sezione, n. 89/2014) ed all’anno 2014 (cfr.

deliberazione n.43/2016).

Già in tali sedi, questa Sezione regionale di controllo aveva esplicitato i connotati

essenziali della norma “onerosa”, evidenziando – in particolare – che:

- l’assenza di nuovi e/o maggiori oneri non può essere derivata o presunta dal fatto

che nella legge manchi ogni indicazione della copertura, cioè dei mezzi per fare

fronte alla nuova o maggiore spesa e ciò in quanto la mancanza o l’esistenza di

27

un onere si desume dall’oggetto della legge e dal contenuto della stessa (cfr., da

ultimo, ex pluribus, Corte Cost. sent. n. 4/2014 e n.224/2014).

- Esiste una spesa nuova anche quando si stabilisce la protrazione nel tempo di

una spesa già prevista, di cui era già indicata la scadenza (cfr. Corte Cost. sent.

n. 115/2012).

- Il carattere generico della disposizione non preclude la possibilità di riconoscere

la sussistenza di una nuova spesa (cfr. Corte Cost. sent. n. 106/2011).

La riconosciuta sussistenza della nuova spesa, derivante direttamente dal contenuto

della legge, e la mancata quantificazione del suo ammontare determinano, pertanto, la

violazione dell’art. 81 Cost. (cfr. Corte Cost. sent. n. 70/2012).

La quantificazione di una spesa va tenuta concettualmente distinta dalla sua copertura

finanziaria, ma i due elementi risultano strettamente connessi, nel senso che presupposto

determinante di una corretta copertura è sempre la precisa quantificazione dell’onere da

sostenere (cfr. Corte Cost. sent. n. 386/2008).

Si rinvia per un approfondimento sul tema, tra le altre, alle seguenti sentenze della Corte

Costituzionale: n. 224/2014, n. 214/2012, n. 212/2012, n. 106/2011, n. 68/2011, n.

141/2010, n. 100/2010, n 70/2010.

3.3.2. Inesatta qualificazione della morfologia degli oneri

Per “morfologia giuridica” degli oneri s’intende la descrizione della “forma” (rectius

della tipologia) dell’onere importato dalla norma.

In quest’ottica, le spese possono essere distinte “morfologicamente” secondo tre

parametri fondamentali: a) tipologia di onere, sub specie di nuova o maggiore spesa

ovvero minore entrata; b) carattere inderogabile o meno dell’onere; c) effetto nel tempo.

L’esatta qualificazione morfologica dell’onere si pone, unitamente alla sua

quantificazione, come presupposto indefettibile per l’individuazione di una copertura

finanziaria “sufficientemente sicura, non aleatoria e non arbitraria” e soprattutto

capiente in senso statico e dinamico.

28

Ai sensi dell’art. 11, commi 5 ante riforma di cui alla legge 163/2016 (in vigore a partire

dall’8 settembre 20164) “Nell'ambito di ciascun programma le spese si ripartiscono in:

a) spese non rimodulabili;

b) spese rimodulabili.

Ai sensi del comma 6 del medesimo articolato “Le spese non rimodulabili di cui al comma

5, lettera a), sono quelle per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un

effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione,

allocazione e quantificazione. Esse corrispondono alle spese definite «oneri inderogabili», in

quanto vincolate a particolari meccanismi o parametri che regolano la loro evoluzione,

determinati sia da leggi sia da altri atti normativi. Rientrano tra gli oneri inderogabili le

cosiddette spese obbligatorie, ossia quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni

e altre spese fisse, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e

internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per

espressa disposizione normativa.”

Ai sensi del comma 7 “Le spese rimodulabili” di cui al comma 5, lettera b), si dividono

in:

a) fattori legislativi, ossia le spese autorizzate da espressa disposizione legislativa

che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il

periodo di iscrizione in bilancio;

4 Con l’intervento riformatore di cui alla legge 163/2016, la definizione della morfologia della spesa è stata sintetizzatanel comma 5 e nel comma 8, venendo abrogati i commi 6 e 7.Per l’effetto a decorrere dall’8 settembre 2016 “Nell’ambito di ciascun programma le spese si ripartiscono in:a) oneri inderogabili, in quanto spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione,determinati sia da leggi sia da altri atti normativi. Rientrano tra gli oneri inderogabili le cosiddette speseobbligatorie4, ossia quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse, le spese per interessipassivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quellecosì identificate per espressa disposizione normativa; (93)

b) fattori legislativi, ossia le spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo,considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio; (93)

c) spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse da quelle di cui alle lettere a) e b), quantificate tenendoconto delle esigenze delle amministrazioniSolo le spese di cui al comma 5, lettera b), sono rimodulabili ai sensi dell'articolo 23, comma 3, e cioè possono esserea) rimodulate in via compensativa le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, di cui all'articolo 21, comma5, lettera b), nonché alle autorizzazioni di spesa per l'adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa a quantoprevisto nel piano finanziario dei pagamenti di cui al comma 1-ter del presente articolo, restando comunque preclusol'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti;b) rifinanziate, definanziate e riprogrammate, per un periodo temporale anche pluriennale, le dotazioni finanziarie dispesa di parte corrente e in conto capitale previste a legislazione vigente relative ai fattori legislativi di cui all'articolo21, comma 5, lettera b).

29

b) spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate

legislativamente che sono quantificate tenendo conto delle esigenze delle

amministrazioni.

Solo le spese di cui al comma 7, lettera a), sono rimodulabili ai sensi dell'articolo 23,

comma 3, e cioè “3. Con il disegno di legge di bilancio, per motivate esigenze, possono essere

rimodulate in via compensativa all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna

missione le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, nel rispetto dei saldi di finanza

pubblica. Resta precluso l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per

finanziare spese correnti. In apposito allegato allo stato di previsione della spesa sono

indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo.

Inoltre “ Dal combinato disposto degli artt. 21, comma 6, e 33, comma 4, della legge n. 196

del 2009 si ricava che le variazioni compensative tra dotazioni finanziarie possono avvenire

nell’ambito delle spese rimodulabili, mentre non sono possibili quando l’amministrazione

«non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle

variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione» (art. 21, comma

6); principio che riguarda anche le spese obbligatorie di natura fissa o predeterminate in

modo inderogabile nel quantum. Analogamente, dall’art. 21, comma 6, della medesima legge

si ricava anche un principio di istruttoria e di motivazione tecnica delle variazioni di bilancio

«in relazione alla loro tipologia e natura» (cfr. sentenza n. 108/2014).

Il nostro ordinamento contabile pone l’espresso divieto di “attingere dalle risorse destinate

a spese obbligatorie predeterminate e fisse quando queste ultime non sono, in ragione delle

loro caratteristiche, rimodulabili.” (cfr. Corte Cost. sent. 108/2004 cit.)

Ulteriore differenza morfologica degli oneri è data dalla natura “continuativa” ovvero

“pluriennale” dell’onere e dalla sua natura obbligatoria o meno.

Tale connotazione morfologica incide sul tipo di copertura finanziaria da assegnare

all’onere.

Ai sensi dell’art. 38 del Dlgs 118/2011 “1. Le leggi regionali che prevedono spese a carattere

continuativo quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel

bilancio di previsione e indicano l'onere a regime ovvero, nel caso in cui non si tratti di

30

spese obbligatorie, possono rinviare le quantificazioni dell'onere annuo alla

legge di bilancio.

2. Le leggi regionali che dispongono spese a carattere pluriennale indicano l'ammontare

complessivo della spesa, nonché la quota eventualmente a carico del bilancio in corso e degli

esercizi successivi. La legge di stabilità regionale può annualmente rimodulare le quote

previste per ciascuno degli anni considerati nel bilancio di previsione e per gli esercizi

successivi, nei limiti dell'autorizzazione complessiva di spesa.”

3.3.3. Quantificazione degli oneri

Nell’ambito delle linee guida approvate dalla Sezione delle Autonomie con deliberazione

n.10/2013 è stato espressamente chiarito che “Con riferimento alla quantificazione degli

oneri associati ai provvedimenti legislativi, deve ritenersi che detta operazione consista in

una valutazione dell’ammontare delle nuove o maggiori spese (ovvero minori entrate)

derivanti dalla piena e completa attuazione della previsione di legge in termini di impatto

sui saldi di bilancio, tale da individuare esattamente la distribuzione temporale degli oneri

in coerenza con i mezzi di copertura approntati per ciascun esercizio”.

La quantificazione degli oneri finanziari di un intervento di spesa deve ritenersi

necessaria tanto nel caso in cui il carattere generico di una disposizione normativa sia

tale da impedire una precisa determinazione delle spese che essa comporta (sentenza n.

106/2011), quanto nel caso in cui l’intervento finanziato sia ritenuto sostenibile con

l’eccedenza di risorse rinvenibili nella relativa partita di bilancio (sentenza n.

115/2012).”

Alcune delle leggi esaminate si connotano per l’assenza ovvero la non corretta

connotazione morfologica dell’onere e/o per la mancanza ovvero per l’inadeguatezza

della relativa quantificazione.

Gli effetti di tali anomalie si sono riflettute inevitabilmente sulla copertura finanziaria

delle suddette leggi. Sul punto si tornerà nel prosieguo (vedi par. 4.2.3.).

31

3.3.4. Mezzi di copertura finanziaria utilizzati

Ai sensi dell’art. 17, comma 1, lett. a), b) e c) della legge 196/2006 (Legge di contabilità

e finanza pubblica), nella versione vigente nell’anno 20155 “La copertura finanziaria delle

leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate, è determinata

esclusivamente attraverso le seguenti modalità:

a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti

dall'articolo 18, restando precluso sia l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per

iniziative di parte corrente, sia l'utilizzo per finalità difformi di accantonamenti per

regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in adempimento di obblighi

internazionali;

b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa; ove dette

autorizzazioni fossero affluite in conti correnti o in contabilità speciali presso la

Tesoreria statale, si procede alla contestuale iscrizione nello stato di previsione

dell'entrata delle risorse da utilizzare come copertura;

c) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori

entrate; resta in ogni caso esclusa la copertura di nuovi o maggiori oneri di parte

corrente attraverso l'utilizzo dei proventi derivanti da entrate in conto capitale.”

5 Con l’art. 3, comma 1, lett. a), b), c), d), e) ed f) della legge 4 agosto 2016 n. 163 sono state apportate alcune modificheed integrazioni all’art. 17 della legge 196/2009; in particolare con riferimento alle modalità di copertura delle leggi c.d.di “spesa”, il dettato normativo vigente a decorrere dal 9 settembre 2016 è il seguente “La copertura finanziaria delleleggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate, è determinata esclusivamente attraverso le seguentimodalità:

a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti dall'articolo 18, restando precluso sial'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente, sia l'utilizzo per finalità difformi diaccantonamenti per regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali;

a-bis) mediante modifica o soppressione dei parametri che regolano l'evoluzione della spesa previsti dalla normativavigente, dalle quali derivino risparmi di spesa; (75)

b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa. Ove dette autorizzazioni siano affluite in conticorrenti o in contabilità speciali presso la Tesoreria statale, si procede alla contestuale iscrizione delle risorse da utilizzarecome copertura nello stato di previsione dell'entrata, disponendone il versamento. Per le risorse affluite alla Tesoreria statale,la congruità della copertura è valutata anche in relazione all'effettiva riduzione della capacità di spesa dei Ministeri; (76)

c) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate; resta in ogni caso esclusa la coperturadi nuovi o maggiori oneri di parte corrente attraverso l'utilizzo dei proventi derivanti da entrate in conto capitale.1.1. In ogni caso, per la copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri ovvero minori entrate nonpossono essere utilizzate le risorse derivanti dalla quota dell'otto per mille del gettito dell'imposta sul reddito delle personefisiche attribuita alla diretta gestione statale ai sensi dell'articolo 47, secondo comma, della legge 20 maggio 1985, n. 222,né quelle derivanti dall'autorizzazione di spesa concernente la quota del cinque per mille del gettito dell'imposta sul redditodelle persone fisiche, di cui all'articolo 1, comma 154, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, che risultino effettivamenteutilizzate sulla base delle scelte dei contribuenti.(…)”.

32

Non possono essere utilizzate modalità di copertura finanziaria diverse da quelle come

sopra tassativamente indicate dal Legislatore.

Anche il Legislatore regionale è soggetto a tale vincolo nell’individuazione delle

modalità di copertura finanziaria.

Ai sensi dell’art. 19, comma 2, della legge 196/2009 “2. le regioni e le province autonome

di Trento e di Bolzano sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi che prevedano

nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre amministrazioni

pubbliche, anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni

ad esse attribuite. A tal fine utilizzano le metodologie di copertura previste

dall'articolo 17.”

Lo statuto giuridico dell’obbligo di copertura finanziaria di cui all’art. 81, comma terzo,

Cost. è il frutto dei numerosi decisa della Corte Costituzionale, ai sensi dei quali:

a) le leggi istitutive di nuove spese devono contenere una “esplicita indicazione” del

relativo mezzo di copertura e che a tale obbligo non sfuggono le norme regionali

(ex plurimis, Corte Cost. sent. n. 26 del 2013, n. 386 e n. 213 del 2008, n. 359 del

2007, n. 16 del 1961 e n. 9 del 1958);

b) la copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o

irrazionale (Corte Cost. sent. n. 18 del 2013, n. 192, n. 131, n. 115, n. 70 del 2012,

n. 106 e n. 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991

e n. 1 del 1966);

c) solo per le spese continuative e ricorrenti è consentita l’individuazione dei relativi

mezzi di copertura al momento della redazione e dell’approvazione del bilancio

annuale, in coerenza con quanto previsto – tra l’altro – dall’art. 3, comma 1, del

d.lgs. n. 76 del 2000 (Corte Cost. sent. n. 26/2013, n. 446 del 1994, n. 26 del 1991

e n. 331 del 1988);

d) le spese continuative e ricorrenti sono solo quelle caratterizzate da una costante

incidenza su una pluralità indefinita di esercizi finanziari (cfr. Corte Cost. sent.

n. 26/2013);

e) il rispetto sostanziale dell’obbligo di copertura finanziaria previsto dall’art. 81

Cost. non consente di rinviare la copertura di oneri di spesa pluriennali alle

33

successive manovre di bilancio, dovendosi, sin dal momento in cui la spesa viene

deliberata, essere consapevoli dei suoi costi reali e delle fonti di

approvvigionamento, in vista del tendenziale equilibrio finanziario (cfr., tra le

altre, Corte Cost. sent. n. 25/1993);

f) la copertura deve essere sempre valutata ex ante, e deve essere credibile

ragionevolmente argomentata secondo le regole dell’esperienza e della pratica

contabile (cfr. Corte Cost. sent. n. 115/2012);

g) non può essere consentita la cd. copertura ex post, in quanto quest’ultima non

corrisponde all’affermata congruità delle risorse impiegate per la specifica

finalità del riequilibrio (cfr. Corte Cost. sent. n. 26 del 2013);

h) la tecnica di copertura esige una analitica quantificazione a dimostrazione della

sua idoneità: si tratta di un principio finanziario immanente all’ordinamento,

enunciato esplicitamente all’art. 81, quarto comma, Cost., quale disposizione

costituzionale di diretta applicazione (cfr. Corte Cost. sent. n. 26 del 2013);

i) l’art. 24, comma 1, della legge n. 196 del 2009, con disposizione ricognitiva di una

regola dell’ordinamento contabile, stabilisce che il principio di unità del bilancio,

insieme a quelli di integrità ed universalità, costituisce «profilo attuativo»

(rectius: specificativo) dell’art. 81 Cost.; sicché è da ritenere in contrasto con detto

parametro costituzionale quella disposizione che dovesse istituire un vincolo di

destinazione tra una entrata di natura corrente e una maggiore spesa afferente

all’esercizio di competenza (cfr. Corte Cost. sent. n. 192 del 2012);

j) non risulta sufficiente ottemperanza al principio di copertura dell’art. 81, quarto

comma, Cost., la formale indicazione di poste di bilancio dell’esercizio in corso

ove convivono, in modo promiscuo ed indistinto sotto il profilo della pertinente

quantificazione, i finanziamenti di precedenti leggi regionali (…)“, e ciò in

quanto “(...)la stima e la copertura in sede preventiva, effettuate in modo

credibile e ragionevolmente argomentato secondo le regole dell’esperienza e della

pratica contabile, salvaguardano la gestione finanziaria dalle inevitabili

sopravvenienze passive che conseguono all’avvio di nuove attività e servizi (cfr.

Corte Cost. sent. n. 115/2012);

34

k) con riferimento alla riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa, si osserva che

questa “deve essere sempre espressa e analiticamente quantificata, in quanto idonea

a compensare esattamente gli oneri indotti dalla nuova previsione legislativa. Si

tratta di un principio finanziario immanente all’ordinamento, enunciato

esplicitamente all’art. 81, quarto comma, Cost., di diretta applicazione secondo la

costante interpretazione di questa Corte” (cfr. Corte Cost. sent. n. 115/2012)

La copertura delle spesa non deve essere solo “indicata” nella norma ma deve essere

effettivamente sussistente al momento dell’approvazione della spesa.

E’ principio consolidato del sistema di copertura finanziaria delle spese che “non

costituisce sufficiente ottemperanza al principio di copertura dell'art. 81, quarto comma,

Cost. la formale indicazione di poste di bilancio dell'esercizio in corso ove convivono, in modo

promiscuo ed indistinto sotto il profilo della pertinente quantificazione, i finanziamenti di

precedenti leggi regionali”.

Infatti “l'equilibrio tendenziale dei bilanci pubblici non si realizza soltanto attraverso il

rispetto del meccanismo autorizzatorio della spesa, il quale viene salvaguardato dal limite

dello stanziamento di bilancio, ma anche mediante la preventiva quantificazione e copertura

degli oneri derivanti da nuove disposizioni” (cfr. Corte Costituzionale sent. 115/2012).

L’indagine, peraltro, non va condotta soltanto con riferimento all’esercizio in corso ma

deve interessare ciascuno degli esercizi componenti il bilancio pluriennale. Infatti, la

legge n. 468 del 1978 ha introdotto il bilancio pluriennale previsto come bilancio non

inferiore al triennio, con la conseguenza che l'obbligo della quantificazione della spesa si

estende per tutta la durata del documento contabile triennale (cfr. ex pluribus Corte

Cost. 384/1991).

Ma non solo. Qualora tali oneri siano destinati ad incidere su un orizzonte temporale

superiore al triennio del bilancio, occorre una “ ragionevole e credibile indicazione dei

mezzi di copertura anche per gli anni successivi “, e ciò al fine di indurre il legislatore

ordinario (statale o regionale) a tener conto “dell'esigenza di un equilibrio tendenziale fra

entrate e spese la cui alterazione, in quanto riflettentesi sull'indebitamento, postula una scelta

legata ad un giudizio di compatibilità con tutti gli oneri già gravanti sugli esercizi futuri”

(cfr. ex pluribus Corte Cost. 384/1991 cit.).

35

Per l’effetto non saranno ritenute conformi al principio costituzionale di copertura

finanziaria tutte quelle norme che pur introducendo oneri “pluriennali” si limitino a

quantificarli ed a provvedere alla corrispondente copertura finanziaria esclusivamente

per l’esercizio in corso, rinviandone la quantificazione e la connessa copertura degli

esercizi successivi “a future leggi di bilancio”.

Numerose disposizioni approvate nel 2015 risultano presentare coperture finanziarie

non conformi ai suddetti dettami. Il dettaglio di tali criticità è riportato nel successivo

par. 4.

3.4. La neutralità finanziaria delle leggi di spesa

In relazione a tutte le disposizioni di legge approvate nell’esercizio 2015 che, pur

presentandosi come onerose, non contengono alcuna clausola di copertura finanziaria, è

stato chiesto di indicare se la norma fosse “finanziariamente neutra”, avendo cura di di

fornire i dati e gli elementi idonei a suffragare tale ipotesi di invarianza, anche attraverso

l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme già stanziate in bilancio,

utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime (cfr. comma 7, dell’art. 17

della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196/2009).

In altra sede, questa Sezione ha già avuto modo di evidenziare che “Il vincolo di

invarianza della spesa costituisce “l’alter ego” dell’obbligo di copertura finanziaria codificato

dall’art. 81, comma 4, della Costituzione, in termini di identità di obiettivo perseguito, e cioè

la tutela degli equilibri di finanza pubblica.

L’obbligo di copertura finanziaria (nella versione dell’art. 81, comma 3, Cost. post intervento

riformatore del 2012 “ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per

farvi fronte”) impone che la legge provveda, in maniera adeguata ed effettiva, ai mezzi di

sostegno dei nuovi e/o maggiori oneri derivanti – in via esplicita ovvero implicita-

dall’attuazione della norma.

Il vincolo di invarianza finanziaria presuppone o comunque codifica (e impone) la

“neutralità” dell’impatto degli oneri derivanti dall’attuazione della norma, in termini di

equilibrio economico-finanziario complessivo.

36

L’obiettivo perseguito è identico: la tutela degli equilibri della finanza pubblica; ciò che

differisce è lo strumento utilizzato per raggiungerlo. Nel prima caso si agisce sulla necessità

di “dare copertura finanziaria” agli oneri (nuovi o maggiori, anche in termini di minori

entrate) sopravvenuti per effetto della norma; nel secondo caso si agisce sulla necessità che

gli oneri, qualora sussistenti, non abbiamo alcun impatto sugli equilibri di bilancio.

Il criterio di invarianza degli oneri finanziari è fissato, infatti, con riguardo agli effetti

complessivi della norma e non comporta “in sé” la preclusione di un eventuale aggravio di

spesa purché tale aggravio sia “neutralizzato” nei termini sopra precisati, “dal momento che

ben potrebbe un singolo aggravio di spesa trovare compensazione in altre disposizioni

produttive di risparmi o di maggiori entrate” (cfr. ex pluribus Corte Costituzionale sentenza

n. 132/2014).

Ai sensi dell’art. 17, comma 7, della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196/2009, tale

“neutralità finanziaria” deve essere comprovata nell’ambito di una relazione tecnica che

riporta i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi

di finanza pubblica, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle

somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni

medesime.” (cfr deliberazione n.29/2016).

Nessuna delle norme oggetto del presente scrutinio riporta la clausola di invarianza

finanziaria, né viene corredata dai dati e dagli elementi necessari a suffragarla.

3.5. Lesione del legittimo affidamento

Una criticità di fondo è stata rilevata proprio nella tecnica di costruzione della legge.

Alcune delle norme analizzate, pur appalesandosi come “legge di autorizzazione alla

spesa” per il wording utilizzato (“si assegna” - “si riconosce” ecc), vengono in realtà

intese come mere “disposizioni di principio”, con la conseguenza di essere suscettibili di

ingenerare un legittimo affidamento sull’attualità del “beneficio” contenuto nella

norma (ad esempio sotto forma di contributi per determinate situazioni, oggettive e/o

soggettive, ovvero attività).

37

Tali disposizioni non contengono alcuna copertura finanziaria ovvero la contengono sub

specie di “clausola di stile”, priva di effettiva rilevanza in termini di copertura della

spesa.

A tale riguardo occorre osservare che il wording utilizzato nelle leggi in generale e, in

particolare, nelle leggi di spesa, ha un peso specifico essenziale, in quanto suscettibile di

comportare “affidamenti” nei confronti dei terzi destinatari del beneficio.

Sul punto si ricorda che ai sensi dell’art. 12 delle preleggi il primo strumento ermeneutico

è dato dal “significato letterale delle parole”.

L’effetto distorsivo di tale tecnica legislativa è evidente.

Per ogni approfondimento, si rinvia a quanto rilevato nella disamina delle singole

disposizioni interessate dall’anomalia.

4. Esiti dell’attività istruttoria espletata

Qui di seguito si riporta il dettaglio delle macro criticità sopra evidenziate.

4.1. Concetto di legge di spesa: gli oneri impliciti

Nell’ambito delle leggi in esame sono state riscontrate delle disposizioni comportanti

degli oneri c.d. impliciti, e cioè degli oneri non indicati espressamente nel testo

normativo, ma derivanti dall’oggetto stesso della norma.

Ci si riferisce in particolare alle seguenti disposizioni normative:

a) Art. 1 della Legge n. 3/2015 (“Modifiche alla L.R. 9/1999 “Istituzione di un fondo

di solidarietà a favore di donne e minori vittime di reati di violenza sessuale” e alla

L.R. 26/2007 “Istituzione Osservatorio regionale sulla violenza di genere e sui

minori”);

b) artt. 21-22-23-31-38-39-44-47-48 della Legge regionale n. 4/2015 (“Collegato alla

legge di stabilità regionale 2015”);

c) artt. 19-32-68-70 della Legge regionale n. 5/2015 (“Legge di stabilità regionale

2015”);

38

d) legge n. 9/2015 (“Riorganizzazione dell’attività amministrativa dell’Agenzia

Lucana di Sviluppo ed Innovazione in Agricoltura (A.L.S.I.A.)”.)

e) legge n. 13/2015 (“Istituzione del servizio regionale per garantire il sostegno alle

adozioni e agli affidamenti familiari (SAAF)”.)

Per l’effetto, nessuna di queste leggi risulta corredata dalla relazione del CTVF sulla

copertura finanziaria.

a) Art. 16 Legge Regionale 08 Gennaio 2015, n. 3 (Modifiche alla L.R. 9/1999 -

"Istituzione di un fondo di solidarietà a favore di donne e minori vittime di reati di

violenza sessuale" e alla L.R. 26/2007 "Istituzione osservatorio regionale sulla

violenza di genere e sui minori”).

Osservazioni

La legge n. 3/2015, pur intervenendo per attualizzare le modalità di utilizzo del fondo di

solidarietà disciplinato dalla legge n.9/1999, nulla prevede e dispone in merito alla

morfologia ed alla quantificazione degli oneri finanziari necessari ad alimentare detto

fondo.

Sul punto si ricorda che l’art. 10 della legge 9/1999 provvedeva a quantificare gli oneri e

la corrispondente copertura finanziaria esclusivamente con riferimento all’esercizio in

corso, rinviando a successive leggi di bilancio la quantificazione degli oneri e la

corrispondente copertura finanziaria7.

6 «L'art. 2 della legge regionale n. 9/996 è sostituito dal seguente:"1. Il fondo viene utilizzato per finanziare: centri antiviolenza, case rifugio, case di semi autonomia e/o interventi volti asostenere l'autonomia delle vittime ai fini dell'inserimento lavorativo, anche attraverso forme di sostegno a iniziativeimprenditoriali.2. La Regione potrà individuare, nell'ambito del proprio patrimonio, immobili da concedere in comodato d'uso a centriantiviolenza, case rifugio e case di semi autonomia.3. La Regione Basilicata, tenuto conto degli stanziamenti nazionali, concorre con proprie risorse alle iniziative di cui aicommi precedenti"»

7 Cfr. Art. 10 “Agli oneri derivanti dall'applicazione della presente legge, valutati per l'esercizio 1999 in £. 60.000.000, siprovvede, in termini di competenza e di cassa, mediante prelevamento della predetta somma dal capitolo 7465 concernente"Fondo globale per le funzioni normali - Spese Correnti" del bilancio di previsione 1999 e istituzione nello stesso del nuovocapitolo 233 -Titolo 1 - Settore 1 - Organi istituzionali -Giunta regionale - avente la denominazione "Fondo di solidarietàa favore di donne e uomini, bambine e bambini, vittime di delitti di violenza sessuale, per la costituzione di parte civile neiprocedimenti giurisdizionali". Le leggi di bilancio per gli anni successivi al 1999 fisseranno gli importi dei relativistanziamenti. “

39

La legge in esame, andando ad incidere sul perimetro di utilizzo del Fondo in esame, ne

ha rinnovato l’operatività e, quindi, l’onerosità.

In questo caso l’onerosità della norma deriva dal contenuto e dalla finalità della norma,

e ciò in quanto manca del tutto ogni indicazione e quantificazione degli oneri necessari

a darvi attuazione e, quindi, la corrispondente copertura finanziaria.

Il comma 3, dell’art. 1 dell’articolato in questione, infatti, si limita ad un richiamo –

generico ed indeterminato– al concorso della Regione nella copertura dei costi connessi

all’attivazione del fondo, e ciò “tenuto conto degli stanziamenti nazionali”.

Per come costruita, la clausola di copertura di finanziaria di cui al suddetto articolato si

appalesa inesistente, in quanto priva di effettivo contenuto finanziario: non sono

quantificati gli oneri, non è indicata la relativa copertura finanziaria, riducendosi ad una

clausola di stile ovvero ad mera dichiarazione di intenti, condizionata nell’an e nel

quantum.

In quest’ottica l’art. 1 della legge 3/2015 appare presentare le medesime criticità rilevate

dalla Corte Costituzionale, in termini di illegittimità costituzionale per violazione

dell’art. 81, comma 3, Cost, con riferimento all’art. 27 della legge 4/2015 (cfr. 183/2016).

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.

Con nota prot. 8024/c del 5.08.2016 la Regione ha sostenuto che “nel caso di specie,

trattandosi di spesa comprimibile o non necessaria, il mero rinvio alle leggi di stabilità

successive non vuole essere elusivo dell'obbligo di copertura finanziaria ma rimette alla

volontà dell'organo di governo della Regione la valutazione degli importi da appostare in

relazione al complessivo bilancio regionale.”

La Sezione non ritiene superato il rilievo istruttorio.

La norma in esame, per come formulata e per le argomentazioni fornite dall’Ente,

appalesa tre anomalie di fondo.

40

Non corretta qualificazione morfologica –mancata quantificazione degli oneri– assenza di copertura finanziaria.

La prima inerisce alla mancata qualificazione e quantificazione degli oneri sottesi alla

sua attuazione (utilizzo del Fondo) ed all’assenza di corrispondente copertura

finanziaria.

Sul punto non si condivide l’assunto dell’Ente.

Gli oneri connessi all’esercizio del Fondo hanno natura di spesa pluriennale

rimodulabile, derivante da fattori legislativi.

Solo per le spese continuative e ricorrenti di natura non obbligatoria è consentita

l’individuazione dei relativi mezzi di copertura al momento della redazione e

dell’approvazione del bilancio annuale, in coerenza con quanto previsto – tra l’altro –

dall’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 76 del 2000. (cfr. ex pluribus Corte Costituzionale

sentenze n.26/2013, n. 446 del 1994, n. 26 del 1991 e n. 331 del 1988).

Le spese obbligatorie ovvero le spese pluriennali, cioè le spese “aventi una consistenza

variabile e circoscritta nel tempo, secondo il concreto fabbisogno (..).” devono trovare

copertura finanziaria in ciascun esercizio interessato dall’onere.

Nel caso in esame, gli oneri connessi al funzionamento del “fondo di solidarietà”

risultano avere natura di “spesa pluriennale”.

Per questo motivo la disposizione in esame, come ciascuna legge che produce nuovi o

maggiori oneri, “avrebbe dovuto indicare espressamente, per ciascun esercizio coinvolto, il

limite di spesa e la specifica clausola di salvaguardia finalizzata a compensare gli effetti

eccedenti le previsioni iniziali. In situazioni nelle quali la quantificazione degli oneri non

può prescindere da stime economiche presuntive basate su calcoli matematici e statistici, il

legislatore prevede (art. 17 della legge n. 196 del 2009) l’obbligo di una relazione tecnica

giustificativa degli stanziamenti di bilancio ed illustrativa delle modalità dinamiche

attraverso le quali qualsiasi sopravvenienza possa essere gestita in ossequio al principio

dell’equilibrio del bilancio.” (cfr Corte Cost. sent. 26/2013 cit).

Così non è stato, in quanto la disposizione in parola non provvede né a quantificare gli

oneri connessi al funzionamento del Fondo, né ad indicare una copertura finanziaria

certa sicura e non arbitraria.

41

Incompetenza dell’Organo esecutivo a disporre in materia di quantificazionedegli oneri e della corrispondente copertura finanziaria

La seconda anomalia è emersa alla luce della risposta fornita dalla Regione e

consisterebbe nel fatto che la mancata indicazione della copertura finanziaria

risponderebbe allo specifico obiettivo di rimettere “(..) alla volontà dell'organo di governo

della Regione la valutazione degli importi da appostare in relazione al complessivo bilancio

regionale.”

Questa Sezione ha più volte evidenziato che unico organo legittimato a valutare e

quantificare gli oneri derivanti da una legge e la corrispondente copertura finanziaria

sia l’organo legislativo (nazionale o regionale) e non l’organo esecutivo. Sul punto si

rinvia a quanto già rilevato nel paragrafo 3.2.2. che precede.

Inoltre, si ribadisce che costituisce un principio consolidato del nostro ordinamento il

demandare la copertura finanziaria di una spesa «in sede diversa e in un momento

successivo a quello indefettibilmente previsto dall’art. 81, quarto comma, Cost.» (ex pluribus

sentenze n. 192 del 2012, n. 51/2013).

Lesione del legittimo affidamento

La terza anomalia, si pone come corollario delle prime. L’articolato in esame, infatti,

incide sulla fattibilità finanziaria della legge sostanziale di spesa, e cioè il Fondo di

Solidarietà istituito dalla legge n. 9/1999, con tutte le conseguenze a questo connesse

anche in termini di lesione del legittimo affidamento da parte dei beneficiari del fondo

medesimo.

Esito: Rilievo non superato.

La norma, per quanto sopra evidenziato, evidenzia le medesime criticità, in termini di

non conformità al dettato di cui all’art. 81, comma terzo, Cost, rilevate dalla Corte

Costituzionale con sentenza 183/2016 in relazione all’art. 61 della legge 5/2015.

42

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 3/2015Art. 1, comma 3

1. Onerosità implicita della norma - mancataqualificazione e quantificazione degli oneri erelativa copertura finanziaria.

2. Illegittima delega all’Organo esecutivo per ladeterminazione degli oneri e delle relativacopertura finanziaria

3. Lesione del legittimo affidamento dei soggettibeneficiari, per mancato utilizzo del Fondo permancanza di risorse finanziarie.

Rilievo nonsuperato

b) Legge regionale 27 gennaio 2015, n. 4 (“Collegato alla legge di stabilità regionale

2015”): artt.: 21 - 22 –23- 31 – 38 – 39 – 44 – 47 – 48.

Tutte le disposizioni sopra riportate, per come formulate, sono apparse – in via

potenziale – portatrici di oneri “impliciti”.

Per l’effetto, in sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.

In particolare - alla luce del contenuto potenzialmente generatore di oneri delle

disposizioni in esame- è stato chiesto di chiarire ed argomentare secondo quali termini si

ritenesse la “non onerosità” delle norme in questione ovvero, nel caso, la loro “neutralità

finanziaria”.

I riscontri ricevuti non sono risultati idonei per superare i rilievi mossi, e ciò ad eccezione

dell’art. 21 della legge in esame.

43

Affrontando nel dettaglio le singole disposizioni, si osserva quanto segue:

Art. 21 (“Disposizioni in materia di Governance del servizio idrico e dei servizi

afferenti i rifiuti urbani”)8

Osservazioni

Con nota prot. 8024/c del 5.08.2016 la Regione ha confermato la mancanza di

“onerosità” della norma, e ciò in quanto l’articolato in questione “comporta

essenzialmente una "delega" alla Giunta Regionale alla formalizzazione di una iniziativa

legislativa volta a dare attuazione alla normativa statale in materia di costituzione di un ente

obbligatoriamente unico di governo del servizio idrico integrato e di rifiuti urbani.

Conseguentemente gli oneri di funzionamento del medesimo ente sono stati previsti nella

successiva legge oggetto di delega di istituzione dell'EGRIB (L.R. n. 1/2016)”.

Nella relazione descrittiva si afferma con l’articolato in questione “(..) nell'ottica del

contenimento dei costi di funzionamento e di realizzazione di economie di scala, si prevede la

costituzione di un Ente di governo unico con personalità giuridica di diritto pubblico

corrispondente ad un unico ambito ottimale coincidente con l'intero territorio regionale”.

Alla luce di quanto sopra, ed in considerazione degli approfondimenti istruttori

effettuati, il rilievo risulta superato.

L’articolato in esame, infatti, non importa in sé oneri, e ciò in quanto l’istituzione del

nuovo organo di governo, con tutti gli oneri a questo connessi, è codificata ai sensi della

legge n.1/2016 e, in particolare, a norma dell’art.159 (norma finanziaria) che ha

provveduto a quantificarli e ad indicare la relativa copertura finanziaria.

8 Cfr. art. 21 “. In attuazione dei principi di cui all'art. 3-bis del D.L. 13 agosto 2011, n. 138 convertito in legge 14 settembre2011, n. 148, nonché delle disposizioni di cui all'art. 7, comma 1 lett. b), del D.L. 12 settembre 2014, n. 133 convertitoin legge 11 novembre 2014, n. 164, entro tre mesi dall'entrata in vigore della presente legge, la Giunta regionale adottaapposito disegno di legge inteso alla costituzione di un unico ente di governo, dotato di personalità giuridica di dirittopubblico, con compiti di programmazione, coordinamento e organizzazione, previa individuazione di un unico Ambitoterritoriale ottimale coincidente con l'intero territorio regionale, dei servizi appartenenti al settore dei rifiuti urbani e delservizio idrico integrato, cui partecipano obbligatoriamente tutti i comuni e le province.”

9 A questo riguardo si precisa che esula dal perimetro del presente referto l’analisi della suddetta clausola finanziaria,in termini di conformità ai dettami di legge, anche costituzionale, vigente, rinviandone l’esame al successivo refertorelativo alle leggi approvate nel corso del 2016.

44

Per l’effetto l’art. 21 della legge 4/2015 si appalesa come delega di tipo “organizzativo”

e, come tale, non risulta aver apportato “in sé” nuovi e/o maggiori oneri, neppure per

via implicita.

Esito: Rilievo superato.

La norma appare di natura meramente programmatica e come tale non risulta

importare nuovi e/o maggiori oneri a carico del bilancio regionale.

A differente conclusioni si è giunti con riferimento agli artt. 22 e 23.

Art. 22 (“Istituzione tavolo della trasparenza sul petrolio”)10

Osservazioni

Con l’articolato in questione si prevede “l'istituzione di un "tavolo della trasparenza" sul

petrolio, finalizzato a rafforzare la tutela degli interessi collettivi, facilitare

l'approfondimento e la divulgazione dei risultati delle attività di monitoraggio ambientale,

valutare le ricadute sociali ed economiche delle attività estrattive, ed assicurare processi di

partecipazione pubblica” (cfr. Relazione illustrativa)

Sul punto l’Ente ha sostenuto che “l’art. 22 non darebbe vita ad “un nuovo ente ma [ad]

un organismo privo di soggettività istituito presso il Dipartimento della Giunta Regionale”

e che “Pertanto, le prestazioni dei relativi componenti, in mancanza di espressa previsione,

devono ritenersi gratuite”.

La Sezione non condivide l’assunto.

Nel nostro ordinamento giuridico vige il principio dell’onerosità della prestazione (sul

punto si veda anche la deliberazione di questa Sezione n. 29/2016).

10 Cfr. art. 22 “1. La Regione Basilicata, considerata la presenza di un'intensa attività di ricerca ed estrazione petroliferae del rilevante impatto, anche dal punto di vista sociale ad essa connesso, istituisce presso il Dipartimento della Presidenzadella Giunta il "Tavolo della trasparenza sul petrolio". L'istituzione di detto tavolo nasce dall'esigenza di tutelareulteriormente gli interessi collettivi, facilitare un approfondimento ed una divulgazione dei risultati delle attività dimonitoraggio ambientale, valutare le ricadute sociali ed economiche delle attività estrattive, nonché alimentare processi dipartecipazione che aumentino il livello della trasparenza della pubblica amministrazione e che permettano di rendere piùfacilmente visibili e perseguibili gli obiettivi di tutela della salute dei cittadini.2. La Giunta regionale, previo parere dellaCommissione consiliare competente, da esprimersi entro trenta giorni, approva la costituzione del "Tavolo della trasparenzasul petrolio", autorizzando il Presidente a porre in essere gli atti necessari a perfezionare tale processo partecipativo.”

45

La gratuità dell’incarico, rappresentando un’eccezione alla regola, non può essere

presunta – come affermato dall’Ente- ma deve essere espressamente prevista nei modi e

nei termini previsti dalla legislazione vigente.

L’art. 22, in realtà, prevedendo una nuova attività (i.e. il tavolo tecnico) – seppure

nell’ambito del medesimo apparato amministrativo – è in sé potenzialmente portatore

di nuovi e/o maggiori oneri.

In presenza di “nuove funzioni” ovvero anche semplicemente di “nuove attività”,

l’onerosità della norma si presume. Gli oneri non sono connessi esclusivamente

all’istituzione di un nuovo soggetto “con personalità giuridica” ma a qualsiasi novum

introdotto nell’assetto della macchina amministrativa.

Nel caso in esame, nulla si dice in merito al “costo” connesso all’istituzione e, quindi, al

funzionamento del suddetto tavolo tecnico, anche semplicemente in termini di

emolumenti e/o rimborso spese e/o gettoni presenza spettanti ai membri di tale

organismo; né, qualora ne ricorrano gli estremi, è stata prevista e dimostrata l’eventuale

invarianza finanziaria degli oneri connessi, per via implicita, al funzionamento di detto

nuovo organismo.

Nel caso di specie, l’assenza di oneri ovvero la neutralità degli stessi sui saldi di bilancio

avrebbe dovuto essere esplicitata dal legislatore regionale e comprovata secondo i

termini e le modalità indicate nell’art. 17 della legge 196/2009.

Così non è stato.

Esito: Rilievo non superato.

La norma non quantifica gli oneri né provvede alla corrispondente copertura finanziari,

appalesandosi, pertanto, “non conforme” al principio di copertura finanziaria di cui

all’art. 81 Cost.

Art. 23 11

11 Art. 23 “1. Entro un anno dalla entrata in vigore della presente legge la Regione Basilicata, con propria legge, provvedeal riordino dei Consorzi di bonifica di cui alla L.R. n. 33/2001. 2. Nelle more del completamento del processo di riordinodi cui al comma 1 le funzioni di amministrazione attiva dei disciolti organi dei Consorzi sono assicurate da un Commissariostraordinario unico di nomina della Giunta regionale. 3. Fermo restando il limite temporale di cui al comma 1, la Giuntaregionale procede alla nomina del Commissario straordinario unico di cui al comma precedente entro e non oltre 30 giornidalla data di entrata in vigore della presente legge. A far data della nomina del Commissario unico ai sensi della presentelegge cessa l'incarico del Commissario attualmente in carica ai sensi del comma 3 dell'art. 27 della L.R. 33/2001." 4. Il

46

Osservazioni

Tale norma prevede la nomina di un Commissario straordinario in luogo dell’attuale

Commissario e di un unico Collegio dei Revisori in luogo dei Collegi dei Revisori in carica.

Nel primo caso la norma – pur intrinsecamente onerosa – non quantifica l’ammontare

dei suddetti oneri, né provvede ad indicare la corrispondente copertura finanziaria.

Nel secondo caso (compenso del collegio di revisori) la norma pur quantificando per

relationem gli oneri, non indica la corrispondente copertura finanziaria.

Nella relazione di accompagnamento, viene specificato che “La norma non comporta

oneri aggiuntivi a carico del bilancio regionale dovendo le indennità da stabilirsi per i

suddetti organi gravare sui bilanci dei Consorzi.”

Sul punto si osserva che a norma dell’art. 19, comma 2, della legge 196/2009 “Ai sensi

dell'articolo 81, terzo comma, della Costituzione, le regioni e le province autonome di

Trento e di Bolzano sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi che

prevedano nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre

amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la

disciplina delle funzioni ad esse attribuite. A tal fine utilizzano le metodologie di

copertura previste dall'articolo 17.”.

Per l’effetto, la norma in esame avrebbe dovuto indicare i mezzi finanziari da utilizzare

per la copertura dei suddetti oneri nuovi e/o maggiori.

In entrambi i casi, quindi, non risulta rispettato il principio costituzionale di copertura

finanziaria di cui all’art. 81, comma terzo, Cost.

Esito: Rilievo non superato.

La declaratoria di assenza di un onere non vale di per sé a rendere dimostrato il rispetto

dell’obbligo di copertura dato che «non si può assumere che mancando nella legge ogni

comma 4 dell'art. 27 della L.R. n. 33/2001 è abrogato. 5. Nelle more del completamento del processo di riordino di cui alcomma 1 le funzioni dei Collegi dei revisori dei conti dei Consorzi di bonifica di cui all'art. 20 della L.R. n. 33/2001 sonosvolte da un unico Collegio dei revisori, composto da tre membri, scelto, secondo le procedure vigenti, dal Consiglio regionalefra gli iscritti all'Allegato A dell'Albo dei revisori contabili degli Enti locali e da nominarsi entro trenta giorni dall'entratain vigore della presente legge. A ciascun componente il Collegio dei revisori è corrisposto un unico compenso pari a quellospettante in relazione al Consorzio di maggiori dimensioni. 6. I Collegi dei revisori attualmente in carica cessano a far datadall'insediamento del Collegio unico.”

47

indicazione della così detta “copertura”, cioè dei mezzi per far fronte alla nuova o maggiore

spesa, si debba per questo solo fatto presumere che la legge non implichi nessun onere o nessun

maggiore onere: la mancanza o l’esistenza di un onere si desume dall’oggetto della legge e dal

contenuto di essa» (cfr. Corte Costituzionale sentenze n. 18 del 2013, n. 115 del 2012 e n.

30 del 1959).

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 4/2015Artt. 21 – 22 – 23

1. Oneri impliciti – mancataquantificazione – mancatacopertura finanziaria

Art. 21: rilievo superato

Art. 22: rilievo nonsuperato

Art. 23: rilievo nonsuperato

Art. 31 (Misure per la riforma ecologica della pubblica amministrazione)12

Ai sensi dei comma 2 e comma 4 dell’articolato in esame viene prevista, rispettivamente,

l’attivazione “di un sistema regionale di contabilità ambientale, fisico e monetario

finalizzato a descrivere le interazioni tra ambiente naturale e sistema economico (…)”

(comma 2) e l’avvio “un’azione sistematica di introduzione dei criteri ecologici nelle

forniture e negli acquisti pubblici (Green Public Procurement) (..)” (comma 4).

12 “(comma 1 OMISSIS)2. In attuazione di quanto disposto al comma 1 è attivato un sistema regionale di contabilità ambientale, fisico emonetario, finalizzato a descrivere e misurare le interazioni tra ambiente naturale e sistema economico attraverso contipropriamente detti o appropriati sistemi integrati di indicatori economici ed ambientali. Il sistema, in applicazione dellemetodologie definite in sede ISTAT, è attivato a cura del Dipartimento Programmazione e Finanze, in collaborazione conil Dipartimento Ambiente e Infrastrutture, valorizzando esiti di progetti analoghi in corso di sperimentazione e rafforzandola collaborazione in essere con l’ISTAT(comma 3 OMISSIS)4. In attuazione di quanto disposto al comma 1 è avviata un’azione sistematica di introduzione dei criteri ecologici nelleforniture e negli acquisti pubblici (Green Public Procurement), finalizzata alla riduzione del consumo delle risorse naturalied al contenimento degli effetti ambientali generati da tali forniture, alla diffusione delle tecnologie ambientali edall’orientamento del mercato ai prodotti ad elevata compatibilità ambientale ed energetica.(comma 5 OMISSIS).6. La Giunta regionale, sentita la Commissione consiliare competente, adotta i provvedimenti necessari a dare attuazioneal presente articolo.”

48

In entrambi i casi, la norma potrebbe comportare nuovi e/o maggiori oneri rispetto allo

stato quo ante, e ciò in quanto prevede l’attivazione di nuovi sistemi di contabilizzazione

e l’avvio di azioni innovatrici del sistema di acquisto di beni e forniture.

Anche in questo caso, è l’introduzione di un “novum” nell’assetto gestorio o di apparato

preesistente a comportare in sé la presunzione di onerosità, salvo che la norma si limiti

a programmare tale nuova funzione, senza darne attuazione.

In quest’ultimo caso, gli oneri non discenderanno dalla norma programmatica ma dalla

norma di attuazione del suddetto programma.

Nel caso di specie, la norma -per come formulata- non appare meramente

programmatica.

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti.

Con la nota di risposta del 5 agosto 2016, l’Ente si è limitato ad asserire la “neutralità

finanziaria della norma atteso che il nuovo sistema non comporta oneri finanziari, in

mancanza di espressa previsione” (cfr. nota del 5 agosto 2016, prot. 8024/c).

E’ evidente l’erroneità dell’assunto in esame.

Come già evidenziato, la declaratoria di assenza di onere non vale di per sé a rendere

dimostrato il rispetto dell’obbligo di copertura. Sul punto si rinvia a quanto già

esplicitato in relazione ai precedenti artt. 22 e 23.

Nel caso in cui la legge di spesa fosse, in concreto, finanziariamente neutra, il legislatore

regionale avrebbe dovuto chiarirlo in via espressa nel testo della legge, avendo cura di

comprovare tale affermazione nell’allegata relazione illustrativa da predisporre ai sensi

del combinato disposto degli artt. 19 e 17 della legge 296/2009.

Così non è stato.

Esito: Rilievo non superato.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 4/2015Art. 31

1. Ipotesi di mancata quantificazione degli oneri erelativa copertura finanziaria.

2. In caso di invarianza finanziaria, mancataindicazione e comprova di tale invarianzafinanziaria.

Rilievo nonsuperato.

49

Art. 38 (“Decorrenza del beneficio dell’esenzione del pagamento della tassa

automobilistica regionale per disabili – portatori di handicap”)13.

Art. 39 (“Decorrenza del beneficio dell’esenzione per veicoli di particolare interesse

storico collezionistico di cui all’art. 63 L. 21 novembre 2000 n. 342”)14.

Osservazioni

Entrambe le disposizioni in esame disciplinano l’esenzione del pagamento della tassa

automobilistica: l’art. 38 in relazione ai veicoli utilizzati da soggetti disabili, l’art. 39 con

riferimento a veicoli d’epoca.

Alla luce del combinato disposto degli artt. 50 e 63 della legge 243/2000 (che “importa”

le esenzioni in favore dei disabili e delle autovetture da collezione), gli articolati in esame,

ribadendo le esenzioni de quibus introducono, rectius confermano, la sussistenza di

maggiori (o nuovi) oneri – a carico del bilancio regionale - derivanti dalle minori entrate

connesse a tali esenzioni.

Per l’effetto, tali norme avrebbero dovuto essere “costruite” in conformità ai parametri

di cui all’art. 81, comma terzo, Cost.

Così non è stato.

In entrambe le disposizioni non risultano quantificati tali oneri né, di conseguenza,

risulta essere stato disciplinato il relativo effetto finanziario sul bilancio dell’Ente, in

termini di copertura ovvero di invarianza finanziaria.

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.

La Regione ha fornito riscontro unicamente con riferimento all’art. 38, omettendo

qualsiasi cenno di risposta con riferimento all’art. 39.

13 Cfr. art. 38 “1. La domanda per il riconoscimento del beneficio dell'esenzione dal pagamento della tassa automobilisticadeve essere presentata, unitamente alla documentazione richiesta, entro il temine perentorio di 90 giorni dalla scadenzaultima prevista per il pagamento. 2. Se la domanda è presentata entro la scadenza determine perentorio e l'istruttoria haesito favorevole, l'esenzione decorre dal periodo tributario in corso alla data della domanda. 3. In caso di domanda presentatafuori termine o di possesso di documentazione attestant requisiti oltre il medesimo termine, l'esenzione, con esito favorevoledell'istruttoria, decorre dal periodo d'imposta successivo.”

14 Cfr. art. 39 “1. L'esenzione decorre dal periodo tributario in corso all'atto della presentazione della domanda e non dàdiritto al rimborso delle tasse pagate per gli anni precedenti (..)”.2. Eventuali mancati pagamenti relativi ad anni già scaduti saranno contestati, con conseguente applicazione delle sanzionipreviste dalla legge per i casi di omesso versamento.”

50

Art. 38.

Con riferimento all’art. 38 ha precisato che “il riconoscimento del beneficio dell'esenzione

dal pagamento della tassa automobilistica in favore dei disabili è una misura obbligatoria

riveniente dalla legislazione nazionale [e che pertanto] Si è ritenuto (pertanto,) che non si

tratta, nel caso di specie, di minori entrate per il bilancio regionale e quindi soggette a

compensazione, atteso che tale misura non è rimessa alla discrezionalità dell'ente regionale

impositore.”

La risposta, così come formulata, non appare convincente.

Innanzitutto perché il beneficio dell’esenzione della tassa automobilistica costituisce

minore entrata a tutti gli effetti di legge e di bilancio, e ciò in disparte la natura

“obbligata” ovvero “discrezionale” del beneficio de quo.

Come noto la tassa automobilistica “non può annoverarsi tra i tributi propri regionali

(sentenza n. 288 del 2012) (..) «alle regioni a statuto ordinario è stato attribuito dal

legislatore statale il gettito della tassa, unitamente all’attività amministrativa connessa alla

sua riscossione, nonché un limitato potere di variazione dell’importo originariamente

stabilito con decreto ministeriale, restando invece ferma la competenza esclusiva dello Stato

per ogni altro aspetto della disciplina sostanziale della tassa stessa» (sentenza n. 296 del

2003)” (cfr. da ultimo Corte Cost. sent. 199/2016).

Per l’effetto, le esenzioni codificate dal legislatore nazionale a favore dei disabili (cfr. art.

50 legge 243/2000 “Disposizioni in materia finanziaria”), costituiscono minori entrate

per il bilancio regionale, seppure per via “imposta” dal legislatore nazionale.

Sul punto la Regione non ha fornito alcuna informazione in merito alle modalità di

copertura di tale onere, anche derivanti da eventuali trasferimenti “compensativi” da

parte dello Stato.

Da ciò discendono due corollari.

Il primo è che il legislatore regionale avrebbe comunque dovuto “quantificare” gli oneri

derivanti da tali minori entrate, in disparte la natura “vincolata” di tali oneri. Il secondo

è che in caso di eventuale compensazione “a monte” di tali oneri ai sensi del 5 comma

51

dell’art. 50 della legge 243/200015, la sussistenza, in concreto, di tale invarianza

finanziaria avrebbe dovuto essere esplicitata nella norma in esame, argomentandone le

ragioni e comprovandone le modalità in uno specifico prospetto allegato alla relazione

illustrativa ai sensi del combinato disposto degli artt. 19 e 17 della legge 196/2009.

Così non è stato.

Per l’effetto la norma de qua si presenta non conforme ai dettami di cui all’art. 81,

comma terzo, Cost.

Art. 39.

Con riferimento all’art. 39 dell’articolato in esame, la Regione non ha fornito alcun

riscontro.

Alla luce del recente decisum della Corte Costituzionale (cfr. sentenza n. 199/2016) che

ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di parte della norma in esame, previo

trasferimento della questione sull’art. 22 della legge regionale n.3/2016, per violazione

degli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 119, secondo comma, Cost.16, la presente

disamina avrà per oggetto esclusivamente la parte “sopravvissuta”, e cioè i commi 1 e

2.

15 Cfr. comma 5, art. 50 legge 243/2000 “(..) Il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica èautorizzato ad apportare, con propri decreti, le variazioni di bilancio compensative a favore delle regioni, necessarie agarantire l'equilibrio finanziario in conseguenza dell'applicazione delle disposizioni di cui al comma 3 del presente articolo.”

16 Sul punto la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 199/2016, ha ribadito che “La tassa automobilistica è prevista,per quanto qui interessa, dall’art. 8, comma 2, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia diautonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisognistandard nel settore sanitario), che permette alle Regioni di disciplinarla, fermi restando i limiti massimi di manovrabilitàindicati dalla legislazione statale.Questa Corte, nel vigore del citato art. 8, ha già ritenuto che tali limiti concernono anche le esenzioni, permesse solo neitermini stabiliti dalla legge dello Stato (sentenza n. 288 del 2012), così confermando la propria giurisprudenza anteriore(sentenze n. 451 del 2007, n. 455 del 2005 e n. 296 del 2003).Deve perciò ribadirsi che un intervento sull’esenzione dalla tassa dei veicoli di interesse storico e collezionistico eccede lacompetenza regionale e incide «su [un] aspett[o] della disciplina sostanziale del tributo riservat[o] alla competenzalegislativa esclusiva dello Stato» (sentenza n. 455 del 2005), in violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 119,secondo comma, Cost.

52

Anche in questo caso, il comma 1 della norma, pur ponendosi in linea con la legislazione

statale, introduce, rectius conferma, nuovi oneri a carico del bilancio regionale, in

termini di minori entrate derivanti dal regime di esenzione ivi codificato.

In tale caso, ai fini del rispetto dell’art. 81, comma terzo, Cost., il legislatore regionale

avrebbe dovuto indicare gli oneri derivanti dalle suddette minori entrate e provvedere,

alternativamente, alla relativa copertura finanziaria ovvero, nel caso, ad esplicitarne

“invarianza finanziaria”, argomentandone le ragioni e comprovandone le modalità in

uno specifico prospetto allegato alla relazione illustrativa ai sensi del combinato disposto

degli artt. 19 e 17 della legge 196/2009.

Così non è stato. La norma de qua si limita a codificare, rectius ribadire, esenzioni di

tasse, senza trattare l’impatto finanziario di tale deminutio sul bilancio regionale, con

tutti gli effetti a questo conseguenti in termini di violazione dei dettami di cui all’art.

81, comma terzo Cost, anche luce dei rinnovati obblighi di equilibrio, rectius pareggio di

bilancio, sanciti dal medesimo articolato.

Pertanto neppure in questo caso il rilievo istruttorio risulta superato.

Esito: Rilievo non superato.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 4/2015Artt. 38 - 39

1. Ipotesi di mancataquantificazione degli oneri erelativa copertura finanziaria.

ovvero

2. Ipotesi di mancata esplicitazionee comprova dell’eventualeinvarianza finanziaria

Art. 38: Rilievo nonsuperato.Art. 39: Rilievo nonsuperato.

53

Art. 44 (“Misure in materia di fondazioni”)17

Osservazioni

Nella disposizione in esame viene autorizzata (comma 1) la Giunta regionale a

provvedere in ordine al recesso della Regione dalle fondazioni alle quali aderisce o

partecipa, previo parere della Commissione consiliare ovvero, in caso di mancato rilascio

entro i successivi 30 giorni, indipendentemente dal parere della Commissione.

Per come formulata (“autorizza la Giunta a provvedere al recesso”) la norma potrebbe

essere potenzialmente generatrice di nuovi e/o ulteriori oneri connessi all’operazione di

recesso (anche in termini di minori entrata), non provvedendo ad indicare e

quantificarne l’importo, né di conseguenza la relativa copertura finanziaria. Ovvero nel

caso di invarianza finanziaria, la norma ha mancato di esplicitarne la circostanza nel

testo della legge e di comprovarla documentalmente ai sensi dell’art. 17 della legge

196/2009.

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.

Con la nota di riscontro (prot. 8024/c) del 5.08.2016, la Regione ha sostenuto che “La

norma in questione, parzialmente oggetto di abrogazione (il comma 2 è stato successivamente

abrogato dall'art. 81 L.R. n.5/2016 con decorrenza dal 5.03.2016), non importa minori

entrate o ulteriori oneri a carico del bilancio regionale connessi al mero recesso dalle

fondazioni. Per converso, la previsione era intesa ad obiettivi di razionalizzazione della spesa

correlata agli organismi partecipati dalla Regione”.

17 Cfr. art. 44 “1. La Giunta regionale, in ossequio al principio costituzionale di buon andamento della pubblicaamministrazione, anche alla luce degli obiettivi di spending review, è autorizzata a provvedere in ordine al recessodella Regione dalle fondazioni alle quali aderisce o partecipa, previo parere della Commissione consiliarecompetente, da esprimersi entro trenta giorni dalla richiesta, trascorsi i quali la Giunta regionale procede indipendentementedall'espressione del parere.[2. La Giunta regionale, sentite le competenti Commissioni consiliari, con propri provvedimenti, provvede a dare attuazioneall'art. 1, comma 611, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 anche in riferimento alle partecipazioni, comunque denominate,(9) Comma abrogato dall'art. 81, comma 1, L.R. 4 marzo 2016, n. 5, a decorrere dal 5 marzo 2016 (ai sensi di quantostabilito dall'art. 98, comma 1 della stessa legge). direttamente o indirettamente possedute dalla Regione in fondazioni,comitati, associazioni o altri organismi, comunque denominati. (9) ]

54

In disparte ogni considerazione in merito alla legittimità dell’abrogazione del comma 2

ad opera della legge n.5/2016 in quanto estraneo all’oggetto ed allo scopo del presente

referto, con specifico riferimento al comma 1 si significa quanto segue.

Il contenuto della norma si appalesa potenzialmente generatore di oneri, e ciò in quanto

– in via astratta – il recesso da un “accordo” anche di partecipazione potrebbe essere

pattuito a titolo oneroso, ossia previo indennizzo ovvero risarcimento, ovvero potrebbe

comportare, sempre in via astratta, la perdita degli investimenti effettuati in seno

all’organismo dal quale si recede e che per effetto del recesso non avrebbero più ragione

di essere mantenuti.

Alla luce di quanto sopra, la norma avrebbe comunque dovuto prevedere ed esplicitare

l’impatto finanziario sugli equilibri del bilancio regionale di tale operazioni di recesso,

per quanto effettuate nell’ambito ed in esecuzione di un processo di razionalizzazione di

costi previsti dal legislatore nazionale ai fini di coordinamento della finanza pubblica.

E ciò anche nel caso di “non onerosità” ovvero di “neutralità finanziaria” della norma

de qua, avendo cura di riportare ed argomentare in un’apposita relazione tecnica gli

elementi a supporto di tale “non onerosità” ovvero “neutralità finanziaria”.

Sul punto la relazione illustrativa non riporta alcun elemento utile a comprendere se e

secondo quali termini sia stato analizzato l’impatto finanziario di tale operazione di

recesso.

Esito: Rilievo non superato.

La norma pur presentandosi potenzialmente onerosa, non indica né quantifica i suddetti

oneri né provvede, di conseguenza, alla corrispondente copertura finanziaria.

Né viene prevista la “non onerosità” ovvero la “neutralità finanziaria” delle operazioni

di recesso ivi prescritte.

Tabella di sintesiDispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 4/2015Art. 44

1. Ipotesi di mancata quantificazione degli oneri erelativa copertura finanziaria.

2. Mancata esplicitazione e comprova dell’eventualeassenza di oneri ovvero invarianza finanziaria

Rilievo nonsuperato

55

Art. 47 (“Strategia Regionale Rifiuti Zero 2020”)18

Osservazioni

Il comma 7 conferma la sussistenza di oneri, senza quantificarne l’ammontare, neppure

nella misura massima consentita, e senza individuarne la relativa copertura finanziaria.

La norma finanziaria in questione si limitare a citare – in via generica ed apodittica -

possibili fonti di finanziamento, assumendo – per l’effetto – la consistenza di una mera

“clausola di stile”.

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.

Nella nota di riscontro del 5.08.2016, la Regione ha provveduto a specificare le fonti di

finanziamento, precisando che “gli oneri connessi agli interventi a valere sulle fonti di

finanziamento indicate sono ripartiti sulle seguenti principali linee di intervento ed azioni:

PO FESR 2014/2020: Obiettivo specifico 6A.6.1- Ottimizzazione della gestione dei

rifiuti urbani secondo la gerarchia comunitaria"- Importo assentito € 40.000.000,00-

articolato in tre azioni principali rivolte, rispettivamente, ai piani di prevenzione e

promozione della diffusione di pratiche di compostaggio domestico, alla realizzazione

dei sistemi di raccolta, al rafforzamento delle dotazioni impiantistiche;

FSC 2014/2020: Intervento strategico "Realizzazione adeguamento della dotazione

impiantistica intermedia"- Importo assentito € 30.777.000,00.”

Il riscontro fornito non è idoneo a far ritenere superato il rilievo.

E’ la norma generatrice di oneri che deve provvedere alla corrispondente copertura

finanziaria e non, come nel caso in esame, provvedimenti esecutivi “a valle”,

“lavorando” su un paniere di risorse promiscuo e, come tale, potenzialmente carente di

effettiva copertura (Corte Cost. 51/2013 cit.).

18 Cfr. art. 47 Comma 7 “Gli interventi definiti ed attuati ai sensi del presente articolo, insieme a quelli definiti nel Pianoregionale di gestione dei rifiuti, saranno finanziati attraverso l’utilizzo delle risorse autonome regionali, da quelle del Fondodi Sviluppo e Coesione e Fondi Strutturali e investimento europei, in particolare FESR, FSE e FEARS. Inoltre potràcostituire specifici fondi di garanzia o un fondo di natura rotativa che potranno operare sia per la concessione di garanzie,su finanziamenti erogati alle imprese, sia per l'erogazione diretta di finanziamenti”.

56

In tale ottica, nel procedimento – costituzionalmente tipizzato - di copertura

finanziaria, il fabbisogno di copertura deve essere sempre valutato ex ante, e deve essere

credibile e ragionevolmente argomentato secondo le regole dell’esperienza e della pratica

contabile. Non può essere consentita la cd. copertura ex post, in quanto quest’ultima non

risponde all’intento del legislatore costituente di rendere ab origine “finanziariamente

fattibile” l’onere importato dalla norma (cfr. Corte Costituzionale sentenza n. 26 del

2013).

Il tutto al fine di evitare che l’assenza di “fattibilità finanziaria” svuoti di qualsiasi

portata precettiva la norma (sostanziale) di riferimento, riducendola a mera

“propaganda politica” o “dichiarazione d’intenti”, con tutte le conseguenze a questo

connesse, non soltanto in termini di violazione del precetto costituzionale di cui al

comma 3 dell’art. 81 Cost, ma anche in termini di lesione del legittimo affidamento dei

destinatari della norma medesima (in questo caso la collettività amministrata).

Esito: Rilievo non superato.

La norma avrebbe dovuto quantificare, almeno in termini di misura massima

autorizzata, gli oneri derivanti dagli interventi codificati, provvedendo ad individuare

in maniera “chiara, precisa e non arbitraria” la corrispondente copertura finanziaria.

Si rileva, inoltre, che i medesimi vizi sono stati riscontrati dalla Corte Costituzionale con

riferimento all’art. 61 della legge 5/2015 che per l’effetto è stata dichiarata

costituzionalmente illegittima con sentenza n. 183/2016.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 4/2015Art. 47

1. Ipotesi di mancata quantificazione deglioneri e della relativa copertura finanziaria.

Rilievo nonsuperato.

57

Art. 48 (“Sostegno agli interventi per l’alfabetizzazione e la cultura digitale”)19.

Le anomalie riscontrate in relazione al precedente art. 47, in termini di mancata

quantificazione degli oneri e connessa copertura finanziaria appaiono riproporsi con

riferimento all’art. 48, e ciò anche in termini di svuotamento della norma, in termini di

effettiva fattibilità finanziaria.

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.

Con la nota di riscontro del 5.08.2016, la Regione ha sostenuto che: “La disposizione

rappresenta mero indirizzo programmatico anticipatorio della programmazione dei fondi

comunitari ed è del tutto irrilevante ai fini dell'ammissibilità della tipologia di spesa rispetto

ai fondi comunitari con i quali trova piena corrispondenza. Di conseguenza la copertura

finanziaria per l'intero triennio è da ricondurre alla legge di Stabilità attraverso i riferimenti

alle fonti finanziarie rivenienti non soltanto dalle competenti Delibere Cipe per i fondi FSC,

ma anche dalla programmazione del PO FESR 2014-2020.”

La risposta fornita dall’Ente non risulta conferente né esaustiva ai fini del superamento

del rilievo.

La disposizione in esame approva un progetto chiamato “Scuola digitale per le aree

interne” il cui obiettivo è quello di “attivare interventi relativi alla dotazione tecnologica

ICT degli istituti scolastici, alla realizzazione di modelli di didattica avanzata per le zone

territorialmente disagiate, all'introduzione di testi scolastici digitali e all'allestimento di

percorsi di alfabetizzazione e sperimentazione di classi tecnologicamente avanzate (..) nelle

seguenti aree caratterizzate da economie fragili, spopolamento e difficoltà di accesso ai

19 Cfr. art. 48 “ 1. Al fine di accelerare il superamento del divario digitale e rafforzare i processi di alfabetizzazione dellenuove generazioni, la Regione Basilicata intende attivare interventi relativi alla dotazione tecnologica ICT degli istitutiscolastici, alla realizzazione di modelli di didattica avanzata per le zone territorialmente disagiate, all'introduzione di testiscolastici digitali e all'allestimento di percorsi di alfabetizzazione e sperimentazione di classi tecnologicamente avanzate.2. Le finalità di cui al comma 1 sono perseguite attraverso il progetto "Scuola digitale per le aree interne", come dal PianoBarca, da attuare nelle seguenti aree caratterizzate da economie fragili, spopolamento e difficoltà di accesso ai servizi:Mercure - Alto Sinni - Val Sarmento; Collina Materana, Alto Bradano e Marmo-Melandro. Il progetto è definito secondole modalità e i criteri di selezione degli interventi stabiliti nell'ambito della programmazione comunitaria 2014-2020,insieme ai criteri di dimensionamento scolastico, dimensionamento territoriale, baricentricità e rappresentatività degliistituti scolastici, esiti dei check-up tecnologici, indicatori di connettività e dematerializzazione dei processi.3. Il progetto è sostenuto attraverso risorse rinvenienti dalla programmazione del P.O. FESR Basilicata 2014-2020 e daulteriori disponibilità finanziarie che dovessero realizzarsi sulla programmazione del Fondo di Sviluppo e Coesione (FSC)2014-2020”

58

servizi: Mercure - Alto Sinni - Val Sarmento; Collina Materana, Alto Bradano e Marmo-

Melandro”.

La norma in esame, per come formulata, non appare limitarsi a dettare un mero indirizzo

programmatico, prodromico alla sua eventuale e futura attuazione e, come tale, privo

di contenuto ed effetto “oneroso”.

La circostanza è confermata dalla clausola finanziaria di cui al comma 3, ai sensi del

quale “Il progetto è sostenuto attraverso risorse rinvenienti dalla programmazione del P.O.

FESR Basilicata 2014-2020 e da ulteriori disponibilità finanziarie che dovessero realizzarsi

sulla programmazione del Fondo di Sviluppo e Coesione (FSC) 2014-2020”.

Ai sensi del principio contabile 3.12 dell’Allegato 4/2 del Dlgs 118/2011 “le entrate UE

sono accertate, distintamente per la quota finanziata direttamente dalla UE e per la quota di

cofinanziamento nazionale (statale, attraverso i fondi di rotazione, regionale o di altre

amministrazioni pubbliche), a seguito dell’approvazione, da parte della Commissione

europea, del piano economico-finanziario e imputate negli esercizi in cui l’Ente ha

programmato di eseguire la spesa. Infatti, l’esigibilità del credito dipende dall’esecuzione

della spesa finanziata con i fondi comunitari (UE e nazionali). “

Alla luce di quanto sopra deriva che le risorse UE possono essere “accertate” come

entrate e, quindi, costituire valida copertura finanziaria solo a seguito dell’approvazione

da parte della Commissione Europea del piano economico finanziario relativo al

progetto “Scuola digitale per le aree interne”. Prima di tale momento, le risorse UE

costituiscono mero auspicio, privo di alcuna rilevanza ai fini della copertura di spese.

Ne discende che la copertura finanziaria contenuta nell’articolato in esame non appare

conforme ai dettami di cui all’art. 81 Cost., in quanto aleatoria sia nell’an che nel

quantum20.

20 Cfr. Delibera CIPE del 28 gennaio 2015 “Definizione dei criteri di cofinanziamento pubblico nazionale deiprogrammi europei per il periodo di programmazione 2014-2020 e relativo monitoraggio. Programmazione degliinterventi complementari di cui all'articolo 1, comma 242, della legge n. 147/2013 previsti nell'accordo di partenariato2014-2020. “ (…) per i Programmi operativi regionali, cofinanziati dal FESR e dal FSE, il cofinanziamento nazionalepubblico e' stabilito nella misura massima del 50 per cento della spesa pubblica totale (quota comunitaria piu'cofinanziamento nazionale) ed e' modulato nel rispetto delle soglie minime fissate dai regolamenti comunitari, comunquenon inferiori al 25% della spesa pubblica totale. La relativa copertura finanziaria è posta a carico del Fondo di rotazionein misura pari al 70 per cento della quota nazionale pubblica. La restante quota del 30 per cento fa carico ai bilanci delleregioni e/o degli altri Enti pubblici partecipanti ai programmi”.

59

Esito: Rilievo non superato.

Così come costruita, la norma appare indefinita negli oneri (norma sostanziale) e nella

connessa copertura finanziaria (norma finanziaria), con il duplice alternativo effetto di

presentarsi come norma “propagandistica” con potenziale lesione del legittimo

affidamento ingenerato sulla platea dei beneficiari; ovvero come legge di spesa, priva di

copertura, e quindi “finanziariamente infattibile”.

Tabella di sintesi

Disposto normativo Criticità rilevate EsitoLegge 4/2015Art. 48

1. Mancata quantificazionedegli oneri.

2. Copertura finanziaria,aleatoria, generica edindeterminata.

Rilievo non superato

c) Legge regionale 27 gennaio 2015, n. 5 (“Legge di stabilità regionale 2015”)

Art. 19 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 4 aprile 1989 n. 7

“Erogazioni di provvidenze in favore degli enti di tutela ed assistenza agli

invalidi”)21

Osservazioni

La norma in questione apporta modifiche al sistema di concessione dei contributi in

favore di determinati Enti.

21 Cfr. art. 19 “L'art. 2 della legge regionale 4 aprile 1989, n. 7, così come modificato dall'art. 1 della legge regionale 15giugno 2006, n. 8, è sostituito dal seguente: "1. La Giunta regionale, sentita la competente Commissione consiliare, con proprioatto provvede a disporre la concessione dei contributi in favore degli Enti di cui all'art. 1 secondo i seguenti criteri: a) uncontributo fisso pari al 20%(percento) della somma stanziata da suddividere indistintamente tra tutti gli enti beneficiari;b) un contributo variabile concesso per il restante 80%(percento) in rapporto al reale volume di attività rendicontata daogni singola associazione, come risultante dalla documentazione di cui al successivo art. 3, comma 5. 2. Il contributoregionale di cui al comma precedente non è cumulabile con finanziamenti corrisposti da altri enti pubblici in ragionedell'attività svolta ed è suscettibile di sospensione ai sensi dell'art. 21-quater della legge n. 241/1990 e s.m.i..3. La Giunta regionale, con propria deliberazione, provvede a disciplinare le condizioni di ammissibilità e le modalità diconcessione delle provvidenze nel rispetto di quanto disposto dai commi precedenti.".

60

Dalla formulazione della norma, non risulta chiaro, se vengano importati nuovi o

maggiori oneri ovvero se la norma è finalizzata unicamente a regolare le modalità di

erogazione dei suddetti contributi.

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.

Con nota del 5.08.2016 la Regione ha evidenziato che “La norma in discussione non è

intesa a generare nuovi e maggiori oneri rispetto a quelli messi in campo dalla ormai datata

L.R. n.7/1989 ma è semplicemente orientata a rendere la stessa maggiormente aderente alle

prescrizioni e ai principi della Legge n.241/1990, in tal modo incidendo soltanto sulla

codificazione dei criteri e delle modalità di erogazione dei contributi.”

Il riscontro fornito non è risultato esaustivo al fine di ritenere superato il rilievo.

L’articolato in questione, infatti, per come formulato risulta importare nuovi o maggiori

oneri, nella misura in cui “conferma”, per via implicita, quelli introdotti ai sensi della

L.R 7/1989.

L’art. 19, provvedendo a disciplinare le modalità di erogazione e ripartizione dei

contributi previsti nella legge regionale n. 7/1989, conferma l’attualità degli oneri a

questi connessi, senza provvedere a quantificarli né a prevedere la relativa copertura

finanziaria.

Tali oneri, infatti, sono stati introdotti e quantificati dall’art. 1 della legge 7/198922 e la

relativa copertura finanziaria era stata indicata esclusivamente con riferimento

all’esercizio (all’epoca) in corso, con un apodittico riferimento alla copertura degli

esercizi successivi23.

Il legislatore regionale “tratta” gli oneri in questione come “spese continuative e

ricorrenti” non obbligatorie in relazione alle quali è consentita l’individuazione dei

22 Ai sensi dell’art. 1 (“Beneficiari”) della legge 7/1989 “La Regione concede, annualmente, contributi alle sezioniregionali delle seguenti associazioni, che svolgono attività nel territorio regionale allo scopo di favorirne lo svolgimento deicompiti istituzionali (..)”

23 Ai sensi dell’art. 5 (Norma finanziaria) del medesimo articolato “ L'onere derivante dall'attuazione della presente legge,valutato in lire 200 milioni, farà carico al Cap. 5201 del bilancio regionale per l'esercizio finanziario 1989 e al medesimo ocorrispondente capitolo dei bilanci regionali per gli anni successivi”.

61

relativi mezzi di copertura al momento della redazione e dell’approvazione del bilancio

regionale annuale.

A parere della Sezione, invece, le spese in questione sono da inquadrare nel perimetro

degli “oneri pluriennali”, e ciò in quanto caratterizzati da una consistenza variabile e

circoscritta o comunque rimodulabile nel tempo “secondo il concreto fabbisogno che le

esigenze di riequilibrio [del fondo pensionistico] comportano” (cfr. Corte Cost. sentenza n.

26/2013).

Per l’effetto “la disposizione in esame, come ciascuna legge che produce nuovi o maggiori

oneri, avrebbe dovuto indicare espressamente, per ciascun esercizio coinvolto, il limite di spesa

e la specifica clausola di salvaguardia finalizzata a compensare gli effetti eccedenti le

previsioni iniziali. In situazioni nelle quali la quantificazione degli oneri non può

prescindere da stime economiche presuntive basate su calcoli matematici e statistici, il

legislatore prevede (art. 17 della legge n. 196 del 2009) l’obbligo di una relazione tecnica

giustificativa degli stanziamenti di bilancio ed illustrativa delle modalità dinamiche

attraverso le quali qualsiasi sopravvenienza possa essere gestita in ossequio al principio

dell’equilibrio del bilancio.” (cfr. Corte Cost. sent. 26/2013)

Esito: Rilievo non superato.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 5/2015Art. 19

1. Mancata quantificazione degli oneri erelativa copertura finanziaria.

Rilievo non superato

Art. 32 (“Attività di orientamento, formazione e lavoro”)24

Osservazioni

24 Cfr. art. 32 “Nelle more del processo di riordino del sistema formativo integrato, le Province, anche per il tramite delleAgenzie provinciali per la formazione professionale, l'orientamento e l'impiego, costituite ai sensi della L.R. 11 dicembre2003, n. 33 proseguono nella realizzazione delle attività di cui alla D.G.R. 8 agosto 2012, n. 1106 ed attuano le successiveattività che la Giunta regionale assegnerà nel corso dell'anno 2015 a valere sulle risorse del FSE.”

62

La norma, per come formulata, appare importare oneri impliciti derivanti dalla

prosecuzione delle attività assegnate alle Province con D.G.R. 8 agosto 2012, n. 1106 e

nell’attuazione delle “successive attività che la Giunta regionale assegnerà nel corso

dell'anno 2015 a valere sulle risorse del FSE.”

La norma non quantifica detti oneri, né di conseguenza provvede ad indicare la

corrispondente copertura finanziaria, salvo un apodittico e generico riferimento alle

“risorse del FSE”.

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti in merito.

Sul punto, nella nota di riscontro del 5.08.2016, il legislatore regionale ha sostenuto che:

“La DGR 1106/2012, avente ad oggetto modifiche ed integrazione alla precedente DGR

1152/2011, reca le norme regolanti i rapporti tra Regione e Province che, nell'ambito del

Programma Operativo FSE Basilicata 2007-2013, hanno operato in qualità di Organismi

intermedi. La D.G.R contiene anche il quadro finanziario degli interventi da attuarsi

nell'ambito dell'Intesa e disciplina come debbano essere gestite eventuali variazioni. A tal

proposito si evidenzia che tutte le modifiche sono state apportate con adeguato atto come segue:

• D.G.R. n. 1728 del 11 dicembre 2012 e D.G.R. n. 573 del 24 maggio 2013 di modifica alla

DGR 1106/2012 con riferimento allo schema dell'Intesa Interistituzionale da stipulare tra la

Regione Basilicata e la Provincia di Potenza e la Provincia di Matera per la promozione

dell'orientamento, dell'istruzione e formazione e delle politiche attive del lavoro ai sensi

dell'art. 12 e ss. della L.R. n. 33/2003, relativamente al periodo 2011-2013;

• la D.G.R. n. 1595 del 22 dicembre 2014 e la D.G.R. n. 1342 del 20 ottobre 2015 con cui la

Giunta Regionale ha approvato la rimodulazione delle risorse finanziarie assegnate alle

Province di Potenza e di Matera nell'ambito dell'Intesa Interistituzionale 2011-2013,

attribuendo, nella versione ultima, complessivamente alla Provincia di Potenza risorse per €

48.356.779,86 e alla Provincia di Matera risorse per € 12.480.093,51.

Sussistono, poi, altre assegnazioni a valere sul FSE che, per la natura particolare delle

operazioni, sono state trattate al di fuori dell'Intesa lnteristituzionale succitata, poiché

l'amministrazione regionale ha ritenuto di dover farsi garante della corretta attuazione degli

interventi in una logica regionale, attribuendo alle Province il solo ruolo di attuatore degli

interventi.

63

Con l'entrata in vigore della Legge Regionale 30/2015 - "SISTEMA INTEGRATO PER

L'APPRENDIMENTO PERMANENTE ED IL SOSTEGNO ALLE

TRANSIZIONI NELLA VITA ATTIVA" (avvenuta il 29/08/2015 a norma dell'art.

30 della stessa - entra in vigore il quindicesimo giorno successivo alla data della sua

pubblicazione - 14/08/2015), vengono abrogati gli articoli di cui ai Titoli I, 11, IV, V e VI

della legge regionale 11 dicembre 2003, n. 33, coordinata con la legge regionale 8 agosto 2012,

n. 16. Restano in vigore i soli articoli della citata legge regionale 33/2003, coordinata con la

legge regionale 16/2012, di cui al Titolo III - Riparto delle funzioni amministrative, fino al

riassetto delle relative competenze istituzionali.”

Con specifico riferimento alla copertura finanziaria, l’Ente ha dichiarato che “che solo di

volta in volta, sulla base dell'attività programmatoria degli Uffici competenti per le

operazioni, questi individuano la copertura finanziaria alla realizzazione dell'intervento

cofinanziato dal FSE, da attuarsi secondo le previsioni dei documenti programmatici ed

attuativi del Programma Operativo; caso per caso viene effettuata la valutazione relativa alla

eventuale sussistenza di presupposti che consentano il ricorso al Titolo III della L.R.

33/2003, coordinata con la L.R. 16/2012, e solo a questo punto, l'amministrazione regionale

assegna attività alle Province e, quindi, alle Agenzie provinciali per la formazione

professionale, l'orientamento e l'impiego. Da gennaio 2015 sono state assegnate alle Province

le seguenti attività:

• Interventi formativi rivolti ai lavoratori fuoriusciti dalla platea dei percettori degli

ammortizzatori in deroga: gli interventi nati nell'ambito delle Misure anticicliche del

PAC (D.G.R. 977/2014) sono poi proseguiti nel 2014 e 2015 con assegnazioni ulteriori

a valere sul PO FSE 2007-2013 (D.G.R. 1299/2014; D.G.R. 143/2015; D.G.R.

808/2015; D.G.R.1331/2015, per un valore complessivo di assegnazione a partire dal

2015 di € 7.641.020,78;

• Formazione e ricollocazione sul mercato del lavoro dei lavoratori del salotto in Provincia

di Matera (con esclusivo riferimento a questa Provincia) per un valore assegnato di €

1.4159.611,00;

64

• D.G.R. 1056/ 2015 di assegnazione complessiva alle Province di € 4.159.611,00 per la

realizzazione dell'Azione di "Accompagnamento all'uscita dei beneficiari del

Programma regionale di contrasto alle condizioni di povertà e di esclusione sociale";

• D.G.R. 1209/2015 - assegnazione di € 1.138.455,00 alla Provincia di Potenza per la

realizzazione del Progetto integrato per l'occupabilità presso gli Uffici giudiziari della

succita Provincia.

Si precisa, inoltre, che l'Amministrazione, con la Legge Regionale 13.05.2016, n. 9, avente

ad oggetto "Istituzione dell'Agenzia regionale per il lavoro e le transizioni nella vita attiva

LAB (Lavoro e Apprendimento Basilicata)", ha provveduto a regolare la soppressione delle

Agenzie in house provinciali succitate ed il trasferimento delle attività all'Agenzia Regionale

LAB, in coerenza con le succitate previsioni relative al processo di riordino delle funzioni

delle Province.”

Alla luce di quanto sopra, il rilievo non risulta superato

In primo luogo nulla viene detto in merito alla mancata quantificazione e copertura di

oneri derivanti dalla “prosecuzione” di attività già in essere e, quindi, non sottoposte ad

alcuna verifica di requisiti preliminare all’assegnazione.

In secondo luogo, perché in disparte l’assegnazione in concreto di una o più attività a

valle dell’attività di verifica dei presupposti, il legislatore regionale deve essere

consapevole –all’atto dell’approvazione della legge e seppure in termini previsionali–

dell’incidenza sugli equilibri di bilancio di tale modalità operativa, al fine di verificarne

l’effettiva sostenibilità finanziaria.

Come già ampiamente evidenziato, la tecnica operativa di individuare -a valle della

legge “onerosa” - la quantificazione e la corrispondente copertura finanziaria si pone

come antefatto di una possibile alterazione/distorsione degli equilibri di bilancio, e ciò a

causa della potenziale distonia tra “attualità” dell’onere importato dalla norma e “non

attualità” (perché rinviata a successivi atti amministrativi) della corrispondente

copertura finanziaria.

65

Tale prassi inibisce al legislatore regionale ogni controllo degli effetti finanziari ed

economici delle leggi approvate sui propri equilibri di bilancio, con tutti gli effetti a

questo connessi e conseguenti.

Come pacificamente sostenuto dalla Corte Costituzionale “dato lo stretto collegamento tra

la legge, la nuova e maggior spesa che essa comporta e la relativa copertura finanziaria,

quest’ultima non può essere ricercata in altre disposizioni, ma deve essere indicata nella legge

medesima, al fine di evitare che gli effetti di essa (eventualmente in deroga alle altre

disposizioni) possano dar luogo a stanziamenti privi della corrispondente copertura “(cfr

sentenza n. 106 del 2011).

Esito: Rilievo non superato.

La norma introduce per via implicita oneri, senza quantificarli né provvedere alla

relativa copertura, rinviando il tutto a successivi atti amministrativi.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 5/2015Art. 32

1.Rinvio a successivi atti amministrativi dellaquantificazione degli oneri e della coperturafinanziaria degli oneri già “importati” dallalegge.

Rilievo nonsuperato

Art. 68 (“Ulteriori agevolazioni in materia di imposta regionale sulle attività

produttive (IRAP)”)25

25 Cfr. art. 68 . Ai fini della determinazione dell'imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) per il settore privato,i soggetti passivi ad esclusione delle imprese con più di 100 dipendenti e delle imprese a capitale anche parzialmentepubblico, di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 "Istituzione dell'imposta regionale sulle attivitàproduttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale atale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali", che incrementano all'anno d'imposta 2015 il numero deilavoratori assunti con contratto a tempo indeterminato, possono dedurre un importo fino ad euro 30.000,00 per ogni nuovolavoratore assunto, a partire dall'anno di assunzione e fino al secondo anno compiuto, nel rispetto della vigente disciplinain materia di aiuti di Stato e nei limiti delle risorse disponibili in bilancio per ciascun esercizio. Gli importi deducibili dicui al presente comma sono aumentati sino al doppio, se l'assunzione a tempo indeterminato riguarda un lavoratoreultracinquantenne.2. Gli stessi soggetti di cui al comma 1 che assumono lavoratori, incrementando l'organico, con contratto a tempo determinatodella durata di almeno due anni, possono dedurre ai medesimi fini di cui al comma 1, un importo fino a euro 15.000,00per ogni nuovo lavoratore assunto, a partire dall'anno di assunzione e fino al massimo della durata della stessa, nel rispettodella vigente disciplina in materia di aiuti di Stato e nei limiti delle risorse disponibili in bilancio per ciascun esercizio.3. Gli importi deducibili di cui ai commi 1 e 2 non possono comunque superare il costo del singolo dipendente.

66

Osservazioni

Il comma 6 dell’articolato in questione prevede che “le minori entrate derivanti

dall’applicazione del presente articolo sono compensate dalle maggiori entrate previste

dall’aumento stabilito dall’articolo 38 della legge regionale 30 aprile 2014, n. 8 “.

L’artico 38 della legge regionale 8/2014 dispone dall’anno 2014 l’aumento di un 1 punto

percentuali, dal 3,9% al 4,9%, nel settore della produzione, trasmissione e distribuzione

di energia elettrica e servizi connessi e

In sede istruttoria è stato chiesto di chiarire, con la relativa documentazione a sostegno,

se le entrate previste ai sensi dell’art. 38 della legge regionale n.8/2014 sono risultate

capienti, al fine di dare effettiva copertura finanziaria alle minori entrate derivanti

dall’applicazione dell’art. 68 in parola.

Con nota del 5.08.2016, la Regione ha comunicato che la disposizione concernente le

agevolazioni in materia di imposta sulle attività produttive in parola, “a tutt'oggi, non risulta

abbia trovato effettiva applicazione attese le criticità connesse all'adozione del relativo

provvedimento attuativo di cui al comma 4 dell'articolo in esame. Si ritiene utile precisare, a

quest'ultimo riguardo, che la copertura della misura, individuata nella maggiorazione della

medesima imposta regionale sulle attività produttive di cui all'art. 38 della L.R. n. 8/2014

con riferimento alle attività di cui al medesimo articolo, con il successivo art. 1 comma 1 della

L.R. n. 12/2014 veniva abrogato, in quanto contrastante con le interposte norme statali

concernenti i limiti percentuali di maggiorazione dell'imposta stessa e, contestualmente, con

l'art. 2 della medesima legge, veniva introdotta la maggiorazione, in percentuale minore

(0,92%), dell'aliquota ordinaria, in ossequio a quanto consentito dal comma 3 dell'art. 16

del D. Lgs. N. 446/1997 e ss.mm.ii.”

4. La Giunta regionale, entro trenta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, definisce e approva con propriadeliberazione, previo parere della Commissione consiliare competente, i criteri e le modalità operative per l'attuazione delpresente articolo.5. L'agevolazione di cui al presente articolo non si applica ai soggetti di cui agli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 15dicembre 1997, n. 446.6. Le minori entrate derivanti dall'applicazione del presente articolo sono compensate dalle maggiori entrate previstedall'aumento stabilito dall'articolo 38 della legge regionale 30 aprile 2014, n. 8.

67

Alla luce dei riscontri istruttori il rilievo non risulta superato, in quanto viene

confermata la mancanza, rectius insufficiente, copertura finanziaria degli oneri derivanti

dalle misure di incentivo disciplinate nella norma de qua.

L’art. 38 della legge 8/2014 che aveva previsto un aumento corrispondente della

medesima imposta regionale è stato abrogato e per l’effetto la maggiorazione della

imposta è stata conformata ai parametri fissati dal legislatore nazionale, e cioè l’0.92

dell’aliquota ordinaria.

Sul punto si evidenzia, altresì, che ai fini del giudizio di conformità ai parametri

costituzionali di cui all’art. 81 Cost. non rileva se la norma in esame stessa abbia o meno

avuto concreta esecuzione. In mancanza di abrogazione espressa o per via implicita, tale

disposizione – seppure inattuata in concreto – conserva la propria efficacia, con tutti gli

effetti a questo conseguenti.

Esito: Rilievo non superato.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 5/2015Art. 68

1. Inadeguata copertura finanziaria. Rilievo non superato

Art. 70 (“Modifica dell’art. 16 della legge regionale 7 agosto 2009 n. 27”)26

Osservazioni

Prima dell’innesto di cui all’art. 70 in esame, l’articolo 16 della legge regionale 27/2009

prevedeva che: «1. La Regione, al fine di consentire l'acquisto di una sede a Matera,

assicura all'Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente della Basilicata (ARPAB)

le risorse necessarie alla copertura della quota di finanziamento.».

L’art. 70, pertanto, ha comportato un ampliamento (almeno potenziale) degli oneri,

prevedendo l’acquisto e/o la ristrutturazione di una o più sedi nell’ambito del territorio

26 Art. 70 “Il comma 1 dell'articolo 16 della legge regionale 7 agosto 2009, n. 27 è così modificato: "1. La Regione, al finedi consentire l'acquisto o la ristrutturazione di una o più sedi nell'ambito del territorio della Provincia di Matera, anchefacenti parte del patrimonio della Regione Basilicata, assicura all'Agenzia Regionale per la Protezionedell'Ambiente della Basilicata (A.R.P.A.B.) le risorse necessarie alla copertura della quota difinanziamento.".

68

della Provincia di Matera, in luogo dell’acquisto di n. 1 sede a Matera e non ha

provveduto, neppure in questa sede, a quantificare gli oneri, quantomeno nella misura

massima autorizzata, né la corrispondente copertura finanziaria.

Tale criticità è stata evidenziata in sede istruttoria e sono stati chiesti chiarimenti al

riguardo.

Sul punto, la Regione si è limitata a rispondere che “La copertura finanziaria è assicurata

a valere sulla Missione 09 Programma 08 - cap. U32190 "LIMITE DI IMPEGNO PER

IL CONTRIBUTO ALL'ARPAB PER L'ACQUISTO DELLA SEDE" con

stanziamento pari a € 300.000,00”.

Alla luce di quanto sopra, il rilievo non risulta superato in quanto la norma in esame

non indica né quantifica i nuovi e/o maggiori oneri né provvede alla relativa copertura

finanziaria.

Come più volte evidenziato dal Giudice delle leggi (cfr. ex pluribus Corte Costituzionale

26/201327) è in sede di approvazione della legge “onerosa” che occorre provvedere alla

quantificazione dei relativi oneri e della corrispondente copertura finanziaria, non

essendo sufficiente al riguardo il mero stanziamento in bilancio.

Esito: Rilievo non superato.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 5/2015Art. 70

1. Ipotesi di mancata quantificazionedegli oneri e relativa coperturafinanziaria.

Rilievo non superato

27 Cfr. Corte Cost. sentenza 26/2013 “ Questa Corte ha costantemente affermato che: a) le leggi istitutive di nuove spesedebbono contenere una «esplicita indicazione» del relativo mezzo di copertura (ex plurimis, sentenze n. 386 e n. 213 del2008, n. 359 del 2007 e n. 9 del 1958); b) che a tale obbligo non sfuggono le norme regionali (ex plurimis, sentenze n. 213del 2008 e n. 16 del 1961); c) che solo per le spese continuative e ricorrenti è consentita l’individuazione dei relativi mezzidi copertura al momento della redazione e dell’approvazione del bilancio annuale, in coerenza con quanto previsto – tral’altro – dall’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 76 del 2000 (sentenze n. 446 del 1994, n. 26 del 1991 e n. 331 del 1988).

69

d) Legge regionale 20 marzo 2015, n. 9 (“Riorganizzazione dell’attività

amministrativa dell’Agenzia Lucana di Sviluppo ed Innovazione in Agricoltura

(A.L.S.I.A.)”): art. 7 (revisore unico) – personale (artt. 13-14-16).

Osservazioni

La norma in questione ha la finalità di “riorganizzare l'attività amministrativa nel settore

agricolo regionale così come previsto dall'articolo 10 della L.R. 14 luglio 2006, n. 11

"Riforma e riordino degli enti ed organismi sub regionali" e dalla L.R. 16 agosto 2001, n.

29 "Riordino del sistema dei servizi di sviluppo agricolo. Modifiche ed integrazioni alla L.R.

7 agosto 1996, n. 38 ed alla L.R. 13 luglio 1998, n. 21". (cfr. art. 128).

A tale fine vengono introdotte delle novità in tema di revisore unico e di gestione del

personale dell’ALSIA.

In particolare l’art. 7 andando ad integrare il contenuto precettivo della L.R. 7 agosto

1996, n. 38 introduce l’art. 6-bis "Norma transitoria”, ai sensi del quale “Nelle more della

nomina del direttore di cui al precedente articolo 6 resta in carica il Commissario

dell'Agenzia Lucana per lo Sviluppo e l'Innovazione in Agricoltura (ALSIA), nominato ai

sensi della legge regionale 16 febbraio 2015, n. 8”.

La norma non provvede a quantificarne gli oneri né ad indicare la corrispondente

copertura finanziaria, e ciò nonostante – come già ampiamente evidenziato nella

deliberazione/referto n. 89/2014- la prosecuzione seppure in via transitoria di un incarico

comporti in sé nuovi oneri.

Mentre ai sensi degli artt. 13-14 e 16 viene operata una riorganizzazione strutturale del

personale, a vario titolo, utilizzato dalla ALSIA.

In particolare:

28 Articolo 1 (Finalità). “1. La presente legge modifica la L.R. 7 agosto 1996, n. 38 e s.m.i. "Riorganizzazione dell'attivitàamministrativa in agricoltura - Scioglimento dell'Ente di sviluppo agricolo in Basilicata (E.S.A.B) ed istituzionedell'Agenzia lucana di sviluppo ed innovazione in agricoltura (A.L.S.I.A.)" al fine di riorganizzare l'attivitàamministrativa nel settore agricolo regionale così come previsto dall'articolo 10 della L.R. 14 luglio 2006, n. 11 "Riforma eriordino degli enti ed organismi sub regionali" e dalla L.R. 16 agosto 2001, n. 29 "Riordino del sistema dei servizi disviluppo agricolo. Modifiche ed integrazioni alla L.R. 7 agosto 1996, n. 38 ed alla L.R. 13 luglio 1998, n. 21".

70

l’art. 13, comma 1, prevede il trasferimento nei ruoli organici della Regione, con

assegnazione funzionale all’ALSIA, del “personale a tempo indeterminato in

servizio presso l'ALSIA, alla data di entrata in vigore della presente legge, il cui

rapporto di lavoro è regolato dal C.C.N.L. Regioni ed Autonomie Locali. Il comma

2 del medesimo articolato prevede che“Il personale trasferito mantiene la posizione

giuridica ed economica, con riferimento alle voci del trattamento economico

fondamentale, in godimento all'atto del trasferimento, nonché l'anzianità di servizio

maturata; le corrispondenti risorse sono trasferite alla Regione” ”29.

L’art. 14 disciplina le sorti del personale precario utilizzato dalla ALSIA,

prevedendo che “1. Anche per effetto di quanto stabilito nell'articolo precedente,

nonché dall'art. 24 della L.R. 27 gennaio 2015, n. 4, fermo restando l'atto di

programmazione dei fabbisogni 2014-2016 definito dall'ALSIA, la Regione

provvede alle assunzioni previste nel suddetto piano, nonché alla

definizione dei processi di stabilizzazione di cui all'art. 4, comma 6-quater del

D.L. 31 agosto 2013, n. 101 convertito, con modificazioni, in L. 30 ottobre 2013, n.

125 relativamente all'utilizzo delle cessazioni 2013 a valere sull'annualità 2014. 2.

Anche per effetto di quanto stabilito dall'art. 24 della L.R. n. 4/2015, la Regione

provvede, nell'ambito della ridefinizione ed aggiornamento del piano di

programmazione dei fabbisogni della Giunta e degli Enti strumentali per le annualità

successive al 2014, a riprogrammare i processi di stabilizzazione dei precari ALSIA

29 Art. 13. (Personale) “1. L'ALSIA è ente attuatore di funzioni delegate dalla Regione Basilicata. Il personale a tempoindeterminato in servizio presso l'ALSIA, alla data di entrata in vigore della presente legge, il cui rapporto di lavoro èregolato dal C.C.N.L. Regioni ed Autonomie Locali, è trasferito nei ruoli organici della Regione Basilicata ed assegnatofunzionalmente all'ALSIA ovvero, nell'ambito della razionalizzazione organizzativa dell'ente e della semplificazioneamministrativa, ad uffici regionali con disposizioni del Dirigente Generale della Presidenza della Giunta Regionale, previoconfronto con le OO.SS. territoriali rappresentative e conseguente istruttoria del Comitato Interdipartimentale diCoordinamento Amministrativo (C.I.C.O.) integrato dal Direttore ALSIA.2. Il personale trasferito mantiene la posizione giuridica ed economica, con riferimento alle voci del trattamento economicofondamentale, in godimento all'atto del trasferimento, nonché l'anzianità di servizio maturata; le corrispondenti risorse sonotrasferite alla Regione. Nelle more dell'attuazione della presente legge di riordino le risorse destinate a finanziare le vocifisse e variabili del trattamento accessorio, nonché le progressioni economiche orizzontali, già effettuate alla data 31 dicembre2014, secondo quanto previsto dalle disposizioni contrattuali vigenti, vanno a costituire specifico fondo, destinatoesclusivamente al personale trasferito, nell'ambito dei più generali fondi delle risorse decentrate del personale delle categoriee dirigenziale. I compensi di produttività, la retribuzione di risultato e le indennità accessorie del personale trasferitorimangono determinati, fino alla definizione della nuova contrattazione decentrata unificata e, comunque, non oltre ilperfezionamento degli atti di riordino dell'agenzia, negli importi goduti antecedentemente al trasferimento e non possonoessere incrementati fino all'applicazione del contratto collettivo decentrato integrativo sottoscritto dopo la data di entrata invigore della presente legge “.

71

di cui all'art. 4, comma 6-quater del D.L. n. 101/2013 convertito, con modificazioni,

in L. n. 125/2013, compatibilmente con quanto stabilito dalla normativa nazionale

in materia e coerentemente con i precedenti atti di programmazione dei fabbisogni,

nonché dei limiti finanziari e delle capacità assunzionali disponibili. 3. Resta fermo

che le stabilizzazioni di cui ai precedenti commi 1 e 2 riguardano esclusivamente il

personale che abbia maturato i requisiti di cui al comma 6-quater dell'articolo 4 del

D.L. n. 101/2013 convertito, con modificazioni, in L. n. 125/2013, presso

l'ALSIA.”

L’art. 16 (Altro personale) disciplina l’utilizzo di personale a tempo determinato,

per sopperire ad esigenze di funzionamento della ALSIA limitate nel tempo,

stabilendo che “1. Per la realizzazione di attività che implichino la necessità, per

periodi di tempo limitato, di reperire risorse professionali, nell'ambito di progetti

specifici dell'ALSIA, la Regione si avvale, nelle more delle procedure di

stabilizzazione di cui al D.L. n. 101/2013 convertito con modificazioni nella L. n.

125/2013 in corso di attuazione presso l'ALSIA, ai sensi del comma 6-quater

dell'art. 4 del decreto legge richiamato, del personale precario che ha maturato i

relativi requisiti presso l'ALSIA, ai sensi e per gli effetti dell'art. 4 della L. n.

125/2013 utilizzando la graduatoria specifica e vigente in ALSIA alla data

di entrata in vigore della presente legge. 2. Restano in capo all'ALSIA i contratti di

lavoro di natura privatistica ed afferenti a contratti nazionali non riferibili alla

pubblica amministrazione. 3. Al personale operaio delle aziende o delle gestioni

agricole si applica il contratto nazionale di lavoro di categoria.”

Su specifica richiesta istruttoria, la Regione ha fornito riscontro con riferimento all’art.

13, evidenziando “che il personale interessato dal trasferimento è quello in servizio a tempo

indeterminato e che, ai sensi dell'art. 13 della legge de qua, "mantiene la posizione giuridica

ed economica, con riferimento alle voci del trattamento economico fondamentale, in godimento

all'atto del trasferimento, nonché l'anzianità di servizio maturata; le corrispondenti risorse

sono trasferite alla Regione". La riorganizzazione attuata non ha previsto l'attivazione di

nuovi servizi che implicassero necessità di nuovo personale rispetto a quello esistente e già a

72

carico del bilancio regionale attraverso il rimborso all' Alsia delle spese di funzionamento. In

tal senso, quindi, la legge de qua non produce nuovi oneri. In ogni caso si assume l'impegno

per il futuro - in relazione ad eventuali analoghe normative regionali - di implementare la

modalità attraverso la quale, a corredo della legge, si dà evidenza della invarianza della

spesa.” (cfr. nota di risposta del 5 agosto 2016).

Alla luce delle risposte fornite dall’Ente, il rilievo risulta solo parzialmente superato.

Seppure è vero che gli oneri importati dall’art. 13 non costituiscono nuovi o maggiori

oneri a carico del bilancio regionale considerandone il saldo finale, in quanto già

computati nell’ambito degli oneri di finanziamento per spese di funzionamento della

ALSIA, è altrettanto vero che la norma in questione avrebbe dovuto comunque

quantificare i suddetti oneri ed esplicitare la (assunta) relativa neutralità finanziaria,

avendo cura di darne adeguata dimostrazione nei termini codificati dall’art. 17 della

legge 196/2009.

La norma in esame, infatti, si limita ad asserire il trasferimento alla regione “delle

corrispondenti risorse” ovvero a prevedere la costituzione di un fondo cui far confluire

“imprecisate” risorse destinate a finanziare le voci fisse e variabili del trattamento

accessorio e delle progressioni economiche orizzontali già effettuate al 31.12.2014.

Per l’effetto, la norma in esame si appalesa comunque non conforme alle prescrizioni di

cui all’art. 81, comma terzo, Cost.

Il tutto senza considerare la “trasformazione” morfologica degli oneri in questione che,

per effetto dell’art. 13, passano da oneri per “finanziamento per spese di funzionamento”

ad oneri per “spese di personale”.

Questa circostanza non assume rilievo solo con riferimento agli attuali vincoli finanziari

in materia di spesa di personale nonché alla luce delle diverse modalità di

contabilizzazione di tale voce di spesa secondo il nuovo sistema di contabilità

armonizzata (valutazioni, peraltro, estranee al perimetro del presente referto), ma incide

anche sull’obbligo e, in particolare, sulle modalità di copertura finanziaria di tali oneri

alla luce del disposto di cui all’art. 81 Cost.

73

In particolare, per l’effetto dell’art. 13 il macro aggregato “spesa di personale” della

Regione va ad ampliarsi in misura corrispondente al personale “trasferito” dalla ALSIA,

con tutti gli effetti a questo conseguenti in termini di fabbisogno di copertura

finanziaria, trattandosi di una voce di costo obbligatoria, e come tale incomprimibile e

non rimodulabile.

Gli oneri di finanziamento, invece, sono per loro natura “comprimibili” e rimodulabili,

potendo ridursi da un esercizio all’altro, sulla base delle effettive disponibilità di

bilancio.

In quest’ottica l’art. 13, pur non introducendo nuovi oneri in termini di saldo finale di

bilancio, in quanto trattasi di oneri già sostenuti dall’Ente come “finanziamento per

spese di funzionamento”, risulta aver comunque “importato” nuovi oneri a carico del

paniere delle spese inderogabili e, in particolare, dell’aggregato “spesa di personale”

della Regione.

Tale mutamento di morfologia giuridica ha inevitabilmente impattato anche sulle

modalità di copertura finanziaria, e ciò in quanto ai sensi del combinato disposto dei

commi 5, lett. a) e b) e 8 dell’art. 11 della legge 196/2009 le spese derivanti da

autorizzazioni di legge possono essere rimodulate in termini di “definanziamento,

rifinanziamento o riprogrammazione”; le spese obbligatorie, no.

Detto in altre parole, la norma in questione avrebbe dovuto quantificare i “nuovi” oneri

inderogabili derivanti dal trasferimento del personale nei ruoli regionali, indicandone la

corrispondente copertura finanziaria o comunque l’invarianza finanziaria rispetto ai

saldi di bilancio.

In quest’ottica, l’art. 13 non si appalesa conforme al principio di copertura finanziaria

in esame.

Anche gli articoli 14 e 16, per come formulati, non appaiono conformi al dettato

costituzionale in tema di copertura della spesa e salvaguardia degli equilibri.

Entrambi i dispositivi in esame introducono nuovi oneri a carico del bilancio regionale,

senza provvedere né alla relativa quantificazione né alla corrispondente copertura

finanziaria.

Tali nuovi e maggiori oneri consistono:

74

a) nei costi connessi alle assunzioni di personale previste nel piano di fabbisogni

predisposto dalla ALSIA ai sensi dell’art. 14;

b) nei costi connessi ai processi di stabilizzazioni di personale previsti ai sensi dell’art.

14;

c) nei costi per l’utilizzo di personale (precario) a tempo determinato al fine di realizzare

i progetti della ALSIA nelle more del completamento dei processi di stabilizzazione, ai

sensi dell’art. 16.

In nessun dei suddetti casi, sono stati quantificati gli oneri né è stata indicata la relativa

copertura ovvero, nel caso, invarianza finanziaria.

Esito: Rilievo non superato.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 9/2015Art. 7Art. 13Art. 14Art. 16

1. Mancata quantificazione degli oneri e relativacopertura finanziaria.

2. In caso di invarianza finanziaria, mancataindicazione nel testo della norma di taleinvarianza finanziaria, corredata dai necessaridati ed elementi dimostrativi ai sensi dell’art. 17della legge 196/2009.

Rilevo nonsuperato

e) Legge regionale 20 marzo 2015, n. 13 (“Istituzione del servizio regionale per

garantire il sostegno alle adozioni e agli affidamenti familiari (SAAF)”30.

30 Art. 2 “Finalità” 1. La Regione intende promuovere la diffusione di una cultura favorevole agli interventi rivolti aiminori in situazioni di difficoltà, alla prevenzione dell'abbandono dei minori e dell'abbandono familiare, agli interventi disolidarietà internazionale, alla creazione di forme di collaborazione fra i vari soggetti interessati, alla formazione deglioperatori sociali in merito all'adozione e all'affidamento, al monitoraggio delle attività e del rispetto delle normative daparte degli enti.Art. 3 “Compiti della Regione.” 1. Per la realizzazione delle finalità di cui all'art. 2 la Regione:a) promuove nei confronti delle famiglie interessate attività di informazione e di formazione dell'opinione pubblica

sull'affidamento e sull'adozione e di sostegno all'attività delle comunità di tipo familiare, anche attraverso il "Servizioregionale per garantire il sostegno alle adozioni e agli affidamenti familiari (SAAF)" di cui al successivo articolo 4;

b) promuove incontri, conferenze di studio, prevalentemente a carattere formativo, corsi di preparazione ed aggiornamentoprofessionale degli operatori del settore e del personale docente, favorendo il coinvolgimento delle Istituzioni scolastiche,in collaborazione con le Autorità giudiziarie minorili, Tribunali e Procure per minori della Basilicata, con i servizisociali e le associazioni operanti nel settore delle adozioni e degli affidi. La Regione può stipulare convenzioni con entio associazioni senza fini di lucro che operano nel campo delle adozioni internazionali, della tutela dei minori e dellefamiglie per la realizzazione delle attività di cui alla presente lettera;

c) organizza annualmente, d'intesa con le associazioni, scambi di esperienze tra le famiglie adottive nel rispetto delle finalitàe dei principi espressi dalla legislazione nazionale;

75

Osservazioni

La legge regionale in questione “istituisce” un servizio regionale per garantire il sostegno

alle adozioni ed agli affidamenti familiare.

A tale fine, l’art. 3 codifica una serie di “compiti” a carico della Regioni.

Tali compiti, per come formulati (i.e. corsi di formazione ecc), non possono che

comportare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio regionale, ma la norma di

riferimento non provvede a quantificarli né ad indicarne la relativa copertura

finanziaria.

Nella relazione accompagnatoria alla legge, si sostiene che tale legge non prevede oneri

finanziari a carico del bilancio regionale.

In sede istruttoria è stato chiesto di conoscere i termini dell’assunta invarianza

finanziaria della legge in esame. In particolare è stato chiesto di conoscere i dati e gli

elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di bilancio, anche

attraverso l'indicazione delle risorse già esistenti a legislazione vigente e utilizzabili per

le finalità indicate nella disposizione in esame

Con nota del 5.08.2016, la Regione si è limitata a rispondere che l’invarianza finanziaria

“Si presume”.

La Sezione non può che contestare tale assunto.

L’invarianza finanziaria di una norma va indicata nel testo della legge di spesa

interessata ed adeguatamente dimostrata in un apposito prospetto, nei termini e

secondo le modalità di cui all’art. 17 della legge 196/2009.

d) coordina le attività degli Enti locali e delle Aziende sanitarie per la creazione delle reti di servizi finalizzati a svolgere icompiti previsti dalla normativa nazionale e dalla presente legge, favorendo la cooperazione tra servizi, enti edassociazioni autorizzati al fine di facilitare e rendere più agevole il percorso burocratico;

e) promuove, in collegamento stabile con gli organi giudiziari minorili, la definizione di protocolli operativi o di convenzionitra Aziende sanitarie locali, associazioni familiari, enti autorizzati e servizi, anche con il coinvolgimento di ordiniprofessionali in grado di fornire un supporto tecnico- funzionale, a titolo gratuito, alla realizzazione delle finalità di cuial precedente articolo 2;

f) promuove il coinvolgimento delle Istituzioni scolastiche nel percorso di inserimento del minore anche attraversol'organizzazione di corsi di preparazione ed aggiornamento professionale del personale docente;

g) adotta le linee guida operative per garantire il sostegno per gli affidamenti familiari e le adozioni; predispone glistrumenti di informazione sulle procedure giudiziarie, sulle attività dei servizi e sui requisiti necessari per gliaffidamenti e le adozioni;

h) adotta ogni e più ampia misura per il raggiungimento delle finalità previste dalla normativa nazionale e dalla presentelegge.”

76

Nel caso in esame, invece, è soltanto “presunta”.

Esito: Rilievo non superato.

La norma, in assenza di dimostrazione dell’invarianza finanziaria, si presume importare

nuovi e/o maggiori oneri, senza indicarli né quantificarli né provvedere alla

corrispondente copertura finanziaria.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 13/2015Art. 3

1. Ipotesi di mancata quantificazione deglioneri e relativa copertura finanziaria.

2. In caso di invarianza finanziaria, mancataindicazione nel testo della norma di taleinvarianza finanziaria.

Rilievo nonsuperato

4.2. Mezzi di copertura finanziaria utilizzati

Con specifico riferimento alla copertura finanziaria delle leggi di spesa in esame sono

state riscontrate alcune gravi anomalie e criticità.

Copertura finanziaria formale e copertura finanziaria sostanziale: ipotesi di

non corrispondenza

Art. 58 della legge 5/2015 (“Riduzione dei costi degli apparati amministrativi”)

Art. 21, comma 4, lett. b) legge 5/2015

Copertura finanziaria “insostenibile”, perché effettuata in violazione dispecifiche prescrizioni della legge, anche costituzionale, vigente

Ci si riferisce in particolare alla seguente legge di spesa:

Art. 9 della legge 42/2015 (“Incentivi per la manutenzione e la rimozione e lo

smaltimento di piccoli quantitativi di materiali o rifiuti contenenti amianto”) perché

77

utilizza per la copertura di spesa di natura corrente, le risorse presenti nei fondi speciali

di parte capitale, in violazione delle prescrizioni della normativa vigente.

Copertura finanziaria “non sufficientemente sicura nel quantum”

Alcune norme di spesa indicano una copertura finanziaria “non sufficientemente sicura”,

perché individuata in assenza del parametro essenziale, e cioè la preventiva

quantificazione degli oneri da “coprire”. Tale criticità è stata riscontrata, in particolare,

con riferimento alle seguenti leggi:

Artt. 24- 62- 63 -67- 69- 75 della legge 5/2015 (“Legge regionale di stabilità 2015”).

Art. 1 della legge n. 8/2015 (“Modifica dell’art. 1 L.R. 24 luglio 2014, n. 21”).

Art. 1 legge 10/2015 (“Modifica dell'art. 24 della L.R. 27 gennaio 2015, n. 5”).

Art. 3 legge 55/2015.

Copertura finanziaria “inadeguata”

Perché non riferita a tutti gli esercizi componenti il bilancio triennale ovvero, nel caso

di oneri pluriennali, non estesa al complessivo arco temporale di attuazione della spesa

(anche oltre il triennio), ovvero perché incapiente rispetto all’ammontare degli oneri

importati dalla legge “sostanziale” di spesa.

Tale anomalia è stata riscontrata con riferimento alle seguenti disposizioni:

Artt. da 38 a 49 della legge n. 5/2015

Art. 77 legge 5/2015

Art. 11 legge 21/2015

Art. 11, comma 3, legge 24/2015

Art. 6 legge 25/2015

Art. 6 legge 26/2015

Art. 14 legge 32/2015

Copertura finanziaria “postuma” rispetto alla legge di spesa.

Art. 29 legge regionale n. 5/2015

Art. 1 della legge 11/2015

78

Art. 27 della legge 27/2015

Art. 20 della legge 34/2015

Andando nel dettaglio delle singole anomalie rilevate, si osserva quanto segue.

4.2.1. Copertura finanziaria formale e copertura finanziaria

sostanziale: ipotesi di non corrispondenza.

Art. 58 della legge 5/2015 (“Riduzione dei costi degli apparati amministrativi)

“La Regione assicura il rispetto dei vincoli di riduzione dei costi degli apparati

amministrativi della Giunta regionale, prescritti dalla vigente normativa statale, e, per

l'effetto, è autorizzato l'incremento di euro 50.000,00 delle spese di funzionamento

dell'autoparco regionale a valere sulla Missione 01 Programma 03 e la corrispondente

riduzione della spesa per missioni del personale a valere sulla Missione 01 Programma 10.”

Osservazioni

Nell’ambito ed in esecuzione del vincolo di riduzione dei costi di apparato di cui all’art.

6 del DL 78/2010 e successive modifiche ed integrazioni (tra cui Dl 95/2012), l’articolato

in esame – assumendo come presupposto il rispetto del suddetto vincolo di riduzione, in

termini di macro aggregato complessivo- autorizza l’incremento degli oneri connessi ai

costi dell’autoparco per l’importo di euro 50.000,00 prevedendo a copertura il

decremento, per l’importo corrispondente, dei costi per missioni del personale.31

In realtà32 dai controlli effettuati sui documenti contabili è stata riscontrata

l’insussistenza della suddetta copertura finanziaria nel capitolo di bilancio indicato nella

31 Ai sensi del comma 20 dell’articolo 6 del DL 78/2010, tale obbligo grava anche sulle Regioni, a statuto ordinario especiale, e sulle Province Autonome di Trento e Bolzano, al fine di conseguire “risparmi di spesa” a tutela della finanzapubblica allargata, e ciò in termini di rispetto del vincolo complessivo di riduzione delle voci di costo indicatenell’articolo 6 (cfr. Corte Costituzionale sentenza n.139/2012).

32 In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.Con nota prot. 8024/c del 5.08.2016 la Regione ha affermato che: “La norma, per la quale si ribadisce una sostanzialeinvarianza finanziaria della spesa corrente, prevede, sulla base dei fabbisogni stimati, il contenimento dei costi degli

79

norma, in quanto la voce di costo che avrebbe dovuto subire una variazione in

diminuzione, è risultata equivalente in termini di stanziamento e, addirittura, in

aumento in termine di impegni (cfr. Missione 1, programma 10 alla voce “indennità e

rimborso spese di trasporto per missioni”).

I dati sono riportati nella seguente tabella

Fonte: Elaborazioni a cura della Sezione Regionale di Controllo Basilicata su dati Rendiconto 2014 e 2015 dellaRegione Basilicata.

Per l’effetto, la norma, per come formulata, risulta autorizzare un maggiore onere (i.e

euro 50.000,00 per gestione autoparco) indicando come copertura finanziaria variazioni

in diminuzione della spesa in realtà non effettuata.

Dagli ulteriori approfondimenti svolti, è risultato che l’onere importato dalla norma in

esame trova copertura finanziaria in altri e diversi capitoli in cui è stata effettivamente

apportata la variazione in diminuzione.

Per l’effetto la norma in esame, per come formulata, non supera il rilievo istruttorio,

indicando mezzi di copertura in realtà non sussistenti. Il tutto fermo restando la

sussistenza in concreto delle risorse necessarie a valere su altri e diversi capitoli di

bilancio.

Tabella di sintesi

apparati amministrativi della Giunta regionale, dando attuazione, attraverso un meccanismo compensativo, alle previsionidel DL n.78/10 e succ. mod .. La disposizione, infatti, si inserisce nel solco di una consolidata giurisprudenza costituzionale(ex plurimis Corte Cost. n. 139/2012) in materia di coordinamento della finanza pubblica, che considera le norme statalisopra citate legittime se ed in quanto siano rispettose dell'autonomia di spesa delle Regioni e degli Enti Locali, desumendoneun limite complessivo di bilancio per spesa corrente, in tal modo lasciando agli Enti stessi ampia libertà di allocazione trai diversi ambiti ed obiettivi di spesa. Del medesimo orientamento è la Corte dei Conti Sez. Autonomie, che si conforma atale posizione con parere n. 26/2013. Pertanto, si è inteso, seguendo le indicazioni delle suddette Corti, non rispettarepedissequamente l'obbligo di ridurre in via puntuale ciascuna voce di spesa, essendo ammesse compensazioni a condizionedi assicurare comunque il risparmio complessivo e generale previsto dalla richiamata normativa statale.”

Missione Programma Capitolo DescrizioneStanziamento

2014

Stanziamento

2015

Impegni

2014

(a)

Impegni

2015

(b)

Impegni

Variazione

assoluta

(x)= (b)-(a)

1 10 8100

Indennità e rimborso spese di

trasporto per missioni spettanti ai

dipendenti regionali

200.000,00€ 200.000,00€ 178.540,89€ 199.693,00€ 21.152,11€

1 3 3190Manutenzione e gestione dei mezzi

di trasporto50.000,00€ 95.000,00€ 46.134,67€ 58.000,00€ 11.865,33€

224.675,56€ 257.693,00€ 33.017,44€Totale

80

Disposto normativo Criticità rilevate EsitoLegge 5/2015Art. 58

1. Copertura finanziaria indicata nellanorma non corrispondente alle risorsedi bilancio effettivamente utilizzate.

Rilievo nonsuperato

Illegittimità formale della legge di spesa

Art. 21, comma 4, lett. b) legge regionale n. 5/2015

Nell’ambito dell’istruttoria, è stata riscontrata una legge di spesa formulata in maniera

contraddittoria in termini di contrasto ovvero rispetto dei vigenti principi giuscontabili,

anche costituzionalmente garantiti.

Ci si riferisce, in particolare, all’art. 21, comma 4, lett. b) della legge regionale n. 5/2015

così come integralmente modificato dell’art. 2 della legge regionale n.47/2015 che, nella

versione attualmente vigente, dispone che “Per la copertura finanziaria degli oneri

derivanti dalle esigenze maturate al 31 dicembre 2014, sulla base della normativa

previgente, nonché per quelle rivenienti dall'applicazione del presente articolo,

sono previste le seguenti coperture: (…). b) euro 2.370.000,00, per ciascun esercizio

2015, 2016 e 2017, corrispondenti alla stima delle ulteriori risorse derivanti dalle

maggiori entrate rivenienti dall'applicazione dell'art. 1, comma 3 della presente

legge. 5”.

Il comma 3, dell’art. 1 della legge n.5/2015 si riferisce alle risorse derivanti da

indebitamento destinato a spese capitale.

Così come formulata la norma si appalesa in violazione della regola aurea di cui all’art.

119 Cost., in quanto indica - come copertura di spese di natura corrente- risorse derivanti

da indebitamento destinate a spese in conto capitale.

In realtà, andando a leggere il prosieguo della normativa in esame, viene disposto che

“Per l'iscrizione delle ulteriori risorse di cui al precedente comma 4, lettera b) sono apportate

le seguenti variazioni: variazione in aumento esercizi 2015, 2016 e 2017 stato di previsione

delle entrate Titolo 1000000 - ENTRATE CORRENTI DI NATURA TRIBUTARIA,

CONTRIBUTIVA E PEREQUATIVA Tipologia 1010100 - Imposte tasse e proventi

assimilati Categoria 1010199 - Altre imposte, tasse e proventi n.a.c. euro 2.370.000,00 stato

di previsione delle uscite Missione 12 - Diritti sociali, politiche sociali e famiglia

81

Programma 04 - Interventi per soggetti a rischio di esclusione sociale Titolo I euro

2.370.000,00 6. (..)”.

Tali capitoli ineriscono a risorse di natura corrente. Per l’effetto, quindi, l’articolato in

esame da un lato annuncia una copertura finanziaria “illegittima” dall’altro lato ne

dispone la sua attuazione in maniera conforme ai principi giuscontabili vigenti.

Alla luce di quanto sopra, il rilievo risulta superato a “ valle”, con riferimento agli effetti

in concreto generati sul bilancio (copertura di spese di natura corrente con risorse di

natura corrente) ma non a “monte” in termini di tecnica legislativa utilizzata

nell’individuazione della copertura finanziaria, in quanto indica fonti di copertura

finanziaria “contraddittorie”, in via astratta vietate dai principi costituzionali (art. 119

Cost.) e giuscontabili ed in via di attuazione, a questi conformi.

Esito: Rilievo risulta superato in termini di conformità “effettiva” ai vincoli di legge; ma

non risulta superato avendo riguardo al testo di legge.

Tabella di sintesi

Disposto normativo Criticità rilevate EsitoLegge 5/2015Art. 21, comma 4, lett. b),così come sostituitodall’art. 2 della legge47/2015.

1. Copertura finanziariariportata in modocontraddittorio.

Rilievo superato per glieffetti sul bilancio. Nonsuperato per la tecnicalegislativa utilizzata.

4.2.2. Copertura finanziaria “insostenibile”, perché effettuata inviolazione di specifiche prescrizioni di legge

Legge 42/2015 (“Incentivi per la manutenzione e la rimozione e lo smaltimento di piccoli

quantitativi di materiali o rifiuti contenenti amianto”)

- Articolo 9 Copertura finanziaria

82

1. Per la concessione dei contributi di cui alla presente legge è autorizzata per l'anno

2015 la spesa di euro 300.000,00; per gli anni successivi l'entità dello stanziamento

è fissata con la legge di stabilità.

2. Alla copertura degli oneri derivanti dall'autorizzazione di spesa di cui al comma 1 si

provvede mediante prelevamento dallo stanziamento di cui al Fondo speciale per spese

in conto capitale derivanti da provvedimenti legislativi regionali che si perfezionano

successivamente all'approvazione del bilancio di cui alla Missione 20, Programma

03, Capitolo 67160 del Bilancio di previsione pluriennale 2015-2017 della Regione

Basilicata.

3. La Giunta regionale è autorizzata ad apportare le necessarie variazioni di bilancio.

Osservazioni

In considerazione dell’attuale natura del bilancio triennale, l’obbligo di copertura

finanziaria si estende a tutta la durata del documento contabile triennale, in sede

istruttoria è stato chiesto di conoscere le motivazioni alla base della mancata

quantificazione degli oneri per gli esercizi successivi al 2015 e la mancata indicazione

della copertura finanziaria. Il semplice rinvio a leggi di bilancio non costituisce idoneo

strumento di copertura finanziaria (Cfr Corte Cost. sent. n. 106 del 2011).

Fermo quanto sopra, con riferimento ai mezzi di copertura finanziaria utilizzati in

relazione all’esercizio 2015 si evidenzia la violazione dell’art. 17, comma 1, lett. a) in

quanto per la copertura di spese di natura corrente, come quelle in esame, vengono

prelevate risorse a valere sui fondi speciali di parte capitale, e ciò in palese violazione

dell’art. 17, comma 1, lett. a) ai sensi del quale è “a) precluso sia l'utilizzo di

accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente, sia l'utilizzo

per finalità difformi di accantonamenti per regolazioni contabili e debitorie e per

provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali;

Nella nota di riscontro del 5.08.2016 la regione ha comunicato quanto segue: “Si precisa

che la copertura della spesa è indicata solo per l'anno di riferimento (2015) perché grava

sulla Missione/Programma relativi alle leggi regionali approvate in corso d'anno. Tale

Missione/Programma è istituto, sul Bilancio Triennale, solo per il primo anno del triennio.

83

Occorre precisare che, nel caso di specie, trattandosi di spese comprimibili o non necessarie,

il mero rinvio alle leggi di stabilità successive non vuole essere elusivo dell'obbligo di copertura

finanziaria ma rimette alla volontà dell'organo di governo della Regione la valutazione degli

importi da appostare in relazione al complessivo bilancio regionale degli anni successivi”.

Esito: Rilievo non superato.

La norma utilizza come mezzi di copertura della spesa, nell’esercizio 2015, risorse

presenti nei fondi speciali di parte capitale, e ciò in violazione dell’art. 17, comma 1, lett.

a).

La norma non provvede a quantificare gli oneri né a individuare la corrispondente

copertura per gli esercizi successivi al 2015, e ciò in violazione della natura triennale del

bilancio di esercizio.

Tabella di sintesiDispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 42/2015 1. Copertura finanziaria non sostenibile, inquanto effettuata in violazione dell’art. 17,comma 1, lett. a) della legge 196/2009.

2. Mancata indicazione degli oneri e dellarelativa incidenza, in termini temporali,sugli esercizi finanziari successivi al 2015.

Rilievo nonsuperato

4.2.3. Copertura finanziaria “non sufficientemente sicura nelquantum”

Artt. 24-62-63-67-69-75 della legge 5/2015 (“Legge regionale di stabilità 2015”).

- Art. 24 (“Differimento della conclusione del programma regionale di contrasto delle

condizioni di povertà e di esclusione sociale”.)

“Con apposito provvedimento della Giunta regionale è differito il termine di cui all'art. 17

della legge regionale 30 aprile 2014, n. 8 come sostituito dal comma 1 dell'art. 28 della legge

84

regionale 18 agosto 2014, n. 26, nelle more dell'avvio del programma del reddito

minimo/reddito d'inserimento (RMI) di cui all'articolo 15 della legge regionale 18 agosto

2014, n. 26 e tenuto conto delle particolari condizioni di disagio economico e sociale, del

programma regionale di contrasto delle condizioni di povertà e di esclusione sociale, di cui

all'articolo 1 della legge regionale 8 aprile 2013, n. 1.

2. I beneficiari del Programma regionale di contrasto delle condizioni di povertà e di

esclusione sociale proseguono nell'espletamento delle attività di inclusione sociale attiva

previste rispettivamente nei contratti di inserimento fino e non oltre il 31 luglio 2015.

3. Per le finalità di cui al comma 1 si provvede mediante lo stanziamento iscritto alla

Missione 12 Programma 05 del bilancio regionale per l'anno 2015”.

Osservazioni

La norma de qua, pur importando oneri, non provvede a quantificarli, rendendo in tale

modo “apodittica” e, quindi, non “sufficientemente sicura” la copertura finanziaria ivi

riportata.

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.

Con nota del 5.08.2016, l’Ente si è limitato ad indicare i singoli capitoli di bilancio

gravati dagli oneri importati dalla norma, evidenziando che “sono state stanziate

complessivamente, a valere sul bilancio regionale per l'anno 2015, le risorse di seguito

riportate

Capitolo Descrizione StanziamentoFinale 2015

U44100Missione 12Programma 05

FONDO REGIONALE PER LACITTADINANZA SOLIDALE E PER ILREDDITO MINIMO DI INSERIMENTO

7.427.320,76

Nel corso del 2015 è stato effettivamente impegnato e liquidato l'importo di euro

7.152.028,61, che risulta così suddiviso

Copes – pagamenti anni precedenti 830.460,57Differimentoex art 24 LR

ex art 24 LR 5/2015 e LR 10/2015 5.549.705,94

85

Differimentoex art 24 LR

ex art 26 LR 34/2015 771.862,10

Totale Liquidazioni 7.152.028,61

Ad ogni buon conto, a comprova della sussistenza della copertura finanziaria si rinvia alle

Tabelle di Bilancio Missione 12 programma 04 e al dettaglio del capitolo U44100 dai quali

si evince la copertura per tale voce di spesa. (ALL. 3 A e 3 B)”.

Il riscontro fornito non appare conferente rispetto al rilievo mosso.

L’Ente non ha chiarito le ragioni della mancata quantificazione degli oneri derivanti

dalla norma in esame.

Tale anomalia non rileva solo in sé, ma incide anche sull’attendibilità della copertura

finanziaria riportata nella norma.

Come ripetutamente evidenziato dalla Corte Costituzionale, il presupposto indefettibile

di una copertura finanziaria “non aleatoria e sufficientemente sicura” è dato dalla previa

idonea quantificazione dell’onere che ne costituisce l’oggetto.

In assenza di tale quantificazione, ogni copertura finanziaria risulta apoditticamente

posta come “clausola di stile”.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 5/2015Art. 24

1. Mancata quantificazione degli oneriincisione, a valle, dell’attendibilità dellacopertura finanziaria.

Rilievo non superato

- Art. 62 (“Disposizioni in materia di assistenza tecnica”)

1. Sono rinnovati sino al 31 dicembre 2015 i contratti dei collaboratori di assistenza tecnica

a valere sul PO FESR Basilicata 2007- 2013 e sul PSR Basilicata 2007-2013, di cui alle

determinazioni dirigenziali n. 120G.2014/D.00302 e n. 1401.2014/D.00146, al fine di

supportare l’azione di accelerazione della spesa da parte dei beneficiari per scongiurare il

mancato completamento delle operazioni entro la data ultima di ammissibilità delle spese

fissata al 31 dicembre 2015 e la perdita di risorse comunitarie ai sensi dell’articolo 56,

86

paragrafo 1, del Regolamento (CE) n. 1083/2006, degli orientamenti di chiusura dei

Programmi operativi 2007-2013 cofinanziati dai fondi strutturali di cui alla Decisione della

Commissione europea C(2013)1573 del 20 marzo 2013 e dell’articolo 71, paragrafo 1, del

Regolamento CE n. 1698/2005.

2. La spesa relativa al rinnovo dei contratti di cui al comma 1 è assicurata dalle risorse

dell’Assistenza Tecnica del PO FESR Basilicata 2007-2013 e del PSR Basilicata 2007-

2013 a valere sulla Missione 01 Programma 11 e Missione 16 Programma 01.

- Art. 63 (“Disposizioni in materia di contratti di collaborazione”)

Al fine di assicurare la continuità delle attività in materia di sviluppo industriale di cui

all’articolo della presente legge rubricato “Completamento interventi finanziati dalla Delibera

CIPE 120/1999 “Accordo di programma Val Basento”, di internazionalizzazione delle

imprese e di tutela ambientale e del territorio e di valorizzazione artistico-culturale i contratti

di collaborazione stipulati per tali finalità, di cui alle determinazioni dirigenziali nn. 15A2-

2014/D.274, 15A2-2014/D.273, 19A2- 2014/D.180, 19A2-2014/D.171, 71AW-

2013/D.2817 sono rinnovati fino al 31 dicembre 2015.

2. La spesa relativa al rinnovo dei contratti di cui al comma 1 è assicurata rispettivamente

dalle risorse stanziate, per il 2015, a valere sulla Missione 14 Programma 01, sulla Missione

09 Programma 08, sulla Missione 17 Programma 01 e sulla Missione 01 Programma 03.

- Art. 75 (“Disposizioni in materia di informazione e comunicazione”)

1. Nelle more dell’espletamento della procedura di selezione attivata con D.G.R. n. 293

dell’11 marzo 2014, pubblicata sul Bollettino Ufficiale regionale n. 8 del 16 marzo 2014, per

il reclutamento di risorse da impiegare nelle attività connesse all’informazione e alla

comunicazione dei Programmi Operativi Regionali cofinanziati dal fondo FESR, il

Direttore dell’Ufficio Stampa si avvale, fino al 31 luglio 2015, mediante contratti di

collaborazione, dei giornalisti di cui alla D.D. 7102.2012-D.514 del 30 marzo 2012 nonché

della D.G.R. del 27 marzo 2013, n. 349 al fine di supportare lo svolgimento delle attività di

comunicazione relative al PO FESR Basilicata 2007-2013 ai sensi del Regolamento CE n.

1828/2006 e del relativo Piano di Comunicazione, nella fase di chiusura del programma

87

nonché per le attività di comunicazione relative alla proposta di PO FESR 2014-2020 ai

sensi del Regolamento UE n. 1303/2013.

2. I contratti dei giornalisti di cui al comma 1 sono disposti alle condizioni di cui allo schema

di contratto adottato con la D.G.R. n. 242/2014, nel rispetto dell’art. 2 del vigente Contratto

Nazionale dei Giornalisti e per un compenso lordo mensile di importo pari a quello spettante

ai collaboratori di cui all’articolo della presente legge rubricato “Disposizioni in materia di

assistenza tecnica”.

3. La spesa relativa all’attivazione dei contratti di cui al comma 1 è assicurata dalle risorse

dell’Assistenza Tecnica del PO FESR Basilicata 2007-2013 a valere sulla Missione 01

Programma 11.

Osservazioni

Gli articoli 62, 63 e 75 prevedono proroghe e rinnovi di contratti di collaborazione senza

provvedere ad indicare e quantificare i relativi oneri e la corrispondente copertura

finanziaria. Si chiedono chiarimenti al riguardo.

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.

Nella nota di riscontro la Regione ha comunicato che “In ordine alle modalità di copertura

si fa rinvio alla relazione di accompagnamento al più recente Disegno di Legge Regionale di

cui alla DGR n. 1550 del 24.11.2015 (ALL. 1) successivamente approvato con L.R. n.

55/2015.”

Il riscontro fornito non risulta conferente rispetto ai rilievi mossi. La DGR citata e la

legge 55/2015 individuano la copertura finanziaria nel bilancio 2016 per le proroghe

successive al 31.12.2015, le norme in esame non quantificano gli oneri né indicano in

modo puntuale la corrispondente copertura finanziaria.

Esito: Rilievo non superato.

Le disposizioni in questione non quantificano gli oneri rendendo, per l’effetto, apodittica

e, quindi, non sufficientemente sicura la “citata” copertura finanziaria.

Tabella di sintesi

88

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 5/2015Artt. 62 – 63 –75

1. Mancata quantificazione degli oneri incisione, avalle, dell’attendibilità della coperturafinanziaria.

Rilievo nonsuperato

- Art. 67 (“Agevolazioni IRAP per le nuove imprese giovanili e femminili”)

“1. A decorrere dall'anno 2015 l'aliquota dell'IRAP a carico delle nuove imprese giovanili o

femminili che si costituiscono con sede legale e operativa nel territorio regionale,

individuate al comma 2, è ridotta di tre punti percentuali. L'aliquota ridotta si applica

per il primo anno di costituzione e per i due anni successivi.

2. La Regione concede le agevolazioni di cui al comma 1 per la costituzione da parte di

giovani o da parte di donne di imprese individuali, società e cooperative nei settori

produttivo, commerciale e dei servizi. Si definiscono costituite da giovani o da donne:

a) le imprese individuali i cui titolari siano persone di età compresa tra i diciotto e i

trentacinque anni o siano donne;

b) le società e le cooperative i cui soci siano per almeno il sessanta per cento donne o

persone di età compresa tra i diciotto e i trentacinque anni ovvero il cui capitale sociale

sia detenuto per almeno i due terzi da donne o da persone di età compresa tra i diciotto

e i trentacinque anni.

3. Non si considerano nuove imprese, ai fini del presente articolo, quelle derivanti da

trasformazioni, fusioni o scissioni delle società. L'agevolazione di cui al presente articolo

non si applica ai soggetti di cui agli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 15 dicembre 1997,

n. 446.”

Osservazioni

Alla lettura della norma non risultano quantificati gli oneri derivanti dalle minori

entrate connesse alle agevolazioni fiscali ivi codificati, né tantomeno la relativa

copertura finanziaria.

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.

89

Nella nota di riscontro del 5 agosto 2016, la Regione ha precisato “che la misura non ha,

allo stato attuale, generato minori entrate scaturenti dalla deducibilità della imposta

medesima. Circa l'entità del maggior gettito connesso alla misura (maggiorazione IRAP per

determinati settori di attività) si rinvia a quanto già illustrato nella presente in relazione

all'art. 68 della stessa legge regionale n. 5/2015 (pag. 20 Vs. nota di richiesta).”

Il riscontro fornito non consente di ritenere superato il rilievo.

La copertura finanziaria è inscindibilmente connessa alla legge sostanziale che introduce

(importa) i nuovi e/o maggiori oneri ovvero le minori entrate e deve essere individuata

ex ante rispetto all’onere in questione.

Nel caso in cui la norma non dovesse trovare applicazione per mancanza dei relativi

presupposti (nel caso in esame, per esempio, per mancanza “delle nuove imprese giovanili

o femminili che si costituiscono con sede legale e operativa nel territorio regionale) si

verificherà un’economia di spesa da gestire finanziariamente e contabilmente in

conformità alle prescrizioni ed ai principi del nuovo sistema di contabilità armonizzata

ex Dlgs 188/2011 e successive modifiche ed integrazioni

La copertura finanziaria ex post, cioè nel caso di concreto manifestarsi dell’onere, non è

ammessa dal nostro ordinamento costituzionale.

Esito: Rilievo non superato.

La norma in esame avrebbe dovuto prevedere contestualmente all’approvazione della

riduzione delle aliquote IRAP (e quindi alle minori entrate a questo connesse) lo

strumento, in termini di copertura ovvero di invarianza finanziaria, funzionale a

tutelare, anche in via dinamica, gli equilibri di bilancio dell’Ente.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 5/2015Art. 67

1. Ipotesi di mancata quantificazione sia deglioneri che della relativa coperturafinanziaria.

Rilievo nonsuperato

90

- Art. 69 (“Interventi in favore dei Comuni colpiti dal dissesto idrogeologico”)

“Comma 1: Per far fronte alle esigenze evidenziate dal Comune di Avigliano in ordine ad un

vasto movimento franoso nel centro storico che ha determinato l'emissione di un'ordinanza di

sgombero di edifici abitativi, che necessita con urgenza di un monitoraggio atto a misurare

l'entità del movimento è destinata la cifra di euro 50.000,00 a valere sulla Missione 01

Programma 09.

Comma 2: Per far fronte alle esigenze evidenziate da diversi Comuni rispetto a fenomeni di

dissesto idrogeologico che interessano i loro territori, con priorità ai casi in cui è stata

necessaria l'emissione di ordinanze di sgombero, tali da richiedere monitoraggio e studi dei

fenomeni, sono destinati specifici fondi rinvenienti da risorse europee.”

Osservazioni

Il comma 2 dell’articolato in esame, per come formulato, si appalesa in violazione

dell’art. 81, comma 3, Cost., in quanto introduce oneri funzionali a “fare fronte alle

esigenze evidenziate da diversi Comuni rispetto ai fenomeni di dissesto idrogeologico”

ma non provvede a quantificarne l’ammontare, né in termini di misura massima

autorizzata né in termini di previsione (in questo caso da “monitorare” con apposita

clausola di salvaguardia).

Alla mancata quantificazione, consegue la mancata indicazione della relativa copertura

finanziaria traducendosi l’espressione “sono destinati specifici fondi rinveniente da

risorse europee” in mera clausola di stile, priva di qualsiasi elemento funzionale a rendere

tale “asserita” copertura come sufficientemente sicura, non aleatoria e non irrazionale.

Inoltre, la normativa de qua utilizzando il wording “destina” specifici fondi, non può

neppure essere intesa quale norma meramente “programmatica, ma è idonea ad

ingenerare nei soggetti individuati (i.e. Comuni colpiti da dissesto idrogeologico) una

aspettativa (legittima) circa il sostegno finanziario senza che, a monte, sussista però la

relativa effettiva copertura finanziaria.

91

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo, in particolare è stato chiesto

di specificare l’impatto che la normativa de qua ha avuto sul concreto finanziamento

degli oneri derivanti dall’attuazione del comma 2 in esame.

Nella nota di riscontro la Regione ha comunicato quanto di seguito riportato: “Il comma

2 dell'articolo, pur nella sua formulazione atecnica, ha avuto ed ha valenza meramente

programmatica. In tal senso, il predetto comma non ha determinato né può determinare

alcuna spesa concreta proprio perché privo di copertura finanziaria. Laddove, anche per

effetto di programmi comunitari o di risorse rivenienti da altra fonte, si dovessero determinare

cespiti all'uopo utilizzabili, con apposite norme si provvederebbe a dar conto delle prescritte

coperture.”

Il riscontro fornito non è condiviso da questa Sezione.

La costruzione di una norma deve rispondere a specifiche tecniche anche lessicali, al fine

di evitare di introdurre diritti ovvero legittimo affidamento su diritti, in assenza della

relativa fattibilità finanziaria.

Ai sensi dell’art. 12 delle preleggi (interpretazione della legge) viene sancito che

“nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese

dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dalla intenzione del

legislatore (..)”.

Alla luce di quanto sopra, è “il significato proprio delle parole” a sostanziare di contenuto

precettivo la norma; in tale ottica l’utilizzo delle parole “destina fondi specifici” ha un

significato chiaro ed univoco: introduce a carico del bilancio regionale oneri per sostenere

finanziariamente i soggetti individuati nella norma medesima, ingenerando al contempo

il legittimo affidamento di questi ultimi sull’attualità e fattibilità finanziaria della

norma de qua.

Esito: Rilievo non superato.

Per come lessicalmente costruita, la norma in esame risulta importare nuovi oneri privi

di quantificazione e corrispondente copertura finanziaria, ingenerando peraltro una

legittima aspettativa in capo ai beneficiari delle risorse “destinate”.

92

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 5/2015Art. 69

1. Mancata quantificazione degli oneri e dellarelativa copertura finanziaria.

2. Lesione del legittimo affidamento

Rilievo nonsuperato

Art. 1 Legge n. 8/2015 (“Modifica dell’art. 1 L.R. 24 luglio 2014, n. 21.”)

- Art. 1

“1. L'art. 1 della legge regionale 24 luglio 2014, n. 21, di modifica dell'art. 9 della legge

regionale 8 agosto 2013, n. 18, è così sostituito: "Art. 9 (Gestione straordinaria

dell'Agenzia Lucana per lo Sviluppo e Innovazione in Agricoltura - A.L.S.I.A.) 1. Al

fine di assicurare la continuità amministrativa dell'Ente, la gestione straordinaria

dell'Agenzia Lucana per lo Sviluppo e l'Innovazione in Agricoltura (A.L.S.I.A.) è

prorogata fino all'entrata in vigore della legge regionale di riforma dell'Agenzia stessa e,

comunque, non oltre il 31.12.2015. 2. Gli oneri finanziari derivanti dalla presente

disposizione trovano copertura nell'ambito della Missione 16, Programma 01, della legge

regionale 27 gennaio 2015, n. 6 e s.m.i., previsione anno 2015.".

Osservazioni

L’art. 1 della legge in esame approva la proroga della gestione straordinaria dell'Agenzia

Lucana per lo Sviluppo e l'Innovazione in Agricoltura (A.L.S.I.A.) e individua la

copertura finanziaria all’interno di una Missione/Programma di bilancio riportando ad

un’altra legge e senza quantificare l’entità dei nuovi oneri.

In sede istruttoria è stato chiesto di conoscere le ragioni in base alle quali non si è

provveduto a quantificare i maggiori oneri disposti con la norma in esame.

Altresì è stato chiesto di comprovare l’effettiva sussistenza e capienza della copertura

finanziaria riportata nella norma.

93

Nella nota di riscontro la Regione ha comunicato quanto segue: “Si rinvia alle

considerazioni formulate in relazione alla Legge regionale 21/2014 rappresentandosi che al

secondo comma si è inteso specificare la fonte di copertura degli oneri che restano comunque,

per le ragioni esposte, invariati. Ad ogni buon conto i chiarimenti richiesti sembrano far

riferimento ad altra fattispecie (gestioni liquidatorie ex comunità montane).”

Esito: Rilievo non superato.

In disparte il refuso contenuto nella nota istruttoria (Comunità Montane in luogo di

Gestione straordinaria dell’ALSIA) l’oggetto del rilievo non muta: l’Ente non ha fornito

alcuna risposta in merito alla mancata quantificazione degli oneri derivanti dalla

proroga della suddetta gestione, limitandosi a “citare” una copertura finanziaria” senza

averne prima quantificato il perimetro di copertura, con tutte le conseguenze a questo

connesse in termini di “attendibilità” della copertura finanziaria.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 8/2015 1. Mancata quantificazione degli oneri conincisione, a valle, dell’attendibilità dellacopertura finanziaria.

Rilievo non superato

Legge n. 10/2015 (“Modifica dell’art. 1 L.R. 24 luglio 2014, n. 5”.)

Articolo 1 “1. Il comma 2 dell'articolo 24 della L.R. 27 gennaio 2015, n. 5 è così sostituito:

"2. I beneficiari del Programma regionale di contrasto delle condizioni di povertà e di

esclusione sociale proseguono nell'espletamento delle attività di inclusione sociale attiva

previste rispettivamente nei contratti di inserimento fino e non oltre il 31 luglio 2015."

Articolo 2 “Il terzo comma dell'art. 24 della L.R. 27 gennaio 2015 n. 5 è così sostituito:

"Per le finalità di cui al comma 1 si provvede mediante lo stanziamento iscritto alla Missione

12 Programma 05 del bilancio regionale per l'anno 2015".

Osservazioni

94

La norma proroga al 31.07.2015 il programma di inclusione sociale ma non quantifica i

maggiori oneri a questa connessi. Per la copertura finanziaria rinvia ad una

Missione/Programma di bilancio. La commissione bilancio e programmazione relaziona

che il programma 5 finanzia indistintamente sia il programma COPES che il RMI e non

vi sono oneri aggiuntivi a carico del bilancio regionale in quanto lo stanziamento è

indistinto per i due istituti che dovrebbero succedersi temporalmente.

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti in ordine alla mancata quantificazione

degli oneri connessi all’attuazione della norma ed all’ affettiva capienza, in termini di

copertura finanziaria, della Missione/Programma di bilancio ivi indicata

Nella nota di riscontro la Regione ha comunicato che relativamente alla legge oggetto

di analisi si rinvia a quanto già illustrato in riferimento all’art. 24 della L.R. 5/2015

“Legge di stabilità regionale 2015”.

Riporto per facilità di lettura la risposta data alla legge 5/2015:

La conclusione del programma regionale di contrasto delle condizioni di povertà e di

esclusione sociale è stata più volte differita nel corso del 2015 fino al 30.08.2015, con i

seguenti provvedimenti legislativi:

Riferimento Normativo ScadenzaDifferimentoex art 24 LR

ex art 24 LR 5/2015 28.02.2015

Differimentoex art 24 LR

LR 10/2015 31.07.2015

Differimentoex art 24 LR

ex art 26 LR 34/2015 30.08.2015

In riferimento alle sopracitate previsioni normative si evidenzia che sono state stanziate

complessivamente, a valere sul bilancio regionale per l'anno 2015, le risorse di seguito

riportate

Capitolo DescrizioneStanziamentoFinale 2015

U44100Missione 12Programma 05

FONDO REGIONALE PER LA CITTADINANZASOLIDALE E PER IL REDDITO MINIMO DIINSERIMENTO 7.427.320,76

Nel corso del 2015 è stato effettivamente impegnato e liquidato l'importo di euro

7.152.028,61, che risulta così suddiviso

95

Copes – pagamenti anni precedenti 830.460,57Differimentoex art 24 LR

ex art 24 LR 5/2015 e LR 10/2015 5.549.705,94

Differimentoex art 24 LR

ex art 26 LR 34/2015 771.862,10

Totale Liquidazioni 7.152.028,61

Ad ogni buon conto, a comprova della sussistenza della copertura finanziaria si rinvia alle

Tabelle di Bilancio Missione 12 programma 04 e al dettaglio del capitolo U44100 dai quali

si evince la copertura per tale voce di spesa. (ALL. 3 A e 3 B)”.

Esito: Rilievo non superato.

Sul punto si rinvia a quanto già ampiamente esplicitato con riferimento alle disposizioni

sopra riportate.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 10/2015

1. Ipotesi di mancata quantificazione degli oneri erelativa copertura finanziaria.

2. Ipotesi di mancata capienza degli oneri all’internodella Missione/Programma

Rilievo nonsuperato

Legge n. 55/2015 (“Disposizioni in materia di contratti di lavoro, di orientamento,

formazione ed in materia di scadenze normative.”)

- Art. 3

La norma prevede all’art. 5 la proroga al 30.12.2016 dei contratti di lavoro subordinato.

Ai sensi dell’art. 3 prevede che “la spesa relativa alla proroga dei contratti di cui ai commi

precedenti del presente articolo sarà assicurata dall’apposito capitolo di bilancio in sede di

approvazione della legge di stabilità”.

Osservazioni

In sede istruttoria è stato chiesto di conoscere le motivazioni alla base della mancata

quantificazione degli oneri, e del rinvio ad altre norme per l’individuazione della

96

copertura finanziaria. Inoltre viene riportato che è stato espresso parere favorevole dal

CTVF però non risulta trasmesso.

Nella nota di riscontro del 5.08.2016 la regione ha comunicato che sul punto si rinvia

alla relazione di accompagnamento al Disegno di Legge Regionale di cui alla DGR n.

1550 del 24.11.2015, allegata e più volte citata nella presente.

Esito: Rilievo non superato.

Permane la criticità della norma finanziaria in esame. Non sono quantificati gli oneri né

si provvede alla relativa copertura finanziaria. Si rinvia sul punto a quanto già

ampiamente evidenziato in tema di elementi essenziali della norma finanziaria: previa

quantificazione degli oneri e contestualità della copertura finanziaria.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 55/2015Art. 3

1. Mancata quantificazione degli oneri e dellarelativa copertura finanziaria.

Rilievo nonsuperato

4.2.4. Copertura finanziaria “inadeguata”

Copertura finanziaria inadeguata perché:

a) non riferita a tutti gli esercizi componenti il bilancio triennale; ovvero

b) nel caso di oneri pluriennali, non estesa al complessivo arco temporale di attuazione

della spesa (anche oltre il triennio); ovvero

c) incapiente rispetto all’ammontare complessivo degli oneri importati dalla legge

“sostanziale” di spesa.

Legge di stabilità regionale 5/2015

- Artt. da 38 a 49 (“Ulteriori misure di sostegno.”)

97

Articolo 38 “Sostegno agli interventi in materia di ricerca, sviluppo

tecnologico ed innovazione”.

Articolo 39 “Sostegno ad interventi in materia di agenda digitale”.

Articolo 40 “Sostegno all'accrescimento della competitività delle piccole e

medie imprese, del settore agricolo e del settore della pesca e

dell'acquacoltura”.

Articolo 41 “Sostegno ad interventi per la riduzione dei consumi negli edifici

e nelle strutture pubbliche, per l'efficienza energetica delle strutture

produttive dei cicli di produzione e per la mobilità sostenibile”.

Articolo 42 “Sostegno agli interventi volti alla promozione dell'adattamento

al cambiamento climatico, alla prevenzione e gestione dei rischi”.

Articolo 43 “Misure per l'individuazione, la valutazione e la riduzione dei

rischi ambientali”.

Articolo 44 “Sostegno agli interventi volti alla tutela dell'ambiente e all'uso

efficiente delle risorse”.

Articolo 45 “Sostegno agli interventi volti alla promozione di sistemi di

trasporto sostenibili ed all'eliminazione delle strozzature nelle principali

infrastrutture di rete”.

Articolo 46 “Promozione di un'occupazione sostenibile e di qualità”.

Articolo 47 “Sostegno alle azioni ed agli interventi di inclusione sociale e di

lotta alla povertà ed alle forme di discriminazione”.

Articolo 48 “Sostegno degli investimenti nell'istruzione e nella formazione”.

Articolo 49 “Sostegno agli interventi di rafforzamento della capacità

istituzionale”.

Osservazioni

Per tutti gli articoli sopra citati viene istituito un fondo iniziale, viene indicato che lo

stesso potrà essere incrementato di ulteriori risorse rinvenienti dalla programmazione

del PO FESR Basilicata 2014-2020 e da ulteriori disponibilità finanziarie che dovessero

98

realizzarsi sulla programmazione del Fondo di Sviluppo e Coesione (FSC) 2014-2020, per

gli esercizi successivi si provvederà mediante gli aggiornamenti dei bilanci pluriennali.

In considerazione dell’attuale natura triennale del bilancio, l’obbligo di copertura

finanziaria si estende a tutta la durata del documento contabile.

In sede istruttoria è stato chiesto di conoscere le motivazioni alla base della mancata

quantificazione degli oneri per gli esercizi successivi al 2015 e la mancata indicazione

della copertura finanziaria.

In proposito, è stato ribadito che il semplice rinvio a leggi di bilancio non costituisce

idoneo strumento di copertura finanziaria (Cfr Corte Cost. sent. n. 106 del 2011).

Il rinvio a successive leggi di bilancio per l’individuazione della copertura finanziaria di

oneri “già” sorti per effetto dell’emanazione della norma si configura come “mancata”

copertura finanziaria, con tutte le conseguenze a questo connesse, anche in termini di

“ricerca emergenziale” dei fondi necessari e, quindi, di non sana gestione “a monte” degli

equilibri di bilancio.

Con nota prot. 8024/c del 5.08.2016 la Regione ha dichiarato che “Le disposizioni di cui

agli articoli dal 38 al 49 del capo V "Disposizioni in materia di sviluppo" della legge

regionale n. 5 del 27/01/2015 "Legge di stabilità regionale 2015" rappresentano degli

indirizzi programmatici anticipatori del Programma regionale a valere sui fondi FESR del

periodo 2014-2020, successivamente approvato con decisione della Commissione Europea n.

5901 di agosto 2015, definito a seguito di un processo di negoziato attivato

dall'amministrazione regionale con i servizi della Commissione Europea, il cui primo

documento ufficiale è rappresentato dalla proposta di PO FESR Basilicata 2014-2020

approvata dalla Giunta regionale il 21/07/2014, e sull'Accordo di Partenariato per l'Italia

approvato ad ottobre 2014 dalla Commissione Europea. I succitati articoli sono stati definiti

dal legislatore regionale al fine di fornire un quadro di riferimento codificato rispetto alle

tipologie di investimento finanziabili e ai risultati da perseguire a valere sul Programma

Operativo FESR Basilicata 2014-2020 e destinato a stimolare la produzione di progettualità

da parte dei potenziali beneficiari da candidare, oltre che sulla dotazione prevista dai

succitati articoli, anche sulle risorse FESR. La necessità di accelerare la produzione di

progettualità deriva da una delle principali novità del periodo di programmazione 2014-2020

99

rappresentata dal "Quadro di riferimento dell'efficacia dell'attuazione" (Performance

Framework) di cui agli artt. 21 e 22 del Reg. 1303/2013. Tale meccanismo evidenzia l'enfasi

della programmazione europea nei confronti dei risultati da raggiungere e non solo della

velocità della spesa già alla data del 31/12/2018. Il raggiungimento di tali risultati comporta

il riconoscimento di una riserva di efficacia pari al 6% del contributo spettante, che per il

PO FESR ammonterebbe a circa 50 milioni di euro. Con l'assestamento del bilancio di

previsione per l'esercizio finanziario 2015 e bilancio pluriennale 2015-2017 approvato con

la legge regionale n. 34 del 13 agosto 2015 sono stati istituiti i necessari capitoli di bilancio

per ciascuno degli assi prioritari in cui è articolato il Programma Operativo FESR

Basilicata 2014-2020 e ai quali trovano corrispondenza le tipologie di investimento di cui ai

succitati articoli della legge di stabilità 2015 esplicitando, di conseguenza, la copertura

finanziaria per l'intero triennio già indicata nella legge di stabilità attraverso i riferimenti

alle fonti finanziarie rinvenienti dalla programmazione del PO FESR Basilicata 2014-

2020.”

Il riscontro fornito non è idoneo a ritenere superati i rilievi mossi in sede istruttoria.

Sul punto, peraltro, si ricorda che la Corte Costituzionale con la sentenza n. 183/2016 ha

dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 61, comma 2, della legge 5/2015 perché

riportava un’“indicazione del tutto generica e non analiticamente quantificata, sia degli

oneri derivanti dalla nuova previsione legislativa, sia delle risorse destinate a farvi fronte”,

violando in tale modo “il principio, espresso dall’art. 81, terzo comma, Cost., secondo il

quale «la copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o

irrazionale» (ex plurimis, sentenza n. 70 del 2012).”

Nel caso di specie, gli oneri e la relativa copertura finanziaria risultano non solo

“generici” ma addirittura assenti con riferimento agli esercizi successivi al 2015, con

tutte le conseguenze a questo connesse in termini di non conformità al dettato

costituzionale in esame.

Esito: Rilievo non superato.

Tabella di sintesi

100

Disposto normativo Criticità rilevate Esito

Legge 5/2015Artt. Dal 38 al 49

1. Per anni compresi nel bilanciopluriennale, mancata indicazionedegli oneri e della relativacopertura

Rilievo nonsuperato

- Art. 77 (“Fondo per l’ammodernamento tecnologico delle scuole professionali”)

“1. Al fine di promuovere e migliorare la formazione professionale degli studenti degli

Istituti Professionali presenti nella Regione Basilicata, con la presente disposizione viene

costituito un fondo destinato all'ammodernamento dei laboratori, delle strumentazioni

scientifiche e tecniche presenti nelle scuole professionali pubbliche della Regione Basilicata.

2. Per le finalità di cui al presente articolo è istituito il "Fondo per l'ammodernamento

tecnologico dei laboratori delle scuole professionali pubbliche", con una dotazione iniziale di

euro 10.000,00 iscritti nel bilancio regionale per l'esercizio finanziario 2015 nella Missione

20 Programma 03.

3. Il fondo potrà essere finanziato anche con altre risorse provenienti dallo Stato e con fondi

Comunitari”.

Osservazioni

Risulta quantificata solo la dotazione iniziale del fondo. In considerazione dell’attuale

natura del bilancio triennale, l’obbligo di copertura finanziaria si estende a tutta la

durata del documento contabile triennale.

In sede istruttoria è stato chiesto di conoscere le motivazioni alla base della mancata

quantificazione degli oneri per gli esercizi successivi al 2015 e della mancata copertura

finanziaria.

Nella nota di riscontro la Regione ha comunicato che sul punto si fa rinvio a quanto

dettagliatamente illustrato al riguardo degli articoli 38 e 49 della L.R. 5/2015.

Il riscontro è esaustivo rispetto al rilievo mosso. Come ampiamente rilevato gli oneri e

la corrispondente copertura finanziaria avrebbero dovuto essere indicati con riferimento

a tutti gli esercizi interessati dal bilancio triennale, e ciò in quanto è su tale perimetro

temporale che ormai si operano le scelte di gestione delle risorse dell’Ente. In mancanza

di alcuna previsione con riferimento ai restanti esercizi del bilancio triennale approvato,

101

la norma sostanziale di spesa si appalesa dotata di copertura finanziaria parziale e, come

tale, non conforme ai dettami di cui all’art. 81, comma terzo, Cost.

Esito: Rilievo non superato.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 5/2015Art. 77

1. Inadeguatezza della copertura finanziaria,per mancanza di quantificazione degli onerie di indicazione della relativa coperturanegli esercizi compresi nel bilanciopluriennale.

Rilievo non superato

Legge n. 21/2015 (“Nuove norme in materia di interventi regionali per la prevenzione e

la lotta al fenomeno di usura e di estorsione”)

All’art. 11 la legge prevede: “Alla copertura degli oneri derivanti dall’applicazione della

presente legge, si provvede mediante lo stanziamento di € 375.000,00, iscritto per l’esercizio

2015 alla Missione 12 – Programma 08 del bilancio di previsione 2014/2016.

2. Per le spese connesse al funzionamento del Coordinamento e alla copertura assicurativa

di cui all’art.3, comma 6, si provvede mediante lo stanziamento di € 40.000,00 iscritto, per

l’esercizio 2015, alla Missione 12 – Programma 08 del bilancio di previsione 2014/2016.

3. Agli oneri derivanti dall’applicazione della presente legge, per gli anni successivi al 2015,

si provvederà annualmente con legge di bilancio.

Osservazioni

Per come formulata, la norma non riporta un’esatta quantificazione degli oneri

derivanti dalla sua applicazione, limitandosi a provvedere direttamente lo stanziamento

di determinate risorse.

La copertura finanziaria relativa agli esercizi successivi al 2015, è genericamente

rinviata alle leggi di bilancio dei corrispondenti esercizi.

Nella nota prot. 8024/c del 5.08.2016 la Regione ha riscontrato che gli importi di Euro

375.000,00 e 40.000,00 di cui all'art.11 della legge in argomento rappresentino la esatta

quantificazione degli oneri derivanti dall'applicazione della stessa norma.

102

Il riscontro fornito non risulta esaustivo.

La norma così come formulata appare importare oneri di natura pluriennale e,

comunque, non limitati all’esercizio 2015. Per l’effetto, il legislatore avrebbe dovuto

puntualmente indicare la copertura finanziaria con riferimento almeno al triennio di

durata del bilancio.

Così non è stato.

Esito: Rilievo non superato.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 21/2015 1. Mancata quantificazione degli oneri.2. Mancata copertura finanziaria con riferimento

agli esercizi successivi al 2015, pur compresi nelbilancio pluriennale

3. Mancata indicazione della sua incidenza, intermini temporali, sugli esercizi finanziarisuccessivi al 2015.

Rilievo nonsuperato

Legge n. 24/2015 (“Disciplina concernente la tutela, la valorizzazione e la promozione

dell’olivicoltura regionale e norme per l’abbattimento e il taglio di alberi di olivo.”)

- Art. 11

L’art. 11 prevede che: “Agli oneri rivenienti dall’approvazione della presente legge, per

l’esercizio 2015, si provvede con le risorse appostate a valere sul Fondo speciale per oneri di

natura corrente derivanti da provvedimenti legislativi regionali che si perfezionano

successivamente all’approvazione del bilancio – Missione 20, Programma 03, per un importo

di euro 40.000,00.

3.Per gli anni successivi al 2015, si provvederà con le successive leggi di bilancio, nel rispetto

degli equilibri di bilancio.

Legge n. 25/2015 (“Provvidenze a favore di familiari o accompagnatori residenti in

Basilicata di soggetti affetti da patologie particolarmente gravi e/o invalidanti, tali da

richiedere cure presso strutture non regionali.”)

103

- Art. 6

L’art. 533 della norma in esame prevede la concessione di contributi “sino ad esaurimento

degli stanziamenti di cui al successivo art. 6” (cfr. comma 3).

L’art. 6 prevede: “Per la concessione dei rimborsi di cui alla presente legge è autorizzata per

l’anno 2015 la spesa di euro 200.000,00; per gli anni successivi l’entità dello stanziamento

è fissata con la legge di stabilità.

Legge n. 26/2015 (“Contrasto al disagio sociale mediante l’utilizzo di eccedenze

alimentari e non.”)

- Art. 6

L’art. 1 della norma in esame prevede che “1. La Regione Basilicata, al fine di tutelare

le fasce più deboli della popolazione e sostenere la riduzione degli sprechi, riconosce,

valorizza e promuove l'attività di solidarietà e beneficenza di recupero e di distribuzione

delle eccedenze alimentari e non alimentari a favore delle persone in stato di povertà o

grave disagio sociale.

Al fine di attuare finanziariamente i propositi di cui all’art. 1, l’art. 6 dispone che “Agli

oneri derivati dall'attuazione della presente legge, quantificati per l'anno 2015 in euro

100.000,00 si provvede mediante prelevamento dalla Missione 20, Programma 03, Cap.

67150 "Fondo speciale per oneri di natura corrente derivanti da provvedimenti

legislativi regionali che si perfezionano successivamente all'approvazione del bilancio"

che presenta sufficiente disponibilità.”

33 Cfr. art. 5 1. Per i redditi ISEE fino a euro 10.000,00 il contributo per trasferte nell'ambito del territorio nazionale,di tipo forfettario, è fissato in euro 80,00 al giorno ed è comprensivo di ogni spesa sostenuta dall'accompagnatore(trasporto, vitto, alloggio) che sia stata debitamente documentata. L'ammontare complessivo del contributo erogatonell'anno solare non può comunque superare l'importo di euro 3.200,00.2. Per i redditi ISEE da euro 10.001,00 a euro 25.000,00 il contributo di cui al comma 1 è fissato in euro 50,00 algiorno e l'ammontare complessivo del contributo erogato nell'anno solare non può comunque superare l'importo dieuro 2.000,00.

104

Il comma 2 dell’articolato in questione, prevede che “Per gli anni successivi si provvede

con apposito stanziamento determinato con legge di approvazione del bilancio

regionale”.

Osservazioni

Le norme in esame, pur introducendo oneri di natura pluriennale, non provvedono a

quantificarne l’ammontare né ad indicare la relativa copertura finanziaria, limitandosi

ad un generico rinvio alle successive leggi di bilancio.

In proposito, si ribadisce che in considerazione dell’attuale natura del bilancio triennale,

l’obbligo di copertura finanziaria si estende a tutta la durata del documento contabile

triennale.

In sede istruttoria è stato chiesto di conoscere le motivazioni alla base della mancata

quantificazione degli oneri per gli esercizi successivi al 2015 e la mancata indicazione

della copertura finanziaria, ricordando che il semplice rinvio a leggi di bilancio non

costituisce idoneo strumento di copertura finanziaria (Cfr Corte Cost. sent. n. 106 del

2011).

Nella nota prot. 8024/c del 5.08.2016 la Regione ha riscontrato quanto segue:

- In merito alla L. 24/2015 “Quanto alla "generica copertura finanziaria", è opportuno

precisare che l'importo di euro 40.000,00 è stato inserito nella norma regionale, in

considerazione delle risorse impiegate negli anni precedenti per le iniziative volte alla

valorizzazione e alla promozione dell'olivicoltura regionale. Pertanto, seppure in via

approssimativa, e comunque sulla falsariga dell'importo degli oneri occorsi negli anni

finanziari precedenti, è stata stimata l'entità delle risorse destinate al settore oggetto di

considerazione.”

- In merito alla L. 25/2015 “Si precisa che la copertura della spesa è indicata solo per

l'anno di riferimento (2015) perché grava sulla Missione/Programma relativi alle leggi

regionali approvate in corso d'anno. Tale Missione/Programma è istituto, sul Bilancio

Triennale, solo per il primo anno del triennio. Occorre precisare che, nel caso di specie,

trattandosi di spese comprimibili o non necessarie, il mero rinvio alle leggi di stabilità

successive non vuole essere elusivo dell'obbligo di copertura finanziaria ma rimette alla

105

volontà dell'organo di governo della Regione la valutazione degli importi da appostare in

relazione al complessivo bilancio regionale degli anni successivi.”

- In merito alla L. 26/2015 “Si precisa che la copertura della spesa è indicata solo per

l'anno di riferimento (2015) perché grava sulla Missione/Programma relativi alle leggi

regionali approvate in corso d'anno. Tale Missione/Programma è istituto, sul Bilancio

Triennale, solo per il primo anno del triennio. Occorre precisare che, nel caso di specie,

trattandosi di spese comprimibili o non necessarie, il mero rinvio alle leggi di stabilità

successive non vuole essere elusivo dell'obbligo di copertura finanziaria ma rimette alla

volontà dell'organo di governo della Regione la valutazione degli importi da appostare in

relazione al complessivo bilancio regionale degli anni successivi.”

Esito: Rilievo non superato.

I riscontri forniti non fanno ritenere superato il rilievo istruttorio.

Con riferimento all’art. 24, l’Ente non fornisce alcun chiarimento in merito alla mancata

quantificazione degli oneri insistenti sugli esercizi successivi al 2015, né, di conseguenza,

alla relativa copertura finanziaria.

Con riferimento agli artt. 25 e 26, l’Ente asserisce che la natura “comprimibile e

rimodulabile” della spesa giustificherebbe la mancata previsione di oneri e della relativa

copertura per gli esercizi successivi al 2015, al precipuo scopo di consentire all’organo

esecutivo di “valutare gli importi da appostare in relazione al complessivo bilancio

regionale degli anni successivi”.

Anche in relazione alle suddette fattispecie sono emerse, all’esito dei chiarimenti

istruttori, ulteriori anomalie.

Anche in queste fattispecie, viene delegata all’organo esecutivo la competenza a decidere

l’an ed il quantum della politica di spesa dell’Ente, e ciò in palese violazione della

ripartizione di competenze tra Giunta e Consiglio già evidenziata in precedenza.

La natura rimodulabile o comprimibile della spesa non giustifica la mancata

quantificazione e copertura finanziaria dei relativi oneri, ma unicamente la possibilità

di poter intervenire, in via successiva, al fine di “definanziarla ovvero rifinanziarla”. In

caso contrario, si legittimerebbe la prassi di autorizzare spese, senza conoscerne

106

l’impatto finanziario né la relativa fattibilità nell’ambito ed ai fini dell’equilibrio di

bilancio, con tutte le conseguenze a questo connesse anche in termini di lesione del

legittimo affidamento dei soggetti beneficiari.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Leggi 24 –25 - 26 del2015

1. Mancata quantificazione degli oneri perl’esercizio 2015 (limitatamente all’art. 24)

2. Non corretta applicazione del principio dicopertura finanziaria in relazione agli oneric.d.”rimodulabili”.

3. Mancata indicazione dell’incidenza deisuddetti oneri, in termini temporali, sugliesercizi finanziari successivi al 2015.

Rilievo nonsuperato

Legge n. 32/2015 (“Conservazione e valorizzazione del Patrimonio Geologico”)

L’art. 14 dispone che “per la copertura degli oneri derivanti dall’applicazione della presente

legge, è autorizzata per l’anno 2015 la spesa di euro 200.000,00; per gli anni successivi

l’entità dello stanziamento è fissata con la legge di stabilità”.

Osservazioni

La norma non indica i mezzi di copertura finanziaria da utilizzare in relazione agli oneri

dalla stessa importati e quantificati. Per gli anni successivi al 2015, la norma non

provvede a quantificare gli oneri né a dotarli di copertura, limitandosi ad affermare che

“l’entità dello stanziamento è fissata con la legge di stabilità”.

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti in merito.

Nella nota di riscontro del 5.08.2016 la regione ha comunicato che: “Si precisa che la

copertura della spesa è indicata solo per l'anno di riferimento (2015) perché grava sulla

Missione/Programma relativi alle leggi regionali approvate in corso d'anno. Tale

Missione/Programma è istituto, sul Bilancio Triennale, solo per il primo anno del triennio.

Occorre precisare che, nel caso di specie, trattandosi di spese comprimibili o non necessarie,

il mero rinvio alle leggi di stabilità successive non vuole essere elusivo dell'obbligo di copertura

finanziaria ma rimette alla volontà dell'organo di governo della Regione la valutazione degli

importi da appostare in relazione al complessivo bilancio regionale degli anni successivi.”

107

Esito: Rilievo non superato.

Anche in questo caso, si ribadisce che l’esistenza di oneri deriva direttamente dal

contenuto della legge. Nel caso di specie la norma ammette l’esistenza di oneri anche in

relazione agli esercizi successivi al 2015 ma ne rinvia la quantificazione e la relativa

copertura a successive leggi di bilancio. Tale prassi costituisce una violazione del

principio di “pluriennalità” del bilancio che come tale deve riportare, per ciascun

esercizio componente il triennio, la quantificazione e copertura degli oneri importati

dalla norma di riferimento.

In relazione alla copertura finanziaria delle spese comprimibili e rimodulabili per

(almeno) il complessivo ciclo di bilancio triennale si rinvia a quanto già rilevato nei

precedenti paragrafi.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 32/2015Art. 14

1. Mancata copertura finanziaria.2. Mancata indicazione della incidenza dei

suddetti oneri, in termini temporali, sugliesercizi finanziari successivi al 2015.

Rilievo nonsuperato

4.2.5. Copertura finanziaria “postuma” rispetto alla legge di spesa

Art. 29 legge regionale n.5/2015 (“Sistema aeroportuale integrato della Basilicata”)

1. Al fine di dare seguito alle disposizioni di cui all'art. 38, comma 1 della legge regionale

18 agosto 2014, n. 26 volte a rafforzare la dotazione infrastrutturale destinata alla mobilità

di persone e merci e a disporre di un sistema aeroportuale integrato a servizio del territorio

regionale, la Giunta regionale è autorizzata alla sottoscrizione di quote consortili della Società

Consorzio Aeroporto Salerno Pontecagnano s.c. a r.l. per un limite massimo di euro

500.000,00 per l'esercizio finanziario 2015, euro 100.000,00 per l'esercizio finanziario 2016

ed euro 1.400.000,00 per l'esercizio finanziario 2017.

108

2. Al fine di consentire l'avvio delle attività di trasporto pubblico passeggeri non di linea

sull'aviosuperficie pista "Enrico Mattei" di Pisticci, anche nell'ambito delle iniziative

connesse alla partecipazione regionale all'evento "Expo 2015", è autorizzata la spesa iniziale

di euro 250.000,00 sulla Missione 05 Programma 02 del bilancio per l'esercizio finanziario

2015 e per gli anni 2016 e 2017 di euro 250.000,00 per ciascun esercizio finanziario a valere

sulla Missione 14 Programma 01. Una quota parte di queste somme, a valere sugli esercizi

finanziari 2015, 2016, 2017, devono essere destinate ad iniziative di turismo di ritorno

nell'ambito delle attività della Commissione regionale lucani nel mondo.

3. Al fine di avviarne le attività la Giunta regionale, entro 120 giorni, promuove una

manifestazione di interesse secondo le procedure di cui alla legge regionale 9 agosto 2012, n.

20 per l'utilizzo dell'Aviosuperficie di Grumento Nova in piena condivisione con

l'amministrazione comunale nel pieno rispetto di emergenze ambientali e di protezione civile

ed a difesa dei tre Parchi nazionali, è autorizzata la spesa iniziale di euro 150.000,00 sulla

Missione 14 Programma 01 del bilancio regionale per l'esercizio finanziario 2016.

4. La Giunta regionale è autorizzata a porre in essere i provvedimenti per la concreta

attuazione di quanto disposto dal presente articolo.”

Osservazioni

Tale articolato è stato oggetto di impugnazione per violazione dell’art. 81, comma 3,

della Costituzione.

Secondo la difesa statale, gli oneri a carico della Missione 10, Programma 04,

risulterebbero parzialmente non coperti, in quanto lo stanziamento del bilancio 2015 per

l’anno 2017 è pari ad euro 1.250.000,00, a fronte di un’autorizzazione alla spesa pari ad

euro 1.400.000,00.

La Corte Costituzionale, con sentenza n. 183/2016, ha sostenuto la non fondatezza della

questione in quanto “La norma impugnata, infatti, nel consentire la sottoscrizione di tali

quote fino a un «limite massimo», deve essere interpretata nel senso di autorizzare tale spesa

entro il massimo della copertura fornita, dovendo escludersi, viceversa, che essa comporti

l’autorizzazione di un indebitamento. “

109

Con nota di risposta del 5 agosto 2016, l’Ente – ferma restando la pronuncia di “non

fondatezza” come sopra espressa dalla Corte Costituzionale (cfr. sentenza 183/2016) ha

inteso precisare che “in corso di giudizio, il legislatore regionale ha comunque provveduto a

porre rimedio alle evidenti imprecisioni tecnico-contabili rilevate, attraverso la integrale

sostituzione del citato articolo 29 di cui all'art. 2 della L.R. n. 52/2015 che di seguito si

riporta:

"L.R. 261/11/2015, n. 52 - Variazioni urgenti al bilancio di previsione 2015/2017.

Art. 2 Modifica dell'art. 29 della L.R. 27 gennaio 2015, n.5.

In vigore dal 27 novembre 2015

1. Il comma 1 dell'articolo 29 della legge regionale 27 gennaio 2015, n. 5 è sostituito dal

seguente: “1.Al fine di dare seguito alle disposizioni di cui all'art.38, comma 1 della legge

regionale 18 agosto 2014, n.26 volte a rafforzare la dotazione infrastrutturale destinata alla

mobilità di persone e merci e a disporre di un sistema aeroportuale integrato a servizio del

territorio regionale, la Giunta regionale è autorizzata alla sottoscrizione di quote consortili

della Società Consorzio Aeroporto Salerno Pontecagnano s.c. a r.l. per un limite massimo di

euro 500.000,00 per l'esercizio finanziario 2015, euro 100.000,00 per l'esercizio finanziario

2016 ed euro 1.400.000,00 per l'esercizio finanziario 2017.”

2. Per l'attuazione del precedente comma 1 sono apportate le seguenti Variazioni in termini

di competenza.

Stato di previsione delle uscite

Esercizio 2015

Variazione in aumento

- Missione 10 - Trasporti e diritto alla mobilità

Programma 03 - Altre modalità di trasporto

Macroaggregato 301 euro 220.000,00

Variazione in diminuzione

- Missione 20 - Fondi e accantonamenti

Programma 03 - Altri Fondi

Macroaggregato 205 euro 150.000,00

- Missione 20 - Fondi e accantonamenti

110

Programma 03 - Altri Fondi

Macroaggregato 110 euro 70.000,00

Esercizio 2016

Variazione in aumento

- Missione 20 - Fondi e accantonamenti

Programma 03 - Altri Fondi

Macroaggregato 110 euro 200. 000, 00

Variazione in diminuzione

- Missione 10 - Trasporti e diritto alla mobilità

Programma 03 - Altre modalità di trasporto

Macroaggregato 301 euro 200.000,00"

Esito: Il rilievo non risulta superato nella misura in cui la disposizione in esame autorizza

la spesa per l’esercizio 2017 sino all’importo massimo di Euro 1.400.000,00 a valere su un

capitolo di spesa “all’epoca” incapiente.

Sul punto si ricorda che, per pacifico e consolidato orientamento della Corte

Costituzionale, “la copertura deve essere sempre valutata ex ante, e deve essere credibile

ragionevolmente argomentata secondo le regole dell’esperienza e della pratica contabile” (cfr.

ex pluribus Corte Cost. sent. n. 115/2012). E’ la legge che approva la spesa, sub specie di

autorizzazione massima ovvero di previsione, a dover essere “già” previamente dotata

di un’adeguata copertura finanziaria; intendendosi per “adeguata”, una copertura di

importo comunque corrispondente alla misura massima dell’onere autorizzato o

previsto.

In caso contrario, cioè invertendo l’ordine degli addendi, si arriverebbe alla conclusione

di svuotare, a monte, l’essenza stessa della legislazione di spesa, con l’introduzione

nell’ordinamento di un onere già nato come finanziariamente insostenibile, con tutte le

conseguenze a questo connesse anche in termini di lesione del legittimo affidamento dei

destinatari della disposizione.

Vero è, invece, che è la legge che autorizza la spesa a dover provvedere ai mezzi per

sostenerla, così come sancisce il principio di copertura finanziaria di cui all’art. 81 Cost.

111

Nel caso in esame, il legislatore regionale ha provveduto ad adeguare “ex post” -con la

legge di assestamento del bilancio (i.e. legge 34/2015)34 - lo stanziamento di risorse

“autorizzate” per l’esercizio 2017.

Tale adeguamento risulta effettuato al fine di ovviare al vizio “genetico” di non

copertura della spesa, e non per esigenze di copertura sopravvenute.

Si ricorda in proposito che le leggi di variazione di bilancio -al pari della legge di

assestamento –hanno quale finalità l’adeguamento delle previsioni iniziali alle nuove

realtà economico-finanziarie venutesi a creare in corso di esercizio, in modo da garantire

una flessibilità nell’attuazione delle politiche pubbliche sottese all’esercizio di bilancio

ed una maggiore rapidità nell’adeguamento alle problematiche” emergenti”.

In tale ottica, secondo il pacifico orientamento del Giudice delle leggi, “non può essere

consentita la cd. copertura ex post, in quanto quest’ultima non corrisponde all’affermata

congruità delle risorse impiegate per la specifica finalità del riequilibrio” (cfr. Corte Cost.

sent. n. 26 del 2013).

Alla luce di quanto sopra, quindi, al fine di evitare per il futuro di rischiare di incidere

negativamente sugli equilibri di bilancio autorizzando spese prive di copertura, con la

conseguenza di dover ricercare tale copertura in via emergenziale, incidendo sui

complessivi equilibri di bilancio, s’invita l’Ente a conformare la propria dinamica della

legislazione di spesa ai connotati essenziali del principio di copertura finanziaria, e ciò

avendo riguardo, in particolare, alla necessità di dotare la legge onerosa di effettiva

copertura finanziaria in via contestuale alla sua introduzione nell’ordinamento

giuscontabile dell’Ente.

Tabella di sintesi

Disposto normativo Criticità rilevate EsitoLegge 5/2015Art. 29

1. Ipotesi di copertura finanziaria“postuma”.

Rilievo nonsuperato

34 e non come riferito dall’Ente con la legge 55/2015, nel cui ambito non è dato intravedere alcun riferimentoall’aumento di copertura per l’esercizio 2017.

112

Art. 1 della Legge n. 11/2015 (“Integrazioni alla L.R. 5 novembre 2014, n. 32 –

Risanamento e rilancio dei Consorzi per lo Sviluppo Industriale”)

L’articolato in questione s’inserisce nell’ambito della legge 32/2014 finalizzata a”

completare il processo di riforma, risanamento e rilancio dei Consorzi per lo Sviluppo

Industriale (…), affinché gli stessi possano concorrere ad accrescere lo sviluppo e la

competitività del sistema produttivo lucano” (cfr. art. 1) , introducendo il c.d. Piano

stralcio, e cioè un programma di risanamento da attuare nelle more dell’approvazione

del Piano di risanamento “ordinario” codificato dall’art. 13 del medesimo articolato.

In particolare ai sensi dell’art. 1 della legge 11/2015 viene introdotto l’art. 13bis ai sensi

del quale “(..) Nelle more dell’approvazione del Piano di cui al comma 1 dell’art. 13, la

Giunta regionale può approvare apposito piano stralcio comunque utile al perseguimento

delle finalità di cui al presente Capo per far fronte alle debitorie certe alla data del 31 dicembre

2014.

2. Il piano di risanamento di cui all’articolo 13 ed il piano stralcio di cui al presente articolo

sono predisposti anche avvalendosi del supporto dei Consorzi industriali.

3. Agli oneri rivenienti dall’applicazione del presente articolo, stimati in misura non

superiore ad euro 2.000.000,00, si provvede a valere, per l’anno 2015, sulle risorse di cui

all’articolo 39 della presente legge”.

L’articolo 39 (Copertura finanziaria) della legge regionale n. 32/2014 prevede che “1.

Agli oneri derivanti dalla presente legge si provvede, per gli esercizi finanziari 2015/2016 del

bilancio di previsione pluriennale 2014/2016, mediante uno stanziamento di euro

2.000.000,00 a valere sulla missione 14 "sviluppo economico e competitività programma 01

industria, PMI e artigianato". 2. Ai residui oneri derivanti dall'applicazione della presente

legge, per gli anni successivi al 2013, si provvederà con le leggi di bilancio entro i limiti delle

autorizzazioni annuali ivi contenute. 3. Laddove, sulla scorta di quanto previsto dall'articolo

18, comma 3, i piani di risanamento prevedano che le somme effettivamente incassate a

seguito della vendita siano riservate alla Regione, la Giunta regionale è autorizzata alle

pertinenti variazioni di bilancio al fine di raggiungere la conseguente riduzione dell'impegno

economico di cui ai commi 1 e 2.”

113

L’art. 39 non quantifica gli oneri complessivi derivanti dalla manovra di risanamento,

limitandosi a stanziare, nella formulazione della legge, come misure massima di

autorizzazione alla spesa per il triennio 2014-2016-la somma complessiva di Euro 2

milioni a valere sulla missione 14.

La clausola, inoltre, ammette la possibilità di ulteriori oneri (c.d. “oneri residui”)

rispetto al tetto autorizzato, stabilendone la relativa copertura con successive leggi di

bilancio.

Successivamente, con l’art. 24, comma 1, della legge regionale n. 34/2015 (“Legge di

assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2015 – bilancio di

previsione 2015-2017”) è stato sostituito il comma 3 dell’art. 13bis, sancendo che “. Agli

oneri rivenienti dall'applicazione del presente articolo, stimati in misura non superiore ad

euro 3.150.000,00, si provvede a valere sulla Missione 04 Programma 01”.

La modifica riguarda sia il limite massimo di autorizzazione alla spesa (che passa da

Euro 2 mln ad Euro 3,15 mln) sia la copertura finanziaria, che ora viene prevista a valere

sulla Missione 04 Programma 01 in luogo della Missione 14.

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.

Con nota del 5.08.2016 la Regione ha asserito che: “non vi è stato alcun aumento della

dotazione complessiva nel triennio prevista in €. 2 mln per ciascuno degli anni 2015/2017

ma una semplice anticipazione al 2015 delle somme previste per il 2017 (come si può

facilmente evincere dalla dotazione complessiva del Capitolo di Uscita n. 53160 del Bilancio

Regionale). Il Legislatore regionale ha inteso, con tale Legge, nelle more dell'approvazione

del Piano di Risanamento e rilancio del Consorzio per lo sviluppo Industriale della provincia

di Potenza, consentire al Consorzio Industriale in argomento di far fronte alla ingente massa

debitoria al fine di evitare la sospensione dell'erogazione di servizi pubblici nelle aree

industriali dallo stesso gestite. In merito alla seconda richiesta, ovvero la copertura

finanziaria, si segnala che l'imputazione alla Missione 04 (Istruzione e diritto allo studio)

Programma 01 (Istruzione prescolastica), della somma prevista, costituisce un mero refuso

di stampa in quanto le somme iscritte in Bilancio sul richiamato Capitolo di Uscita n. 53160

hanno trovato negli anni sempre collocazione nella Missione 14 (Sviluppo economico e

competitività) Programma 01 (Industria, PMI e Artigianato).”

114

Alla luce di quanto dichiarato dall’Ente e dai riscontri effettuati sui documenti di

bilancio, è emerso che (anche in questo caso) la legge di spesa in esame fosse “ab origine”

viziata da incapienza di copertura finanziaria e che tale vizio e sia stata successivamente

sanato in sede di assestamento di bilancio.

La questione è articolata.

In primo luogo si osserva che l'art. 13bis ante novella di cui all'art. 24 della legge

regionale 34/2015 si presentava già carente di copertura finanziaria con riferimento agli

esercizi 2016-2017, disponendo – nel dettato normativo- di uno stanziamento

esclusivamente con riguardo all'esercizio 201535.

Non solo, considerando che la norma finanziaria di cui all'art. 39 prevedeva lo

stanziamento di Euro 2 milioni a copertura di tutti gli oneri derivanti dall'attuazione

della legge 32/2014, l'aver previsto nella norma a copertura degli oneri del Piano stralcio

tutte le risorse stanziate ai sensi dell'art. 39, ha comportato una "scopertura"

complessiva della legge 32/2014, con riferimento all'esercizio 2015 per tutti gli oneri

diversi da quelli derivanti dall'art. 13bis totale per gli esercizi 2016 e 2017.

In questo assetto già "carente" di copertura, si è innestata la legge di assestamento n.

34/2015 che ha previsto sempre con riferimento al solo Piano stralcio l'innalzamento del

tetto di spesa da euro 2 milioni ad euro 3.15 milioni, sempre a valere sulla missione 14

(per un refuso indicata come missione 4).

Dai riscontri come sopra forniti dall'Ente, è emerso che che tale differenziale non sarebbe

derivato da un aumento del tetto di spesa complessivamente autorizzata ma da una

semplice "anticipazione " al 2015 di oneri previsti per l'esercizio 2017.

In considerazione del fatto che il bilancio regionale opera sul triennio e, quindi, nel caso

di specie sugli esercizi 2015-2017, la circostanza che l’articolato in esame lasci “scoperto”

di risorse l’esercizio 2017 equivale ad aver individuato una copertura finanziaria

“incapiente” perché limitata all'esercizio in corso, e ciò in palese contrasto con dettami

35 In realtà dai riscontri contabili effettuati sui documenti di bilancio di previsione 2015-2017 risultano stanziaterisorse anche in relazione agli esercizi 2016 e 2017. Ma la legge si limita ad indicare la copertura esclusivamente conriferimento all’esercizio 2015 ed ai fini del rispetto del principio di copertura finanziaria di cui all’art. 81 Cost, rilevaquello che viene riportato nel testo della legge.

115

di cui all’art. 81, comma terzo, Cost, e ciò indipendentemente dagli stanziamenti in

concreto effettuati sui capitoli di spesa.

Ciò che rileva è che la legge che importa oneri pluriennali riporta una copertura

finanziaria parziale, perché limitata all’esercizio in corso.

Esito: Rilievo non superato.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 11/2015 1. Ipotesi di copertura finanziaria incapiente conriferimento all’esercizio 2017, quale parteintegrante del bilancio 2015-2017

Rilievo nonsuperato

Legge n. 27/2015 (“Disposizioni in materia di patrimonio culturale, finalizzate alla

valorizzazione, gestione e fruizione dei beni materiali ed immateriali della regione

Basilicata”)

L’art. 27 dispone che “1. Agli oneri rivenienti dall’approvazione della presente legge, stimati

complessivamente in euro 2.000.000,00, per gli esercizi 2015, 2016 e 2017, si provvede con

le risorse attestate sulla Missione 05, Programma 02”

2. Gli interventi di cui agli strumenti di programmazione previsti dall'articolo 8 della

presente legge potranno essere cofinanziati con risorse statali e/o comunitarie, entro i limiti

di compatibilità con i Programmi operativi.”

Osservazioni

Nell’individuare la quantificazione degli oneri e la corrispondente copertura finanziaria

per gli esercizi 2015-2017, il legislatore regionale non opera alcuna ripartizione tra gli

esercizi interessati dell’incidenza degli oneri e della connessa copertura. Inoltre con

riferimento all’attuazione degli strumenti di programmazione di cui all’art. 8 del

medesimo articolato manca qualsiasi quantificazione degli oneri e, per la copertura

finanziaria, viene operato un apodittico e generico richiamo ad eventuali programmi di

116

cofinanziamento statale e/o comunitario entro i limiti di compatibilità con i programmi

operativi.

In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti in merito.

Nella nota prot. 8024/c del 5.08.2016 la Regione ha riscontrato quanto segue: “Pur

riconoscendo che la norma in argomento non reca la ripartizione degli importi stanziati per

ciascuna annualità, a tanto il legislatore regionale ha ovviato con la quasi contemporanea

Legge regionale 13 agosto 2015, n. 34 "Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio

finanziario 2015 e bilancio pluriennale 2015/2017 della Regione Basilicata", stanziando

Euro 1.000.000 per il 2015, Euro 500.000,00 per il 2016 e Euro 500.000,00 per l'esercizio

2017.”.

All’esito dei riscontri forniti, il rilievo non risulta superato. Come già più volte

evidenziato è la norma generatrice dell’onere a dover quantificare, ripartendoli negli

esercizi interessati, gli oneri e la corrispondente copertura finanziaria. Così come il rinvio

a possibili fonti di finanziamento, non configura alcuna copertura finanziaria

“contabilmente e giuridicamente rilevante”, in quanto aleatoria, nell’an e nel quantum,

a fronte di oneri “attuali” generati dalla norma sostanziale di riferimento.

Esito: Rilievo non superato.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 27/2015Art.27

1. Mancata quantificazione/ripartizione deglioneri per ciascun esercizio compreso nelbilancio triennale.

2. Copertura finanziaria generica e nonattendibile

Rilievo nonsuperato

Art. 20 Legge Regionale 13 agosto 2015, n. 34 (“Assestamento del bilancio di

previsione per l’esercizio finanziario 2015 e bilancio pluriennale 2015/2017 della

Regione Basilicata”.)

La norma all’art. 20 prevede l’istituzione di un fondo al fine di concedere contributi

straordinari ad alcuni comuni della Basilicata “Sono destinate al fondo risorse finanziarie

117

pari a euro 1.663.000,00 per l’anno 2015, pari ad euro 1.275.000,00 per l’anno 2016 e pari

a euro 1.100.000,00 per l’anno 2017 che trovano copertura sulla Missione 18 Programma

01”.

La norma all’art. 24 prevede modifica l’art.1 della L.11/2015 “Agli oneri rivenienti

dall’applicazione del presente articolo, stimati in misura non superiore ad euro

3.150.000,00, si provvede a valere sulla Missione 04 Programma 01”.

Osservazioni

Gli articoli sopra citati individuano quale copertura finanziaria per le spese indicate

nella norma rispettivamente la Missione 18, Programma 1 e la Missione 04, Programma

1. In sede istruttoria è stato chiesto di confermare e provare documentalmente l’effettiva

capienza delle Missioni utilizzate per tali coperture.

Inoltre per tutti gli articoli che prevedono l’istituzione di nuovi costi è fatto un mero

rinvio a missione e programma. (Artt.li 11, 12, dal 14 al 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 30

e 31). Sempre in sede istruttoria è stato chiesto di comprovare documentalmente, anche

utilizzando un apposito prospetto, la capienza effettiva della missione 04, Programma

01 in relazione a tutti i sopra citati oneri.

Nella nota di riscontro, con riferimento all’art. 20 la Regione ha dichiarato:

“Effettivamente il riferimento alla Missione 18 Programma 1 è stato un refuso, atteso che il

pertinente ancoraggio finanziario era a valere sulla Missione 20 Programma 03. Ciò posto,

prima con DGR 1221 del 24/09/2015, poi con la Legge di Bilancio 2016/2018 si è provveduto

alla necessaria rettifica, sul capitolo U63045 Missione 18 programma 01, anche in

considerazione del fatto che, come noto, non è consentito assumere impegni contabili sui fondi

di accantonamento. Si rinvia alla pagina del BUR sulla quale è pubblicato il dettaglio del

citato capitolo nell'ambito dei richiamati missione e programma, dalla quale si evince la

copertura per tale voce di spesa. (ALL. 8)”.

In merito all’art. 24, invece, ha comunicato quanto segue: “Fermo restando quanto

illustrato al punto 5 della presente con riguardo alla Legge regionale 20 marzo 2015, n. 11

"Integrazioni alla L.R. 5 novembre 2014, n. 32 - Risanamento e rilancio dei Consorzi per lo

118

Sviluppo Industriale"., il più complessivo finanziamento delle disposizioni richiamate da

codesta Corte ed, in particolare, di quelle connesse al risanamento, troverà copertura, una

volta approvato il pertinente Piano, nelle disponibilità assicurate a valere sulla Missione 4

Programma 1 in apposito allegato n. 26 al Bilancio di Previsione 2015/2017 recante "Elenco

degli Importi da Iscrivere a Bilancio In Relazione alle Spese Pluriennali che Travalicano

il Triennio".”

Esito: Rilievo non superato.

Anche in questo caso si tratta di una copertura “postuma”, come tale non conforme alle

prescrizioni di cui all’art. 81 Cost.

Sul punto si rinvia a quanto già evidenziato con riferimento all’art. 19 della legge 5/2015.

Tabella di sintesi

Dispostonormativo

Criticità rilevate Esito

Legge 34/2015 1. Ipotesi di mancata coperturafinanziaria.

Rilievo nonsuperato

119

5. Considerazioni conclusive

Alla luce di quanto sopra è possibile sintetizzare il quadro delle criticità riscontrate

dall’analisi delle leggi regionali approvate nell’esercizio 2015.

Le maggiori criticità riscontrate ineriscono a tre macro tipologie:

I) nella cronica non corretta perimetrazione del principio di copertura finanziaria di

cui all’art. 81 Cost.. Il Legislatore regionale continua ad assumere come “escluse”

dal perimetro di rilevanza della “legislazione di spesa” e, quindi, dal connesso

obbligo di copertura finanziaria, le norme che:

a) non prevedono – in via espressa e testuale- oneri finanziari;

b) prevedono minori entrate, in quanto diretta applicazione di un’ obbligo della

normativa nazionale, e quindi per l’effetto vengono considerate “escluse”

dall’obbligo di prevedere nel testo della legge e nella correlata relazione

illustrativa, gli strumenti disposti dal legislatore nazionale per

“neutralizzarne” l’impatto sul bilancio regionale;

c) pur prevedendo “in linea astratta” nuove o maggiori spese, non avendo avuto

applicazione in concreto, non è stato ritenuto necessario provvedere alla

relativa copertura finanziaria, in ciò confermando la strutturale “diacronica”

tra legge autorizzativa dei nuovi o maggiori oneri e ricerca “a valle” ed al

“bisogno” della corrispondente copertura finanziaria.

Da tale (de)perimetrazione dell’onerosità della norma discende –come corollario-

il mancato rispetto –con riferimento alle leggi “non” ritenute di spesa– dell’iter

deliberativo e procedurale all’uopo prescritto, e ciò anche in termini di (mancata)

richiesta e rilascio dei pareri di compatibilità finanziaria di cui all’art. 10 della

legge n. 34/2001.

II) Nella non corretta qualificazione morfologica (spesa continuativa ovvero

pluriennale) ovvero quantificazione degli oneri introdotti dalla norma.

III) Nelle anomalie della tecnica lessicale utilizzata, in termini di utilizzo distorto del

significato proprio delle parole, con potenziale lesione del legittimo affidamento

dei soggetti destinatari del beneficio contenuto nella norma; nonché in termini di

120

violazione (formale) di precisi vincoli e principi anche costituzionalmente

garantiti.

La prima patologia attiene all’utilizzo distorto del significato delle parole che, si ricorda,

costituisce ai sensi dell’art. 12 delle preleggi il primo e principale criterio di

interpretazione della voluntas legis e legislatoris.

In alcuni casi, dai riscontri ricevuti, è emerso che alcune leggi utilizzano parole dal chiaro

significato di “autorizzazione alla spesa” (“si assegna” - “si riconosce” ecc), mentre in

realtà erano intese come norme di mero programma o principio, prive di valenza

onerosa. Il rischio connesso a tale tipologie di norme consiste nell’ingenerare un

legittimo affidamento sull’attualità di un “beneficio” in realtà finanziariamente

inattuabile.

La seconda tipologia di anomalia è stata riscontrata nella contraddittorietà del

contenuto precettivo della norma, solo apparentemente in violazione di specifici vincoli

di legge, anche costituzionalmente garantiti. Ci si riferisce, per esempio, all’art. 21,

comma 4, lett. b) della legge 5/2015 (legge di stabilità 2015) che – pur appalesandosi in

violazione della regola aurea di cui all’art. 119 Cost. perché prevede la copertura

finanziaria di spese di natura corrente con l’utilizzo di risorse da indebitamento destinate

a spese in conto capitale, ne dispone in concreto il prelievo da capitoli di bilancio di parte

corrente. Per l’effetto la norma è solo “annunciata” in violazione di un vincolo di legge,

rivelandosi, nella sua applicazione in concreto, non difforme dai principi e dalle

prescrizioni giuscontabili vigenti.

Tali anomalie nella tecnica di costruzione della legge sono suscettibili di pregiudicare la

conformità “formale” della norma di spesa rispetto ai vigenti principi e precetti

giuscontabili, con tutti gli effetti a questo connessi e conseguenti anche in termini di

individuazione di un copertura finanziaria “sufficientemente sicura” e non arbitraria.

Le criticità come sopra rilevate hanno determinato a valle delle anomalie, anche gravi,

nella copertura finanziaria delle leggi “onerose”, e ciò in termini di:

a) Copertura finanziaria formale non corrispondente alla copertura finanziaria

sostanziale, in termini di (non) corrispondenza tra modalità di copertura indicate

121

nella norma e mezzi in concreto utilizzati per la copertura dell’onere; nonché in

termini di (non) corrispondenza tra illegittimità della copertura finanziaria

individuata nella norma e legittimità della copertura finanziria in concreto

adottata.

b) Copertura finanziaria insostenibile perché in violazione – formale e concreta - di

specifiche prescrizioni della legge, come nel caso della copertura di spesa di

natura corrente con utilizzo di fondi speciali di parte capitale (cfr. art. 9 legge

42/2015).

c) Copertura finanziaria “non sufficientemente sicura” nel quantum, perché

individuata in assenza del parametro essenziale, e cioè la preventiva

quantificazione degli oneri da “coprire”.

d) Copertura finanziaria “tempisticamente” o “quantitativamente” inadeguata

rispetto agli oneri da sostenere, perché non riferita a tutti gli esercizi componenti

il bilancio triennale ovvero, nel caso di oneri pluriennali, non estesa al

complessivo arco temporale di attuazione della spesa (anche oltre il triennio),

ovvero perché incapiente rispetto all’ammontare complessivo ed effettivo degli

oneri importati dalla legge “sostanziale” di spesa.

e) Copertura finanziaria “postuma” rispetto alla legge che introduce il nuovo o

maggiore onere, perché adottata non in via preventiva o contestuale alla legge

onerosa ma in via successiva, tramite successivi aggiustamenti emergenziali di

bilancio.

Si è riscontrata altresì la reiterata mancata previsione di una clausola di salvaguardia

con riferimento a previsioni di spesa suscettibili di modifica.

Inoltre, nelle ipotesi di assunta invarianza finanziaria della norma, si è rilevata

l’assenza, nella norma, della relativa clausola di neutralità finanziaria e, a monte, di una

relazione illustrativa da cui si evincano degli elementi idonei a suffragarla.

Alla luce di quanto sopra, anche in considerazione della natura strutturale delle

anomalie sopra evidenziate nella dinamica di legislazione di spesa (già riscontrata con

riferimento alle leggi di spesa approvate nel 2013 e nel 2014) ed in disparte ogni

122

valutazione in questa sede dell’impatto sul bilancio regionale e sui relativi equilibri delle

criticità sopra riscontrate, si invita l’Ente a porvi rimedio, assumendo le necessarie

misure di adeguamento in linea con le osservazioni e con i rilievi sopra formulati.

Il tutto al fine di efficientare “a monte” le proprie dinamiche di gestione degli equilibri

di bilancio ed evitare, al contempo, di ingenerare “a cascata” distorsioni del sistema

finanziario regionale, anche in termini di lesione del legittimo affidamento e di

potenziale insostenibilità finanziaria della politica di spesa programmata dall’Ente.

Il Magistrato relatore

F.to dott.ssa Vanessa PINTO