CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO … · con la quale è stato approvato il...

I

CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO

PER LA BASILICATA

LA GESTIONE FINANZIARIA

E

L’ATTUAZIONE DELLE POLITICHE REGIONALI

IN BASILICATA

( Esercizio finanziario 2001 )

II

Relazione annuale

(ai sensi dell’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20)

MAGISTRATI RELATORI Dott. Antonio NENNA

Dott. Francesco UCCELLO

COORDINAMENTO AMMINISTRATIVO Dott. Giovanni CAPPIELLO

ATTIVITA’ DI SUPPORTO Vittoria MATTA

III

Lucia PANZA

Giovanna PERROTTA

INDICE SOMMARIO

Deliberazione Pag. VI

Premessa Pag. 1

CAPITOLO I

PROFILI GENERALI DI DISCIPLINA E DI ORGANIZZAZIONE DELLA ATTIVITA’ REGIONALE

1. Attività istruttoria svolta Pag. 3

2. Il riassetto dell’organizzazione amministrativa regionale “ 5

3. La disciplina regionale dei controlli “ 8

4. Lo stato di attuazione, in sede regionale, dei principi di buon andamento, “ 17 semplificazione, trasparenza, separazione tra politica ed amministrazione, decentramento e federalismo, anche alla luce della recente riforma del titolo V, parte II, della Costituzione: rinvio

CAPITOLO II

PROGRAMMAZIONE REGIONALE E RIFORMA AMMINISTRATIVO-CONTABILE

1. La programmazione regionale Pag. 18 1.1. Il Programma regionale di sviluppo 1998-2000 “ 19 1.2. Il Documento annuale di programmazione economica e finanziaria “ 21 1.3. La programmazione dei fondi europei “ 24 1.3.1. L’attuazione del POP Basilicata 1994/1999 “ 25 1.3.2. L’attuazione del POR 2000/2006 “ 27 1.4. Gli strumenti della programmazione negoziata “ 33

2. La riforma del bilancio e della contabilità regionale “ 37

CAPITOLO III

POLITICA DI BILANCIO DELLA REGIONE BASILICATA NELL’ESERCIZIO 2001

1. Le dinamiche dello sviluppo Pag. 41

2. Il bilancio della Regione Basilicata: verifica degli equilibri “ 42

3. Il Patto di stabilità interno “ 54

4. La gestione delle entrate “ 59 4.1. Il federalismo fiscale “ 59 4.2. La composizione delle entrate “ 61 4.3. Le previsioni di entrata nell’esercizio 2001 e loro attendibilità “ 70 4.4. Le entrate proprie e derivate “ 80 4.5. L’indebitamento “ 90 4.6. I residui attivi “ 94 4.7. Gli indicatori finanziari “ 97

5. La gestione della spesa “ 106 5.1. Le previsioni di spesa e loro attendibilità “ 106 5.2. La rigidità del bilancio in rapporto alla composizione della spesa “ 109

IV

5.3. I risultati della gestione “ 112 5.4. La spesa per il servizio del debito “ 124 5.5. I residui passivi “ 126 5.6. La spesa per il personale “ 128 5.7. Gli indicatori finanziari “ 131

6. L’avanzo di amministrazione e la copertura dei residui perenti “ 139

7. Il Conto del patrimonio “ 144

Sintesi conclusiva “ 155

Appendice “ 161

V

DELIBERAZIONE

VI

Sezione Regionale di controllo

per la Basilicata

Deliberazione n. 1/2003

La Sezione Regionale di controllo per la Basilicata così composta:

Presidente di Sezione : dr. Francesco Manganelli Presidente

Consigliere: dr. Vincenzo Maria Pergola Componente

Referendario: dr. Antonio Nenna Componente-relatore

Referendario: dr. Francesco Uccello Componente-relatore

nella camera di consiglio del 24 gennaio 2003;

Visto il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934 n. 1214, e

successive modificazioni ed integrazioni;

Visto l’art. 3 commi 4, 5, 6, 8, 9 e 12, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e l’art. 2, comma 2 bis, della

legge 20 dicembre 1996, n. 639;

Vista la deliberazione n. 14/DEL/2000 in data 16 giugno 2000 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti,

con la quale è stato approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti;

Vista la deliberazione n. 1/2002 in data 18 gennaio 2002, con la quale la Sezione regionale di controllo per

la Basilicata ha approvato il seguente programma annuale di controllo, comprendente, tra gli altri, il seguente punto:

1) Esame della gestione finanziaria e dell’attuazione delle politiche regionali in Basilicata nel 2001,

centrato sull’analisi degli scostamenti del conto finanziario e dei risultati complessivi della gestione rispetto agli

obiettivi fissati nelle leggi di principio e di programma, nel bilancio di previsione, nel piano regionale di sviluppo ed in

altri atti programmatici e sulla rilevazione delle attività poste in essere dalla Regione per l’adeguamento della

contabilità regionale alle disposizioni del d.lgs n. 76 del 28.3.2000. Esame circa l’esistenza ed il grado di operatività

del sistema dei controlli interni, nonché dello stato di attuazione in sede regionale dei principi di semplificazione,

trasparenza, di decentramento, di separazione tra politica ed amministrazione, anche alla luce della recente riforma

del titolo V, parte II della Costituzione;

VII

Vista la nota n. 828 del 20 dicembre 2002, con la quale la Sezione regionale di controllo per la Basilicata, al

fine di instaurare il contraddittorio con l’Amministrazione, ha trasmesso al Presidente della Giunta Regionale lo

schema di relazione;

Vista l’ordinanza in data 14 gennaio 2003, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato la Sezione

regionale per il giorno 24 gennaio 2003;

Vista la nota n. 11 del 14 gennaio 2003, con la quale la Segreteria della Sezione ha comunicato la predetta

ordinanza alla Regione;

Vista la nota n. 1350/7101 in data 13 gennaio 2003, del Presidente della Giunta regionale, contenente

osservazioni sullo schema di relazione;

Intervenuti, in rappresentanza della Regione, i signori:

• Dott. Filippo Bubbico, Presidente della Giunta regionale;

• Dott. Aldo Radice, Presidente del Consiglio regionale,

• Dott. Rocco Colangelo Dirigente Generale;

• Dott. Francesco Ricciardi Dirigente del Consiglio Regionale.

Uditi nella odierna adunanza i relatori referendario Antonio Nenna e referendario Francesco Uccello;

Udito, in rappresentanza della Regione, il Presidente della Giunta regionale, dott. Filippo Bubbico

delibera

di approvare la acclusa relazione nella quale è esposto il risultato del controllo esperito in attuazione del programma

citato in epigrafe;

Ordina

che copia della presente deliberazione sia trasmessa al Presidente del Consiglio Regionale ai Presidenti dei Gruppi

consiliari, nonché al Presidente della Giunta Regionale.

Così deliberato in Potenza, nella Camera di Consiglio del 24 gennaio 2003

Il Presidente della Sezione

F.to dott. Francesco Manganelli

I Componenti

F.to dott. Vincenzo Maria Pergola

F.to dott. Antonio Nenna

F.to dott. Francesco Uccello

Depositato in Segreteria il 24 gennaio 2003

Il Preposto ai Servizi di supporto

F.to dott. Giovanni CAPPIELLO

1

Premessa

Con il presente referto, la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Basilicata riferisce

al Consiglio Regionale, ai sensi dell’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, in ordine all’esito del

controllo eseguito sulla gestione finanziaria e l’attuazione delle politiche regionali in Basilicata per l’esercizio

finanziario 2001.

La Sezione, con la deliberazione n. 1/2002, in data 18 gennaio 2002, di approvazione del

programma di controllo sulla gestione per l’anno 2002, ha previsto, al punto 1), la seguente indagine:

“Esame della gestione finanziaria e dell’attuazione delle politiche regionali in Basilicata nel 2001, centrato

sull’analisi degli scostamenti del conto finanziario e dei risultati di gestione rispetto agli obiettivi fissati nelle

leggi di principio e di programma, nel bilancio di previsione, nel piano regionale di sviluppo ed in altri atti

programmatici e sulla rilevazione delle attività poste in essere dalla Regione per l’adeguamento della

contabilità regionale alle disposizioni del D.Lgs. n.76 del 28 marzo 2000. Esame circa l’esistenza ed il grado di

operatività del sistema dei controlli interni, nonché dello stato di attuazione in sede regionale dei principi di

semplificazione, trasparenza, di decentramento, di separazione tra politica ed amministrazione, anche alla

luce della recente riforma del titolo V, parte II della Costituzione”.

La relazione de qua, resa previo esame in contraddittorio del relativo schema di referto e condotta,

privilegiando un’analisi di tipo finanziario degli aspetti “macroeconomici” dei risultati gestionali, sulla base

dell’esame del bilancio preventivo e del rendiconto consuntivo della Regione nonché dei chiarimenti istruttori

formulati dalla medesima1, si articola in tre capitoli: il primo, dedicato all’esame del nuovo assetto

dell’organizzazione amministrativa regionale e del sistema dei controlli interni; il secondo, centrato sulla

verifica dell’esercizio delle funzioni regionali di programmazione e di adeguamento dell’ordinamento contabile

ai principi direttivi contenuti nella legge n.208/1999; il terzo, diretto all’esame degli andamenti più

significativi della gestione delle entrate e delle spese, con particolare riferimento alla tenuta degli equilibri di

bilancio (Patto di stabilità interno, equilibrio finanziario, indebitamento, avanzo di amministrazione e deficit

patrimoniale), all’andamento della finanza regionale ed all’analisi strutturale ed economica della spesa. A

compendio dell’analisi svolta, una sintesi conclusiva chiude la trattazione con le osservazioni della Corte in

ordine alle principali criticità emerse.

L’arco temporale di riferimento della presente indagine non supera (salvo il caso di talune stime ed

aggiornamenti) il 31 dicembre 2001 e, pertanto, i dati finanziari sono espressi ancora in lire.

In ordine alle finalità del presente referto annuale, che trae occasione dall’esame del rendiconto

regionale, la Sezione ritiene di conformarsi all’indirizzo emerso in sede di coordinamento fra i Presidenti delle

Sezioni regionali di controllo, riferendo al Consiglio Regionale in tempi utili per la sessione di bilancio, così da

fornire ulteriori elementi per la discussione.

Ciò comporta l’esigenza di concludere l’attività istruttoria nel rispetto di un termine congruo (30

novembre) perché le risultanze delle indagini possano essere, a tal fine, opportunamente utilizzate.

Il carattere “collaborativo” del controllo successivo e referente sulla gestione, inoltre, realizza

appieno la sua funzione di ausilio nei confronti dell’Organo rappresentativo regionale laddove riesce a

cogliere, in termini di raggiungimento degli obiettivi, le insufficienze dell’azione amministrativa ed a suggerire

1 La Regione ha fornito risposta alle prime due richieste istruttorie n.128 del 8.02.2002 e n.340 del 30.04.2002, rispettivamente, tramite la nota n.16572/71Y del 23.04.2002 e le note n.29835/71Y del 12.07.2002, n.39078/71Y del 30.09.2002, n.41960/71Y del 15.10.2002 e n.44435/71Y del 29.10.2002. Non essendo pervenuto altro riscontro in ordine alle richieste ancora pendenti ed alla richiesta istruttoria integrativa n.618 del 17.09.2002, si provvedeva a sollecitare la Regione con note del 25.10.2002 e del 14.11.2002. In prossimità dello scadere del termine fissato dalla Sezione di controllo per la conclusione della fase istruttoria dell’indagine (30 novembre 2002), sono giunte le note n.46854/71Y del 14.11.2002 e n.48499/71Y del 25.11.2002, che hanno integrato le precedenti, fornendo un riscontro comunque parziale alle richieste istruttorie formulate da questa Corte. Ulteriore parziale riscontro alla nota n.340 del 30.04.2002 si è avuto, dopo lo scadere del termine, con la nota n.51109/71Y del 06.12.2002. Successivamente è pervenuta la nota n.53816/71Y del 20.12.2002, anch’essa non esaustiva, a sua volta integrata con nota n.1859/71J del 14.01.2003. Alcuni atti sono stati trasmessi con nota n.1521/71Y del 13.01.2003. Infine, con nota n. 2029/71P del 15.01.2003 (pervenuta in data 23.01.2003), è stato trasmesso il Rapporto sperimentale di gestione per l’anno 2001.

2

correttivi volti a garantire una maggiore efficienza degli apparati per una migliore qualità dei servizi resi al

cittadino.

Purtroppo, però, la qualità e la non tempestività delle informazioni fornite e dei dati rilevabili dai

documenti amministrativi e contabili, in base ai quali questa Sezione di controllo ha potuto effettuare l’esame

della gestione relativa all’esercizio 2001, non è ancora tale da consentire valutazioni adeguate in termini di

regolarità, efficienza, efficacia ed economicità della gestione stessa, offrendo solo una lettura parziale del

modello organizzativo-gestionale delineato dalla riforma ed una valutazione in chiave essenzialmente

finanziaria delle scelte operative effettuate.

L’efficienza della gestione, impossibile da determinare a priori, può solo scaturire da confronti

puntuali ed approfonditi da effettuare, in corso d’opera ed a consuntivo, tra obiettivi programmati e risultati

conseguiti. Ove viene a mancare il supporto di adeguati elementi informativi e documentali, viene

inevitabilmente a ridursi l’area della gestione sulla quale la Corte può svolgere proficuamente il proprio

controllo circa il grado di attuazione delle leggi di principio e di programma regionali e sul corretto impiego

delle risorse pubbliche a vantaggio della collettività degli amministrati.

L’esigenza di concludere in tempi brevi l’indagine (considerato anche il tempo occorso per

l’approvazione del Rendiconto generale per l’esercizio 2001, avvenuta con L.R. 7 agosto 2002, n. 33), ha

imposto la redazione del presente referto allo stato degli atti, rinviando ogni valutazione sul merito delle

questioni rimaste prive di adeguato supporto informativo e documentale ad un momento successivo

all’avvenuta acquisizione dei dati relativi alle richieste formulate, che, pertanto, nei singoli punti privi di

specifico riscontro (evidenziati nel corpo del presente referto), si intendono integralmente riproposte. Di

conseguenza, su tali aspetti si riferirà nel prossimo referto.

Tuttavia, s’è ritenuto opportuno dar conto degli elementi informativi trasmessi tardivamente dalla

Regione2, comunque prima dell’approvazione del presente referto, nonché, ovviamente, delle controdeduzioni

formulate allo schema di referto trasmesso da questa Corte alla Giunta Regionale in data 20.12.2002.

2 Come, peraltro, la stessa Regione ha richiesto nelle proprie controdeduzioni allo schema di referto (nota n.1350/7101 del

13.01.2003).

3

CAPITOLO I

PROFILI GENERALI DI DISCIPLINA E DI ORGANIZZAZIONE DELLA

ATTIVITA’ REGIONALE

§ 1 – Attività istruttoria svolta

La Deliberazione n.1/2002 di questa Sezione regionale di controllo, nell’approvare il programma di

controllo sulla gestione per l’anno 2002, ha previsto che, in ordine alla gestione finanziaria ed all’attuazione

delle politiche regionali in Basilicata nel 2001, si dovesse procedere anche all’esame “circa l’esistenza ed il

grado di operatività del sistema dei controlli interni, nonché dello stato di attuazione in sede regionale dei

principi di semplificazione, di trasparenza, di decentramento, di separazione tra politica ed amministrazione,

anche alla luce della recente riforma del titolo V, parte II della Costituzione”.

A tal fine s’è provveduto ad inviare alla Regione una prima nota istruttoria (prot. n.128 del

8.02.2002), di cui si riporta, di seguito, il testo.

“Al fine di consentire l’esame circa la gestione finanziaria e l’attuazione delle politiche regionali in

Basilicata nell’esercizio 2001, di cui alla delibera n. 1/2002 del 18/01/02 (trasmessa con nota n. 66 del 21/01/02), si richiede la trasmissione:

- di una relazione analitico-descrittiva delle attività ed iniziative intraprese, anche a livello organizzativo e di modifica statutaria, e dei risultati conseguiti nonché copia degli atti normativi ed amministrativi prodotti dalla Regione nel corso degli esercizi 2000 e 2001 per attuare i principi di semplificazione, trasparenza, separazione tra politica ed amministrazione, decentramento e federalismo, anche alla luce della recente riforma del titolo V, parte II della Costituzione;

- di relazioni descrittive delle iniziative intraprese, anche a livello organizzativo, e delle attività svolte e dei risultati conseguiti nonché copia degli atti prodotti negli esercizi considerati da tutti i servizi di controllo interno operanti in seno alla Regione, quali l’Ufficio Controllo Finanziario e di Gestione presso il Dipartimento della Presidenza della Giunta regionale ed i Nuclei di Valutazione.

Nel ringraziare per la collaborazione, si prega di voler trasmettere gli atti e le notizie richieste nel più breve tempo possibile”.

La risposta della Regione (prot. n. 16572/71Y del 23.04.2002), però, si limitava a trasmettere una

(succinta) nota dell’Ufficio Controllo Finanziario e di Gestione del Dipartimento della Presidenza della Giunta

Regionale con alcune delibere di Giunta allegate. Il tutto si riferiva, però, esclusivamente, a quel settore del

controllo interno che si denomina “controllo di gestione”. Nulla, invece, veniva riferito, ad esempio, sulla

valutazione dei dirigenti, sul controllo di regolarità amministrativa e contabile o sugli esiti dei suddetti

controlli, né veniva detto alcunché sugli altri aspetti dell’attività regionale di cui s’era richiesta notizia.

L’assoluta insufficienza della risposta fornita ha determinato la necessità di inoltrare una nuova

richiesta istruttoria (prot. n.618 del 17.09.2002). Anche in questo caso si ritiene opportuno riportarne, di

seguito, il testo.

“Al fine di consentire la prosecuzione del controllo sulla gestione finanziaria e l’attuazione delle

politiche regionali in Basilicata nell’esercizio 2001 e facendo seguito alla nota n.128 del 8.02.2002, si richiede la trasmissione:

- 1) di una relazione analitico-descrittiva, attualizzata sino alla data della presente nota, in ordine alle attività svolte ed alle iniziative intraprese, anche a livello organizzativo e di modifica dello Statuto regionale, ed ai risultati conseguiti nonché copia degli atti normativi ed amministrativi prodotti dalla Regione

4

a partire dall’esercizio 2001 per attuare i principi di buon andamento, imparzialità, trasparenza e semplificazione amministrativa (riferendo anche circa l’attuazione dell’art.27 della L.R. n.12/1996), di separazione tra politica ed amministrazione, di sussidiarietà, decentramento e federalismo (con riferimento sia al trasferimento di compiti e di risorse strumentali e di personale dalla Regione agli enti locali regionali sia dallo Stato alla Regione stessa, anche alla luce della recente riforma del titolo V, parte II della Costituzione attuata con la legge cost. n.3/2001);

- 2) di relazioni analitico-descrittive aggiornate (a partire dall’esercizio 2001) e possibilmente elaborate direttamente da ciascuno degli organi ed uffici di controllo interno operanti in seno alla Regione (quali, ad es., i Nuclei di Valutazione istituiti presso le Presidenze della Giunta e del Consiglio Regionale, l’Ufficio Controllo Finanziario e di Gestione, il servizio ispettivo interno previsto dall’art.3 della L.R. n.48/2000, nonché il Servizio “Controllo Amministrativo Contabile” ed il subentrato Ufficio Ragioneria Generale del Dipartimento della Presidenza della Giunta regionale) circa le iniziative intraprese, anche a livello organizzativo ed operativo, le attività svolte ed i relativi esiti, le misure consequenziali adottate dagli organi competenti nonché copia degli atti prodotti;

- 3) di una relazione analitico-descrittiva (supportata da idonea documentazione), in ordine alla struttura organizzativa, le professionalità anche esterne utilizzate, i costi, l’attività svolta e gli atti prodotti sino ad oggi dall’Istituto F.S. Nitti (Agenzia regionale per lo sviluppo delle risorse amministrative ed organizzative), istituito con la legge regionale 26.1.1998, n.6;

- 4) di una relazione analitico-descrittiva (supportata da idonea documentazione) circa la struttura operativa, le professionalità anche esterne utilizzate, i costi, l’attività svolta e gli atti prodotti sino ad oggi rispettivamente dal Nucleo regionale di Valutazione degli investimenti pubblici e dal Comitato Interdipartimentale di Coordinamento Organizzativo (CICO);

- 5) di una relazione analitico-descrittiva (supportata da idonea documentazione) relativa al numero dei dirigenti regionali (sia dell’area istituzionale della Giunta sia di quella del Consiglio Regionale), ai relativi costi, agli obiettivi loro fissati per il 2001 ed alla valutazione che è stata svolta circa i risultati conseguiti dagli stessi, con indicazione degli organi che hanno operato la suddetta valutazione e degli esiti dettagliati della stessa, nonché delle misure conseguenti che sono state adottate.

La presente nota riproduce parzialmente (in particolare ai punti 1 e 2) il contenuto della precedente nota istruttoria n.128 del 8.2.2002, sia ai fini dell’aggiornamento delle informazioni già acquisite, sia per consentire a codesta Regione di completare quanto, in modo troppo sintetico e parziale, rappresentato (e documentato) al riguardo con la nota di risposta n.16572/71Y del 23.4.2002, che, peraltro, proveniva da uno solo degli Uffici e organi regionali interessati (Ufficio Controllo Finanziario e di Gestione).

Nel ringraziare per la collaborazione, si prega di voler trasmettere gli atti e le notizie richieste, per ciascuno dei punti sopra indicati, nel più breve tempo possibile”.

Non essendo pervenuto alcun riscontro e approssimandosi la data fissata dalla Sezione di controllo

per la conclusione della fase istruttoria dell’indagine (30 novembre 2002), si provvedeva, in data 25 ottobre

2002, a sollecitare la Regione.

Un ulteriore sollecito è stato, poi, inoltrato il 14 novembre 2002.

L’Ufficio Risorse Finanziarie e Bilancio del Dipartimento della Presidenza della Giunta Regionale, con

nota n.46854/71Y del 14.11.2002, provvedeva a trasmettere, con riferimento alla nota di questa Corte n.711

del 25.10.2002, soltanto quanto segue:

1) una relazione sulla struttura operativa e l’attività svolta dal Nucleo Regionale di Valutazione degli

Investimenti Pubblici;

2) una (brevissima e generica) nota descrittiva dei compiti assegnati all’Ufficio Ragioneria Generale

(senza alcuna notizia circa i risultati concreti dell’attività svolta negli esercizi considerati);

3) una relazione sulla struttura operativa e le attività svolte dall’Istituto Nitti.

Non essendo pervenute in tempo utile tutte le notizie richieste, è risultato, pertanto, inevitabile

redigere il presente capitolo allo stato degli atti.

S’è, tuttavia, ritenuto di dar conto degli ulteriori (per quanto non esaustivi) elementi informativi

trasmessi in data 20.12.20023, relativi al Nucleo di valutazione dell’area della Presidenza della Giunta, al

Comitato Interdipartimentale di Coordinamento Organizzativo (C.I.C.O.) ed alla dirigenza del ruolo delle

Giunta Regionale4.

Nessuna notizia, invece, è stata fornita in ordine a vari altri punti, pur oggetto di specifica richiesta

istruttoria, quali la dirigenza del ruolo del Consiglio Regionale, il Nucleo di Valutazione costituito presso la

Presidenza del Consiglio Regionale, l’attuazione, in sede regionale, dei principi di semplificazione, di

trasparenza, di separazione tra politica ed amministrazione, di decentramento e di federalismo.

3 Con nota n. 53816/71Y del 20.12.2002, integrata con successiva nota n.1859/71J del 14.01.2003.

4 Alcuni documenti sono stati, poi, trasmessi con nota n. 1521/71Y del 13.01.2002 e con nota n.2029/71P del 15.01.2003.

5

Dal punto di vista metodologico, la presente parte si propone di aggiornare e completare quanto già

illustrato in proposito nei referti relativi agli esercizi precedenti, cui si fa rinvio, tranne che per quegli elementi

che si ritiene di ripetere per assicurare intelligibilità all’esposizione.

§ 2 - Il riassetto dell’organizzazione amministrativa regionale

Nel precedente referto si osservava come “la revisione della disciplina del bilancio e della contabilità

regionale è strettamente connessa ad un nuovo assetto dell’intera organizzazione amministrativa regionale.

L’individuazione di unità previsionali di base collegate a centri di responsabilità presuppone, infatti, una netta

separazione tra indirizzo politico-amministrativo (tipico degli organi di governo) e gestione delle risorse

(affidata alla dirigenza), in modo che, assicurando ai dirigenti la completa autonomia gestoria (in sede di

attuazione degli obiettivi), sia possibile valutare i risultati conseguiti ed individuare con chiarezza i

responsabili dell’eventuale mancato raggiungimento degli obiettivi fissati in sede politica”.

Si ricordava, poi, che la Regione Basilicata ha dato attuazione ai suddetti principi, dettati dal

D.Lgs.n.29/93 e successive modifiche ed integrazioni, con la L.R. 2 marzo 1996, n.12 (“Riforma

dell’organizzazione amministrativa regionale”), provvedendo ad una ristrutturazione del sistema organizzativo

regionale ed alla riforma delle funzioni dirigenziali nell’ottica delle esigenze della trasparenza e della efficacia,

efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.

In particolare, detta legge regionale ha stabilito che il sistema organizzativo regionale debba essere

costituito da strutture stabili, da strutture di scopo e da strutture di coordinamento e controllo (da monitorarsi

ogni triennio), individuate in modo da ottimizzare la gestione (integrando le funzioni omogenee e

complementari, dimensionando la consistenza e qualità delle attività e dei procedimenti alle funzioni,

razionalizzando la distribuzione delle competenze e dei carichi di lavoro, introducendo meccanismi di

innovazione e di flessibilità e contenendo i costi di funzionamento).

Le strutture stabili sono i “Dipartimenti”, che individuano grandi aree funzionali ed operative5,

distinte per settori di attività omogenei o interconnessi; all’interno dei Dipartimenti operano “uffici” (unità

organiche di programmazione “a vasto raggio”, preposti ad attività funzionali ed operative corrispondenti ad

una ampia sfera di competenze ed obiettivi gestionali) e “servizi” (“ambiti organizzativi” collegati agli uffici

ma dotati di autonomia operativa, preposti alla gestione di funzioni strumentali e di supporto ed a compiti e

funzioni di particolare rilevanza); gli uffici ed i servizi si articolano, di norma, in “unità operative” (che

rappresentano strutture -di amministrazione attiva o di supporto- individuate in relazione ad esigenze di

efficienza operativa per lo svolgimento dei procedimenti di competenza degli uffici o servizi) (art.8, commi 1,

2, 3, 6).

Sempre nell’ambito dei Dipartimenti, accanto alle strutture stabili, vi sono strutture di scopo,

costituite da “strutture di progetto” (che sono unità organizzative speciali deputate al raggiungimento di

obiettivi ben definiti e circoscritti nel tempo) oppure da “posizioni dirigenziali individuali” (riferite a particolari

compiti di studio e ricerca, verifica, controllo, ispezione, vigilanza e consulenza agli amministratori) (art.8,

commi 4 e 5); sono altresì previsti (anche se non necessariamente nell’ambito di Dipartimenti) “gruppi di

lavoro” per lo svolgimento di attività che richiedono apporti pluridisciplinari, formati da parte di personale

assegnato a Dipartimenti diversi e da esperti esterni alla programmazione regionale (art.8, comma 7).

Infine, la legge ha previsto (art.10) apposite strutture di coordinamento e di controllo

(profondamente innovate poi con la L.R. n.48/2000, di cui si parlerà in seguito): il “Comitato

Interdipartimentale di Indirizzo e di Coordinamento” (CIIC, con funzioni di direzione unitaria del sistema

organizzativo regionale e di alta assistenza giuridico-amministrativa agli organi di direzione politica); la

5 Sono stati costituiti n.8 Dipartimenti distinti per le tre aree istituzionali (n.1 Dipartimento nell’area “Presidenza della Giunta”, n.6 Dipartimenti nell’area “Giunta regionale” e n.1 Dipartimento nell’area “Consiglio regionale”). I Dipartimenti dell’area “Giunta regionale sono: 1) Sicurezza e Solidarietà Sociale; 2) Ambiente e Territorio; 3)Infrastrutture e Mobilità; 4) Agricoltura e Sviluppo Rurale; 5) Attività Produttive e Politiche dell’Impresa; 6) Formazione–Lavoro–Cultura-Sport.

6

“Cabina di regia dei programmi nazionali e comunitari di interesse regionale” (CdR, istituita presso il

Dipartimento della programmazione economica, con la funzione di promuovere, integrare e monitorare i

progetti di intervento inseriti in programmi di organismi sovraregionali, assicurando l’attuazione coordinata

degli investimenti e l’impiego ottimale delle risorse); la “Commissione tecnico-consultiva di controllo” (CTC,

presso la Presidenza della Giunta Regionale, avente funzioni di istruttoria di atti di enti sottoposti al controllo

della Regione e di questioni giuridico-amministrative connesse alle relazioni con gli enti locali e strumentali);

infine, due “Nuclei di Monitoraggio e Valutazione” (NMV), alle esclusive dipendenze l’uno del Presidente della

Giunta e l’altro del Presidente del Consiglio Regionale, cui affidare il sistema dei controlli interni attinenti alla

correttezza ed efficienza delle attività, al monitoraggio dei modelli organizzativi attivati nei Dipartimenti, alla

analisi di gestione ed alla verifica dei risultati e delle responsabilità dirigenziali.

La legge, quindi, ha provveduto direttamente (art. 9, comma 1, e art. 10) all’articolazione generale

delle strutture di amministrazione attiva (numero dei Dipartimenti per area di riferimento - Giunta,

Presidenza di Giunta e Consiglio Regionale) ed alla individuazione delle competenze di massima delle

strutture di coordinamento e controllo (sopra citate).

La stessa legge, invece, ha demandato (art. 9, commi 2 e ss., e art.10, ultimo comma) agli organi

politici (Giunta Regionale e Ufficio di Presidenza del Consiglio, per quanto di rispettiva competenza), su

proposta dei dirigenti generali (nominati dai medesimi organi politici), tanto la concreta articolazione (con

distribuzione di competenze) delle strutture generali di amministrazione attiva, sia stabili (Dipartimenti, Uffici

o Servizi), sia di scopo (Strutture di progetto o Posizioni dirigenziali individuali), quanto la individuazione

(composizione, funzionamento, strutture di supporto) e la distribuzione di competenze tra le strutture di

coordinamento e controllo; infine, la legge ha demandato alla competenza dei dirigenti generali la creazione

dei gruppi di lavoro interdipartimentali (d’intesa tra i dirigenti competenti) e la individuazione delle strutture

di base dei Dipartimenti (unità operative, su proposta dei dirigenti degli uffici e servizi interessati).

A seguito dell’intervento riformatore del legislatore nazionale, condotto in attuazione dell’articolo 11

della legge n.59/1997 (nota come legge “Bassanini”) con i decreti legislativi 31 marzo 1998, n.80 (“Nuove

disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche”) e 30 luglio

1999, n.286 (“Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi,

dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche”), la Regione ha dovuto

modificare l’impianto organizzativo regionale delineato dalla legge regionale n.12/1996, adeguandolo, tra

l’altro, alla nuova disciplina dei controlli (di cui si parlerà appresso).

Dapprima, ha adottato la legge regionale 8 settembre 1998, n.37, recante “Misure per il

completamento della riforma dell’organizzazione amministrativa regionale”, poi, con la legge regionale 14

aprile 2000, n.48, ha proceduto ad una ristrutturazione del proprio modello organizzativo in funzione di una

progressiva unitarietà delle funzioni strategiche e di una diversificazione delle competenze e delle

responsabilità attinenti alla programmazione, al coordinamento ed al controllo.

Successivamente, con Deliberazione della Giunta n.1084 del 17.05.2000, si è provveduto, in

attuazione dell’art.16 della L.R. n.12/1996, alla: “Determinazione dei criteri per il conferimento degli incarichi

di dirigente generale e approvazione dello schema del relativo contratto di diritto privato”.

Invece, con Deliberazione della Giunta n.1814 del 4.09.2000, si è proceduto alla determinazione

della dimensione e dell’articolazione delle strutture e posizioni dirigenziali con individuazione, su proposta dei

dirigenti generali interessati, degli Uffici, delle Strutture di progetto, dei Servizi e delle Posizioni dirigenziali

individuali e con la declaratoria dei relativi compiti. Tutto ciò “in attesa della ristrutturazione del modello

organizzativo” da effettuarsi ai sensi dell’art.2 della L.R. n.48/2000, con la conseguente ridefinizione delle

strutture e figure dirigenziali. Pertanto con questa Deliberazione è stato individuato, in via transitoria, un

sistema complessivo che contempla n.120 strutture e posizioni dirigenziali fra di loro graduate (sempre in via

transitoria).

Con Deliberazione della Giunta n.1815, anche questa del 4.09.2000, sono state individuate, ai sensi

dell’art. 12, comma 2, della L.R. n.12/1996, le strutture dirigenziali per la cui attribuzione dell’incarico di

direzione è necessario uno specifico titolo di studio e/o professionale, mentre, con Deliberazione della Giunta

7

n.1816, sempre del 4.09.2000, sono stati determinati i criteri per il conferimento degli incarichi di dirigente

non generale, ai sensi dell’art.16 della L.R. n.12/1996, come modificato ed integrato dall’art.3 della L.R.

n.37/1998.

Con la citata nota n.53816/71Y del 20.12.2002 (e con la successiva nota integrativa n.1859/71Y del

14.01.2003), sono state fornite le sommarie informazioni che si riportano di seguito circa i dirigenti di

struttura (cioè, i dirigenti non generali), peraltro, limitatamente al solo ruolo della Giunta regionale.

La dotazione organica della dirigenza di tale ruolo (esclusi, come detto, i dirigenti generali) risulta,

pertanto, fissata attualmente in 110 unità, mentre le unità effettivamente presenti nello stesso sono (al

novembre 2002) n.78 (di cui n.7 in aspettativa non retribuita) oltre a n.2 unità con contratto di diritto privato

a termine. La Regione fa dipendere questa riduzione di organico (registratasi nell’ultimo biennio) “dal normale

turn-over ed in modo più accentuato dall’applicazione della L.R. 43/2000 in materia di esodo incentivato che

ha interessato n.14 unità dirigenziali cessate dal servizio entro il 31.12.01”. La spesa complessiva relativa al

2001, per le suddette 80 unità dirigenziali, ammonta a euro 6.712.110, somma cui occorre aggiungere quella

di euro 549.890, sostenuta nel 2001 per 7 unità dirigenziali (non generali) del ruolo del Consiglio Regionale6.

La precitata nota, inoltre, sottolinea lo sforzo della Giunta Regionale volto a realizzare “una

ristrutturazione e razionalizzazione delle strutture dirigenziali allocate nei singoli Dipartimenti anche mediante

accorpamenti e fusioni di attività e competenze in Uffici che assumono quindi funzioni e compiti

maggiormente complessi ed omogenei”. Al riguardo, tuttavia, nessun elemento specifico ed esplicativo né

alcun documento di supporto è stato fornito in ordine alle iniziative di ristrutturazione e di razionalizzazione

concretamente adottate.

Infine, nel sottolineare che “ogni dirigente di struttura assolve alle funzioni e compiti espressamente

individuati da apposita deliberazione di Giunta e concorre al raggiungimento degli obiettivi prefissati”, la nota

precisa che la validazione e la verifica del raggiungimento di tali obiettivi per l’anno 2001 è ancora in atto da

parte dei Dirigenti Generali e del Nucleo di Valutazione (di ciò si parlerà successivamente) sulla base

dell’apposito “sistema di valutazione”.

Un cenno particolare merita, poi, la L.R. 26 gennaio 1998, n.6, che ha previsto la “Istituzione e

disciplina dell’Istituto F.S. NITTI – Agenzia regionale per lo sviluppo delle risorse amministrative ed

organizzative”, Agenzia dotata di personalità giuridica, con autonomia regolamentare, organizzativa,

amministrativa e finanziaria, senza fini di lucro, ma tenuta a realizzare l’equilibrio di bilancio (art.1, L.R. n.

6/1998).

Ai sensi dell’art.2 della predetta legge, l’Istituto NITTI costituisce “struttura di servizio, di consulenza

e di supporto della Regione e delle altre amministrazioni locali e delle organizzazioni economiche sociali” con

gli obiettivi specifici che di seguito si elencano, da perseguire anche “ricercando ed attivando le più opportune

forme di cooperazione istituzionale a livello sovraregionale e interregionale sulla base di appositi protocolli ed

accordi”. Detto Istituto, pertanto, secondo la legge istitutiva, deve:

a) svolgere attività di indagine e di ricerca sulle problematiche istituzionali, organizzative e

funzionali in campo amministrativo, nonché di assistenza e consulenza specialistica a favore della Regione

Basilicata, di enti e aziende regionali, di Comuni, Province, Comunità Montane e loro consorzi, delle aziende

municipalizzate, delle società miste, delle AA.SS.LL. e di ogni altro ente ed organismo pubblico o privato che

ne faccia richiesta;

b) realizzare programmi sistematici di formazione e aggiornamento del personale dipendente dagli

enti di cui prima, con particolare riferimento alle nuove funzioni attribuite alle Regioni e agli enti locali ed ai

nuovi profili di autonomia riconosciuti alla sfera amministrativa;

c) promuovere corsi, seminari, attività didattiche e di ricerca, finalizzati allo sviluppo ed alla

qualificazione delle conoscenze nel campo delle scienze dell’amministrazione e dell’organizzazione pubblica,

nonché del management d’impresa;

6 Quest’ultimo è l’unico dato che la Regione ha fornito circa la dirigenza in servizio presso il Dipartimento dell’area “Consiglio

Regionale”.

8

d) sviluppare e diffondere nei contesti della pubblica amministrazione regionale e locale, le nuove

culture organizzative e le più aggiornate tecniche di management delle risorse, nonché le competenze e le

attitudini necessarie per perseguire elevati livelli di qualità del servizio pubblico;

e) favorire la conoscenza e la padronanza di procedimenti e meccanismi amministrativi innovativi,

con particolare riguardo alle operazioni di programmazione, gestione, monitoraggio e valutazione delle

attività finanziate con il ricorso a risorse messe a disposizione dall’Unione Europea;

f) organizzare attività formative per l’accesso all’impiego per il conseguimento di abilitazioni o di

qualifiche specifiche;

g) istituire, assegnare o utilizzare borse di studio e di formazione per la specializzazione in discipline

afferenti alle moderne politiche pubbliche e, in particolare, alle metodologie tecnico-amministrative

dell’Unione Europea nonché alle attività manageriali e di gestione d’impresa;

h) promuovere ed organizzare servizi di consulenza e assistenza tecnica, volti ad incrementare le

capacità di progettazione, monitoraggio e valutazione di progetti ed iniziative dell’azione pubblica per lo

sviluppo locale;

i) realizzare ogni altro intervento, coerente con compiti dell’Istituto, che venga richiesto dai

soggetti sopra menzionati.

Non è stato ancora possibile verificare le concrete modalità ed il grado di realizzazione di tali

ambiziosi obiettivi in quanto, a quasi cinque anni dalla entrata in vigore della legge istitutiva, la predetta

Agenzia regionale ha svolto, fino ad ora, un’attività estremamente ridotta.

Occorre, infatti, tener presente che solo con decreto del Presidente del Consiglio Regionale n.17 del

21.11.2000 è stato nominato il Presidente del Comitato di Indirizzo (l’organo di programmazione e di

coordinamento dell’attività dell’Istituto, ai sensi dell’art.7 della L.R. n. 6/1998). Il suddetto Comitato è, poi,

stato formalmente istituito con decreto del Presidente della Giunta Regionale n.1 del 2.1.2001. I Revisori dei

Conti sono stati, invece, nominati con D.P.C.R. n.78 del 24.11.2000.

Il Direttore dell’Istituto (che esercita tutti i poteri di rappresentanza, di direzione e di gestione

dell’Istituto e che è responsabile della gestione corretta ed efficiente delle risorse assegnate) è stato

nominato con D.P.G.R. n.109 del 23.3.2001.

Infine, con D.P.G.R. n.252 del 31.7.2001, è stata completata la fase di costituzione degli Organi

dell’Ente con la nomina del Comitato Scientifico.

Nel frattempo, sono stati assegnati all’Istituto, quale organico provvisorio, un dipendente di Ctg. D

(funzionario o istruttore direttivo) ed un dipendente di Ctg. C (istruttore non direttivo).

A tutto il mese di ottobre 2002 sono state svolte, in pratica, solo alcune attività a carattere

organizzatorio e programmatorio (approvazione del regolamento organizzativo; dell’organigramma della

struttura amministrativa e della dotazione organica; del Bilancio di previsione per l’esercizio 2002; adozione

dello schema di Piano annuale di attività; approvazione del Piano annuale per l’anno 2002).

Nel prossimo referto (allorché, verosimilmente, sarà stata conclusa questa lenta e laboriosa fase di

“avviamento” e l’Istituto sarà ormai andato “a regime”) si procederà, quindi, ad esaminare con maggiore

approfondimento l’assetto organizzativo effettivo, i costi sostenuti e le attività svolte dalla suddetta Agenzia

regionale.

§ 3 - La disciplina regionale dei controlli

Quanto alle strutture di coordinamento e di controllo, si ricorda che, l’art. 3 della legge n.

20/1994, nell’affidare alla Corte dei conti (organo di natura magistratuale e, pertanto, con le massime

garanzie di terzietà ed indipendenza) il controllo esterno sulla gestione della generalità delle Pubbliche

Amministrazioni, specifica che essa può esercitare tale controllo anche avvalendosi dell’esito di altri controlli

(e, quindi, anche dell’esito di quelli svolti dagli organi di controllo interno, cui la Corte può richiedere qualsiasi

9

atto o notizia) e che è tenuta a verificare, tra l’altro, il reale funzionamento dei controlli interni a ciascuna

Amministrazione e, cioè, la loro effettività ed attendibilità.

Come s’è accennato prima, con la legge regionale 14 aprile 2000, n.48, la Regione, al fine di

adeguare le strutture di coordinamento e di controllo interno alla nuova disciplina dell’organizzazione dei

controlli (e, quindi, come detto, alla legge 30 luglio 1999, n.286 sul “Riordino e potenziamento dei

meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività

svolta dalle amministrazioni pubbliche”), ha provveduto ad individuare nuove unità organiche in sostituzione

di quelle originariamente previste dalla legge n.12/1996.

Le strutture di coordinamento e di controllo devono essere finalizzate “a promuovere l’unitarietà

della direzione manageriale, a realizzare efficaci forme di sviluppo organizzativo e di verifica gestionale e ad

ottimizzare i rendimenti complessivi dell’amministrazione” (art.10, comma 1, della L.R. n.12/1996, come

sostituito dall’art. 3, della L.R. n.48/2000).

Pertanto, “gli organi di indirizzo politico disciplinano con propri atti l’esercizio delle funzioni relative ai

sistemi di controllo interno in aderenza ai principi fissati dal D.Lgs. n.286/99, affidando a strutture ed a

procedure distinte, ancorché operanti in maniera integrata, il controllo di gestione, il controllo di regolarità

amministrativo-contabile, il controllo strategico e la valutazione della dirigenza7, nonché il servizio ispettivo

interno” (art.10, comma 2, della L.R. n.12/1996, come sostituito dall’art. 3, della L.R. n.48/2000).

La L.R. n.48/2000, in particolare, ha istituito il “Comitato Interdipartimentale di Coordinamento

Organizzativo8” (CICO), con composizione e compiti diversi dall’organo preesistente (che, come s’è detto, era

denominato Comitato Interdipartimentale di Indirizzo e di Coordinamento – CIIC), ha abolito la “Cabina di

regia dei programmi nazionali e comunitari di interesse regionale” e la “Commissione tecnico-consultiva di

controllo” ed ha riformato i “Nuclei di monitoraggio e valutazione” (ora denominati più semplicemente “Nuclei

7 L’art.1 del D.Lgs. n.286/99 prevede che le Pubbliche Amministrazioni, nell’ambito della rispettiva autonomia, debbano dotarsi di strumenti adeguati per assicurare un sistema di controlli interni che realizzi: 1) il controllo di regolarità amministrativa e contabile; 2) il controllo di gestione; 3) la valutazione della dirigenza; 4) il controllo strategico. 1) i controlli di regolarità amministrativa e contabile sono diretti a garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa (art. 1, comma 1, lett.a, e art. 2, del D.Lgs. n.286 del 1999). 2) il controllo di gestione deve verificare l'efficacia, l'efficienza e l'economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (art. 1, comma 1, lett. b, e art.4, del D.Lgs. n.286 del 1999). Il controllo di gestione è di supporto alla funzione dirigenziale e si fonda sul principio di autonomia/responsabilità del dirigente, per questo l'organo di direzione politico-amministrativa non può interferire nell'attività di gestione (potere di spesa, gestione del personale, organizzazione del lavoro), ma può solo verificare se gli obiettivi da lui predeterminati siano stati conseguiti dal dirigente e le risorse impiegate in modo efficiente. Ne consegue che spetta al dirigente posto al vertice dell’unità organizzativa interessata, e non all'organo di indirizzo politico-amministrativo, istituire e disciplinare le strutture (c.d. struttura di line) deputate a valutare l'andamento ed i risultati dell'attività gestionale di sua esclusiva competenza. L'esito del controllo s’identifica nella predisposizione di relazioni, per segnalare al dirigente i punti di criticità dell'unità organizzativa da lui diretta e le conseguenti proposte correttive. 3) la valutazione del personale dirigente verifica le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale in termini di risultati (in relazione agli obiettivi affidati) e di comportamenti relativi all'impiego delle risorse umane, strumentali e finanziarie. Nei Ministeri, la valutazione dei dirigenti direttamente destinatari delle direttive del Ministro è fatta dallo stesso Ministro, sulla base degli elementi forniti dal controllo strategico. L'attività di valutazione dei dirigenti utilizza anche i risultati del controllo di gestione, ma è svolta, secondo la prescrizione dell'art. 1, comma 2, lett. c), del D.Lgs. n. 286 del 1999, da strutture o soggetti necessariamente diversi (tale prescrizione, però, è cogente solo per lo Stato). La procedura di valutazione è presupposto per l'applicazione delle norme sulla responsabilità dirigenziale nonché per l'erogazione delle indennità che la contrattazione lega ai risultati conseguiti. La valutazione dei dirigenti verifica, oltre che il grado di realizzazione degli obiettivi (con l'ausilio dell'esito del controllo di gestione), anche la capacità organizzativa dimostrata. 4) il controllo strategico verifica l’adeguatezza delle scelte compiute dai dirigenti in sede di attuazione dei piani, programmi e di altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (art. 1, comma 1, lett. d, e art. 6, del D.Lgs. n.286 del 1999). In particolare si concretizza nell'analisi, preventiva e successiva, della congruenza tra le missioni dell'Amministrazione (previste dalla legge), gli obiettivi (fissati dall'organo di direzione politica o amministrativa), le scelte operative (fatte dal dirigente) e la ripartizione delle risorse umane, materiali e finanziarie. Il controllo in argomento è di supporto all’attività di programmazione strategica e di indirizzo politico-amministrativo, quindi la struttura a ciò deputata è costituita e riceve direttive dall'organo di vertice, agendo in posizione di autonomia operativa, nell'ambito degli “uffici di diretta collaborazione” (c.d. struttura di staff). L'esito del controllo strategico è una relazione all'organo di direzione politico-amministrativa per segnalare le incongruenze riscontrate, i fattori ostativi al raggiungimento dei risultati programmati, le connesse responsabilità ed i possibili rimedi. Sempre in ossequio al basilare principio della separazione delle funzioni, gli uffici di controllo strategico, in quanto fiduciari dell'organo di direzione, non possono dare direttive alle strutture che svolgono il controllo di gestione che, come precedentemente visto, dipendono dal dirigente dell’unità organizzativa interessata. Ciascuna delle quattro funzioni di controllo interno deve essere esercitata in modo integrato, ferma restando la separazione tra le strutture ed i soggetti che svolgono l’una o l’altra. Si ricorda che i principi sopra sintetizzati sono dichiarati, dall’art.1, comma 2, del D.Lgs. n.286/1999, “obbligatori per i Ministeri, applicabili alle regioni nell’ambito della propria autonomia organizzativa e legislativa e derogabili da parte di altre amministrazioni pubbliche”. 8 Il C.I.C.O. è composto dai dirigenti generali dei Dipartimenti dell’area istituzionale della Giunta Regionale ed è presieduto dal dirigente generale del Dipartimento Presidenza della Giunta. Esso assolve a funzioni di direzione unitaria del sistema organizzativo regionale; di promozione dell’attuazione dei programmi e dell’andamento degli investimenti nei diversi settori; di promozione dei processi di integrazione gestionale e delle procedure di semplificazione amministrativa; di definizione e implementazione di processi e strumenti di innovazione amministrativa, organizzativa e finanziaria; di verifica della efficienza e della qualità dei servizi regionali in rapporto alle esigenze dell’utenza; di indirizzo generale e valutazione delle attività della dirigenza. Per lo svolgimento dei suddetti compiti, il C.I.C.O. è “supportato da apposite strutture operative, funzionalmente incardinate nel Dipartimento Presidenza della Giunta e può avvalersi di consulenze altamente specializzate”.

10

di valutazione”) con compiti di controllo strategico, di supporto alla valutazione dell’attività dei dirigenti

generali dei Dipartimenti e di validazione ex ante ed ex post delle metodologie valutative dell’attività dei

dirigenti e dei dipendenti della Regione.

I componenti dei Nuclei di valutazione, sebbene rispondano esclusivamente agli organi di indirizzo

politico9, sono scelti tra esperti esterni all’amministrazione regionale ed operano in posizione di autonomia

(quantomeno sotto il profilo tecnico).

Si segnala che, nonostante specifica e reiterata richiesta, a questa Corte non è stato fornito, almeno

fino alla data fissata per la conclusione dell’attività istruttoria (30.11.2002), alcun elemento informativo circa

la struttura, l’effettiva operatività e l’attività svolta (con relativi esiti e misure adottate) dal Servizio

ispettivo interno, dal C.I.C.O. e dai Nuclei di valutazione, né in ordine all’attività di valutazione dei

dirigenti regionali, agli obiettivi posti a ciascuno di loro, ai risultati effettivamente conseguiti dagli stessi, agli

esiti della suddetta valutazione ed alle misure che conseguenzialmente sono state adottate.

Solo con la già citata nota n.53816/71Y del 20.12.2002, sono state trasmesse alcune notizie,

limitatamente, però, al C.I.C.O. ed al Nucleo di Valutazione dell’area della Presidenza della Giunta.

In primo luogo, per ciò che attiene al C.I.C.O. (Comitato Interdipartimentale di Coordinamento

Organizzativo), detta nota si limita a riferire che l’attività di tale organo, disciplinata da un regolamento

approvato dalla Giunta Regionale, “è finalizzata ad assicurare il buon funzionamento dell’organismo stesso e

delle strutture ad esso collegate. Il C.I.C.O. periodicamente riferisce al Presidente della Giunta circa le

risultanze dei processi delle strategie organizzative che adotta e che successivamente sono implementate dai

Dipartimenti di competenza. Dal 2001 ad oggi l’attività si è espletata mediante varie sedute periodiche

debitamente verbalizzate e con adozione di specifiche determinazioni nelle materie interessate che vengono

pubblicate sul BUR. Nessun onere economico deriva alla Amministrazione regionale dal funzionamento del

C.I.C.O.”. Null’altro viene riferito o allegato in copia ad esplicitazione delle attività in concreto svolte e delle

determinazioni adottate.

Con riferimento, invece, al Nucleo di Valutazione dell’area della Presidenza della Giunta, sono state

fornite dal Presidente di detto Nucleo, le notizie di seguito riassunte.

In particolare, si precisa che con la L.R. n.48/2000 e con la D.G.R. n.1963 del 18.09.2000 sono stati

fissati i compiti del predetto Nucleo, che deve:

a) fornire supporto alla valutazione dell’attività dei dirigenti generali dei Dipartimenti (centri di

responsabilità di primo livello) rispetto agli obiettivi sintetici negoziati in base ad apposita metodologia

adottata dal Nucleo ed approvata dalla Giunta Regionale;

b) validare ex-ante ed ex post le metodologie di graduazione e di valutazione relative alle postazioni

e prestazioni dei dirigenti e dei dipendenti della Regione, attività consistente “nella formulazione di un parere

favorevole circa le condizioni di significatività delle metodologie adottate dalla Regione rispetto allo specifico

contesto organizzativo e funzionale”;

c) realizzare il controllo strategico delle attività poste in essere dalla Regione (nell’accezione di cui

all’art.6, comma 1, del D.Lgs. n.286/1999).

Per ciò che attiene alla valutazione dei dirigenti, la nota sottolinea che tale attività è “diretta alla

verifica del livello di raggiungimento degli obiettivi assegnati e della professionalità espressa, secondo i

principi guida della diretta conoscenza dell’attività del valutato da parte del soggetto valutatore,

dell’informazione adeguata e partecipazione del valutato e della trasparenza dei criteri e dei risultati”.

Si precisa anche che il processo di valutazione è articolato in fasi preventive, intermedie e consuntive

in modo da accompagnare ed orientare efficacemente e tempestivamente la gestione delle risorse e dei

risultati.

In particolare, i comportamenti professionali e manageriali, riferisce il Presidente del Nucleo di

Valutazione, sono “valutati con riferimento ai temi di miglioramento organizzativo ed avanzamento

istituzionale e gestionale ritenuti sensibili in quanto funzionali all'elevazione delle capacità complessive e

9 Sono stati costituiti due Nuclei di Valutazione, uno presso la Presidenza della Giunta ed uno presso la Presidenza del Consiglio Regionale; essi sono alle esclusive dipendenze dei rispettivi Presidenti (art.3, comma 5, della L.R. n.48/2000).

11

sistemiche di fare performance”, mentre i risultati vengono “valutati con riferimento ad un set di obiettivi

sensibili prescelti in quanto significativi e rappresentativi dell'incarico di coerenza con gli obiettivi e le priorità

regionali. La presenza di tali condizioni è oggetto di validazione da parte del Nucleo di Valutazione”.

Il procedimento di definizione degli obiettivi sensibili viene definito di tipo partecipato e stratificato in

relazione alla complessità dell'incarico.

Inoltre, il presidente del Nucleo di Valutazione evidenzia che: “tenendo conto dell'attuale

articolazione degli strumenti programmatori e dell'esigenza di promuovere comportamenti selettivi e

convergenti verso le priorità regionali, gli obiettivi sensibili sono definiti nel numero di 5 (cinque) e sono

individuati nell'ambito dei livelli di interazione rispetto al sistema degli obiettivi regionali.

• Per i Dirigenti Generali: obiettivi generali e specifici derivante dai piani strategici (Relazione Previsionale

e Programmatica al Bilancio per l'anno 2001 e DAPEF per l'anno 2002);

• Per i dirigenti di struttura: obiettivi sensibili derivanti ed opportunamente declinati in coerenza con gli

obiettivi specifici regionali e coordinati con gli obiettivi gestionali del sistema di controllo di gestione”.

In ordine agli esiti della valutazione, è evidente che i risultati della stessa possono (rectius: devono)

influire sulla parte della retribuzione dei dirigenti legata ai risultati, oltre che sulle procedure di assegnazione

degli incarichi di responsabilità delle varie posizioni direzionali.

La connessione del sistema di valutazione con il sistema di controllo di gestione, prosegue la nota, è

resa possibile “attraverso l'utilizzo dei dati di sintesi dei reporting nell'ambito della variabile da considerare

come riferimento del valutatore rispetto alle attività”.

Con riferimento al controllo strategico, il Presidente del Nucleo di Valutazione comunica che

questo viene svolto per mezzo della stessa valutazione dei dirigenti, poiché quest’ultima “adotta quale

prospettiva di valutazione il conseguimento degli obiettivi specifici della programmazione regionale e

l'avanzamento istituzionale e gestionale funzionale al miglioramento delle attività complessive della Regione,

ed inoltre punta a sensibilizzare l'ambiente interno ed esterno circa l'incidenza e la valenza strategica delle

azioni poste in essere rispetto al contesto sociale ed economico di riferimento, avvicinando così le

responsabilità amministrative rispetto alle responsabilità di risultato”.

Di seguito si riporta integralmente l’elenco che è stato fornito delle attività svolte dal Nucleo di

Valutazione nel biennio 2001-2002 e dei relativi esiti:

� Definizione della metodologia di valutazione delle prestazioni dei dirigenti regionali e dei relativi

strumenti operativi, fatti propri dalla Regione nell'ambito del sistema delle relazioni sindacali ed in corso

di utilizzazione da parte delle competenti strutture regionali con riferimento agli anni 2001 e 2002;

� Definizione della metodologia di valutazione delle Posizioni Organizzative e dei relativi strumenti

operativi, fatti propri dalla Regione nell'ambito del sistema delle relazioni sindacali ed in corso di

utilizzazione da parte delle componenti strutture regionali con riferimento agli anni 2001 e 2002.

� Supporto ai Dirigenti Generali quali perno per l'esplicazione, l'orientamento e la diffusione delle

metodologie di valutazione nei confronti dei dirigenti appartenenti ai singoli Dipartimenti; in particolare

sono stati intrattenuti almeno 2 incontri per ognuno dei 7 Dipartimenti che hanno interessato sia i singoli

Dirigenti Generali che gli stessi assistiti dai dirigenti di struttura rispettivamente dipendenti;

� Assistenza ai dirigenti di struttura per la declinazione degli obiettivi sensibili per la valutazione del 2002,

con almeno 1 incontro effettuato presso ogni Dipartimento dell'Area della Giunta e fornendo assistenza

presso la competente Posizione Organizzativa istituita presso l'Ufficio Risorse Umane ed Organizzazione,

con il fondamentale supporto di tale Posizione Organizzativa dedicata al processo sono state definite 80

schede di declinazione degli obiettivi, pari al 100% delle strutture dirigenziali attivate;

� Predisposizione di contributi metodologici per la valutazione di dirigenti generali per gli anni 2001 e

2002, recepiti nella Direttiva per la valutazione approvata con DGR n. 600 dell'8 aprile 2002;

� Supporto ai Dirigenti Generali nelle attività di orientamento, esplicazione ed applicazione della Direttiva

in vista della individuazione degli obiettivi valutabili, del reperimento degli elementi utili a delineare gli

sviluppi organizzativi e della produzione delle relazioni di sintesi per la valutazione per l'anno 2001;

12

� Concretizzazione del percorso di valutazione dei Dirigenti Generali per il 2001, mediante

l'accompagnamento nella fase di analisi ed autovalutazione della propria attività nel 2001 sulla base

della Direttiva annuale per la definizione degli obiettivi di gestione e dei criteri di valutazione dei

risultati, nell'ambito di numerosi incontri presso i Dipartimenti;

� Effettuazione dell'analisi delle relazioni dei Dirigenti Generali per l'anno 2001 con evidenziazione degli

elementi valutativi ad uso del Presidente sulla base della Direttiva DGR n.600/02;

� Attività di facilitazione, a supporto alla Posizione Organizzativa competente, per l'esplicazione del

processo di valutazione dei dirigenti di struttura per l'anno 2001, tuttora in corso.

Come già precisato, le notizie relative all’attività del Nucleo di Valutazione dell’Area della Presidenza

della Giunta (nulla, invece, è stato riferito circa l’altro Nucleo, quello della Presidenza del Consiglio Regionale)

sono giunte oltre il termine fissato per la conclusione dell’attività istruttoria (30 novembre 2002), allorché era

già stato predisposto lo schema di questo referto, inviato alla Giunta regionale perché formulasse le proprie

controdeduzioni.

Pertanto, se da un lato, s’è ritenuto di dare comunque conto delle stesse (come del resto

espressamente richiesto dalla stessa Regione nelle controdeduzioni formulate con nota n.1350/7101 del

13.01.2003), dall’altro s’è preferito evitare in proposito osservazioni specifiche, riportando integralmente

ampi stralci della relazione del Presidente del Nucleo.

Considerata, poi, la mancata trasmissione di atti e documenti a supporto della relazione stessa e che

lo stesso Presidente del Nucleo ha evidenziato che la valutazione dei dirigenti di struttura (non generali) per

l’anno 2001 è attualmente ancora in corso, risulta inevitabile un rinvio al prossimo referto per un

approfondimento circa le attività di valutazione dei dirigenti regionali e di controllo strategico effettivamente

svolte, nonché dei relativi esiti10.

Passando alle informazioni fornite dall’Ufficio Ragioneria Generale circa l’attività di controllo di

regolarità amministrativa e contabile svolta, occorre sottolineare come il predetto Ufficio si sia limitato a

descrivere 11, in modo estremamente sintetico, le funzioni in astratto assegnategli, funzioni che si esplicano

“attraverso l’apposizione del visto di regolarità contabile su tutti gli atti che comportano oneri a carico del

bilancio regionale”, dopo aver eseguito un controllo amministrativo-contabile e programmatorio dell’atto.

L’Ufficio precisa, inoltre, che il controllo sulle proposte di deliberazioni avviene prima dell’adozione dell’atto da

parte della Giunta Regionale, mentre il controllo sulle determinazioni dirigenziali e la conseguente apposizione

del visto di esecutività contabile rende esecutivo l’atto già adottato dai dirigenti regionali. Nel caso di

irregolarità amministrativo-contabile, la determinazione dirigenziale viene restituita al Dirigente Generale del

Dipartimento che l’ha trasmessa, priva del visto di esecutività contabile. Null’altro viene riferito ed in

particolare nulla viene detto, ad esempio, circa il numero d’atti che è stato sottoposto a controllo nell’ultimo

esercizio, circa gli esiti del controllo svolto sugli stessi ed, infine, sulla struttura dell’Ufficio (qualità e quantità

del personale effettivamente utilizzato….).

Soltanto dopo la ricezione dello schema del presente referto, l’Amministrazione ha ritenuto di

integrare tali notizie12, comunicando alcuni dati.

In particolare, si riferisce che, nel corso del 2001, il controllo di regolarità amministrativo-contabile è

stato esercitato su 2.400 deliberazioni della Giunta Regionale, su 10.380 determinazioni dirigenziali e su

3.995 disposizioni dirigenziali di liquidazione. Gli atti dirigenziali restituiti privi di visto di regolarità sono stati

600. I motivi del rifiuto del visto sono stati i seguenti: errata imputazione, insufficiente copertura della spesa,

mancata applicazione della normativa IRAP oppure incompletezza dei dati dei beneficiari.

10 Si segnala, inoltre, che con nota n.1521/71Y del 13.01.2003 sono stati trasmessi i seguenti documenti: 1) Delibera di Giunta regionale n.600 del 8.04.2002, avente ad oggetto la “Direttiva annuale per la definizione degli obiettivi di gestione dell’Amministrazione regionale relativi all’esercizio 2002 e dei criteri di valutazione dei risultati dell’attività dei dirigenti generali dei Dipartimenti della Giunta”; 2) modello di scheda da utilizzare per la valutazione delle prestazioni dei dirigenti per l’anno 2001; 3) Relazione esplicativa delle modalità attraverso le quali procedere alla valutazione ed all’attribuzione della premialità economica dei dirigenti per l’anno 2001.

11 Nella nota n.40850/71-O del 8.10.2002, trasmessa a questa Corte in allegato alla nota n.46854/71Y del 14.11.2002.

12 In sede di formulazione delle proprie controdeduzioni con la nota n.1350/7101 del 13.01.2003.

13

In ordine, invece, al controllo di gestione, occorre rilevare come la legge regionale n.48/2000

assegni ad esso il compito di verificare “l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’attività amministrativa al

fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi correttivi, il rapporto tra costi e risultati”.

Nell’intento di avviare il controllo interno di gestione e di supportare adeguatamente il controllo

strategico, la Regione ha intrapreso una lunga fase sperimentale13 di monitoraggio dei risultati della gestione

da un punto di vista economico-finanziario, tesa ad analizzare, in sintonia con la legge regionale di riforma

dell’ordinamento contabile n.34/2001, l’andamento della spesa per funzioni-obiettivo in rapporto ai diversi

Centri di responsabilità (strutture dirigenziali individuate nell’ambito dei singoli Dipartimenti in relazione alle

declaratorie funzionali assegnate alle stesse con D.G.R. n. 1814 del 4 settembre 2000).

In questa fase, al fine di individuare le azioni correttive necessarie per raggiungere gli obiettivi

prefissati, è stata prevista la predisposizione, da parte delle unità organizzative oggetto di misurazione, di

appositi report, con caratteristiche, finalità e cadenze temporali differenziate. Tali rapporti sono destinati a

confluire in un rapporto annuale di gestione, il quale deve evidenziare, in relazione al bilancio di direzione per

l’esercizio finanziario di riferimento, i risultati dell’attività di gestione in termini fisici e finanziari, analizzando i

fattori che ne hanno determinato l’efficacia e l’efficienza e, per ciascun centro di costo, calcolando lo

scostamento tra i costi previsti e quelli sostenuti.

Con la D.G.R. n.306 del 20.02.2001, sono state individuate le strutture dirigenziali costituenti il

campione che ha partecipato alla fase di sperimentazione suddetta, mentre con la D.G.R n.562 del

26.03.2001 sono stati individuati, per le predette strutture, gli obiettivi gestionali per l’anno 2001, i prodotti, i

target e gli indicatori di base e di performance.

Con D.G.R. n.1449 del 2.07.2001, è stata approvata una prima nota tecnica per la rilevazione dei

costi riferiti al 3° ed al 4° trimestre del 2001 ed, infine, con D.G.R. n.2733 del 28.12.2001, è stata approvata

la direttiva relativa al modello di controllo di gestione per l’anno 2002.

L’Ufficio competente (Ufficio Controllo Finanziario e di Gestione) ha comunicato14 di aver

provveduto, nel corso del 2001, a monitorare, per tutte le aree di attività della Giunta Regionale, i dati

economico-finanziari relativi al personale ed alle spese di funzionamento.

Non essendo stato comunicato altro in tempo utile, anche in questo caso si rende inevitabile il rinvio

al prossimo referto per l’esame della struttura organizzativa del suddetto Ufficio di Controllo e soprattutto

degli esiti del controllo di gestione effettivamente svolto, in particolare, in ordine alla valutazione del grado di

conseguimento, da parte delle strutture individuate a campione per questa fase di sperimentazione, degli

obiettivi gestionali posti per l’anno 2001 dalla suddetta D.G.R. n.562/2001 ed, infine, alle misure correttive

eventualmente adottate al riguardo.

Infatti, solo con nota n.2029/71P del 15.01.2003 (pervenuta, però, in data 23.01.2003) la Regione

ha trasmesso il “Rapporto sperimentale di gestione per l’anno 2001” (approvato con D.R.G. n.2318 del

13 Già nel referto relativo all’esercizio 1998, approvato con Deliberazione n.2/2000 del 19.6.2000, si riferiva delle attività regionali tese a “sperimentare” il controllo interno di gestione. Si sottolineava, tra l’altro, al riguardo che, con la deliberazione n.6298/97, la Giunta Regionale, in attuazione della L.R. n.12/96, aveva disposto la istituzione della “Struttura di Progetto per il Controllo di Gestione ed il Monitoraggio Finanziario” (quindi, si trattava di una struttura “non stabile”, ma di “scopo”). E ciò, nonostante che già la L.R. n.57/1996 avesse previsto la costituzione di un vero e proprio servizio “controllo di gestione” (e, pertanto, di una “struttura stabile”) presso il Dipartimento per la programmazione economica e finanziaria, con il compito di verificare “l’andamento generale di gestione del bilancio regionale ed il grado di realizzazione degli obiettivi di settore, di cui darà una dimostrazione nella relazione al rendiconto generale della Regione”. La scelta di costituire una “Struttura di Progetto”, e, quindi, a termine (con una durata prevista di tre anni), piuttosto che una struttura stabile era stata giustificata dalla Regione con “la necessità di acquisire, attraverso uno studio condotto con criteri scientifici, gli elementi per disegnare la funzione controllo interno”. Infatti, il referto sopra citato riferiva dell’indizione, con D.G.R. n.815 del 16 marzo 1998, di una licitazione privata con procedura urgente, ai sensi degli artt.10 e 22 del D.Lgs. 17 marzo 1995 n.157 (Attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi), “per l’affidamento dell’incarico di studio e progettazione di un sistema integrato di monitoraggio e gestione, specificamente strutturato sull’assetto organizzativo quale delineato dalla L.R. 12/96”. Ciò in quanto la Regione aveva ritenuto necessario ricorrere a competenze specialistiche esterne per la elaborazione di uno studio-progetto sulla scorta del quale si stava, all’epoca, “elaborando un disegno di legge volto alla modifica dell’assetto organizzativo fissato dalla L.R. 12/96 in grado di rendere pienamente operativo il sistema dei controlli interni” (con tutta probabilità il riferimento è da intendersi alla successiva L.R. n. 48/2000, di cui s’è detto prima). La “Struttura esterna”, definita altamente specializzata, che ha realizzato il suddetto studio-progetto, dopo essere stata dichiarata (con D.G.R. n.2470 del 10 agosto 1998) aggiudicataria della gara svolta, è l’associazione temporanea d’imprese Reconta – Ernst & Young S.p.A. Lo studio-progetto, la cui elaborazione è stata completata a fine anno 1999, prevede: - la realizzazione di un “quadro di comando” con cui monitorare il sistema organizzativo regionale; - il disegno di un nuovo assetto organizzativo dell’Amministrazione Regionale alla luce delle nuove esigenze; - un macromodello per il controllo interno di gestione; - un macrodisegno del processo di programmazione e controllo di gestione; - un sistema per la valutazione dei Dirigenti. La Regione, in occasione della istruttoria svolta per la redazione del citato referto, aveva comunicato che “attualmente sono in fase di analisi, da parte dell’Organo Politico dell’Amministrazione, le soluzioni proposte” e che il sistema sarebbe dovuto entrare in funzione nel corso dell’anno 2000. 14 Con nota n.15028/71P del 12.04.2002, trasmessa a questa Corte in allegato alla nota n.16572/71Y del 23.04.2002.

14

10.12.2002) ed ha, altresì, comunicato che la lunga fase sperimentale sopraddetta deve considerarsi conclusa

(con conseguente “messa a regime del sistema di controllo di gestione”) con l’approvazione del primo Bilancio

di Direzione (previsto dalla L.R. n.34/2001), intervenuta con la D.G.R. n. 543 del 3.4.2002.

Tale rapporto, che, come prima detto, verrà esaminato in occasione della redazione del prossimo

referto, “contiene un resoconto della gestione finanziaria ed un quadro rappresentativo dei fatti gestionali

salienti analizzati in riferimento alle strategie individuate dal P.R.S. e codificate nelle Funzioni Obiettivo,

essendo basato sulle risultanze del processo di controllo di gestione che pur già disegnato nel suo complesso,

è stato avviato, solo per alcune delle sue componenti”.

Si evidenzia, comunque, che, nel suddetto rapporto di gestione per l’anno 2001, si legge che lo

stesso “non fornisce una rappresentazione significativa dei risultati” in quanto “è stato finalizzato più che

all’analisi dei fenomeni, alla messa a punto del sistema e alla verifica di necessità e potenzialità future”.

Passando, infine, al “Sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici” (M.I.P.), si ritiene

utile riportare, preliminarmente, quanto questa Sezione regionale di controllo ha già evidenziato, in proposito,

nel referto (approvato con Deliberazione n.3/2002 del 27.06.2002) relativo all’indagine sulla gestione fino al

31.12.2001 del Patto territoriale Area Sud Basilicata e del Patto territoriale della provincia di Matera.

Nella suddetta relazione è stato evidenziato il grave ritardo registratosi, a livello nazionale,

nell’attivazione del predetto Sistema di monitoraggio (previsto dall’art.1, comma 5, della legge 17 maggio

1999, n.144), che avrebbe dovuto assolvere il compito di “fornire tempestivamente informazioni

sull’attuazione delle politiche di sviluppo” sulla base dell’attività di monitoraggio svolta da appositi “Nuclei di

Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici”, da istituire e rendere operativi presso le Amministrazioni

centrali e regionali entro il 31.10.1999 (ai sensi del comma 1, del predetto art.1 della legge n.144/199915),

mentre il CIPE avrebbe dovuto riferire sui risultati del monitoraggio con un apposito rapporto semestrale al

Parlamento.

Inoltre, si sottolineava che “il ritardo nella costituzione e nell’operatività (nelle Amministrazioni

centrali e regionali) dei Nuclei previsti dall’art. 1 della legge n.144/1999, è particolarmente grave, se si

considera che essi sono stati concepiti come uno dei mezzi principali attraverso i quali adeguare e rafforzare

le strutture tecniche di ciascuna Amministrazione impegnata nella realizzazione di investimenti pubblici,

attraverso la creazione di una rete di strutture tecniche in grado, tra l’altro, di elaborare, utilizzare e

diffondere metodologie per la selezione dei progetti e per il monitoraggio e la valutazione dei programmi,

idonee a garantire adeguati livelli di qualità, trasparenza ed efficacia”.

In occasione della precitata indagine, la Regione Basilicata, su richiesta istruttoria di questa Sezione

regionale di controllo, ha comunicato, con nota n.13500/71R del 3.04.2002, che il Nucleo Regionale di

Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici “è divenuto operativo recentemente a seguito della

individuazione dei componenti esterni, giusta D.G.R. n.103 del 29.01.2002. Relativamente ai patti territoriali

in esame, l’intervento del Nucleo sarà orientato a fornire specifiche valutazioni per l’implementazione o la

modifica delle previsioni programmatiche dei Patti Territoriali, laddove tali valutazioni si rendessero

necessarie”.

La relazione di questa Corte, inoltre, evidenziava che “il predetto Nucleo era stato formalmente

istituito con D.G.R. n.867 del 23.04.2001, nonostante che già il Programma Regionale di Sviluppo 1998-2000

15 L’art.1, comma 1, della legge n.144/1999 ha previsto, “al fine di migliorare e dare maggiore qualità ed efficienza al processo di programmazione delle politiche di sviluppo”, l’istituzione e l’operatività entro il 31.10.1999 dei predetti Nuclei di valutazione e verifica “che, in raccordo fra loro e con il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, garantiscono il supporto tecnico nelle fasi di programmazione, valutazione, attuazione e verifica di piani, programmi e politiche di intervento promossi e attuati da ogni singola amministrazione”. Il comma 2, poi, dispone che tali Nuclei “esprimono adeguati livelli di competenza tecnica ed operativa al fine di poter svolgere funzioni tecniche a forte contenuto di specializzazione, con particolare riferimento per: a) l’assistenza e il supporto tecnico per le fasi di programmazione, formulazione e valutazione di documenti di programma, per le analisi di opportunità e fattibilità degli investimenti e per la valutazione ex ante di progetti e interventi, tenendo conto in particolare di criteri di qualità ambientale e di sostenibilità dello sviluppo ovvero dell’indicazione della compatibilità ecologica degli investimenti pubblici; b) la gestione del sistema di monitoraggio di cui al comma 5, da realizzare congiuntamente con gli uffici di statistica delle rispettive amministrazioni; c) l’attività volta alla graduale estensione delle tecniche proprie dei fondi strutturali all’insieme dei programmi e dei progetti attuati a livello territoriale, con riferimento alle fasi di programmazione, valutazione, monitoraggio e verifica”.

15

(approvato con deliberazione del Consiglio regionale n.1329 del 8.2.2000) ricordasse che l’art. 1 della legge

n.144/1999 aveva previsto che il termine entro il quale provvedere a tale costituzione fosse il 31.10.199916”.

La Regione, nelle proprie controdeduzioni allo schema di referto sui Patti territoriali, ha, poi,

precisato che la costituzione del Nucleo Regionale di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici “ha

subito un progressivo slittamento. Tale circostanza è stata dovuta al sovrapporsi di una serie di normative ed

atti, citati di seguito in dettaglio ed allegate in copia alla presente17, che hanno meglio precisato i compiti,

l’articolazione funzionale ed organizzativa dei Nuclei regionali. In ogni caso si sottolinea che la Basilicata, a

seguito dell’entrata in vigore della L.R. n.48 del 14.04.2000 che ha recepito gli indirizzi formulati nelle citate

normative ed atti, è stata tra le prime Regioni a dotarsi di un proprio NRVVIP”.

A quanto fin qui ricordato, occorre aggiungere gli ulteriori elementi informativi forniti dalla Regione

per la redazione di questo referto, in allegato alla nota n.46854/71Y del 14.11.2002.

Al riguardo, viene precisato che il Nucleo è attualmente costituito da 4 componenti interni

all’amministrazione, da 5 esperti esterni e, per un periodo di due anni (ritenuto necessario per la fase di avvio

e di consolidamento della attività), da 2 esperti aggregati.

In proposito, l’art.6 della legge regionale n.48/2000, nell’istituire, presso il Dipartimento di

Presidenza della Giunta Regionale, il N.R.V.V.I.P., stabilisce che “il Nucleo è composto da professionalità

interne all’amministrazione regionale, opportunamente integrate da professionalità esterne, per un numero

complessivo non inferiore ad otto e non superiore a dodici componenti, ed è supportato da una segreteria

tecnico-amministrativa”.

Tale norma prevedeva anche che il ricorso a professionalità esterne dovesse essere subordinato alla

previa verifica dell’assenza di analoghe professionalità interne all’amministrazione, che fosse comunque

limitato al periodo necessario alla formazione di adeguate competenze interne e che i componenti esterni

dovessero essere assunti con contratto a tempo determinato di durata biennale, rinnovabile una sola volta.

Dette ultime condizioni sono state, però, del tutto soppresse dall’art.10 della legge regionale n.

8/2001 (Disciplina del Bilancio di Previsione e norme di contenimento e di razionalizzazione della spesa per

l’esercizio finanziario 2001), tant’è che, tra l’altro, lo schema di contratto, approvato con la Deliberazione

della Giunta Regionale n.103 del 29.02.2002, con la quale sono stati affidati (ciascuno per un compenso lordo

annuo di euro 56.810,26) gli incarichi di componenti esterni del Nucleo, prevede una durata di 4 anni, salvo

rinnovo o proroga.

I quattro componenti interni sono, attualmente, il Dirigente Generale del Dipartimento Presidenza

della Giunta (che riveste il ruolo di Direttore del Nucleo) ed i dirigenti dei seguenti Uffici del suddetto

Dipartimento: “Sviluppo economico del territorio”, “Coordinamento e gestione dei programmi comunitari” e

“Bilancio, risorse finanziarie e tributi”.

A supporto del Nucleo è stata allestita una Segreteria Tecnica, “attualmente costituita da 1 unità con

livello di Posizione Organizzativa”.

L’Amministrazione ha comunicato che il Nucleo ha intrapreso le sue attività “a pieno regime” a

partire dal febbraio 2002 (con l’insediamento dei componenti esterni effettivi e dei due componenti

aggregati), anche se, in verità, solo con D.G.R. n.705 del 22.04.2002 è stato approvato il regolamento di

organizzazione e funzionamento del Nucleo e della relativa Segreteria Tecnica.

16 Il P.R.S., al riguardo, sottolinea che già con la L.R. n.30/1997 era stata prevista l’istituzione, presso il Dipartimento per la Programmazione Economica e Finanziaria, di un “Nucleo di Valutazione Tecnico-Economico con il compito prevalente di valutare e monitorare, rispetto agli indirizzi espressi nel P.R.S., la coerenza degli investimenti pubblici e dei programmi settoriali”. Prima che si provvedesse all’istituzione del predetto Nucleo è intervenuta la legge n. 144/1999 che, si legge nel P.R.S., “nel prevedere la costituzione entro il 31 ottobre 1999, dei Nuclei di valutazione nelle amministrazioni centrali e regionali, rafforza il ruolo di tali strutture, cui viene chiesto di esprimere adeguati livelli di competenza tecnica ed operativa al fine di poter svolgere funzioni tecniche a forte contenuto di specializzazione. Si riconosce quindi al Nucleo di valutazione, sia per quanto già previsto dalla L.R. 30/1997, sia in attuazione dei nuovi indirizzi del legislatore statale, un ruolo di primo piano nella attuazione e valutazione del PRS, in particolare per quanto concerne gli obiettivi e gli indirizzi posti alla base delle attività strategiche, le quali, essendo caratterizzate da un approccio fortemente intersettoriale degli interventi, possono ritrovare nella struttura del Nucleo un momento essenziale di verifica tecnico-economica”.

17 Si tratta di alcuni atti emanati in materia, per la precisione: 1) della Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 10.09.1999; 2) del parere della Conferenza Stato-Regioni del 21.10.1999; 3) della Delibera CIPE del 5.11.1999; 4) del parere della Conferenza Stato-Regioni del 10.02.2000.

16

Infine, con determinazione dirigenziale n.7127/2002/1495 del 18.10.2002, si è provveduto ad

individuare e ad affidare ai componenti esterni alcune aree tematiche18 “su cui focalizzare l’attenzione ed

attivare una referenza qualificata e stabile”.

I costi di funzionamento annuali del Nucleo, a pieno regime, sono stati stimati in 878.000 euro per

anno.

Secondo quanto riferito dalla Regione, il Nucleo ha svolto, fino al 31.12.2002, principalmente attività

di:

1) Valutazione di piani e di progetti (partecipando alle attività inerenti al processo di attivazione

dei Progetti Integrati Territoriali – P.I.T.; esprimendo valutazioni circa la positività di studi di fattibilità di

progetti; operando attività finalizzate alla valutazione di secondo livello del P.O.R. Basilicata, rispetto a quella

di primo livello effettuata dal valutatore indipendente);

2) Supporto nelle fasi di programmazione (è stato fornito un supporto tecnico-metodologico alla

redazione del Documento Annuale di Programmazione Economico-Finanziaria – D.A.P.E.F. - per il 2003, “con

estensione delle tecniche di programmazione, verifica e valutazione proprie dei Fondi Strutturali”);

3) Supporto per l’indirizzo di attuazione delle politiche di intervento (in materia di Fondo di

coesione delle aree interne; di risorse idriche, energetiche e naturali; di progetto Governance in

collaborazione con il Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri e con il

FORMEZ; di miglioramento degli strumenti e delle analisi statistiche di cui s’avvale la Regione; di attuazione

dell’Accordo di Programma per la Val d’Agri e del protocollo d’intesa tra Regione, Unione Industriali di Matera

e UNINDUSTRIA di Treviso per la localizzazione di investimenti produttivi).

Nel mese di ottobre 2002, infine, è stato sottoscritto un Protocollo d’Intesa tra Stato, Regioni e

Province Autonome, nell’ambito della Conferenza Stato-Regioni, al fine di giungere alla costituzione ed

all’effettivo avvio della prevista rete nazionale dei Nuclei di Valutazione e di Verifica degli Investimenti

Pubblici operanti presso le Amministrazioni centrali e regionali.

18 1) Governance del sistema pubblico regionale; 2) autonomie istituzionali, servizi locali e politiche territoriali; 3) economia dell’ambiente e delle risorse naturali; 4) statistica economica, attività produttive e mercati; 5) politiche del lavoro, risorse umane e culturali e strategie dell’offerta turistica.

17

§ 4 – Lo stato di attuazione, in sede regionale, dei principi di buon

andamento, semplificazione, trasparenza, separazione tra politica ed

amministrazione, decentramento, e federalismo, anche alla luce della recente

riforma del titolo V, parte II, della Costituzione: rinvio

Come già precisato nel paragrafo introduttivo del presente capitolo, nulla è stato riferito in ordine

allo stato di attuazione, in sede regionale, dei principi di buon andamento, semplificazione e trasparenza della

attività amministrativa19, di separazione tra i compiti di indirizzo politico e quelli di amministrazione, di

decentramento, di conferimento di funzioni alle autonomie locali e funzionali e di federalismo, anche alla luce

della recente riforma del titolo V, parte II, della Costituzione attuata con la legge cost. n.3/2001.

Pertanto, essendo stato necessario redigere la presente relazione, come premesso, allo stato degli

atti, non può non farsi rinvio, da un lato, a quanto detto in proposito nei referti di questa Corte relativi agli

esercizi precedenti (dovendosi desumere l’assenza di successivi significativi avanzamenti nell’attuazione dei

suddetti principi) e, dall’altro, al prossimo referto che procederà ad un esame specifico al riguardo.

19 Ad es., non è stato comunicato nulla, nonostante specifica richiesta istruttoria, circa l’avvenuta attuazione del disposto dell’art. 27 (rubricato “Semplificazione delle procedure”) della L.R. n.12/1996. La sopracitata norma ha previsto che, con specifici provvedimenti da sottoporre all’approvazione del Consiglio Regionale, debbano essere adottati regolamenti per modificare le discipline esistenti in materia di procedure amministrative relative ai singoli settori di attività, al fine di rendere coerenti e concretamente attuabili i principi contenuti nella legge n.241/1990 e successive modifiche ed integrazioni, negli artt. 2 (sulla qualità e sulle carte dei servizi pubblici) e 3 (sugli Uffici relazioni con il pubblico) della legge n.273/1995, nella L.R. n.12/1992 (“Prime norme sullo snellimento e sulla trasparenza dell’attività amministrativa”) e nella stessa L.R. n.12/1996. Tali regolamenti dovrebbero essere volti all’eliminazione di duplicazioni di competenze, di pareri e di concerti non necessari, di controlli e di adempimenti non essenziali alla valutazione del pubblico interesse, nonché alla tutela degli interessi dei cittadini, anche attraverso l’adozione di apposite “carte dei servizi pubblici”. Inoltre, il comma 3 del citato art.27 prevede la nomina, da parte del Consiglio Regionale, di una commissione di studio, composta da dirigenti regionali e integrata da esperti esterni, che proceda alla ricognizione delle leggi regionali e dei procedimenti per i quali occorre procedere alle modifiche di cui s’è detto sopra. Anche la suddetta commissione non risulta essere stata ancora istituita.

18

CAPITOLO II

PROGRAMMAZIONE REGIONALE E

RIFORMA AMMINISTRATIVO-CONTABILE

§ 1 – La programmazione regionale

Il decreto legislativo n. 76 in data 28 marzo 2000, recante “Principi fondamentali e norme di

coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell’articolo 1, comma 4, della

legge 25 giugno 1999, n. 208”, è informato al principio di subordinazione degli ordinari strumenti contabili

(bilancio annuale e pluriennale, leggi pluriennali di spesa ecc.) al metodo della programmazione economico-

finanziaria, il quale si pone come punto di riferimento obbligato delle opzioni di governo volte alla

identificazione degli obiettivi da conseguire.

La centralità del ruolo della programmazione, quale strumento indispensabile per un proficuo e

razionale impiego delle risorse pubbliche locali, è stata recepita nella impostazione di fondo della legge

regionale n. 34 in data 6 settembre 2001 (recante “Nuovo ordinamento contabile della Regione Basilicata”) e

portata a compimento dall’Amministrazione regionale, che ha prontamente avviato e tradotto in documenti

programmatici il complesso impianto strumentale diretto a supportare una nuova fase di impulso politico.

Come illustrato nel referto precedente, il sistema programmatorio regionale si incentra sul

Programma regionale di sviluppo, la cui attuazione viene verificata ed aggiornata annualmente in sede di

approvazione del Documento annuale di programmazione economica e finanziaria regionale (DAPEF). Gli

obiettivi e le priorità individuati nel DAPEF regionale sono, poi, tradotti in grandezze contabili dalla legge

finanziaria regionale e dal bilancio pluriennale ed annuale di previsione, cui fanno seguito il bilancio di

direzione, la legge di assestamento del bilancio, il rendiconto generale ed il rapporto di gestione20.

Tappa essenziale del processo di programmazione degli interventi di sviluppo economico-sociale da

realizzare, è la cd. “programmazione negoziata”, strumento orientato a razionalizzare gli interventi pubblici su

aree territoriali considerate in posizione di svantaggio. L’ultima generazione di strumenti di programmazione

negoziata (l’Intesa istituzionale di programma, l’Accordo di programma quadro, il Patto territoriale, il

Contratto di programma, il Contratto d’area o il Programma integrato d’area) cerca di far coesistere

programmazione economica, concertazione sociale, governo del territorio e autonomia funzionale dei vari

soggetti istituzionali ed economici coinvolti nell’iniziativa.

L’azione amministrativa svolta, nel corso del 2001, dalla Regione Basilicata per sostenere tale

metodo programmatorio, rilevante per lo sviluppo territoriale in quanto idoneo a canalizzare le risorse verso

progetti in grado di attivare meccanismi economici e sociali capaci da fungere da volano per l’accelerazione

dei processi produttivi e di crescita nei diversi settori, si è articolata lungo i seguenti filoni:

20 Ulteriori strumenti di programmazione regionale sono: il Nucleo di Valutazione Tecnico-Economica (ora Nucleo Regionale di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici), la Valutazione dell’impatto occupazionale e produttivo, il Consiglio regionale dell’economia e del lavoro, l’Osservatorio economico regionale.

19

� Interventi di programmazione negoziata: il territorio regionale è interessato da cinque Patti territoriali e

da un Contratto d’area. Complessivamente, detti strumenti coprono la quasi totalità del territorio. Si

tratta di progetti di sviluppo territoriale integrati, che prevedono incentivi per le imprese che si insediano

all’interno dei territori coinvolti ed investimenti pubblici per le infrastrutture ed i servizi;

� Intesa istituzionale di programma: tale strumento prevede interventi di sviluppo del territorio tramite

forme di partenariato fra il Governo nazionale e quello regionale. In particolare, nel corso del 2001, sono

entrati nella fase di operatività quattro accordi di programma quadro, contenuti nell’intesa: viabilità,

trasporti, sanità, nonché l’accordo per lo sviluppo della Val Basento;

� Accordo di Programma Quadro sui Beni Culturali: tale strumento è mirato alla valorizzazione ed allo

sviluppo dei beni culturali della Regione, in partenariato con il Ministero dei Beni e delle Attività

Culturali. Il relativo protocollo d’intesa è stato stipulato agli inizi del 2001 e l’accordo è già operativo21.

Dopo l’approvazione del Programma regionale di sviluppo 1998-2000, la Regione ha cercato di

valorizzare l’opzione strategica di fondo del PRS, quella cioè di potenziare le relazioni esterne attraverso

l’integrazione della Basilicata nel sistema delle relazioni nazionali ed internazionali. In tale prospettiva, con la

DGR n. 2350/2001, ha concentrato la sua azione programmatica sugli interventi infrastrutturali di rilevanza

nazionale o interregionale (specie nel settore dei trasporti e delle risorse idriche), poi inseriti nel piano di

attuazione della legge-obiettivo sulle grandi opere di interesse nazionale22.

§ 1.1 - Il Programma regionale di sviluppo 1998-2000

Nel contesto di una profonda revisione della normativa e degli strumenti di attuazione della politica

regionale, il Programma regionale di sviluppo 1998-2000 (approvato dal Consiglio Regionale con

deliberazione n. 1329 del 8 febbraio 2000) assolve la funzione di quadro di riferimento complessivo delle

dinamiche territoriali, economiche e sociali della Regione Basilicata.

Nel PRS si sommano le funzioni ricognitive della domanda sociale, le funzioni di indirizzo strategico,

nonché le funzioni di individuazione e di coordinamento delle relative linee d’intervento.

In particolare, la programmazione strategica affidata al PRS deve garantire il raccordo tra l’azione

regionale e i differenti processi di programmazione operativa, quali il Programma operativo regionale (POR)

per l’utilizzo dei fondi strutturali comunitari nel periodo 2000-2006, la Programmazione negoziata con le

Amministrazioni centrali dello Stato (Intesa istituzionale di programma) e con le parti sociali ed i Governi

locali (Patti territoriali, Contratti d’area, Contratti di programma).

Nell’esercizio di tale funzione di governance, la Regione impronta la sua azione privilegiando logiche

d’intervento dirette alla crescita autorganizzata delle potenzialità locali piuttosto che a moduli di spesa

assistita. Al fine di promuovere il massimo grado di partecipazione e responsabilizzazione dei soggetti

attuatori degli indirizzi programmatici regionali, l’Amministrazione regionale esplicita le priorità della propria

azione di governo e concerta con le autonomie locali e con gli operatori economici, in un quadro di ampia

collaborazione interistituzionale, i programmi operativi nonché i progetti più innovativi e di maggiore qualità.

21 Nel corso del 2001, la Regione ha definito ulteriori piani settoriali, di cui i principali sono: � il piano regionale di gestione dei rifiuti urbani (che ha concluso l’iter procedurale previsto dalla legge regionale n. 6 del 2

febbraio 2001); � il piano regionale energetico (approvato con DCR n. 220 del 26 giugno 2001 e pubblicato sul BUR n. 64 del 18

settembre 2001); � il piano turistico regionale (approvato con DCR n. 263 del 31 luglio 2001 e pubblicato sul BUR n. 65 del 20 settembre

2001); Ad una avanzata fase di definizione sono, invece, sia il piano regionale dei trasporti sia il piano regionale della viabilità.

22 In ordine alla programmazione regionale non è possibile svolgere, salvo quanto si dirà nel prosieguo della trattazione, una trattazione più diffusa ed approfondita, stante la carenza di esaurienti notizie e opportune documentazioni inerenti gli elementi informativi richiesti con la nota istruttoria del 30 aprile 2002. In effetti, a parte l’invio del Rapporto annuale sulla programmazione regionale, che descrive diffusamente gli aspetti principali dell’attività programmatoria svolta nell’anno in esame, la Regione non ha fornito preciso riscontro alla richiesta istruttoria volta a conoscere, nel dettaglio, modi e tempi di realizzazione degli interventi programmati, attraverso l’uso di idonei indicatori di rilevamento (di realizzazione, di risultato e di impatto) che consentissero un’analisi comparativa ed una valutazione dei risultati raggiunti.

20

Il metodo della concertazione, quale naturale strumento attuativo dei principi di sussidiarietà,

decentramento, partenariato e negoziazione, offre la possibilità di raggiungere adeguati livelli di convergenza

su obiettivi condivisi dai diversi attori locali (pubblici e privati), senza rinunciare alla identità di ciascuna delle

parti concertanti e all’unitarietà del “Sistema Basilicata” nel suo complesso.

Tuttavia, perché si attui un’efficace opera di raccordo tra la programmazione strategica (PRS) e la

programmazione operativa tipica dei singoli programmi settoriali e intersettoriali, occorre che fra i due livelli

programmatici vi sia una omogeneità sostanziale di impostazione metodologica e di contenuti. In tale

prospettiva, il PRS ha distinto due livelli di programmazione:

1) gli Assi strategici di programma (ASP), le cui linee d’intervento, direttamente gestite da

unità organizzative regionali di “missione”, sono strutturate su programmi intersettoriali

omogenei;

2) il Coordinamento strategico delle Politiche Ordinarie (PO), caratterizzato, da un lato, dal

ruolo primario svolto dagli Enti locali (consorziati tra loro) nel predisporre i Programmi

integrati d’area (PIA) e, dall’altro, dalla natura monosettoriale delle linee programmatiche

formulate.

L’impostazione metodologica del PRS, articolata secondo una strutturazione a matrice degli interventi

(aggregati verticalmente per aree tematiche omogenee – ASP – e, all’interno di tali aree, orizzontalmente per

programmi territoriali integrati – PIA - ), consente di perseguire l’obiettivo di “concentrare” interventi e

risorse, a livello di sviluppo complessivo della regione, lungo specifici assi strategici e, a livello di sviluppo dei

sistemi locali, tramite il finanziamento di piani integrati d’intervento.

Coordinando l’azione ordinaria con gli obiettivi strategici e con le azioni prioritarie, la Regione, da un

lato, focalizza la propria azione sulle potenzialità più significative per lo sviluppo, rimuovendo gli ostacoli che

tendono a frenarlo, dall’altro, esaurisce la propria funzione di indirizzo e di “governo” dell’attività corrente

dell’amministrazione, lasciando ai soggetti attuatori dei programmi (siano essi le proprie strutture

dipartimentali o gli enti locali e funzionali) ovvero all’iniziativa degli operatori presenti sul mercato

l’individuazione degli interventi e la gestione operativa degli stessi.

Tale metodo di programmazione “partecipata”, consente alla Regione di valorizzare le potenzialità di

autogoverno dello sviluppo locale e, nel contempo, di ricondurre a sintesi una progettazione che, altrimenti,

rischierebbe di risultare dispersiva ed inefficace.

Apposito strumento previsto dall’articolo 8, comma 2, della legge regionale 24 giugno 1997, n. 30, a

sostegno dei sistemi produttivi locali è, appunto, il Programma integrato d’area (PIA), istituto di

programmazione negoziata promossa da Enti locali, fra loro consorziati, per realizzare condizioni di sviluppo

locale sostenibile attraverso l’attivazione di risorse proprie degli enti promotori e di provenienza regionale,

nazionale e comunitaria. La concreta attivazione dei PIA implica, quindi, il loro inserimento, una volta

superato positivamente l’esame del Nucleo Regionale di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici

(NRVVIP) di cui alla legge regionale n. 48/2000, all’interno del Documento annuale di programmazione

economica e finanziaria (DAPEF), al fine di acquisire i necessari finanziamenti regionali.

In questo passaggio dalla programmazione strategica a quella operativa, si rischia, però, di

dissolvere l’unitarietà degli obiettivi di sviluppo assunti nel PRS in una pluralità di programmi a scala regionale

(ASP) e locale (PIA) privi del necessario raccordo. A tal fine, oltre alla emanazione di specifiche direttive in

tema di predisposizione dei programmi ed alla previsione di un’istanza superiore in grado di ricondurre a

sintesi ed unitarietà di indirizzo le linee programmatiche attivate a livello regionale e territoriale, occorre

assicurare un’adeguata sorveglianza dell’intero processo di programmazione.

In tale ottica il PRS individua strutture e procedimenti per il monitoraggio e la valutazione dell’azione

programmata e realizzata sul territorio. Questi strumenti permettono di verificare la validità della spesa sia

nelle fasi dell’allocazione ed utilizzazione delle risorse sia al termine della realizzazione degli interventi.

Per quanto concerne il monitoraggio, è previsto un sistema di rilevazione sistematica dei dati relativi

all’avanzamento finanziario, fisico e procedurale dell’attuazione dei singoli programmi inseriti nel bilancio

regionale.

21

Quanto alla valutazione, questa va effettuata ex ante, in itinere ed ex post per verificare la

rispondenza dell’allocazione delle risorse alle problematiche del settore ed alla strategia di sviluppo

perseguita, nonché per evidenziare l’efficacia degli interventi, l’efficienza delle spese e l’impatto

sull’occupazione e sul sistema produttivo.

La verifica continua della programmazione e delle politiche di intervento, secondo metodologie di

monitoraggio e di valutazione mutuate dalle già sperimentate procedure di attuazione dei programmi

comunitari, consente di supportare il momento politico-decisionale ed il momento manageriale tanto della

Regione quanto delle Autonomie locali.

Per la realizzazione di un tale sistema di valutazione, monitoraggio e controllo è essenziale procedere

all’identificazione di un modello univoco e funzionalmente razionale (in modo da evitare sovrapposizioni ed

inutili adempimenti burocratici), capace di elaborare un ampio, articolato ed integrato flusso di informazioni

(quadro macroeconomico, sistema produttivo, mercato del lavoro, spesa pubblica ecc.) necessarie per

interpretare la dinamica delle principali variabili rappresentative dell’economia regionale.

In attesa della implementazione di tale sistema informativo e di controllo, il PRS ha individuato una

prima batteria di indicatori di realizzazione, di risultato e d’impatto in grado di valutare, attraverso il riscontro

tra obiettivi fissati e risultati raggiunti, il livello di “successo” della strategia complessiva del PRS (in termini di

modificazione strutturale della realtà regionale) e delle singole linee d’intervento (in termini di utilizzo delle

risorse e di validità dei risultati ottenuti).

Con riferimento agli indicatori di livello “macro”, connessi alle principali “variabili di rottura” del

processo di crescita dell’economia regionale, è stato individuato un set di 10 indicatori “di successo” del PRS

di seguito sinteticamente riportati:

- Performance economica complessiva (tasso medio annuo di crescita del PIL regionale; PIL pro-capite

regionale; incidenza delle importazioni nette regionali sul PIL);

- Capacità di aprirsi all’esterno (incidenza delle esportazioni sul PIL regionale; presenze turistiche per

abitante);

- Rafforzamento della struttura produttiva (incidenza del valore aggiunto dei settori extragricoli privati

sul valore aggiunto totale regionale; tasso di industrializzazione);

- Miglioramento della dotazione infrastrutturale (rapporto tra la dotazione di infrastrutture economiche

regionali e livello medio nazionale),

- Riduzione del disagio sul mercato del lavoro (tasso specifico di attività; tasso di occupazione).

Quanto agli indicatori di valutazione delle linee strategiche individuate negli ASP, il PRS riporta una

lunga e dettagliata serie di indicatori distinti a seconda della fase di attuazione del programma di interventi

(realizzazione, risultato e impatto) e riferiti alle varie tipologie di intervento previste per i singoli ASP.

Il loro utilizzo rappresenta, senza dubbio, uno strumento di notevole utilità ed interesse per l’attività

di monitoraggio e di valutazione dei programmi adottati o da adottare.

§ 1.2 - Il Documento annuale di programmazione economica e finanziaria

Contrariamente alle previsioni formulate dalla Regione nel Rapporto sulla programmazione regionale

per l’esercizio 2000, anche il bilancio 2001 è stato adottato senza il sostegno del Documento annuale di

programmazione economica e finanziaria (DAPEF). Sebbene l’articolo 5 della legge regionale n. 30/1997

prevedesse l’adozione di detto strumento programmatico per la verifica e l’aggiornamento annuale degli

obiettivi strategici ed operativi definiti dalla Regione nel suo programma di governo, tale documento non ha

trovato concreta attuazione in considerazione dell’avvertita esigenza di una sua più puntuale definizione.

Solo a seguito dell’adozione della legge regionale 6 settembre 2001, n.34, contenente la disciplina

del nuovo ordinamento contabile della Regione, si sono create le premesse per valorizzare l’impiego del

22

DAPEF e per offrire una lettura delle politiche regionali in termini di maggior coerenza delle determinazioni

programmatiche e trasparenza delle informazioni.

In particolare, secondo il disposto dell’articolo 4, comma 2, della legge n. 34/2001, il DAPEF

rappresenta, principalmente, uno strumento di controllo e di verifica annuale (da compiersi entro il 31 luglio)

dello stato di attuazione del Programma Regionale di Sviluppo (PRS), nel suo complesso e nelle sue

articolazioni settoriali e territoriali. Solo dopo un’attenta analisi del quadro economico regionale e dei criteri

ispiratori delle scelte programmatiche adottate, è possibile infatti rimodulare, in termini di riposizionamento

degli obiettivi e di individuazione degli interventi prioritari, i contenuti del PRS e, conseguentemente, il quadro

delle risorse finanziarie di bilancio disponibili.

Attraverso la ridefinizione annuale del programma di governo e della sua dimensione finanziaria su

scala triennale, si offre una prima risposta anche all’esigenza di assicurare coerenza tra il sistema della

programmazione e quello del bilancio, ossia tra le opzioni e gli strumenti delle politiche regionali. Un legame,

questo, che si concretizza ulteriormente nella redazione del bilancio pluriennale programmatico, mediante la

traduzione contabile, per ciascun esercizio, degli obiettivi programmatici e gestionali.

La Regione, nell’ultimo trimestre del 2001 (nonostante i limiti oggettivi di tempo e le problematiche

connesse alla riclassificazione dei capitoli di bilancio ed all’avvio del controllo di gestione), è riuscita ad

impostare, sia pure per grandi linee, un documento di programmazione economico-finanziaria per il triennio

2002-2004 la cui struttura di fondo appare, comunque, idonea ad assolvere, in buona sostanza, alle funzioni

prescritte dalla legge.

Al DAPEF 2002-2004, approvato dal Consiglio Regionale con deliberazione n.367 del 29 gennaio

2002, ha fatto seguito, a distanza di pochi mesi, il DAPEF 2003-2005 (approvato con D.C.R. n. 512 del 2

agosto 2002) che conferma e sviluppa i criteri ispiratori e selettivi sintetizzati nel precedente documento.

L’idea-forza, che nei due documenti è sintetizzata dalla formula “Regione di Qualità – Territorio di

Eccellenza”, poggia sulla convinzione che attivando percorsi virtuosi e ampiamente partecipati, attraverso il

coinvolgimento delle energie socio-economiche ed istituzionali della regione, si possano creare le condizioni

per valorizzare i punti di forza del “Sistema Regione Basilicata” e sviluppare quei fattori di eccellenza che

consentano di stimolare ed avviare un trend di crescita stabile e duraturo.

Il documento si articola, sostanzialmente, in tre parti.

La prima, diretta ad illustrare il quadro congiunturale dell’economia regionale, descrive gli andamenti

settoriali delle principali variabili macroeconomiche (la crescita economica complessiva e per macrosettori, il

livello dell’occupazione e la dotazione infrastrutturale); la seconda, volta ad illustrare le priorità e gli obiettivi

della programmazione regionale, espone l’analisi dei singoli contesti di riferimento e le linee di intervento

regionali, sub ed extraregionali, rispondenti agli obiettivi specificati (con valutazione della coerenza e

dell’impatto in termini occupazionali); la terza parte, infine, descrive le politiche di gestione finanziaria, con

analisi dell’evoluzione dei flussi di entrata e di spesa, nonché delle risorse da destinare alla realizzazione dei

programmi attivati nel triennio di riferimento.

Rispetto al quadro strategico impostato dal PRS, il processo di programmazione attuato dal DAPEF

presenta alcune novità di rilievo.

In primo luogo, si rimodula il numero delle linee prioritarie d’intervento dell’azione regionale, che,

come detto, focalizzano l’azione ordinaria e straordinaria della Regione sulle potenzialità più significative per

lo sviluppo, rimuovendo i principali ostacoli che tendono a frenarlo. In luogo delle 38 linee d’intervento

individuate nel PRS, declinate a loro volta in 103 linee strategiche di minor livello, il DAPEF distingue 24

direttrici strategiche di intervento di livello regionale23 (al cui interno si articolano i molteplici interventi

operativi), 22 linee d’intervento extraregionali e 14 subregionali.

In secondo luogo, si riduce sensibilmente il numero degli obiettivi specifici programmati dalla

Regione, che dai 34 del PRS passano a soli 25.

23 Ove si consideri, però, che le 4 linee d’intervento strategiche all’interno dell’ASP 4 siano, sotto diverso profilo, classificabili al loro interno in 12 linee d’intervento, il numero complessivo salirebbe a 32.

23

Infine, si cerca di avviare un percorso di dinamizzazione delle scelte programmatiche, passando da

un approccio in termini di mera impostazione ad un quadro di valutazione ex ante di taluni elementi sensibili

(come l’impatto delle politiche regionali sull’occupazione o l’analisi della situazione regionale in termini di pari

opportunità) che consentano di generare un insieme articolato e coerente di risultati attesi suscettibili di

sintetizzare il livello della realizzazione strategica del complesso delle azioni poste in essere.

Pur dovendosi, senza dubbio, riconoscere al DAPEF il merito di offrire una lettura aggiornata degli

obiettivi e degli strumenti delle politiche regionali, in termini di coerenza e trasparenza, e di definire le

prospettive di medio periodo con riguardo alle grandezze economiche e agli obiettivi finanziari, non possono

non manifestarsi alcune perplessità sulla reale capacità del documento programmatico di esprimere, in modo

imparziale ed effettivamente rappresentativo della realtà, le tendenze dei diversi comparti di spesa ed il loro

grado di tenuta rispetto al complesso delle misure adottate e degli obiettivi perseguiti.

Il problema che si intende evidenziare attiene alla significatività dei dati di analisi economica (macro

e micro) e di contesto esposti nel documento a supporto delle scelte strategiche adottate e delle verifiche

dello stato di attuazione del programma d’interventi già avviato24.

La relazione, infatti, presenta, per taluni aspetti, caratteri di diffusa genericità, che confligge con

l’esigenza di misurabilità e valutazione degli obiettivi e dei risultati della gestione. La frequente mancanza del

supporto di dati economico-statistici e della stessa indicazione dei dati fisici di base, è di ostacolo alla

ricostruzione del percorso logico seguito per la determinazione degli interventi ritenuti prioritari ed alla

individuazione del nesso tra le esigenze rappresentate e lo stanziamento programmato. Lo squilibrio

rilevabile, poi, tra la sovrabbondanza di valutazioni strategiche e di iniziative programmatiche di nuova

introduzione, da un lato, e l’assoluta carenza di analisi (limitate alla troppo sintetica esposizione dello stato di

attuazione degli interventi contenute nelle schede di approfondimento allegate) dirette a verificare ex post il

funzionamento e la resa delle misure d’intervento già adottate, dall’altro, riduce in misura rilevante la

consapevolezza della portata delle scelte da compiere e la possibilità di introdurre adeguate e tempestive

correzioni di rotta. Tale squilibrio informativo rende, peraltro, difficile stabilire quanto del conseguimento degli

obiettivi sia riferibile alla puntuale realizzazione degli interventi approvati e quanto alla favorevole evoluzione

di fattori diversi.

Di qui la necessità di provvedere alla integrazione dei flussi informativi e di consentirne il raccordo

con gli obiettivi fissati nel PRS.

Invero, l’analisi dello stato di attuazione del PRS nel suo complesso e nelle sue articolazioni settoriali

e territoriali, richiede l’adozione di parametri economici e finanziari omogenei e confrontabili con quelli

prescelti in sede di elaborazione del PRS.

Appare opportuno, quindi, che l’analisi macroeconomica diretta a prospettare gli andamenti

congiunturali e settoriali della Regione sia condotta utilizzando, quanto meno, gli stessi parametri di

rilevazione adottati dal PRS (seguendo schemi di classificazione comparabili) e che, per le misurazioni di

performance delle linee strategiche individuate negli ASP, il riscontro tra obiettivi fissati e risultati conseguiti

sia effettuato attraverso i 10 indicatori “di successo” e (laddove sia ancora possibile) i vari indicatori di

realizzazione, risultato e impatto riportati negli appositi quadri sinottici del PRS.

E’ evidente che un’informazione meno parziale e più rappresentativa dello stato di attuazione del

PRS, da cui dipende il buon esito del processo circolare programmazione-gestione-controllo-rimodulazione dei

programmi e degli obiettivi, è legata principalmente ad un valido e diffuso sistema di controllo e

monitoraggio, attualmente ancora parzialmente sperimentati.

Si deve, pertanto, ribadire la necessità di un rapido adeguamento funzionale delle strutture

organizzative regionali e locali deputate a tali adempimenti, che consenta di soddisfare l’esigenza di disporre

di informazioni e valutazioni il più possibile corrette ed esaurienti a supporto del processo politico-decisionale.

24 La stessa Regione ammette di non disporre dei dati necessari per conoscere l’andamento delle principali componenti del PIL del 2000, e del livello delle vendite e di reddito raggiunto tra le diverse regioni italiane, da cui trarre utili considerazioni circa le variazioni del tenore di vita e del livello dei consumi della popolazione residente nella regione.

24

Di tale esigenza la Regione è, da tempo, pienamente consapevole, specie con riguardo ai processi di

attuazione degli strumenti della programmazione negoziata attivati nel 2000. A tal proposito, infatti, è stato

avviato, nel corso dello stesso anno, un intenso confronto tra gli Uffici regionali competenti ed il Ministero del

Tesoro per attivare, in tempi rapidi, il Nucleo Regionale di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici

(NRVVIP).

Tale organismo, già sostanzialmente previsto dall’articolo 12 della legge regionale n.30/1997 con la

denominazione di “Nucleo di valutazione tecnico-economica” e riformato dalla L.R. n.48/2000 in conformità

alle previsioni della legge n.144/1999 e agli indirizzi formulati, al riguardo, dal Presidente del Consiglio dei

Ministri (direttiva del 10 settembre 1999), dal CIPE (delibera pubblicata in G.U. n. 14 del 19 gennaio 2000) e

dalla Conferenza Stato-Regioni (in data 21 ottobre 1999 e 10 febbraio 2000), è alfine divenuto operativo per

effetto della richiamata DGR n. 103 del 29 gennaio 2002, che ne ha individuato i componenti esterni.

In tale ottica, si colloca, altresì, il bilancio di direzione per l’esercizio 2002 (approvato dalla Giunta

Regionale in data 3 aprile 2002), attraverso il quale sono esplicitati gli obiettivi gestionali dei singoli Centri di

responsabilità in coerenza con gli obiettivi specifici individuati nel DAPEF. Per ogni struttura dirigenziale sarà

possibile, quindi, associare agli obiettivi gestionali i processi amministrativi necessari al loro conseguimento e,

conseguentemente, misurare il prodotto dell’attività amministrativa in termini di servizi finali resi al cittadino.

Attraverso il collegamento degli obiettivi specifici e gestionali agli Assi Strategici di Programma (ASP)

individuati nel Piano regionale di sviluppo e riconfermati nel DAPEF, la Regione può verificare, per ciascun

centro di costo, il grado di avanzamento dei programmi adottati e di perseguimento degli obiettivi,

quantificandone l’entità sulla base di appositi indicatori e valori target predeterminati. A tale riguardo, si

osserva come alla definizione di precise tipologie di misurazione dei costi di produzione, in termini di risultati

economico-finanziari, non corrisponda una altrettanto chiara definizione degli indici fisici di misurazione delle

prestazioni in termini di quantità, tempo, flessibilità e qualità delle stesse.

§ 1.3 - La programmazione dei fondi europei

Nel corso del 2001 la Regione ha dovuto affrontare, contestualmente, l’attuazione di due fasi distinte

di cicli programmatori dei fondi strutturali comunitari: il completamento del POP Basilicata 1994/1999 ed il

concreto avvio del POR 2000/2006. La sovrapposizione del vecchio e nuovo ciclo programmatorio ha

sottoposto (come peraltro già avvenuto in passato) i vari segmenti della struttura amministrativa regionale e

locale a forti sollecitazioni sia nella fase di programmazione che in quella di gestione degli interventi.

L’esperienza maturata durante l’attuazione dei primi programmi comunitari a carattere plurifondo

POP 1990/1993 e POP 1994/1999, ha prodotto una profonda innovazione nel modus operandi non solo

dell’Amministrazione regionale, ma anche delle Amministrazioni locali, delle agenzie settoriali e degli

operatori privati, in quanto diretti responsabili dell’attuazione di gran parte delle misure previste nei

programmi.

Sotto il profilo della strategia programmatoria, la Regione Basilicata ha saputo adeguare

tempestivamente la propria azione amministrativa ad una proficua utilizzazione del cofinanziamento

comunitario, elaborando una politica di programmazione in cui gli obiettivi regionali convergono verso quelli

comunitari sino a realizzare, nella maggior parte dei casi, una vera e propria coincidenza. Tale scelta di fondo,

congiunta al pieno utilizzo delle risorse proprie attraverso la loro destinazione alla quota regionale di

cofinanziamento, ha innescato un effetto moltiplicativo degli interventi strutturali e degli investimenti

attuabili.

Al fine di ottenere la eleggibilità al cofinanziamento dell’U.E. anche di opere in larga parte già

finanziate con fondi statali e regionali, la Regione ha adottato una programmazione caratterizzata da

“flessibilità” (ottenuta programmando l’utilizzo delle risorse comunitarie ad un livello, quello della “misura”,

intermedio tra il sottoprogramma e la specifica progettazione da finanziare) e da uno “sfasamento temporale”

25

(concretantesi nel gestire, per un ciclo di programmazione, anche progetti già finanziati da fondi nazionali o

programmati nel ciclo precedente), con l’effetto di assicurare una elevata capacità di spesa anche nel primo

periodo della programmazione (overbooking).

Ulteriore effetto del descritto modo di impostare l’attività amministrativa è che la Regione, grazie ad

un “parco progetti” tutti eleggibili a cofinanziamento per l’arco temporale in cui devono essere realizzati,

attua un programma finanziariamente più ampio di quello che sarebbe strettamente necessario per

rendicontare alla Commissione europea, così da assicurarsi un “margine di sicurezza” per l’eventualità che i

soggetti attuatori non riescano a portare a compimento, nei termini previsti per la rendicontazione della

spesa, tutti i progetti finanziati.

Tale “serbatoio di spesa”, che ha essenzialmente una funzione di “anticipazione e tiraggio” delle

risorse esterne, determina un andamento del tutto svincolato (e talvolta quasi inverso) rispetto alle quote

annuali previste dal programma approvato. Ciò in quanto l’azione regionale di attuazione del programma

comunitario si svolge avendo di mira essenzialmente l’obiettivo finanziario finale del pieno impiego di tutte le

risorse previste per l’intero ciclo programmatico.

§ 1.3.1 - L’attuazione del POP Basilicata 1994/1999

Nell’ambito degli interventi cofinanziati dai Fondi strutturali (FERS, FSE e FEAOG), il Programma

operativo plurifondo (POP) Basilicata 1994/1999 ha subito, nel corso del periodo di attuazione, consistenti

modifiche del piano finanziario, registrando un incremento complessivo del costo totale programmato

(+11,3%) rispetto a quello inizialmente approvato nell’ambito del Quadro Comunitario di Sostegno (QCS) di

riferimento, pari ad oltre 248,7 miliardi di lire (128,42 Meuro). Tali modifiche sono state determinate

dall’attribuzione, quale premio di performance (Mid Term Review), di risorse aggiuntive alla Regione

Basilicata per i livelli di spesa raggiunti negli anni 1997 e 1998 (superiori, rispettivamente, al 38% e al 55%

del costo totale di ciascuna forma di intervento inserita nel QCS 1994/1999), ciò che ha, poi, dato luogo, da

parte del Comitato di Sorveglianza del QCS, ad una serie di successive rimodulazioni delle forme d’intervento

programmate al fine di adeguare l’assetto finanziario inizialmente definito alle potenzialità di utilizzo delle

singole misure.

Al fine di accelerare i processi di spesa per il completamento, in tempo utile (31/12/1999 per gli

impegni e 31/12/2001 per i pagamenti), degli interventi cofinanziati nell’ambito del programma operativo così

rimodulato, la Regione ha effettuato i relativi pagamenti con fondi propri, indipendentemente dagli accrediti

provenienti dai competenti organi comunitari e statali a titolo di contributo. Di riflesso, però, tale pratica

espone l’Ente all’eventualità che, a causa del mancato completamento del programma, le somme anticipate

non siano interamente rimborsate.

In ordine alle attività conclusive ed al livello di attuazione raggiunto dal POP 1994/99, si rinvia al

prossimo referto di controllo, nel quale saranno espresse valutazioni definitive in termini di efficienza,

efficacia ed economicità della gestione25.

Nondimeno, per un quadro sintetico dello stato di attuazione del Programma operativo, si riportano

nel seguente prospetto (tabella 1) i dati relativi alla spesa prevista e realizzata (con relativo rapporto di

incidenza) divisa per Sottoprogramma e per Misura.

25 Secondo quanto riferisce la Regione nel DAPEF 2002, alla fine del 2001 l’amministrazione regionale ha provveduto, per i fondi FESR e FSE, alla presentazione delle certificazioni di spesa e contestuali domande di pagamento, a valere sulle quote di cofinanziamento UE e Stato, dei saldi delle annualità 1994/1998 e degli anticipi relativi al 1999. Entro il termine del 30 giugno 2002, dovranno essere richiesti i saldi finali dell’intero Programma Operativo, che presuppongono l’espletamento di tutte le procedure amministrative, contabili e di controllo previste per la chiusura del Programma stesso. Per il fondo FEAOG, invece, sono in via di allineamento con le raccomandazioni della Commissione europea le relative attestazioni di spesa.

26

TAB. 1

PROGRAMMA OPERATIVO PLURIFONDO BASILICATA 1994/1999 (Stato di attuazione al 30 settembre 2001)

(in miliardi

di lire)

Spesa pubblica Spesa pubblica prevista

Spesa totale realizzata Impegni Pagamen

ti

% (D/A) FONDO

A B C D E

Fondo FESR 1.037,8 1.196,6 1.328,3 1.088,2 104,9%

Fondo FEAOG 654,5 834,5 786,1 621,5 95,0%

Fondo FSE 480,2 476,3 522,8 476,3 99,2%

SOTTOPROGRAMMA

Trasporti 234,3 245,9 288,5 245,9 105,0%

Industria, artigianato e servizi alle imprese 209,1 247,8 240,1 191,7 91,7%

Turismo 199,4 259,5 253,7 207,2 103,9%

Risorse agricole e infrastrutture di supporto 187,8 251,7 238,2 174,3 92,8%

Sviluppo rurale 100,7 137,5 139,4 116,2 115,4%

Servizi di sviluppo agricolo 21,3 17,4 21,3 17,4 81,8%

Obiettivo 5 a) 263,3 321,4 300,1 230,4 87,5%

Misure in corso 83,3 104,6 87,1 83,3 100,0%

Infrastrutture di supporto alle attività economiche

387,3 433,7 534,4 433,7 112,0%

Formazione 480,2 476,3 522,8 476,3 99,2%

Assistenza tecnica e monitoraggio 7,7 7,7 9,7 7,7 100,0%

TOTALE 2.172,5 2.507,5 2.635,3 2.184,1 100,5%

Fonte: Banca d'Italia su dati della Regione Basilicata (da: "Note sull'andamento dell'economia della Basilicata nel 2001")

27

§ 1.3.2 - L’attuazione del POR 2000/2006

Il Programma operativo regionale per gli interventi strutturali comunitari nella Regione Basilicata per

il periodo 1° gennaio 2000 – 31 dicembre 2006, presentato dal Governo italiano alla Commissione europea in

data 5 ottobre 1999 per la relativa approvazione, riprende l’impianto strategico ed i vincoli attuativi del

Quadro comunitario di sostegno (QCS) per le aree dell’Obiettivo 1 all’interno di un più vincolante sistema

normativo.

Le linee direttrici che più caratterizzano il nuovo ciclo di programmazione dei Fondi strutturali sono:

� maggiore concentrazione delle risorse: in luogo degli 11 sottoprogrammi del POP 1994/1999,

articolati in 41 misure, il nuovo piano concentra la propria strategia di azione su 6 grandi aree tematiche

d’intervento (cd. Assi prioritari), distinti, a loro volta, in 44 misure, ai quali si aggiunge un Asse

trasversale (“Assistenza tecnica”) e relativa misura, per un totale di 45 misure;

� integrazione degli interventi: quale modalità ordinaria di attuazione dei Fondi a finalità

strutturale, il Complemento di programmazione (che costituisce il documento attuativo del POR) ha

previsto il Piano integrato territoriale. Tale modalità organizzativa, diretta a massimizzare l’integrazione

degli interventi, consente di programmare, all’interno di ambiti territoriali sub-regionali ristretti, un

insieme di azioni coerenti, afferenti più misure e/o assi prioritari, che concorrano a conseguire un unico

obiettivo di sviluppo;

� più rigorosa verifica dell’efficacia e dell’efficienza dell’utilizzo delle risorse comunitarie: l’articolo

44 del Regolamento CE n. 1260/99, ha introdotto una riserva di premialità (stabilita nella misura del 4%

delle risorse attribuite alle regioni dell’Obiettivo 1) da assegnare, entro il 31 marzo 2004, sulla base di

tre criteri di valutazione, per la cui misurazione vengono utilizzati specifici indicatori di sorveglianza:

efficacia degli interventi, efficienza della gestione e attuazione finanziaria dei programmi (a differenza

del precedente ciclo di programmazione che subordinava l’assegnazione del premio di performance

unicamente al criterio della capacità di spesa)26;

� disimpegno automatico: tale meccanismo, previsto dall’articolo 31, par. 2, del citato

Regolamento, permette alla Commissione europea di procedere al disimpegno delle risorse destinate al

cofinanziamento per le quali non risulti essere stata presentata una domanda di pagamento ammissibile

entro la scadenza del 2° anno successivo a quello in cui l’impegno di spesa era stato assunto.

Per la realizzazione degli interventi previsti nell’ambito del Programma operativo sono state destinate

risorse comunitarie per 1.438,2 miliardi di lire (742,778 Meuro), ripartite tra i diversi fondi strutturali

(376,278 Meuro al FESR, 171,100 Meuro al FEAOG e 195,400 Meuro al FSE) e, nell’ambito di questi, tra i vari

assi prioritari nei quali è finalizzata la strategia d’intervento del programma regionale.

Il POR, nel complesso, dovrà attivare nel prossimo periodo di programmazione (2000-2006, con

spese da sostenere fino al 2008) un finanziamento pubblico per oltre 2.400 miliardi di lire, di cui una quota

pari al 59% circa a carico dell’Unione europea, il 29% è rappresentata dal cofinanziamento statale ed il

restante 12% (circa 300 miliardi di lire, pari al 30% della quota posta a carico dello Stato membro per il

finanziamento dell’intero programma) a carico del bilancio regionale.

Considerando congiuntamente alle risorse pubbliche anche la quota di risorse private di cui si

prevede l’attivazione nell’ambito del programma (633 miliardi di lire), emerge un costo totale programmato di

3.070 miliardi di lire (1.585,52 Meuro) che, sommato alle risorse stanziate dal PON, raggiunge un totale

complessivo di 3.687 miliardi di lire (1.904,18 Meuro) da destinare per i nuovi interventi di adeguamento

strutturale da realizzare in Basilicata entro il 2008.

Rispetto agli interventi originariamente programmati nell’ambito del Programma operativo plurifondo

(POP) del precedente periodo di programmazione 1994/1999, le risorse comunitarie strutturali assegnate alla

Basilicata sono cresciute del 27,4%, quelle pubbliche nazionali del 43% e quelle private del 72,1%, per un

26 A tale riserva, da assegnare entro il 31 marzo 2004, il Governo centrale ha affiancato un’ulteriore riserva del 6%, individuando altri criteri di valutazione afferenti: l’avanzamento istituzionale; l’integrazione della programmazione territoriale; la concentrazione degli interventi verso un numero ridotto di obiettivi.

28

incremento complessivo del 40% (pari a 875 miliardi di lire, cioè 451,9 Meuro, in più rispetto al ciclo

precedente).

Per la copertura della quota finanziaria regionale del Programma Operativo, la Regione Basilicata, in

data 26 luglio 2001, ha stipulato con la Banca Europea degli Investimenti un prestito di importo pari a 154,7

Meuro. L’apertura di tale linea di credito, il cui ammontare sarà versato interamente entro il 31 luglio 2004,

consentirà certamente una accelerazione delle procedure di spesa ed una facilitazione all’esecuzione

dell’intero Programma Operativo.

Il mutuo, di fondamentale importanza per l’esecuzione degli interventi previsti dal POR, consente di

finanziare l’intero Programma e non singoli interventi. Tra questi, il finanziamento della BEI andrà ad incidere,

principalmente, su quelli riguardanti la formazione, gli investimenti infrastrutturali e la realizzazione di servizi

innovativi.

Quanto al processo di attuazione del POR Basilicata, questo si è avviato, sostanzialmente, solo dopo

la prima riunione del Comitato di Sorveglianza, avvenuta verso la fine dell’anno 2000 (28 novembre).

L’anno 2001, pertanto, ha costituito un anno di forte impegno per l’Autorità di gestione del

programma operativo che, affiancata dalle strutture regionali coinvolte nell’attuazione dello stesso, ha cercato

di imprimere un’accelerazione al funzionamento della struttura amministrativa regionale, appena uscita da un

vasto processo di riorganizzazione del proprio assetto funzionale interno.

Obiettivo principale dell’attività dell’Autorità di gestione è stato quello di favorire l’adozione di

percorsi procedurali coerenti con il sistema di regole e vincoli caratterizzanti il nuovo modello di

programmazione comunitaria. Di particolare rilievo è la costruzione di un sistema informativo unico in grado

non solo di gestire le informazioni procedurali, fisiche e finanziarie relative agli interventi cofinanziati dalla

Unione europea e di ottemperare agli obblighi regolamentari, ma anche di mettere in connessione il sistema

gestionale degli interventi con il sistema più strettamente contabile della regione, al fine di ottimizzare i

processi di controllo e di velocizzazione della spesa. Tale intervento è stato finanziato con le risorse allocate

nell’ambito della misura Assistenza tecnica, studi, monitoraggio, valutazione e pubblicità del POR.

Per conseguire la riduzione dei tempi relativi alle fasi di progettazione preliminari alla realizzazione

degli interventi, l’Amministrazione regionale ha attribuito agli Enti attuatori le responsabilità di natura

strettamente tecnico-progettuale, cosicché, sgravata dei compiti più strettamente gestionali, ha potuto

concentrare la propria azione nella verifica del rispetto della coerenza degli interventi con la programmazione

comunitaria e nelle attività di accompagnamento ed assistenza alle diverse soggettualità impegnate

nell’attuazione del POR.

Specifica attenzione è stata dedicata all’applicazione dei criteri prioritari di selezione degli interventi,

già peraltro individuati nell’ambito del Complemento di programmazione. Sono stati, quindi, privilegiati i

progetti diretti soprattutto a favorire:

� la sostenibilità ambientale (considerando l’adozione di tecniche e tecnologie per il miglioramento

delle prestazioni ambientali);

� le pari opportunità (premiando il finanziamento sia di imprese a conduzione femminile che i

progetti di investimento a prevalente assunzione di manodopera femminile);

� l'occupazione e l'emersione del lavoro irregolare (attraverso la priorità accordata a progetti di

investimento ad elevato tasso occupazionale ed attraverso il sostegno alla creazione di impresa);

� la società dell'informazione (privilegiando le azioni di sostegno alla realizzazione di sistemi a rete

ed il ricorso a tecnologie multimediali).

Al fine di dare coerenza e sistematicità all'assetto delle attribuzioni funzionali degli organismi di

indirizzo e coordinamento e delle strutture tecniche di assistenza, supporto e sorveglianza connesse alla

gestione di risorse di origine comunitaria, la Regione ha predisposto il “Regolamento delle attribuzioni

funzionali in materia di programmazione comunitaria”, che prevede di rendere operativo nel corso del 2002.

Quanto all’attività svolta da Comitato di Sorveglianza del POR nel corso del 2001, sono da segnalare

alcune modifiche ed integrazioni al Complemento di programmazione, tra le quali assume particolare rilievo

29

l’inserimento, per ogni misura, degli indicatori di realizzazione fisica e di risultato (riunioni del 14 giugno e del

10 dicembre)27.

Per la gestione sistematica dei progetti, la Regione ha utilizzato, così come previsto dal

Complemento di programmazione, i tre sottosistemi di monitoraggio: SIMIC (Fondo FESR), SIRFO (Fondo

FSE), FEOGA (Fondo FEAOG).

I dati di monitoraggio prodotti, e inseriti sul software Monit 2000 fornito dal Ministero dell’Economia

e delle Finanze (IGRUE), riguardano rilevazioni trimestrali circa lo stato di attuazione finanziario del

programma e l’avanzamento procedurale (al 30.09.2001) e fisico (al 31.12.2001) dei singoli progetti.

E’, inoltre, in corso di definizione la procedura informatica “Catasto progetti” che si intende utilizzare,

in sostituzione di tutte le procedure attualmente in uso nei Dipartimenti regionali, per la gestione ed il

monitoraggio di tutti gli investimenti pubblici e privati indipendentemente dai programmi di finanziamento.

Tale progetto si inserisce nell’ambito delle attività volte alla realizzazione della Rete Unitaria delle Pubbliche

Amministrazioni Regionali (RUPAR)28.

Per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo finanziario dei contributi concessi nell’ambito

dei fondi strutturali, è prevista l'individuazione di un “campione” di progetti da sottoporre ad audit, sui quali

annualmente devono essere espletate le verifiche da sottoporre all’esame della Giunta Regionale.

Lo stato di avanzamento finanziario del Programma operativo regionale al termine del 2001, quale

risulta dal “Rapporto di esecuzione 2001” predisposto in base al monitoraggio effettuato dalla Regione (che

considera tutte le spese ammissibili a finanziamento a decorrere dalla data iniziale del 5 ottobre 1999),

registra (per l’esercizio 2001) impegni pari a lire 282 miliardi (145,65 Meuro) e pagamenti per soli 96,8

miliardi di lire (50,01 Meuro). Complessivamente, nel periodo 2000-2001 del ciclo di programmazione, gli

impegni ammontano a lire 354,9 miliardi (183,28 Meuro) e i pagamenti ad appena lire 128 miliardi (66,11

Meuro), con un’incidenza pari, rispettivamente, al 11,4% e al 4,1% del costo totale programmato.

Il quadro che emerge da una prima lettura dei dati di realizzazione finanziaria del programma

(riferita, come accennato, alla spesa monitorata e non a quella formalmente certificata)29 non appare del

27 Occorre ricordare che il Complemento di programmazione, recepito con delibera del Consiglio Regionale n.157/2000 e modificato con successiva delibera n. 259/2001, completa il processo di programmazione “a cascata” dei Fondi strutturali per il periodo 2000/2006, come previsto dal regolamento CE n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali, e contiene la descrizione dettagliata delle “misure” di attuazione degli Assi prioritari, già sinteticamente delineate nel POR, l’individuazione dei beneficiari finali e la definizione dei Progetti integrati territoriali (PIT). Per questi ultimi, il riparto delle risorse e la definizione delle relative procedure attuative è stata fissata dalla DGR n. 1364/2001.

28 Oltre alla realizzazione del “Catasto progetti” per la gestione della banca dati progetti e per il monitoraggio degli stessi (Progetto SINT-2), il progetto RUPAR ha visto la conclusione, nel corso del 2001, delle seguenti attività: 1) completamento delle reti di connessione di tutti gli enti aderenti (circa 142, tra Comuni, Comunità montane, Ausl e Aziende ospedaliere, enti regionali e subregionali, Province e Prefetture); 2) attivazione della “server farm” regionale; 3) attivazione sperimentale della CA (Certification Autority) regionale con emissione di carte elettroniche di accesso ai servizi dell’ente con memorizzazione di un certificato identificativo digitale (Progetto SEST-1); 4) realizzazione del SIRL (Sistema informativo regionale per il lavoro), che prevede l’attivazione di una rete di servizi per favorire l’incontro di domanda e offerta di lavoro sull’intero territorio nazionale ed a livello europeo (Progetto SEST-2); 5) realizzazione dell’integrazione dei sottosistemi informativi in area sanitaria per consentire la prenotazione di prestazioni sanitarie e la scelta o la revoca del medico di base (Progetto SEST-3); 6) realizzazione dell’intervento sperimentale di promozione del Telelavoro nella Pubblica Amministrazione regionale o in altri enti territoriali per la maggior flessibilità nell’organizzazione del lavoro e nell’erogazione dei servizi (Progetto SINT-1); 7) esecuzione dell’analisi di dettaglio del Portale della Regione Basilicata. Per lo sviluppo della RUPAR sono state, altresì, svolte le seguenti attività integrative: � esecuzione di corsi di formazione ai referenti degli enti aderenti alla RUPAR e svolgimento delle relative attività di

supporto; � attivazione, nell’ambito del programma PASS 3, del progetto POLIS “Gestione degli uffici di polizia municipale”, con il

coinvolgimento (nella prima fase attuativa) di 27 comuni della Regione; � predisposizione della convenzione con l’ACI per l’accesso al PRA da parte degli uffici di Polizia Municipale dei comuni

aderenti alla RUPAR; � attuazione del Progetto “Un Computer in ogni casa” (predisposizione dell’avviso pubblico, coordinamento del gruppo di

lavoro dipartimentale per la fase di acquisizione e registrazione delle domande, redazione delle graduatorie, attivazione del Call Center, controllo e reportistica delle domande pervenute);

� Predisposizioni delle convenzioni con il Ministero della pubblica istruzione – Direzione generale per la Basilicata – e con l’APT in merito alla connessione alla RUPAR delle scuole e delle PRO-LOCO;

� Definizione della prima bozza del Piano regionale per l’e-government ed esecuzione di attività di sensibilizzazione verso gli enti aderenti alla RUPAR.

29 Si precisa che la spesa complessivamente certificata è pari a circa il 34% della spesa monitorata a tutto il 2001; ciò perché, da un lato, il totale cumulato della spesa certificata è stato comunicato nel 2001 (e non comprende, quindi, le spese, generalmente consistenti, effettuate a fine anno), dall’altro, per le verifiche ancora in corso sulle spese da parte degli uffici regionali competenti.

30

tutto confortante. Particolare significatività assume, al riguardo, l’esame del grado di attuazione finanziaria

del programma rispetto all’ipotesi di progressione di spesa calcolata sulla base di valori di spesa–obiettivo

individuati, da un lato, per non incorrere nel disimpegno automatico al termine dell’anno 2002, dall’altro, per

il raggiungimento del target finanziario previsto per la premialità del 4%.

L’analisi di tali valori di spesa, esposta nella seguente tabella, consente di evidenziare che il livello di

spesa raggiunto dal programma nel 2001 è pari al 70% del valore minimo da conseguire per non incorrere

nell’applicazione del principio del disimpegno automatico. La situazione, se esaminata per Fondo, si presenta,

però, notevolmente differenziata, in quanto il FSE mostra un netto superamento del target da raggiungere

(146%), mentre FEAOG e FESR fanno registrare valori del 61% e del 50%.

Relativamente alla premialità, il grado di raggiungimento del valore obiettivo è, nel complesso, pari

al 53%, con andamento analogo per quanto riguarda i singoli Fondi (FSE, FEAOG e FESR, rispettivamente,

pari al 109%, 47% e 38%).

P.O.R. BASILICATA 2000 – 2006

Avanzamento finanziario al 31-12-2001

(in euro)

PERFORMANCE DI SPESA

FONDO

Soglia minima di spesa per evitare il disimpegn

o

Soglia minima per la

premialità

Obiettivo perseguito (Complemento di

programmazione)

Spesa totale

31/12/2001

Disimpegno %

Premialità %

Complemento

%

Totale F.E.S.R.

51.232.714 68.150.561 73.273.832 25.646.696 50 % 38 % 35 %

Totale F.S.E. 16.521.306 22.118.038 23.770.168 24.054.393 146 % 109 % 101 %

Totale F.E.A.O.G.

26.852.707 34.924.970 37.610.241 16.406.350 61 % 47 % 44 %

Totale complessivo

94.606.727 125.193.569 134.654.241 66.107.439 70 % 53 % 49 %

Fonte: Rapporto di esecuzione anno 2001 (Decisione n° C(2000) 2372 del 22.08.2000)

Il raffronto delle performance di spesa registrate nel 2001 con i traguardi finanziari fissati, evidenzia

lo stato di ritardo della spesa per i Fondi FESR e FEAOG, mentre l’avanzamento del Fondo FSE risulta in linea

con le previsioni. Tale fenomeno è riconducibile, essenzialmente, al carattere dei progetti ammissibili al

finanziamento del Fondo FSE, suscettibili di produrre spesa in tempi sufficientemente brevi.

Nell’ambito del FESR si sono registrati, per l’anno 2001, impegni per 104,13 Meuro e pagamenti per

22,60 Meuro pari, rispettivamente, ad una incidenza dell’11,9% e del 2,6% sul costo programmato.

Complessivamente, nel periodo 2000-2001, risultano avviate, dal punto di vista finanziario, solo 9 delle 20

misure previste, per un impegno complessivo di 110,66 Meuro ed una spesa complessiva di 25,65 Meuro

(pari, rispettivamente al 12,7% e al 2,9% del costo programmato per gli interventi FESR).30

Non migliore è la performance realizzativa del Fondo FEAOG, dove l’avanzamento finanziario

registrato nel 2001 coincide con quello dell’intero periodo 2000-2001, in quanto per il primo anno non sono

stati registrati né impegni né, tantomeno, pagamenti. Nel 2001, comunque, si registrano impegni per 30,69

Meuro e pagamenti per 16,41 Meuro (pari, rispettivamente, al 6,7% e 3,6% del costo programmato).31

30 Tuttavia, l’esame dei dati relativi all’avanzamento procedurale consente di rilevare come siano solo 4 le misure che non risultano ancora attivate.

31 Dal punto di vista procedurale, risultano avviate 6 misure delle 12 previste.

31

Il Fondo FSE, invece, registra, nel 2001, impegni per 10,83 Meuro e spese per 11,00 Meuro che

hanno portato i dati di realizzazione finanziaria complessiva del Fondo per il periodo 2000-2001 a 42,04

Meuro, in termini di impegno, e a 24,05 Meuro in termini di pagamento (pari, rispettivamente, al 14,9% e al

l’8,5%).

Al momento, rispetto agli obiettivi di spesa collegati alla premialità, l’attuazione del POR risulta in

consistente ritardo (53% del valore target). E’, tuttavia, da considerare che l’anno 2001 costituisce l’anno di

reale avvio delle fasi procedurali finalizzate alla individuazione degli interventi da realizzare e che, pertanto,

non risultava semplice raggiungere quote rilevanti di spesa rispetto al programmato.

Il modesto livello attuativo del Programma è stato conseguito nonostante che la legge finanziaria

regionale n. 8/2001 avesse provveduto ad assegnare, per ciascun capitolo relativo alle diverse “misure”

individuate nel POR, una dotazione finanziaria sufficiente a garantire la progressione di spesa minima da

conseguirsi per evitare il disimpegno automatico.

A fronte di stanziamenti complessivi per 561.256 milioni di lire, i nuovi impegni assunti nell’anno

hanno raggiunto solo il 23,3% (pari a lire 130.922 milioni), mentre i pagamenti segnano il 12,1% (lire 67.673

milioni) degli stanziamenti iniziali. Come accennato in precedenza, solo nell’ambito del FSE si registrano

risultati di un certo rilievo (gli impegni toccano circa il 27% ed i pagamenti totali il 41% degli stanziamenti di

bilancio). La spinta principale alla realizzazione del Programma deriva, dunque, dalla realizzazione di progetti

approvati negli esercizi precedenti (che trovano integrale copertura finanziaria in leggi nazionali o regionali

dirette a finanziare interventi nell’ambito del ciclo programmatorio POP 1994/1999) e che hanno prodotto

spese nel periodo di “eleggibilità degli interventi” nell’ambito di svolgimento del POR 2000/2006. Si tratta cioè

di un “parco progetti” utilizzato per la realizzazione di opere “eleggibili” a cofinanziamento per finalità ed

ambito temporale di esecuzione compatibili con la programmazione 2000/2006 e che ben si adattano ad una

immediata rendicontazione alla Commissione europea in funzione di “anticipazione e tiraggio” delle risorse

comunitarie.

L’attuale stato di realizzazione finanziaria ed il relativo ritardo rispetto alle previsioni dipendono,

dunque, principalmente dal lento avvio della fase procedurale, presupposto indispensabile per l’individuazione

e la successiva realizzazione delle operazioni ammissibili a finanziamento. In particolare, la necessità di

rispettare le condizioni attuative definite nel QCS e nel POR ha svolto un ruolo determinante nei tempi di

avvio del programma, che ha richiesto l’attuazione di precisi percorsi programmatici. La Regione Basilicata, in

molti casi, ha scelto di attuare tali percorsi seguendo logiche di concertazione istituzionale e territoriale che,

se da un lato consentono la partecipazione dei principali soggetti attuatori presenti nella regione

(avvicinando, quanto più possibile, la programmazione alle differenziate esigenze del territorio), dall’altro

determinano l’allungamento dei tempi decisionali in materia di programmazione degli interventi.

L’attuazione del processo procedurale-concertativo attraverso la Programmazione Territoriale

Integrata (PIT), nuova modalità organizzativa utilizzata per implementare 22 misure sulle 45 in cui è

articolato il POR, ha avuto inizio formalmente a metà dell’anno 2001 con l’approvazione dell’atto di Giunta

Regionale32 con cui la Regione Basilicata ha formulato le procedure di attuazione dei PIT e dei Programmi

integrati di sviluppo urbano (PISU), per i quali sono state definite le modalità di riparto territoriale,

l’organizzazione istituzionale, il modello di gestione ed il cronoprogramma delle relative attività.

Con tale atto, la Regione ha suddiviso il territorio lucano in 8 aree PIT e due aree PISU33,

destinandovi per la prima fase di attuazione (fino al 2003) 170 Meuro (73 Meuro al FESR, 57 Meuro al FEOGA

e 40 Meuro al FSE).

Ad esso è seguita un’intensa attività informativa, seminariale e partenariale sulle modalità

procedurali ed organizzative necessarie all’attivazione dei PIT che ha condotto, per ognuno di essi, alla

32 D.G.R. n.1364 del 19 giugno 2001

33 Già anticipate nel Complemento di Programmazione e su cui il Comitato di Sorveglianza aveva espresso il proprio accordo il 28 novembre 2000.

32

costituzione delle previste Partnership Locali Istituzionali il cui compito è quello di definire ed attivare i

percorsi di sviluppo dell’area PIT di riferimento.

Impulso e sostegno all’implementazione dei PIT nonché alle innovazioni organizzative connesse alla

programmazione territoriale ed all’avvio della gestione associata dei servizi, proviene anche dall’attività di

coordinamento svolta dalla Conferenza permanente delle autonomie, organismo stabile di concertazione e di

sviluppo delle relazioni istituzionali tra la Regione e gli enti locali territoriali della Basilicata, individuato dalla

legge regionale n. 17/1996 quale organo consultivo in materia di riordino delle funzioni degli enti locali. La

Conferenza si avvale, per l’espletamento della propria attività, di una Segreteria tecnica (della quale fanno

parte funzionari e dirigenti regionali nonché rappresentanti delle autonomie locali designati dalle associazioni

regionali di rappresentanza) e dell’Ufficio autonomie locali della Regione (per il necessario supporto

organizzativo e documentativo). Per effetto dell’intervenuta riforma costituzionale del titolo V, parte II, della

Costituzione (articolo 123, ultimo comma), la Conferenza sarà sostituita dal Consiglio delle autonomie locali,

la cui disciplina è demandata allo Statuto regionale (in corso di definizione).

Entro i primi mesi del 2002 si prevede di concludere il processo di avvio con l’individuazione dei

soggetti responsabili dell’attuazione dei processi di sviluppo locale individuati per le singole aree PIT.

L’Amministrazione regionale conta, tuttavia, di ottenere un netta ripresa della spesa grazie ai

numerosi progetti relativi ad interventi avviatisi in un periodo che si pone a cavallo del precedente ciclo di

programmazione (1994/99) e del presente (2000/2006), i quali, al momento, sono al vaglio

dell’Amministrazione al fine di verificarne la compatibilità con i vincoli e le condizioni attuative dell’attuale

fase programmatica e la relativa ammissibilità a cofinanziamento nell’ambito del POR. Sarà possibile, dunque,

rendicontare immediatamente le spese già realizzate nel biennio 1999/2000.

Se alla conseguita operatività degli strumenti programmatici e progettuali descritti si aggiungono gli

altri fattori diretti ad incrementare l’efficienza e l’efficacia degli interventi programmati (la riorganizzazione

degli uffici regionali; le riforma dei regimi di aiuto; la qualità del sistema di controllo, dei criteri di selezione e

del sistema di valutazione - in itinere e degli effetti occupazionali – e la uniformazione alle regole comunitarie

di altri campi di intervento), è ragionevole ipotizzare il raggiungimento dell’obiettivo minimale consistente

nell’evitare il disimpegno automatico delle somme non tempestivamente erogate, oltre alla fattiva possibilità

di concorrere, con successo, all’aggiudicazione dei fondi previsti per la premialità.

Nel prospetto che segue si evidenziano, accanto ai livelli minimi di spesa necessari per raggiungere

nel 2002 i due obiettivi indicati, le previsioni (in termini di pagamenti) dell’avanzamento finanziario del

programma per il periodo 2002/2005, suddivise per Fondo.

P.O.R. BASILICATA 2000 – 2006

Livelli di spesa previsti (2002/2005) (in migliaia di euro)

PREVISIONI DI PAGAMENTI

FONDO

Soglia minima di spesa per evitare il

disimpegno (anno 2002)

Soglia minima per

la premialità

(anno 2002)

2002 2003 2004 2005

Totale F.E.S.R.

95.397,3 144.406,9 144.406,9 151.608,0 146.773,0 191.121,6

Totale F.S.E. 32.182,2 48.300,4 48.300,4 84.261,5 78.484,1 102.198,7

Totale F.E.A.O.G.

51.130,9 86.560,5 86.560,5 45.895,2 47.026,5 61.236,0

Totale complessivo

178.710,4 279.267,8 279.267,8 281.764,6 272.283,6 354.556,3

Fonte: Dapef 2003

33

§ 1.4 – Gli strumenti della programmazione negoziata

Tra gli strumenti della programmazione negoziata giunti a definizione all’inizio del 2000, particolare

rilievo ha l’Intesa istituzionale di programma, l’accordo tra Stato e Regione per la realizzazione di un piano

pluriennale di interventi d’interesse comune che consentano, nel quadro di un processo di sviluppo armonico

ed equilibrato, sia la graduale riduzione del divario nella dotazione infrastrutturale regionale sia la maggior

competitività del sistema stesso rispetto al resto del Paese.

Contestualmente alla stipula dell’Intesa sono stati sottoscritti tre dei sette Accordi di programma

quadro (APQ) previsti.

I primi due (“APQ1 – Viabilità” e “APQ2 – Trasporto ferroviario e sistemi di mobilità e scambio”)

hanno come obiettivo il recupero del deficit infrastrutturale regionale, mentre il terzo (“APQ3 – Attuazione del

Piano sanitario regionale”) riguarda, invece, il finanziamento del Piano regionale pluriennale d’investimenti nel

campo della sanità, in attuazione del Piano straordinario nazionale ex art. 20 della legge 11 marzo 1988, n.

67.

Per ciascun intervento, gli Accordi individuano sia gli elementi caratteristici e di costo sia i percorsi

per giungere alla definizione progettuale esecutiva.

In data 13 febbraio 2001, è stato sottoscritto un nuovo Accordo di programma quadro (“APQ6 –

Valorizzazione delle risorse storico-culturali a fini turistici”) finalizzato a sostenere la conoscenza, la

conservazione, la fruizione, la valorizzazione e la promozione di beni, attività e servizi culturali. E’ prevista

l’attuazione di un programma pluriennale consistente in 62 interventi articolati secondo le seguenti linee

strategiche:

a) Incremento della competitività territoriale e ridefinizione dell’offerta nel campo dei beni storico-

culturali;

b) Creazione di un sistema per la fruizione a fini turistici del patrimonio storico ed artistico delle

Diocesi della Basilicata;

c) Rafforzamento dell’identità storica collettiva della regione attraverso interventi mirati su archivi,

biblioteche, servizi multimediali, centri documentali e museali.

Attraverso l’attivazione di nuovi Tavoli paritetici di concertazione, la Regione sta predisponendo altri

quattro Accordi di programma quadro (“APQ4 – Valorizzazione delle risorse del territorio in modo sostenibile

per l’ambiente: le risorse idriche”; “APQ5 – Valorizzazione delle risorse del territorio in modo sostenibile per

l’ambiente: la difesa del suolo e le azioni per lo sviluppo rurale”; “APQ7 – Sviluppo ed incentivazione della

ricerca applicata”). Tali accordi consentiranno di dare una risposta alle urgenti esigenze del settore idrico, di

contrastare i fenomeni di dissesto ambientale e di accrescere il dinamismo delle imprese regionali attraverso

l’innovazione tecnologica.

Nell’ambito dell’Intesa sono anche compresi una serie di studi di fattibilità finanziati per metà (1,28

Meuro) con delibera CIPE 106/99 e, per la parte rimanente, mediante cofinanziamento regionale. Tali studi,

avviati nel 2000 con l’indizione delle relative gare di affidamento, hanno seguito una duplice modalità

attuativa: parte è stata affidata ad alcune Amministrazioni locali che ne avevano promosso la candidatura;

parte è rimasta nella diretta competenza regionale.

Taluni studi di fattibilità e di approfondimento tecnico gestiti dalla Regione sono stati da questa

proposti per l’inserimento nell’elenco di opere prioritarie, in materia di interventi infrastrutturali, da realizzare

con i finanziamenti di cui alla legge 21 dicembre 2001, n.443 (legge obiettivo). In particolare, sono previste

opere di completamento di alcuni schemi idrici, di adeguamento e realizzazione di tratte stradali ed

autostradali e di grandi collegamenti viari trasversali, nonché la realizzazione di un corridoio ferroviario e di

un aeroporto civile.

34

Lo stato attuativo dei predetti studi registra una sostanziale conclusione di tutti i lavori34, per i quali,

al termine del 2001, figurano nel bilancio regionale pagamenti per complessivi 1,54 Meuro, a fronte di

impegni di spesa per 2,25 Meuro.

In attuazione dell’Intesa istituzionale di programma, il Consiglio Regionale, con deliberazione n. 1393

del 29 febbraio 2000, ha approvato il Bando per la concessione dei contributi diretti alla realizzazione di

insediamenti produttivi nell’area industriale della Val Basento. Nel corso del 2001, in esito al bando, è stata

approvata la graduatoria finale delle 26 istanze (sulle 61 presentate) ammissibili a contributo.

L’Accordo di programma della Val Basento, per il quale le imprese candidate avevano presentato

istanze per un investimento complessivo per lire 1.611 miliardi (832 Meuro) a fronte di un’occupazione totale

di 4.065 unità, ha attivato risorse finanziarie pubbliche pari a 212 miliardi di lire (109,56 Meuro) così

distribuite:

Accordo di programma della Val Basento

in milioni di lire (Meuro)

C/capitale 166.000 (85,73)

C/interessi 30.000 (15,49)

Progetti di formazione 15.000 (7,75)

Spese di gestione 1.444,7 (0,75)

TOTALE 212.144,7 (109,56)

Tutte le aziende ammesse al contributo hanno presentato i progetti esecutivi e, ove non debbano

attendere le relative concessioni edilizie, hanno già dato inizio ai lavori. A tal fine, il Comitato di gestione, con

delibera del 26 ottobre 2001, ha disposto l’attivazione del monitoraggio dei lavori da parte del Nucleo di

valutazione.

Ulteriore strumento di programmazione negoziata compreso nell’ambito dell’Intesa istituzionale di

programma è il Contratto d’Area della Provincia di Potenza. Tale accordo, perfezionato in data 19 luglio 1999,

prevede l’insediamento di 23 nuove iniziative imprenditoriali dirette a creare occupazione per 1.235 unità

lavorative. Al settembre 2001 risultano avviati lavori per 18 imprese, con anticipazioni della Cassa Depositi e

Prestiti pari a lire 94,6 miliardi (48,87 Meuro). Nell’area industriale di Melfi, le opere di viabilità appaltate

hanno raggiunto i due terzi delle opere infrastrutturali complessivamente previste.

Di seguito è illustrato il quadro delle risorse finanziare individuate per l’attuazione dell’Intesa,

distinte per Accordi programmatici e soggetti cofinanziatori.

34 Unica eccezione, lo studio affidato alla Provincia di Potenza per l’individuazione di itinerari alternativi di collegamento stradale delle aree industriali ex L. 219/81 (Baragiano-Vitalba).

35

INTESA ISTITUZIONALE DI PROGRAMMA

(Meuro)

Costo

complessivo Stato UE Regione Privati

APQ 1 – Viabilità 567,29 340,86 165,27 61,16 -

APQ 2 – Trasporti 266,02 196,82 14,46 39,84 14,90

APQ 3 – Sanità 152,01 124,77 - 27,24 -

APQ 6 – Beni culturali

64,72 51,17 - 13,55 -

Completamenti e studi

22,33 21,00 - 1,33 -

Accordo Val Basento 109,56 109,56 - - -

Contratto d’Area Prov. Potenza

80,49 80,49 - - -

TOTALI 1.262,42 924,67 179,73 143,12 14,90

Nell’ambito dell’Intesa figurano, infine, anche i Patti territoriali “di seconda generazione”, strumenti

di programmazione negoziata non compresi nel quadro illustrato in quanto le relative risorse finanziarie non

transitano nel bilancio regionale ma restano nella disponibilità dei singoli soggetti Promotori.

I Patti territoriali promossi dagli Enti locali, di concerto con gli operatori pubblici e privati presenti

nelle diverse realtà socio-economiche del territorio regionale, sono diretti ad individuare un complesso di

interventi, validi economicamente e dotati di una adeguata “cantierabilità”, da realizzare in modo concertato

e coordinato (e per questo inclusi in un programma), al fine di promuovere lo sviluppo locale.

Le iniziative sinora avviate presentano il seguente stato di avanzamento:

� Patto territoriale della Provincia di Matera (il Patto, avviato nel settembre del 1997 e sottoscritto

il 25 maggio 1999 – con approvazione del Ministero del Tesoro, Bilancio e P.E. in data 29 gennaio 1999,

prevedeva 18 progetti per un investimento complessivo di 31,6 Meuro, un contributo dello Stato di

16,27 Meuro ed un incremento occupazionale pari a 224 unità. Sotto il profilo attuativo, al 31 dicembre

2001 figuravano 6 revoche di finanziamenti e le iniziative avviate avevano raggiunto soltanto il 38%

dell’investimento agevolabile, con soli 6 occupati aggiuntivi. Il termine di scadenza previsto, salvo

proroghe, è il 13 novembre 2002);

� Patto territoriale Area Sud Provincia di Potenza (approvato dal MTBPE contestualmente al Patto

della Provincia di Matera e sottoscritto in data 14 maggio 1999, il Patto prevedeva il finanziamento di 23

progetti per un investimento complessivo di 14,13 Meuro, un contributo dello Stato di 8,69 Meuro ed un

incremento occupazionale pari a 126 unità. Al 31 dicembre 2001 meno del 50% dell’investimento totale

a suo tempo riconosciuto ammissibile è stato effettuato, sono state disposte 6 revoche - 4 iniziative

sono a rischio di revoca – e gli occupati aggiuntivi sono solo 36 unità. Il termine di scadenza previsto,

salvo proroghe, è il 23 novembre 2002);

36

� Patto territoriale della Corsetteria - PaTeCor – (approvato dal MTBPE in data 28 novembre 2000,

per le 42 iniziative del Patto era previsto un investimento totale pari a 56,49 Meuro, per un totale

agevolabile di 42,71 Meuro ed un’occupazione di 480 unità. Dal febbraio 2001 risulta costituita la società

di gestione “Patecor spa”);

� Patto territoriale Area Nord Occidentale Provincia di Potenza (approvato dal MTBPE in data 12

marzo 2001, risultano assentiti 24,88 Meuro di investimento agevolabile, con un’occupazione prevista di

375 unità. La società di gestione “Sviluppo Basilicata Nord Occidentale spa” è stata costituita in data 26

settembre 2001);

� Patto territoriale Sapori lucani (approvato dal MTBPE in data 2 maggio 2001, il Patto prevede un

investimento totale pari a 55,78 Meuro, per un totale agevolabile di 36,82 Meuro, dei quali 12,29 Meuro

sono posti a carico della Regione e di altri organismi pubblici per la realizzazione di iniziative

infrastrutturali. Nell’ottobre 2001 sono state autorizzate dal Ministero dell’Economia e Finanze le prime

erogazioni ai soggetti beneficiari).

Anche a seguito dei suggerimenti proposti dalla Corte dei conti in sede di riscontro della gestione del

Patto territoriale Area Sud Basilicata e del Patto territoriale della Provincia di Matera, la Regione ha attivato

iniziative volte a disporre l’avvio di attività di monitoraggio dirette alla verifica dell’avanzamento fisico,

procedurale e finanziario del complesso degli accordi adottati in attuazione dell’Intesa istituzionale di

programma (v. DAPEF 2003, pag.7514). A tale riguardo, una prima fase di valutazione e verifica era stata

svolta dal Comitato paritetico di attuazione e dal Comitato istituzionale di gestione nelle riunioni del 24 e 25

ottobre 2000. Oltre alla creazione di una banca dati informatizzata, tenuta dal Ministero dell’Economia e

Finanze al fine di garantire la necessaria coerenza con il sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici, è

in progetto l’implementazione di un proprio sistema di monitoraggio per disporre, tempestivamente, di tutti

gli elementi utili ai fini della programmazione e del controllo degli interventi.

Per quanto riguarda gli ulteriori strumenti di programmazione negoziata, occorre citare l’Accordo di

programma per lo sviluppo economico e produttivo delle Valli dell’Agri, dell’Alto Sauro-Camastra e del

Melandro, articolato, al suo interno, in due accordi per la ricerca e lo sfruttamento petrolifero (Trend 1 e

Trend 2). Il primo di essi, sottoscritto in data 18 novembre 1998, riguarda una superficie di 61.515 Ha, per

riserve di circa 500 milioni di BOE (Barrel Oil Equivalent), e comprende due concessioni della Val d’Agri

(Volturino e Grumento Nova).Tale accordo è stato integrato dalla sottoscrizione di ben 12 accordi attuativi

(avvenuta in data 24 giugno 1999), con i quali si prevedono, da parte dell’ENI, investimenti per la

coltivazione di idrocarburi nelle zone individuate per oltre 109 Meuro, nonché investimenti annui pari a 11,1

Meuro per periodi variabili da 10 a 20 anni.

Il programma Trend 2 riguarda, invece, un’unica concessione (Gorgoglione) dell’Alto Sauro, per una

superficie di circa 30.000 Ha e riserve stimate in 400 milioni di BOE. Il negoziato tra la Regione e l’ENI per

l’avvio delle relative attività e l’attuazione di una serie di misure dirette a mitigare, compensare ed

armonizzare le attività estrattive con la valorizzazione del territorio, è ancora in corso35.

Nell’ambito della riorganizzazione del sistema idrico regionale, in data 5 agosto 1999 è stato

sottoscritto l’Accordo di programma per lo sfruttamento delle risorse idriche regionali tra la Regione

Basilicata, la Regione Puglia ed il Ministero dei lavori pubblici, per il quale è ancora in corso di definizione il

programma finanziario.

Infine, per quanto riguarda i Contratti di programma, si ha notizia che il Ministero delle Attività

Produttive, dopo i pareri espressi nel corso del 2001 dalla Regione Basilicata ai sensi della delibera CIPE del

25 febbraio 1994, ha accolto favorevolmente tre delle cinque iniziative proposte al riguardo, e precisamente:

� Lear spa (per l’ampliamento dell’azienda di produzione di vetri e pannelli per autovetture);

� CIT Holding (per la realizzazione di un insediamento turistico sulla costa jonica);

35 Al riguardo va evidenziato che, ai sensi della legge n. 140/1999, il contributo dovuto per le estrazioni di idrocarburi da parte dei titolari delle concessioni allo sfruttamento (royalties) è interamente devoluto ai territori nei quali si effettuano le produzioni. La Regione intende promuovere, con le risorse che si renderanno disponibili dall’attuazione dei programmi estrattivi, un apposito Accordo di programma del “Comprensorio della Val d’Agri”, centrato sullo sviluppo integrato e sostenibile della zona e diretto a favorire la più ampia partecipazione degli attori locali.

37

� Consorzio La Felandina (per la creazione di un distretto consortile di imprese nell’ambito del

nucleo industriale della Valbasento).

§ 2 - La riforma del bilancio e della contabilità regionale

Con la legge regionale 6 settembre 2001, n. 34 il disegno di riforma del sistema contabile regionale

converge verso l’adozione di strumenti e criteri omogenei a quelli in vigore per il sistema contabile nazionale

e locale, riconducendo a visione unitaria l’intero sistema di riferimento della contabilità pubblica nell’ottica di

un’organizzazione di tipo federalista.

Tale riordino normativo è destinato a modificare radicalmente gli strumenti di gestione delle risorse

finanziarie e delle politiche della spesa regionale, sino ad oggi ancorati all’impostazione classica fissata nella

legge di contabilità delle Regioni a Statuto ordinario n.335/1976 e recepita nella legge regionale 11 aprile

1978, n.18.

La riforma, nell’intento di assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, efficienza ed efficacia

dell’azione amministrativa, assume il metodo della programmazione economica e finanziaria a base dei

processi decisionali e gestori della Regione. L’esigenza di adottare un nuovo e diverso sistema

programmatorio trova nel DAPEF regionale il perno della manovra di finanza regionale, avendo questo

assunto il compito di “riposizionare” gli obiettivi, specifici e strategici, del PRS con riferimento al bilancio

pluriennale e di “aggiornare” le relative determinazioni programmatiche, indicando, altresì, i parametri

economici essenziali per identificare l’evoluzione tendenziale dei flussi finanziari regionali alla luce degli

indirizzi e delle scelte adottate.

Con riguardo ai profili del coordinamento tra programmazione e politica annuale di bilancio, uno degli

strumenti più significativi e qualificanti adottati dalla legge regionale n.34/2001 è, indubbiamente, la legge

finanziaria regionale. Questa, prospettando il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel

bilancio pluriennale e provvedendo alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione

regionale vigente al fine di adeguare gli effetti finanziari agli obiettivi espressi nel DAPEF, concorre con

quest’ultimo all’obiettivo di restituire al processo di formazione del bilancio della Regione una reale capacità di

manovra e di scelta su tutti i flussi finanziari che, direttamente o indirettamente, sono condizionati dalla

legislazione regionale.

Con riferimento al suo contenuto necessario, la legge finanziaria ha il compito di:

� fissare il livello massimo, già indicato nel DAPEF, del ricorso al mercato finanziario per la

contrazione di mutui regionali;

� stabilire gli importi dei fondi speciali destinati a far fronte agli oneri derivanti da provvedimenti

legislativi regionali che si perfezionano dopo l’approvazione del bilancio;

� quantificare la quota annuale delle leggi regionali di spesa a carattere pluriennale ovvero

permanente.

Al fine di attuare le scelte adottate nel DAPEF, la legge finanziaria può disporre modifiche o

integrazioni a disposizioni legislative regionali aventi riflessi sul bilancio (variazione di aliquote, detrazioni,

scaglioni d’imposte proprie o di addizionali ad imposte erariali ecc.). Unico limite è dato dall’esigenza di

assicurare la necessaria copertura finanziaria e dal divieto di coprire spese di parte corrente attraverso la

riduzione di spese d’investimento o l’incremento dell’indebitamento.

In coerenza con la nuova impostazione, muta altresì il sistema di classificazione delle entrate e delle

spese del bilancio annuale di previsione. Il bilancio viene, infatti, strutturato in base a “unità previsionali di

base” (UPB), individuate con riferimento ad aree omogenee di attività cui corrisponda un unico centro di

responsabilità, ed a “funzioni-obiettivo”, che individuano le politiche regionali di settore e consentono di

misurare il prodotto delle attività amministrative anche in termini di servizi finali resi ai cittadini.

L’aggregazione dei capitoli di bilancio rispetto a finalità omogenee di spesa e la conseguente

quantificazione delle spese per grandi settori, offre una rappresentazione del bilancio più trasparente e più

utile ai fini dell’approvazione dell’organo consiliare. In pratica, un bilancio strutturalmente semplificato ai fini

38

del voto politico del Consiglio Regionale con l’accorpamento dei capitoli in unità previsionali di base costituenti

al tempo stesso riferimento per la costruzione di centri di costo e di responsabilità da incrociare con le

funzioni obiettivo36.

Con la classificazione per funzioni-obiettivo e per UPB, la valutazione delle politiche pubbliche

regionali di settore può servirsi, infatti, dello strumento dell’analisi economica e finanziaria delle risultanze

della gestione, in modo che in relazione agli obiettivi stabiliti per ciascun dirigente titolare dei centri di

responsabilità amministrativa sia possibile verificarne il raggiungimento alla stregua degli indicatori di

efficacia e di efficienza.

Peraltro, l’esclusione di ogni quantificazione degli stanziamenti di bilancio basata sul criterio della

spesa storica incrementale determina la necessità di misure organizzative idonee a consentire l’analisi ed il

controllo di costi e rendimenti dell’attività amministrativa nonché la corretta quantificazione degli effetti

finanziari dei provvedimenti legislativi di entrata e di spesa.

A tal fine, a fianco del tradizionale sistema di contabilità finanziaria, viene introdotta una contabilità

economico-analitica fondata su rilevazioni per centri di costo37. Attraverso un sistema di rilevazioni riferito a

costi, ricavi e variazioni patrimoniali è possibile, già in corso di esercizio, valutare non solo il livello di

efficienza della gestione, ma anche l’efficacia degli interventi. Ciò consente, altresì, di migliorare la

formazione degli strumenti di programmazione regionale e del progetto di bilancio, con miglior impiego delle

risorse e maggior incisività della manovra finanziaria di bilancio.

L’introduzione dell’accennato sistema contabile di tipo economico, oltre ad attuare quanto previsto

dall’articolo 17 della legge n.59/1997, costituisce strumento base per l’applicazione del controllo di gestione

ed è funzionale ad una classificazione aderente al sistema dei conti europei (SEC ’95) e, perciò, più adatta al

consolidamento dei conti per la definizione dei saldi delle Amministrazioni pubbliche.

La valorizzazione dei fenomeni gestionali in termini di competenza economica pone, tuttavia,

l’esigenza di provvedere alla definizione di criteri omogenei con quelli della contabilità nazionale adottati in

sede comunitaria, anche ai fini della necessaria armonizzazione con il bilancio dello Stato.

La normalizzazione dei sistemi contabili pubblici costituisce, infatti, presupposto necessario per il

consolidamento dei conti a livello U.E., oltre che strumentale a che le Regioni possano essere coinvolte nella

realizzazione degli impegni assunti con il Patto di stabilità e crescita.

Occorre, dunque, una revisione della normativa di contabilità pubblica che assicuri l’omogeneità dei

sistemi di contabilizzazione delle partite economico-finanziarie e la standardizzazione della documentazione di

bilancio dei diversi enti territoriali, nonché la definizione di un efficiente sistema di raccordo fra i vari centri

che compongono il sistema nazionale di finanza pubblica38.

Si tratta allora di ricercare appropriati modelli di raccordo tra la finanza statale e quella regionale

che, in linea con i principi sanciti con la riforma del titolo V, parte II, della Costituzione in tema di

coordinamento finanziario, salvaguardi la pari dignità istituzionale riconosciuta ad entrambi i livelli di governo.

Solo dopo aver adottato comuni convenzioni contabili, sarà possibile individuare reali spazi di coordinamento

fra le politiche finanziarie regionali e quella generale dello Stato, capaci di sviluppare linee programmatiche

reciprocamente coerenti e condivise oltreché compatibili con l’autonomia finanziaria degli enti territoriali e con

il quadro di convergenza comunitario.

A tale ultimo riguardo, occorre considerare, inoltre, che il Patto di stabilità interno conserva una

nozione di “saldo” programmatico molto diversa da quella adottata in sede europea, la quale non solo riflette

36 In parallelo al bilancio di previsione, la legge n.34/2001 prevede la predisposizione di un bilancio di direzione attraverso il quale operare il raccordo tra le funzioni di governo degli organismi regionali e le funzioni di gestione rivolte ad attuare gli obiettivi assegnati. In pratica, tale bilancio, da adottare entro il termine di 15 giorni dall’approvazione del bilancio di previsione, affida la realizzazione degli obiettivi di gestione, le priorità ed i programmi ai dirigenti titolari dei centri di responsabilità amministrativa, unitamente alle dotazioni umane, strumentali e finanziarie necessarie.

37 Tale sistema di contabilità, le cui componenti sono il piano dei conti, i centri di costo e i prodotti ed i servizi erogati, collega le risorse umane, finanziarie e strumentali impiegate, con i risultati conseguiti e le connesse responsabilità dirigenziali, allo scopo di realizzare il monitoraggio dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’azione svolta dalle singole Amministrazioni.

38 Vedasi, in tal senso, la risoluzione votata alla Camera dei Deputati in esito alla discussione sul D.P.E.F. 2002-2006.

39

un “saldo” rinveniente da entrate e spese inclusive degli investimenti (rapporto indebitamento netto/PIL), ma

segue, altresì, differenti criteri di contabilizzazione delle transazioni. E’ noto, infatti, che il SEC ’95

rappresenta le transazioni secondo un criterio, non già della cassa (incassi e pagamenti), bensì della

“competenza economica”, nel quale cioè le transazioni rilevano allorché producono i loro effetti economici39.

Momento centrale per la registrazione delle operazioni è, dunque, quello dell’utilizzazione della risorsa e non

quello della regolazione monetaria dell’operazione (cassa) o quello dell’assunzione dell’obbligo alla sua

regolazione monetaria (competenza giuridica). Ciò implica la possibile non coincidenza delle registrazioni

contabili nell’arco temporale di riferimento, con conseguenti equivoci ed incertezze circa gli esiti del Patto.

Al fine di superare le difficoltà pratiche nel tradurre gli impegni strategici definiti con gli accordi di

Maastricht in precise indicazioni per gli amministratori regionali, occorre prendere atto della necessità di

assumere una visione multidimensionale della rappresentazione contabile dei fenomeni gestionali. Occorre

cioè realizzare un sistema contabile integrato capace di raggiungere nuovi livelli di rilevazione e

rappresentazione attraverso l’interrelazione, nell’ambito di un sistema contabile generale, dei diversi sistemi

di contabilità finanziaria, economico-patrimoniale e analitica. Tale impianto consentirebbe di effettuare, in

fase gestionale, la contestuale rilevazione informatica dei fenomeni economico-aziendali con le opportune

scritture contabili previste dai diversi sottosistemi, nel rispetto dei relativi principi contabili.

Inoltre, l’informazione garantita dalla sola contabilità finanziaria, in quanto orientata alla

programmazione ed alla autorizzazione della gestione, non offre risposte circa l’effettivo assolvimento dei

compiti istituzionali dell’ente nonché del tasso di gradimento che i cittadini, autentico soggetto economico

dell’ente stesso, hanno rispetto ai servizi loro erogati. In altri termini, le valutazioni in termini di efficacia,

efficienza ed economicità dei risultati gestionali non possono essere effettuate utilizzando le mere

informazioni fornite dalla contabilità finanziaria, ma necessitano dell’adozione di un sistema di contabilità

economica in grado di misurare costi e ricavi.

La stessa strutturazione delle competenze regionali, che vede gli amministratori sollevati dall’onere

della gestione “diretta” delle risorse (affidata ai dirigenti), impone una rapida e diffusa circolazione delle

conoscenze circa l’andamento della gestione ai fini dell’espletamento, da parte della Giunta e del Consiglio

Regionale, delle funzioni di indirizzo, programmazione e controllo. Quel momento di conoscenza che, in

passato, era costituito dall’adozione degli atti deliberativi (che segnavano, nei diversi momenti, l’andamento

gestionale), deve essere sostituito dalle rilevazioni e dalle analisi effettuate in sede di controllo di gestione.

A tutto ciò è deputato il sistema di contabilità economico-analitica, che, come sancito dall’articolo 77

della legge n.34/2001, “collega le risorse umane, finanziarie e strumentali impiegate con i risultati conseguiti

e le connesse responsabilità dirigenziali, allo scopo di realizzare il monitoraggio dei costi, dei rendimenti e dei

risultati dell’azione svolta dall’Amministrazione regionale”. Lo stesso articolo, al 5° comma, così recita: “Le

rilevazioni e le risultanze della contabilità economica sono utilizzate anche ai fini della formazione degli

strumenti di programmazione regionale, del progetto di bilancio, del migliore impiego delle risorse e del

monitoraggio degli effetti finanziari delle manovre di bilancio”.

Il sistema di contabilità che scaturisce dalla formulazione dell’articolo 77 è un sistema informativo in

grado di soddisfare diverse finalità (programmatorie, autorizzatorie, di rendicontazione in tutte le sue forme)

e, soprattutto, di razionalizzare e semplificare i vari momenti in cui la contabilità si interfaccia con la gestione

e la rappresenta. Certamente, però, la contabilità finanziaria non è più l’unico strumento contabile dell’ente,

perché le esigenze di rappresentazione contabile si sono estese ad ulteriori aspetti: dalla programmazione

finanziaria di bilancio e dalla rilevazione dell’utilizzo delle autorizzazioni, alla rilevazione analitica per centri di

costo e per centri di responsabilità, nonché alla rilevazione economica dei fatti di gestione e dell’evolversi del

valore economico del patrimonio.

La logica del risultato, il raffronto costi/rendimenti, la misurazione dei prodotti, la verifica ed il

monitoraggio tramite la rete dei controlli, sono il prodotto della cd. “modernizzazione” amministrativa, la

quale, oltre alla revisione dei modelli organizzativi,

39 Secondo il SEC ’95 (par. 1.57) una transazione deve essere registrata “allorché un valore economico è creato, trasformato o eliminato o allorché crediti o obbligazioni insorgono, sono trasformati o vengono estinti”.

40

dei procedimenti, delle tecniche di amministrazione e gestione, ha anche offerto nuova centralità alla

strumentazione contabile.

In una prospettiva multidimensionale dei risultati di gestione, dove cioè ogni fenomeno gestionale

deve essere considerato sia sotto l’aspetto finanziario sia sotto l’aspetto economico, occorre assicurare alle

diverse “viste logiche” della rappresentazione contabile l’osservanza dei principi propri di ciascuna dimensione

(rilevando i fenomeni in modo corretto e senza “forzature”). Infatti, non sempre l’aspetto finanziario ed

economico coincidono (poiché la spesa coincide, in genere, con l’acquisizione di una prestazione, mentre il

costo consiste nell’impiego della prestazione), così come non sempre gli aspetti economici dei fatti gestionali

hanno contenuto finanziario (si pensi agli ammortamenti, ai costi capitalizzati ecc.).

L’insistere nel dimensionare il sistema contabile regionale nei limiti di una soluzione idonea a

garantire uniformità di rilevazioni per il consolidamento dei conti pubblici (anche mediante una classificazione,

funzionale ed economica, delle singole operazioni - impegni e pagamenti - in base ad una matrice predisposta

in funzione delle esigenze conoscitive dell’autorità di governo nazionale, quale, appunto, il Patto di stabilità),

sarebbe certamente un atteggiamento lodevole ma perdente, in quanto priverebbe la Regione di un

essenziale strumento dalla cui implementazione dipende la validità della programmazione e la reale

conoscenza dei risultati della gestione.

41

CAPITOLO III

POLITICA DI BILANCIO DELLA REGIONE BASILICATA NELL’ESERCIZIO 2001

§ 1 – Le dinamiche dello sviluppo

Il quadro economico regionale presenta, per l’anno 2001, un deciso rallentamento dell’attività

produttiva dovuto alla debolezza dello scenario congiunturale generale, con riflessi sui livelli occupazionali e

sulla dinamica delle esportazioni. Dopo l’intenso processo di crescita registrato nel quinquennio precedente,

che ha visto la Basilicata tra le regioni con i migliori risultati in termini di crescita del PIL, i risultati economici

del 2001 lasciano intravedere segnali di stanchezza.

Il PIL regionale è cresciuto, secondo le stime elaborate dalla Svimez, in misura sensibilmente più

contenuta rispetto al 2000 e, comunque, inferiore alla media nazionale. La decelerazione dell’economia si è

riflessa sull’occupazione, la cui crescita (ininterrotta dopo quattro anni) è diminuita, secondo le rilevazioni

trimestrali dell’Istat, dell’1,9%, con conseguente crescita del tasso di disoccupazione che, tuttavia, rimane al

di sotto della media delle regioni meridionali.

I contributi più significativi alla crescita del PIL regionale, solitamente trainata dalle esportazioni,

provengono dall’industria manifatturiera e dal settore turistico, che segna un trend di crescita nettamente

superiore alla media nazionale.

Per sostenere le politiche strategiche di intervento, la Regione, prestando particolare attenzione alla

tenuta degli equilibri finanziari di bilancio, ha programmato un consistente aumento degli stanziamenti

(+12,4%), così da favorire il processo di accelerazione della spesa per l’attuazione del Programma Operativo

Regionale (POR) 2000-2006 e dei programmi statali di intervento a sostegno dell’economia, nel rispetto dei

vincoli imposti dal Patto di stabilità interno.

A seguito dell’assestamento del bilancio 2001, il movimento finanziario della gestione di competenza

è ulteriormente cresciuto, rispetto alle previsioni finali del 2000, del 16,3%, con significativi incrementi di

spesa soprattutto per le politiche energetiche, idriche, turistiche e agricole.

Per far fronte agli oneri derivanti da tali obiettivi di politica finanziaria e per assicurare un adeguato

livello di spesa per investimenti, la Regione, come in precedenza ricordato, ha fatto ricorso, nel luglio 2001,

all’apertura di credito concessa dalla Banca Europea per gli Investimenti (BEI) per 154,7 Meuro, da erogare in

più tranches annuali per una durata compresa tra i 10 ed i 15 anni.

Il ricorso al credito ha determinato, di contro, una considerevole riduzione della capacità di

indebitamento, con conseguente ulteriore erosione dei già ridotti margini di manovra di bilancio. Il livello delle

entrate regionali, infatti, nonostante la crescita della spesa sanitaria e del costo delle attività connesse alle

funzioni conferite in base al D.Lgs. n.112/98, non ha registrato sinora sostanziali variazioni e la componente

di spesa con vincoli di destinazione ha finito per comprimere i margini disponibili per le spese da destinare

all’attuazione delle politiche regionali funzionali alle specifiche esigenze del territorio.

42

La necessità di cogliere i vari input di sviluppo socio-economico, approfittando delle occasioni di

finanziamento statale e comunitario rappresentate, principalmente, dai due cicli programmatori dei fondi

strutturali comunitari e dai relativi premi di performance, ha indotto la Regione ad alimentare il circuito

finanziario dei cicli così avviati con quote di cofinanziamento regionale via via crescenti. Ciò ha determinato

una situazione ad elevata criticità finanziaria, suscettibile di compromettere gli equilibri di bilancio raggiunti

ed il buon esito degli investimenti avviati, poiché il mancato completamento (nei tempi previsti e con le

prescritte modalità realizzative) degli interventi previsti nel programma operativo approvato può produrre,

per il principio della riprogrammazione automatica, il disimpegno delle risorse assegnate oltre alla perdita del

fondo di premialità, con pregiudizio per la dinamica dei flussi di cassa ed inevitabile condizionamento dei saldi

finanziari di parte corrente.

Tenendo, altresì, conto dell’esigenza di rispettare gli impegni assunti con il Patto di stabilità interno e

dell’indebolimento della congiuntura economica (con prevedibile flessione delle entrate tributarie proprie e

devolute), la Regione potrebbe presto trovarsi nella condizione di dover fare ricorso, per preservare l’integrità

degli equilibri finanziari di bilancio, ad un ulteriore indebitamento (da destinare, comunque, soltanto alla

copertura di spese per investimenti) ovvero, esauritone il relativo margine di disponibilità, ad un inasprimento

della leva fiscale.

Nel quadro così delineato, si impone l’avvio di una decisa ed incisiva opera di razionalizzazione della

spesa, diretta a contenere gli oneri di funzionamento e di gestione dei servizi pubblici (soprattutto trasporti e

sanità), stimolando, nel contempo, l’attuazione degli interventi programmati nella scrupolosa osservanza delle

regole di “eleggibilità” della spesa.

La Regione, in sostanza, ove non voglia rinunciare ad una politica di sostegno allo sviluppo

economico e sociale, deve evitare di ridurre le spese per investimenti e comprimere, contestualmente, le

spese correnti, così da recuperare un differenziale da destinare alla copertura degli oneri di ammortamento

per il servizio del debito e alle altre spese obbligatorie finanziate con risorse regionali.

Sotto il profilo delle entrate tributarie, la Regione intende avviare, quanto prima, la riforma del

sistema tributario regionale, semplificando il quadro normativo, razionalizzando l’attività di accertamento e

riscossione e rendendo più incisiva l’azione di contrasto all’evasione fiscale. Tali misure, affiancate alle nuove

modalità di riscossione previste dalla legge n.388/2000 (finanziaria 2001), potranno indubbiamente favorire

la crescita delle entrate proprie e produrre effetti positivi sulla dinamica della spesa.

§ 2 - Il bilancio della Regione Basilicata: verifica degli equilibri.

Il bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2001 è stato approvato con legge regionale in data

1 marzo 2001, n. 9. Alla pari di quanto accaduto negli esercizi precedenti, la Regione è solita approvare il

bilancio entro i primi mesi dell’esercizio cui esso si riferisce, sulla base del progetto di bilancio presentato

dalla Giunta entro l’esercizio precedente. Tale prassi, pur se dettata dall’esigenza di approntare previsioni di

bilancio il più possibile aderenti alle risorse effettivamente disponibili (gran parte delle quali dipendono da

provvedimenti statali che trovano definizione in prossimità della chiusura dell’esercizio precedente quello cui il

bilancio si riferisce), non appare in linea con le disposizioni dell’articolo 30 e seguenti della legge di contabilità

regionale 11 aprile 1978, n. 18 (la cui disciplina è stata sostanzialmente trasfusa negli articoli 27, 28 e 29

della legge n. 34/2001) che fissa al 31 ottobre (dell’anno precedente quello di riferimento) il termine entro il

quale la Giunta deve presentare il bilancio annuale di previsione corredato dalla relazione programmatica ed

al 31 dicembre il termine stabilito al Consiglio Regionale per l’approvazione, con legge regionale, dello stesso.

Nel rinviare alle osservazioni formulate nel precedente referto circa la mancata correttezza della

prassi invalsa, si ribadisce l’esigenza di un allineamento tra il disposto normativo di cui agli articoli 27 e ss.

della legge regionale n. 34/2001 e la procedura seguita per l’approvazione consiliare del bilancio o per

l’autorizzazione alla gestione provvisoria dello stesso.

43

Sotto il profilo della struttura contabile, anche il bilancio per l’esercizio finanziario 2001 è stato

predisposto secondo la normativa di cui alla legge regionale n.18/1978, emanata in attuazione dei principi

recati dalla legge 19 maggio 1976, n.335, seguendo il tradizionale sistema di classificazione della spesa per

“settori” (privo, peraltro, di opportuni collegamenti con la prevista articolazione della spesa per Assi strategici

di programma).

Soltanto a partire dal bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2002, redatto secondo la nuova

disciplina contabile introdotta dalla legge regionale 6 settembre 2001, n.34 in attuazione dei principi

contenuti nel decreto legislativo 28 marzo 2000, n.76, sarà possibile disporre di un sistema di classificazione

per funzioni-obiettivo, per unità previsionali di base, per fonti di finanziamento e per centri di costo.

La definizione del nuovo ordinamento finanziario e contabile, ispirato al metodo della

programmazione finanziaria, consentirà non solo di attribuire al bilancio annuale un ruolo effettivo di

strumento di gestione dell’attività di programmazione, ma anche di implementare il processo di

riorganizzazione delle strutture amministrative regionali nonché di responsabilizzazione e valutazione dei

dirigenti, al fine di elevare la qualità dei servizi regionali.

Tuttavia, i principi contenuti nella nuova legge di riordino della contabilità hanno trovato una prima,

immediata applicazione in sede di elaborazione del DAPEF 2002, adottato dal Consiglio Regionale con

deliberazione n.367 in data 29 gennaio 2002.

A questo, hanno fatto seguito l’approvazione del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2002

e del bilancio pluriennale a legislazione vigente per il triennio 2002-2004 (legge regionale n. 11 del 31

gennaio 2002), nonché la legge finanziaria regionale n.10 del 31 gennaio 2002, contenente norme di

contenimento e razionalizzazione della spesa per l’esercizio 2002.

La ripartizione finanziaria in capitoli delle unità previsionali di base del bilancio 2002 è stata, invece,

approvata dalla Giunta Regionale con deliberazione n.139 del 1.02.2002, in quanto atto relativo alla gestione

ed alla rendicontazione non soggetto, ai sensi dell’articolo 32, comma 4, della legge n. 34/2001,

all’approvazione del Consiglio Regionale. La Giunta Regionale ha, quindi, approvato, con deliberazione del 3

aprile 2002 n. 543, il bilancio di direzione, atto con il quale la Regione, a chiusura dell’intera attività di

programmazione annuale, traduce l’indirizzo politico-amministrativo (esplicitato attraverso la definizione degli

obiettivi strategici e specifici contenuti nel DAPEF) in obiettivi di gestione, programmi, priorità la cui

realizzazione è a cura delle singole strutture dirigenziali. Tale strumento, previsto dall’articolo 73 della

menzionata legge n.34/2001, assicura il necessario raccordo tra le funzioni di governo esercitate dagli

organismi regionali e le funzioni di gestione rivolte ad attuare gli obiettivi assegnati, ciò al fine di garantire il

rispetto dei principi di trasparenza, efficienza, efficacia dell’azione amministrativa e della verifica dei risultati

ottenuti.

Con l’approvazione del bilancio di previsione 2001, la Regione ha, invece, predisposto, a titolo

sperimentale, una riclassificazione per funzioni obiettivo delle spese relative ai Titoli I e II, secondo i criteri

adottati in ambito nazionale e comunitario (COFOG) e utilizzati dalla Corte dei conti europea per l’analisi dei

bilanci degli Stati membri40.

In ordine alle caratteristiche del nuovo ordinamento contabile, gli istituti della copertura delle leggi di

spesa e dell’equilibrio di bilancio restano disciplinati, sia pure con talune innovazioni, secondo criteri e regole

che ricalcano il modello della precedente legge n.18/1978.

Quanto al rispetto del principio di equilibrio del bilancio (in termini di competenza e di cassa) previsto

dall’articolo 26 della legge regionale n.18/1978 e riprodotto sostanzialmente nella riforma introdotta dalla

legge regionale n. 34/2001 (articolo 25), si dà atto dell’osservanza dei limiti di copertura fissati relativamente

sia ai pagamenti autorizzati (cassa) sia in ordine alle spese di cui è stato autorizzato l’impegno (competenza).

In particolare, l’articolo 26 dispone che il totale delle entrate previste per la gestione di cassa e di

competenza (cui sono da aggiungere, rispettivamente, l’eventuale giacenza iniziale di cassa e l’avanzo

40 Il sistema di classificazione COFOG (Classification of the functions of the Government) articola le funzioni obiettivo in “Divisioni”, per individuare le politiche al livello di aggregato più generale, in “Gruppi”, per esprimere le specifiche aree di intervento, in “Classi”, per identificare i comparti di attività, ed in funzioni obiettivo in senso proprio.

44

presunto di amministrazione dell’esercizio precedente), non può essere inferiore, rispettivamente, al totale

dei pagamenti autorizzati e delle spese impegnabili. Il rispetto dei vincoli di equilibrio stabiliti dalla legge di

contabilità regionale deve essere osservato anche all’atto delle deliberazioni di variazione e assestamento del

bilancio adottate in corso di esercizio.

La Regione è ricorsa alla possibilità offertale dallo stesso articolo di coprire l’eventuale disavanzo di

competenza tramite l’accensione di mutui, autorizzandoli con la legge di approvazione del bilancio 2001

esclusivamente per provvedere a spese di investimento. Nel complesso, il disavanzo finanziario di

competenza per l’esercizio 2001 è stato coperto (oltre che dall’utilizzo dell’avanzo presunto di

amministrazione dell’esercizio 2000 pari a 548.139,7 milioni di lire) da mutui a pareggio per spese di

investimento pari a 131.196 milioni di lire (67,76 Meuro).

Normalmente l’equilibrio di bilancio, costruito con il ricorso formale a poste di indebitamento, viene

poi, di fatto, sostituito nel corso della gestione con coperture per cassa tramite rallentamento dei pagamenti.

In tal caso, alla mancata stipulazione del mutuo dovrebbe far seguito la iscrizione nel bilancio dell’esercizio

successivo (parte spesa) di una corrispondente quota di saldo negativo per la parte del mutuo non contratta

ed afferente a correlative spese di investimento impegnate. In alternativa, costituirebbe opportuna cautela,

per la salvaguardia dell’equilibrio di bilancio, che nell’ambito del bilancio pluriennale venisse mantenuta

l’iscrizione degli oneri futuri di ammortamento mutui anche relativamente a quella parte non stipulata e la cui

autorizzazione è venuta meno.

La quota annuale di ammortamento dei mutui complessivamente contratti e da contrarre

nell’esercizio, che non può, comunque, essere superiore al 25% dell’ammontare complessivo delle entrate

tributarie non vincolate della Regione (cd. capacità di indebitamento) né può eccedere le previsioni contenute

nel bilancio pluriennale, è di 73.309 milioni di lire (37,86 Meuro), con un incremento pari al 26,7% rispetto al

2000.

Considerando che, ai fini della determinazione del limite massimo di indebitamento delle Regioni, i

tributi regionali istituiti nel triennio 1998/2000 (IRAP e addizionale IRPEF) sono esclusi dal computo, ai sensi

dell’art. 47, comma 6, della legge n. 449/1997, per la parte vincolata da leggi dello Stato a specifici interventi

settoriali di spesa, ne consegue che l’ammontare delle entrate tributarie non vincolate (di cui al Titolo I)

dovrà calcolarsi, dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 56/2000, al netto dei seguenti cespiti, destinati alla

copertura della spesa sanitaria regionale (corrente ed in c/capitale):

� quota IRAP (pari al 12%);

� addizionale regionale IRPEF;

� quota di compartecipazione regionale all’IVA eccedente l’ammontare dei tributi (pari a lire 2.000

milioni) soppressi a seguito della introduzione della stessa.

Con riguardo alla spesa sanitaria regionale, occorre, infatti, ricordare che l’attribuzione alle Regioni di

una compartecipazione al gettito dell’IVA è avvenuta a compensazione della contestuale soppressione, a

decorrere dal 2001, di alcuni trasferimenti erariali a favore delle stesse. In particolare, è stato abolito il fondo

relativo al finanziamento della spesa sanitaria corrente e in conto capitale, nonché altri trasferimenti quali gli

indennizzi di usura di cui all’articolo 34 del D.P.R. n.285/1992, la compartecipazione ARIET e le

compensazioni per la riduzione di sovrattasse diesel (per un totale di complessivi 1.110 miliardi di lire di

minor gettito regionale, dei quali ben 1.104 miliardi di lire imputabili alla soppressione del fondo sanitario di

parte corrente). La tenuta dell’equilibrio tra trasferimenti soppressi e compensazioni viene garantita, per il

primo anno, mediante l’attribuzione delle medesime risorse che le regioni avrebbero ottenuto con i

trasferimenti soppressi, al netto degli aumenti derivanti dalle nuove aliquote di compartecipazione IRPEF e

accisa sulla benzina per autotrazione. A tal fine è stato istituito il fondo perequativo nazionale, diretto a

ripartire le risorse derivanti dalla compartecipazione all’IVA in modo da assicurare alle Regioni con

insufficiente capacità fiscale una quota di gettito IVA sufficiente a garantire la copertura del proprio

fabbisogno sanitario41.

41 Per i due anni seguenti, il criterio della “spesa storica” viene temperato da un meccanismo di riduzione della quota IVA compartecipata del 5% annuo. A decorrere dal 2003 la quota è ridotta di un ulteriore 9% annuo fino al totale azzeramento

45

Si può, dunque, concludere che, a seguito dell’abolizione del Fondo sanitario di parte corrente, larga

parte del gettito IVA debba essere, sostanzialmente, destinata ad assicurare nella regione quei “livelli

essenziali” di assistenza sanitaria (previsti dal D.Lgs. n.502/1992) da realizzare uniformemente su tutto il

territorio nazionale.

Un espresso vincolo di destinazione, al riguardo, risultava sancito dall’articolo 8 del D.Lgs.

n.56/2000, laddove prevedeva che ciascuna Regione dovesse destinare, per l’erogazione delle tipologie di

assistenza, delle prestazioni e dei servizi individuati dal Piano sanitario nazionale, una spesa corrente pari al

fabbisogno finanziario per il Servizio sanitario regionale determinato secondo precisi criteri. Tale vincolo di

destinazione, stabilito per il triennio 2001-2003, è stato sostituito, ad opera dell’articolo 83, comma 1, della

legge n.388/2000 (finanziaria 2001), con l’obbligo di destinare al finanziamento della spesa sanitaria

regionale “risorse non inferiori alle quote che risultano dal riparto dei fondi destinati per ciascun anno al

finanziamento del Servizio sanitario nazionale”.

Lo stesso articolo 83 ha poi disposto l’obbligo a carico delle Regioni di provvedere alla copertura degli

eventuali disavanzi derivanti dalla gestione sanitaria attivando, nella misura necessaria, la propria autonomia

impositiva, mediante variazioni in aumento di una o più aliquote dei tributi regionali in misura tale che

l’incremento di gettito copra integralmente il predetto disavanzo42. In caso di inerzia delle Regioni, è previsto

l’intervento sostitutivo del Governo centrale, da attuarsi previa diffida delle Regioni interessate a provvedere

agli adempimenti di competenza entro trenta giorni.

Su questa linea, con l’accordo della Conferenza Stato-Regioni dell’8 agosto 2001, il Governo, anche

per dirimere le controversie relative alla congruità delle risorse finanziarie per l’anno 2001 previste dal

precedente accordo del 3 agosto 2000, ha provveduto ad incrementare l’entità delle risorse destinate al

finanziamento del SSN per l’anno 2001 fino a lire 138.000 miliardi, precisando che gli eventuali disavanzi

eccedenti tale somma dovranno essere assunti dalle Regioni a proprio carico attraverso l’applicazione

dell’addizionale regionale all’IRPEF o di altri strumenti fiscali previsti dalla normativa vigente.

A seguito di tali misure, la Regione Basilicata, con l’articolo 15 della legge regionale n.10 del 31

gennaio 2002 (avente ad oggetto la “Disciplina del bilancio di previsione e norme di contenimento e di

razionalizzazione della spesa per l’esercizio 2002”), ha disposto che, in presenza di disavanzi accertati o

stimati, siano attuate le misure previste dall’art. 4, comma 3, del D.L. n.347/2001 (recante interventi urgenti

in materia di spesa sanitaria), convertito nella legge n. 405/2001, prevedendo l’introduzione

(alternativamente o cumulativamente) di misure di compartecipazione alla spesa sanitaria, compresa

l’introduzione di forme di “corresponsabilizzazione” dei principali soggetti che concorrono alla determinazione

della spesa e delle variazioni dell’aliquota dell’addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone

fisiche, o altre misure fiscali previste dalla normativa vigente. Inoltre, la Giunta può (sempre per il

contenimento della spesa sanitaria) agire sui livelli di assistenza attraverso misure atte a garantire

l’appropriatezza delle prestazioni con direttive vincolanti sulle modalità di accesso e di erogazione delle

prestazioni sanitarie.

Il descritto sistema di copertura del fabbisogno sanitario regionale, che prevede, da un lato, il

concorso del gettito IVA e del Fondo perequativo nazionale (in aggiunta alla quota IRAP ed all’addizionale

IRPEF) al fine di assicurare “livelli uniformi di assistenza” e, dall’altro, il ricorso alla leva fiscale per

provvedere alla copertura degli eventuali disavanzi di gestione, delinea il quadro di riferimento normativo

nell’ambito del quale individuare il corretto importo delle entrate tributarie regionali da considerare ai fini

della determinazione della “capacità di indebitamento”.

nel 2013, allorché l’intero fondo verrà ripartito sulla base di nuovi criteri perequativi, fondati sull’applicazione del parametro della popolazione corretto da meccanismi diretti a ridurre le differenze di capacità fiscale, tenendo conto dei fabbisogni sanitari regionali e dei maggiori costi di erogazione dei servizi conseguenti alle peculiari dimensioni geografiche.

42 In sede di Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano, è prevista l’individuazione delle basi imponibili dei rispettivi tributi regionali e la determinazione delle variazioni in aumento di una o più aliquote dei tributi in modo da coprire il disavanzo integralmente.

46

Considerando il tenore dell’articolo 51 della legge regionale n. 18/1978, e successive modifiche ed

integrazioni (ora recepito dall’articolo 80 della legge regionale n. 34/2001), nonché il disposto dell’articolo 83,

comma 1, della legge n. 388/2000, l’ammontare complessivo delle entrate tributarie non vincolate della

Regione è pari al totale delle entrate di cui al Titolo I depurato della quota di risorse regionali risultante dal

riparto dei fondi destinati per l’anno 2001 al finanziamento del Servizio sanitario nazionale.

Poiché l’esatta quantificazione delle risorse derivanti dal complesso meccanismo di finanziamento

previsto con l’introduzione della quota di compartecipazione regionale all’IVA risulta, al momento

dell’adozione del bilancio di previsione, difficilmente prevedibile per la Regione (come dimostra il fatto che, a

tale riguardo, il gettito inizialmente previsto per il 2001 era di soli 3.600 milioni di lire, a fronte di

accertamenti finali per ben 1.084 miliardi di lire), occorrerebbe calcolare l’importo corrispondente al Fondo

sanitario regionale muovendo dalle stime del fabbisogno di parte corrente quali risultano approvate in sede di

Conferenza Stato-Regioni. Per l’anno 2001, il valore stimato della quota per la Regione Basilicata risulta pari,

complessivamente, a lire 1.184 miliardi (611,48 Meuro).43

Tale importo, tuttavia, sopravanza l’intero ammontare delle entrate tributarie previste nel Titolo I del

bilancio 2001 (pari a sole 770,8 miliardi di lire, a fronte di lire 1.633,2 miliardi di accertamenti), a seguito

della misura estremamente ridotta dell’appostamento (solo 3,6 mld.) previsto per la quota di

compartecipazione regionale all’IVA.

Sembra, dunque, opportuno considerare, ai fini della determinazione della capacità di indebitamento

per l’anno 2001 e della individuazione del relativo margine di disponibilità per l’assunzione di nuovi mutui, il

totale delle entrate tributarie regionali depurato (oltre che del 12% della quota IRAP e dell’intero ammontare

dell’addizionale IRPEF) della quota regionale del Fondo perequativo nazionale nonché dell’importo relativo alla

quota di compartecipazione all’IVA diminuita dell’ammontare dei tributi soppressi (destinati in passato alla

copertura di spese ordinarie)44.

Nei limiti di attendibilità dei dati di bilancio testé evidenziati e nel quadro di transitorietà ed

incertezza che caratterizza la riforma del sistema di finanziamento regionale, si possono, comunque,

prospettare le risultanze di una (sia pur sommaria) verifica dell’osservanza dei limiti massimi di

indebitamento previsti dalla normativa. Secondo quanto evidenziato dal successivo prospetto (tabella 2), il

margine di disponibilità per l’assunzione di nuovi mutui (corrispondente, nell’anno 2001, a circa 32.322

milioni di lire da stanziare in bilancio per ulteriori oneri annuali di ammortamento) è diminuito rispetto al

2000 del 38,2%, mentre il grado di indebitamento 45, passato dal 47,5% al 30,6%, evidenzia un valore di

disponibilità residua inferiore alla terza parte dell’importo massimo degli oneri di ammortamento

43 Tale stima, indicata nella Relazione previsionale e programmatica per l’esercizio 2001 e riprodotta nel bilancio di previsione (cap. 3025) con l’aggiunta delle quote di accantonamento per gli anni 1999 e 2000 e delle somme non utilizzate nell’esercizio precedente, è calcolata al netto della stima ministeriale delle entrate proprie (lire 28,9 miliardi) e delle previsioni circa la mobilità sanitaria interregionale per l’anno 1999 (lire 115 miliardi). Il fabbisogno territoriale effettivo del sistema sanitario regionale per l’anno 2001, è stato successivamente determinato in lire 1.294,9 miliardi (668,77 Meuro) così ripartito: Prevenzione: lire 64,7 mld. (5%); Assistenza distrettuale: lire 589,2 mld. (45,5%); Assistenza ospedaliera: lire 641 mld. (49,5%).

44 La Regione, viceversa, nel predisporre il prospetto relativo alla capacità di indebitamento (allegato n.3 del bilancio 2001), ha ritenuto di depurare le entrate del Titolo I (in aggiunta all’addizionale IRPEF), anziché della sola quota (pari al 12%) dell’IRAP da destinare alla copertura del fabbisogno sanitario, dell’intero importo dell’IRAP prevista. Tale soluzione, seppur giustificata dall’esigenza di adeguare la precarietà previsionale delle stime a più obiettive coordinate di riferimento, non appare in linea con il dettato normativo e, nel contempo, non elimina le distorsioni derivanti dall’inattendibilità della previsione relativa alla quota di compartecipazione all’IVA. Infatti, volendo operare il raffronto tra la capacità di indebitamento risultante dal sistema tributario preesistente alla riforma di cui al D.Lgs. n.56/2000 e quello attuale, tale metodo perviene a risultati ampiamente divergenti per effetto della diversa influenza esercitata dal valore quantitativo attribuibile alla quota di compartecipazione all’IVA (che, in ogni caso, non risulta portato in detrazione), con conseguente espansione della capacità di indebitamento nell’ipotesi di previsioni che, per tale posta, non risultino largamente sottodimensionate. Occorre evidenziare, altresì, che in occasione della predisposizione di analogo prospetto allegato (n. 8) al bilancio di previsione 2002, la Regione, più correttamente, ha inteso portare in detrazione alle entrate tributarie l’intero fabbisogno finanziario di parte corrente per il servizio sanitario. Tale soluzione appare più convincente, poiché non altera il rapporto tra il dato normativo (ancorato al totale delle entrate tributarie non vincolate previste) e le risultanze di bilancio, anche se introduce un elemento di discrezionalità (l’individuazione del fabbisogno sanitario) che andrebbe più opportunamente circoscritto.

45 Il grado di indebitamento misura il rapporto tra l’importo delle disponibilità presunte per oneri futuri di ammortamento (al netto delle annualità di ammortamento per capitali e interessi dei mutui contratti o da contrarre nell’esercizio) e l’importo massimo delle annualità di ammortamento autorizzabili (capacità di indebitamento).

47

complessivamente autorizzabili (cd. capacità di indebitamento). Il peggioramento dello stato di indebitamento

(quale emerge dal più ridotto margine di disponibilità e dal diminuito grado di indebitamento) risulta

parzialmente compensato dal limitato utilizzo dell’autorizzazione all’indebitamento disposta per l’anno 2001

dalla legge finanziaria regionale 1 marzo 2001, n.8 (recante “Disciplina del Bilancio di Previsione e norme di

contenimento e di razionalizzazione della spesa per l’esercizio finanziario 2001”). Questa, infatti, ha fissato il

limite massimo d’indebitamento a carico del bilancio per l’esercizio in esame a complessive lire 133.002

milioni di nuovi mutui o di altre forme di prestito (di cui, come accennato, lire 131.196 milioni per mutui a

pareggio di bilancio), il cui ammontare è stato impiegato, per soli 1.806 milioni di lire (0,93 Meuro), ai fini

della copertura della quota del 5% a carico della Regione per programmi di investimento nel settore sanitario

ai sensi dell’articolo 20 della legge n. 67/1988, con un onere aggiuntivo (annuo) per rate di ammortamento

pari, soltanto, a lire 153 milioni.

Alla copertura delle spese di investimento finanziate con mutui a pareggio non ancora stipulati, si

provvede nel corso dell’esercizio 2002 sulla base delle esigenze di cassa derivanti dagli impegni assunti al

termine dell’esercizio precedente.

48

TAB. 2

BILANCIO 2001 PROSPETTO DIMOSTRATIVO DELLA CAPACITA' DI

INDEBITAMENTO

(art. 51, L. 18/'78)

(in milioni di lire)

A ENTRATE TITOLO I 770.805

A detrarre:

12% IRAP -37.680

Addizionale IRPEF -32.000

Compartecipazione IVA (*) -1.600

Fondo perequativo nazionale -277.000

B

Totale tributi con vincolo di destinazione -348.280

C ENTRATE TRIBUTARIE NETTE (A-B) 422.525

CAPACITA' DI INDEBITAMENTO (25% di C) 105.631D

A detrarre:

E Annualità mutui passivi in ammortamento -29.400

F Annualità di ammortamento previste -43.909

G INDEBITAMENTO TOTALE (E+F) -73.309

H DISPONIBILITA' RESIDUA (D-E-F) 32.322

I GRADO DI INDEBITAMENTO (H/D) 30,6%

FONTE: elaborazione Corte dei conti

(*) Quota di compartecipazione all'IVA eccedente l'importo di £ 2 mld. di tributi soppressi

49

Il compiuto rispetto dell’equilibrio di bilancio prevede, inoltre, che sia assicurato l’equilibrio anche tra

la spesa corrente e le entrate libere da vincoli di destinazione. In particolare, il 4° comma dell’articolo 26

della legge n. 18/1978, dispone che le spese autorizzabili per funzioni normali non possono essere superiori

alle entrate libere da vincoli di destinazione per il finanziamento di programmi di sviluppo, al netto delle

entrate derivanti da mutui.

Dell’osservanza dell’obbligo di copertura delle spese per funzioni normali e del conseguente rispetto

del principio di equilibrio di bilancio, è dato atto nella seguente tabella (tabella 3), che contrappone (al netto

delle partite di giro) le entrate di competenza previste (dedotti i mutui ed i fondi vincolati al finanziamento di

spese di sviluppo) alle spese autorizzate per funzioni normali, depurate da quelle coperte con l’avanzo

presunto di amministrazione dell’esercizio precedente. Ai fini di una più compiuta verifica dell’equilibrio di

bilancio, l’ammontare massimo delle spese autorizzabili per l’adempimento delle funzioni normali è

determinato inserendo, tra le voci da sottrarre alle entrate totali, anche gli introiti derivanti da assegnazioni

dell’Unione europea vincolate al finanziamento di spese per programmi di sviluppo.

50

TAB. 3

PROSPETTO DIMOSTRATIVO DELL'EQUILIBRIO DEL BILANCIO DI PREVISIONE 2001

Esercizio di funzioni normali

( art. 26, co. 4, L. 18/'78) (in milioni di lire)

3.034.992 A TOTALE DELLE ENTRATE CHE SI PREVEDE DI ACCERTARE NELL'ESERCIZIO (TITOLI 1°-2°-3°-4°-5°)

A detrarre:

B 1) Entrate derivanti dall'assunzione di mutui (Tit. V) -202.832

C 2) Entrate derivanti dall'assegnazione o dal riparto di fondi statali vincolati al finanziamento di spese di sviluppo (Tit. II) -401.331

D 3) Entrate derivanti dall'assegnazione o dal riparto dei fondi comunitari vincolati al finanziamento di spese di sviluppo (Tit. IV - ctg. 2) -430.502

E TOTALE ENTRATE DA DETRARRE (B+C+D) -1.034.665

F TETTO MASSIMO DELLE SPESE DI CUI SI PUO' AUTORIZZARE L'IMPEGNO PER L'ADEMPIMENTO DELLE FUNZIONI NORMALI (A-E) 2.000.327

4.259.272 G TOTALE DELLE SPESE PER L'ADEMPIMENTO DELLE FUNZIONI NORMALI

A detrarre:

H 1) Spese per l'adempimento di funzioni normali coperte con avanzo presunto di amministrazione dell'esercizio 1999 -356.838

I 2) Spese per l'adempimento di funzioni normali rientranti nelle contabilità speciali (Tit.IV) -2.138.910

L TOTALE SPESE DA DETRARRE (H+I)

-2.495.748

M TOTALE DELLA SPESA NETTA AUTORIZZATA PER L'ADEMPIMENTO DELLE FUNZIONI NORMALI (G-L)

1.763.524

236.803 N MARGINE ULTERIORE DI SPESA (F-M)


51

Occorre notare, al riguardo, che la legge n. 34/2001 non prevede più la distinzione tra spese

necessarie per l’adempimento delle funzioni normali della Regione e spese per il finanziamento di ulteriori

programmi di sviluppo, poiché, a seguito del conferimento di funzioni, lo Stato non concorre più allo sviluppo

regionale con trasferimenti a destinazione vincolata, limitando le proprie assegnazioni con vincolo di

destinazione al solo esercizio di funzioni amministrative delegate ovvero ad interventi di interesse nazionale o

a seguito di calamità naturali. Peraltro, la distinzione tra funzioni ordinarie e funzioni di sviluppo era già

venuta meno con la soppressione, ad opera dell’articolo 3 della legge 28 dicembre 1995 n.549, del fondo per

le funzioni ordinarie delle Regioni (articolo 8 della legge n. 281/1970) e del fondo per i programmi regionali di

sviluppo (articolo 9).

La ricerca di un equilibrio tra spesa corrente ed entrate libere da vincoli di destinazione, deve ora

trovare il suo punto di riferimento nel rapporto tra l’eventuale disavanzo di competenza da finanziare con

mutui e il totale degli stanziamenti di competenza relativi a spese per investimenti. In particolare, il disavanzo

coperto da mutui non può, in ogni caso, essere superiore al totale delle spese di investimento aumentato della

quota dell’eventuale disavanzo finanziario presunto dell’esercizio precedente, ove determinato dalla mancata

stipulazione di mutui ed altre forme di indebitamento già autorizzati (art. 25 legge n. 34/2001).

Ai fini del calcolo dell’eventuale disavanzo presunto non si tiene conto, tuttavia, sia delle spese

finanziate con assegnazioni statali avvenute nell’esercizio precedente ed attribuite alla competenza

dell’esercizio immediatamente successivo per l’impossibilità di far luogo ai relativi impegni di spesa (art.26),

sia delle quote dei fondi speciali non utilizzate al termine dell’esercizio e stanziate in quello successivo a

copertura delle spese derivanti da provvedimenti legislativi non approvati entro il termine dell’esercizio

precedente (art.38).

La legge di bilancio annuale dovrà, altresì, valutare gli effetti derivanti dalla eventuale adozione di

leggi regionali di spesa che prevedano interventi a carattere continuativo o ricorrente, per le quali la

quantificazione della relativa spesa è rimessa alla legge di bilancio. In tali casi, la legge regionale, pur senza

risolvere immediatamente il problema della copertura finanziaria, dovrà comunque attualizzare gli oneri futuri

e rapportarli ad un equilibrio di bilancio in relazione al quale individuare i necessari mezzi di copertura.

La verifica di puntuale osservanza delle regole di equilibrio del bilancio deve essere effettuata con

riferimento sia alla formazione stessa del bilancio sia, in un quadro di dinamicità gestionale (art. 39), tenendo

conto del suo assestamento (da approvarsi con legge entro il 30 giugno) e delle ulteriori variazioni al bilancio

consentite con provvedimenti legislativi od amministrativi entro il 30 novembre. La difesa (nel corso di tutto

l’esercizio finanziario) degli equilibri di bilancio rappresenta, infatti, il mezzo migliore per garantire una

corretta gestione finanziaria e prevenire possibili situazioni di dissesto.

A tal fine, il prospetto seguente ricostruisce i passaggi essenziali per la ricerca e la verifica del

corretto equilibrio tra spesa corrente ed entrate libere da vincoli di destinazione (tabella 4). Invero,

l’osservanza dei principi sanciti agli articoli 5, 11 e 23 del D.Lgs. n.76/2000 (richiamati dalla legge regionale n.

34/2001, rispettivamente, agli articoli 25, 33 e 80), esclude il finanziamento in disavanzo della spesa corrente

e l’utilizzo parziale delle entrate a destinazione specifica; ciò richiede l’individuazione del limite massimo degli

impegni di spesa autorizzabili in bilancio (ovvero in sede di assestamento) al netto delle spese finanziate con

entrate a destinazione specifica e delle spese per ulteriori investimenti e partecipazioni finanziarie dell’anno.

In detta prospettiva, dunque, è necessario determinare correttamente i parametri essenziali per la

dimostrazione dell’equilibrio di bilancio, vale a dire la complessiva quantificazione delle assegnazioni

provenienti dallo Stato e dall’Unione europea aventi specifica destinazione (e della corrispondente allocazione

di spesa) nonché l’entità dei restanti investimenti. A tal fine, lo stesso articolo 33 della legge n. 34/2001

prevede la redazione di un apposito prospetto da allegare al bilancio che metta a confronto le suddette entrate

vincolate, distinte per unità previsionali di base, e le spese aventi le destinazioni di cui alle assegnazioni

predette. Analogo prospetto non è previsto, invece, per le ulteriori spese di investimento dell’anno o per le

partecipazioni finanziarie consentite, la cui opportunità di previsione appare, tuttavia, un utile strumento per

lo stesso autocontrollo regionale sulla corretta costruzione degli equilibri di bilancio e sul rispetto sia

52

dell’articolo 10 della legge n. 281/1970 (tuttora in vigore) sia della nuova disciplina costituzionale in materia

di investimenti.

53

TAB. 4

PROSPETTO DIMOSTRATIVO DELL'EQUILIBRIO DEL BILANCIO DI PREVISIONE 2001

Limite di autorizzazione all'impegno ( artt. 5, 11 e 23 d.lgs. n. 76/2000)


STANZIAMENTI INIZIALI STANZIAMENTI DEFINITIVI

TOTALE DELLE ENTRATE CHE SI PREVEDE DI ACCERTARE NELL'ESERCIZIO 4.249.077A

(Avanzo presunto di amministrazione + Titoli 1°-2°-3°-4°-5°) 3.583.132

A detrarre:

-193.663 B

1) Entrate derivanti dall'assunzione di mutui (Tit. V) al netto di quelli autorizzati a ripiano di disavanzi per sanità e trasporti o da altre leggi speciali

-193.002

-1.923.498 C

2) Entrate derivanti dall'assegnazione o dal riparto di fondi statali, comunitari o provenienti da altri enti con destinazione specifica

-1.577.970

-2.117.161D TOTALE ENTRATE DA DETRARRE (B+C)

-1.770.972

2.131.916E

TETTO MASSIMO DELLE SPESE NETTE DI CUI SI PUO' AUTORIZZARE L'IMPEGNO (A-D)

1.812.160

4.249.077F TOTALE DEGLI IMPEGNI DI SPESA AUTORIZZATI (Titoli 1°-2°-3°)

3.583.132

A detrarre:

-1.923.498 G 1) Spese finanziate con entrate a destinazione specifica (C)

-1.577.970

-673.853 H 2) Spese per ulteriori investimenti e partecipazioni finanziarie dell'anno

-416.068

-1.994.038 -2.597.351I TOTALE SPESE DA DETRARRE (G+H)

1.589.094 1.651.726L

TOTALE DELLA SPESA NETTA DI CUI E' STATO AUTORIZZATO L'IMPEGNO (F-I)


54

§ 3 - Il Patto di stabilità interno

La Regione Basilicata, con la legge n. 34/2001, ha assunto tra i principi generali del proprio

ordinamento contabile l’impegno di operare per il perseguimento degli obiettivi di convergenza e di stabilità

della finanza pubblica derivanti dall’appartenenza dell’Italia alla Unione europea, in coerenza con i vincoli che

ne derivano in ambito nazionale.

In particolare, in virtù dell’adesione al “Patto di stabilità e crescita” da parte dello Stato italiano, la

Regione è chiamata a concorrere alla progressiva riduzione sia del finanziamento in disavanzo delle spese sia

del rapporto tra l’ammontare del debito pubblico ed il prodotto interno lordo nazionale.

L’esperienza del coinvolgimento delle amministrazioni regionali e locali nel mantenimento degli

equilibri di finanza pubblica ha preso avvio dall’articolo 28 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, recante

“Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo”. Tale disposizione, ai fini della costruzione di un

equilibrato meccanismo di riparto tra i diversi livelli di governo degli impegni europei in materia di disavanzo

pubblico (“Patto di stabilità interno”), ha chiesto alle Amministrazioni locali l’impegno di arrestare la crescita

della propria spesa corrente in modo da concorrere a ridurre il saldo di bilancio rispetto al suo valore

tendenziale. Tale saldo di bilancio era calcolato quale differenza tra le entrate finali proprie (al netto, cioè, dei

trasferimenti provenienti dallo Stato nonché delle partite finanziarie) effettivamente riscosse e le uscite finali

di parte corrente effettivamente pagate, includendo nel computo del saldo finanziario di cassa anche le entrate

e le spese per l’assistenza sanitaria.

Con la legge finanziaria per il 2000 (art. 30 della legge 23 dicembre 1999, n. 488), anche a seguito

delle osservazioni avanzate sulla prima fase applicativa, sono state apportate modifiche alla definizione del

saldo, escludendo dal calcolo delle entrate i trasferimenti (sia di parte corrente che in conto capitale)

provenienti dallo Stato, dall’Unione europea e dagli enti che partecipano al Patto di stabilità interno, ivi

compresi quelli destinati a finanziare il comparto sanità, nonché i proventi della dismissione di beni immobiliari

e finanziari. Analogamente, sono state escluse dal computo anche le spese sostenute sulla base di

trasferimenti con vincolo di destinazione provenienti dallo Stato, dall’Unione europea e dagli enti che

partecipano al Patto di stabilità interno. Non dovevano essere considerate, inoltre, le entrate e le spese che

per loro natura rivestono carattere di eccezionalità.

La legge n. 488/1999 ha, quindi, introdotto, per l’anno 2000, la facoltà per le Amministrazioni locali

di dare conto cumulativamente dei risultati conseguiti nel biennio 1999/2000, applicando retroattivamente le

più favorevoli disposizioni della legge medesima. In tal caso, la riduzione programmata del disavanzo (o

l’aumento dell’avanzo) doveva essere computata in corrispondenza ad un valore di riduzione del disavanzo

aggregato pari al doppio di quello previsto per il 1999 (0,2% del PIL del 1999).

Con la legge finanziaria per il 2001 (art.53 della legge 23 dicembre 2000, n. 388), il sistema di

programmazione dei saldi finanziari subisce ulteriori modifiche. In primo luogo, la legge, recependo il

contenuto degli accordi intervenuti in data 3 agosto 2000 fra Governo, Regioni e Province autonome in

materia sanitaria, ridefinisce il Patto di stabilità interno escludendo le gestioni sanitarie dal calcolo dei saldi. In

secondo luogo, viene superato il sistema della riduzione del disavanzo finanziario in base ad una percentuale

commisurata al PIL e della costruzione dei saldi programmatici in relazione all’evoluzione dei saldi tendenziali.

Il nuovo sistema fa, invece, riferimento ad un parametro immediatamente riscontrabile da ciascun ente

territoriale (gli esiti dell’esercizio 1999). In particolare, obiettivo per il 2001 è un disavanzo di parte corrente

che, secondo il computo introdotto dal secondo comma dell’articolo 30 della legge n. 488/1999, non deve

essere superiore a quello registrato nel 1999, al netto delle spese per interessi passivi e di quelle per

l’assistenza sanitaria, aumentato del 3%. Il confronto tra i due disavanzi viene effettuato escludendo entrate e

spese per le quali siano intervenute nel corso del 2001 modifiche legislative (nuovi trasferimenti, attribuzioni

di funzioni o nuove entrate proprie).

55

Benché il quadro ordinamentale evolva nel senso di una più accentuata garanzia di autonomia

regionale (costituzionalmente sancita con la recente riforma al titolo V, parte II, della Costituzione),

l’autonomia di spesa della Regione viene ora direttamente incisa da un nuovo vincolo gestionale, valevole per

il triennio 2002-2004, introdotto a seguito dell’accordo Stato-Regioni dell’8 agosto 2001 in materia di

assistenza sanitaria.

L’accordo, recepito con il decreto legge n.347/2001 e convertito, con modificazioni, in legge 16

novembre 2001, n.405, prevede l’impegno da parte delle Regioni (a fronte di una maggiorazione dei

finanziamenti del SSN per gli anni 2002-2004, del ripiano dei deficit 2000 e dell’integrazione del fabbisogno

finanziario per il 2001) di contenere l’incremento della spesa corrente regionale per il 2002 (al netto degli

interessi passivi, delle spese finanziate da programmi comunitari e delle spese relative all’assistenza sanitaria)

nel limite del 4,5% (somma del tasso di inflazione del 2001, pari al 2,8%, e del tasso di inflazione

programmato per il 2002, pari al 1,7%) rispetto agli impegni ed ai pagamenti effettuati allo stesso titolo

nell’esercizio 200046. Tale limite può essere derogato solo con riferimento alle spese correnti necessarie per

l’esercizio di funzioni statali trasferite a decorrere dall’anno 2000 e nei limiti dei corrispondenti finanziamenti

(art. 1, comma 2, legge n. 405/2001).

La nuova formulazione del Patto di stabilità interno introduce sanzioni particolarmente severe nel

caso di mancato raggiungimento dell’obiettivo programmatico relativo ai pagamenti. Il contributo dello Stato

al finanziamento della spesa sanitaria può essere, infatti, ridotto, per le Regioni che non rispettano i limiti di

spesa programmati, alla misura riconosciuta dall’accordo precedente quello dell’agosto 2001 (accordo Stato-

Regioni del 3 agosto 2000). La previsione di una drastica riduzione del finanziamento della spesa sanitaria,

introdotta a titolo sanzionatorio dall’articolo 40 della legge n. 448/2001 ed estesa a tutto il triennio 2002/2004

dalla legge n. 112/2002, sembra contrastare sia con la natura giuridica del Patto, il quale non impone obblighi

ma oneri di contenimento della spesa corrente, sia con il principio di leale collaborazione, cui vanno ispirate le

relazioni tra i diversi livelli di governo, poiché estende retroattivamente ed unilateralmente gli effetti

sanzionatori previsti dall’accordo Stato-Regioni (consistenti nella riduzione della prevista integrazione al

fabbisogno sanitario) anche ai risultati del Patto di stabilità interno per l’anno 2001.

Il descritto coinvolgimento delle Regioni nel perseguimento degli obiettivi comunitari e di finanza

pubblica, sembra, inoltre, aver perso i connotati di vincolo esterno a garanzia degli equilibri dei conti pubblici,

per assumere il diverso significato di una misura sostanzialmente intesa a comprimere la quota di spesa

corrente alimentata dal sistema delle autonomie. Invero, il parametro di riferimento, cui rapportare il

risparmio richiesto a ciascun comparto, si è spostato dall’iniziale quota percentuale del PIL, alla quota del

disavanzo di due esercizi precedenti quello considerato, per finire con l’indentificarsi, più esplicitamente, nel

tasso di evoluzione della spesa corrente. Ciò si è tradotto in una più ridotta discrezionalità degli enti regionali

e locali, i quali hanno visto inibita la possibilità di incrementare le entrate per conseguire gli obiettivi.

Tale assetto normativo, però, contraddice parzialmente le misure suggerite per il raggiungimento

degli obiettivi di stabilità, in quanto, rendendo inutilizzabili gli eventuali margini positivi assicurati dai

miglioramenti nell’andamento delle entrate proprie, di fatto scoraggiano le azioni dirette, sul fronte

dell’entrata, a potenziare le attività di accertamento tributario, il ricorso all’autofinanziamento dei servizi

pubblici a domanda individuale, le dismissioni di immobili di proprietà non funzionali allo svolgimento di

attività istituzionali. Rimangono, comunque, di utile applicazione tutte le misure che puntano ad una

riqualificazione della spesa corrente, ed in particolare a:

� ridurre la spesa del personale;

� limitare il ricorso a contratti stipulati al di fuori delle dotazioni organiche e sopprimere organi collegiali

non ritenuti indispensabili;

46 Per gli anni 2003 e 2004, l’incremento di spesa consentito è nei limiti di quella dell’anno precedente aumentata del tasso programmato d’inflazione stabilito dal Dpef 2003 (rispettivamente, 1,4% e 1,3%). E’ confermata, altresì, la deroga al tetto stabilito relativamente alle funzioni statali trasferite, nei limiti dei corrispondenti finanziamenti statali. La legge finanziaria per il 2003 ha confermato tale disciplina, estendendo al 2005 il meccanismo di controllo della crescita della spesa corrente in base al tasso d’inflazione programmata.

56

� sviluppare iniziative per il ricorso a contratti di sponsorizzazione, accordi e convenzioni (ex articolo 43

della legge n. 449/1997) allo scopo di realizzare maggiori economie nella gestione;

� ridurre il ricorso all’affidamento diretto di servizi pubblici a società controllate o ad aziende speciali;

� sviluppare iniziative per il ricorso, negli acquisti di beni e servizi, alla formula del contratto di risultato;

� procedere alla liberalizzazione del mercato dei servizi pubblici.

Nel complesso, l’avviso di questa Corte è che occorra perseguire ancora la ricerca concertata di un

sistema di coinvolgimento regionale capace di trasporre sui bilanci regionali, da un lato, criteri coerenti con

quelli rilevanti in ambito europeo (criterio della competenza economica), così da permettere di valutare

l’effettivo contributo di ciascun ente al raggiungimento degli obiettivi complessivi, dall’altro, metodi e regole

condivise che preservino, per il raggiungimento degli obiettivi intermedi, il più ampio margine di autonomia

delle Regioni nella scelta delle politiche finanziarie virtuose da perseguire.

Per quanto riguarda, in particolare, la Regione Basilicata, la tavola seguente (tabella 5) espone i

saldi finanziari di cassa relativi al periodo 1998/2001, secondo quanto risulta dai prospetti per il monitoraggio

del fabbisogno di cassa predisposti dalla Ragioneria generale dello Stato. Si premette che la Regione ha

rilevato il saldo finanziario per gli anni in esame includendo (per ragioni di omogeneità e confrontabilità dei

dati) nel computo delle poste relative ai trasferimenti correnti dallo Stato anche le entrate relative al “fondo di

compensazione interregionale” di cui all’articolo 42, del D.Lgs. n.446/1997. In ordine alle ragioni della

predetta detrazione del fondo dal calcolo del saldo finanziario, si rinvia a quanto esposto, in proposito, nel

precedente referto relativo alla gestione finanziaria dell’esercizio 2000, non senza evidenziare che, a decorrere

dal 2001, il fondo di compensazione interregionale è stato soppresso ed inglobato nella quota di

compartecipazione all’IVA ai sensi del D.Lgs. n.56/2000.

Peraltro, per ragioni di uniformità dei dati con gli esercizi precedenti, la Regione ha ritenuto di dover

portare in detrazione, per l’esercizio 2001, tutte le riscossioni per IRAP (ad eccezione di una quota “a libera

destinazione” di pertinenza dell’esercizio 2000 e riscossa nel 2001) anche se, con la istituzione della

compartecipazione IVA e la soppressione dell’ex fondo di compensazione interregionale, l’IRAP vincolata al

finanziamento della sanità rappresenta solo una quota residuale (circa il 12% nel 2001), essendo la restante

parte liberamente destinabile dalla Regione al finanziamento delle altre funzioni di competenza.47

Per l’anno 2001, la situazione del bilancio regionale, al netto della sanità, presenta un saldo negativo

pari a lire 127 miliardi, inferiore a quello del 1999 (al netto del previsto aumento tendenziale del 3%) di lire 5

miliardi (-3,8%) ed al saldo finanziario programmatico (saldo finanziario del 1999 aumentato del 3%) di lire 9

miliardi (-6,6%).

Il raggiungimento dell’obiettivo programmato (dopo che i risultati dell’anno 2000, cumulati con quelli

del 1999, avevano evidenziato un differenziale non in linea con gli obiettivi del Patto per 22 miliardi di lire) è,

certamente, frutto anche di una corretta impostazione delle stime previsionali e di un puntuale aggiornamento

delle stesse in relazione agli andamenti delle entrate e delle spese.

In ordine alle difficoltà di interpretazione del saldo, legate alle variazioni apportate ai criteri di calcolo

ed alla sostanziale modifica del sistema di programmazione dello stesso, si condivide, sostanzialmente, il

giudizio espresso dalla Regione la quale “… ritiene che ogni raffronto tra le annualità interessate dalla

rilevazione del patto di stabilità fino al 2001, ai fini di una valutazione sugli andamenti, restituisca informazioni

di scarso rilievo, a causa della disomogeneità dei dati, determinata dalla continua modifica del metodo di

calcolo adottato dalla amministrazione finanziaria dello Stato” 48.

Più drastico, invece, il giudizio della stessa Regione in merito a possibili raffronti con gli esercizi

successivi al 2001, poiché le ulteriori modifiche apportate dalla legge n.405/2001 ai parametri di valutazione

del rispetto del Patto di stabilità impedirebbero ogni genere di confronto con il passato.

Tale assunto appare, in astratto, eccessivo, poiché contrasta con l’esigenza, resa palese dal

legislatore, di rendere omogeneo il confronto fra i dati dell’anno 2000 e quelli del 2002. Inoltre, lo

47 In tal senso, la nota della Regione n. 6893/71N del 21 febbraio 2002 inviata al Ministero dell’Economia e delle Finanze.

48 In tal senso, la nota n. 48499/71Y del 25 novembre 2002.

57

spostamento del parametro di riferimento dalla quota del disavanzo alla entità delle spese correnti (impegni e

pagamenti), inevitabilmente, riduce (ma non elimina) le possibilità di raffronto al solo andamento della spesa

effettuata, a meno di non voler intendere la nuova disciplina come meramente integrativa (e non sostitutiva)

di quella preesistente, che fa, invece, riferimento al saldo di bilancio.

Certo è, però, che le regole sono incerte ed approssimative, quindi di ancora dubbia e difficile

applicabilità. Così, ad es., la mancata riproposizione (quanto alla spesa) della norma prevista all’articolo 53

della legge n. 388/2000 che esclude dal computo le entrate e le spese per le quali siano intervenute modifiche

legislative, rischia in qualche modo di alterare il raffronto dei dati oggetto di rilevazione. In tal caso, come

avvenuto negli anni precedenti, apposite direttive ministeriali avrebbero potuto colmare in via interpretativa le

lacune (come, peraltro, fatto anche dalla stessa Regione), garantendo così la necessaria omogeneità dei

raffronti.

L’aspetto che, invece, lascia maggiormente perplessi è che le norme del Patto trovano applicazione

solo riguardo ad una esigua parte delle poste che concorrono alla formazione del fabbisogno delle Pubbliche

Amministrazioni. Nel caso della Regione Basilicata, ad es., a seguito dell’esclusione dal computo della spesa

sanitaria (che rappresenta oltre i 2/3 della spesa corrente), i valori percentuali medi delle entrate nette del

quadriennio 1998/2001 (rilevanti, cioè, ai fini del computo del saldo finanziario) raggiungono appena il 7,3%

del totale delle entrate finali, mentre le spese nette toccano solo il 19,1%, vale a dire meno di un quinto delle

spese correnti. L’esclusione della più gran parte delle partite finanziare dal calcolo del saldo considerato dal

Patto, seppur trova origine nel tentativo di avvicinamento alla definizione del saldo adottata in sede europea e

giustificazione in ragioni di natura equitativa o più squisitamente politica, pone tuttavia un problema di

congruità tra l’entità della correzione richiesta per il conseguimento degli obiettivi, da un lato, e l’entità delle

poste considerate nel computo del saldo del Patto, dall’altro. Invero, alla riduzione dei margini di manovra

disponibili corrisponde, inevitabilmente, una proporzionale riduzione della efficacia delle misure correttive

rispetto agli obiettivi fissati in ambito europeo.

58

TAB. 5

PATTO DI STABILITA' INTERNO

(Riscossioni e pagamenti complessivi)

(in miliardi di lire)

Con entrate nette depurate del fondo di compensazione

interregionale

1998 1999 2000 2001

ENTRATE

1ENTRATE FINALI (*) 1.917 2.772 1.636 3.088

a detrarre:

2 - Trasferimenti correnti dallo Stato 1200 1.447 778 801

2bis - Compartecipazione IVA - - - 636

3 - Trasferimenti correnti dalla UE - 5 4 106

4 - Trasferimenti correnti dagli enti che partecipano al Patto - - - -

5 - Proventi della dismissione di beni immobiliari e finanziari - - - -

6 - Trasferimenti c/capitale dallo Stato 243 415 336 787

7 - Trasferimenti c/capitale dalla UE 302 340 80 313

8 - Trasferimenti c/capitale dagli enti che partecipano al Patto - - 4 -

9 - Riscossioni di crediti - - - -

10 - Entrate con carattere di eccezionalità 4 2 37 29

11 - IRAP (al netto del fondo perequativo) 15 342 219 250

12 - Addizionale IRPEF - 30 26 8

13 - Contributi sanitari pregressi (se inclusi nelle entrate tributarie) - - - -

14TOTALE ENTRATE NETTE (1-2-2bis-3-4-5-6-7-8-9-10-11-12-13) 153 191 152 158

SPESE

15SPESE CORRENTI 1.294 1.852 1.396 2.165

a detrarre:

16 - Interessi passivi 6 9 12 12

17 - Spese con vincolo di destinazione (da Stato, UE ed altri enti) 974 1.493 1.026 1.833

18 - Trasferimenti IRAP a Stato ed enti locali 15 21 18 -

19 - Trasferimenti agli enti del S.S.N. 7 4 16 21

20 - Spese con carattere di eccezionalità - 2 - 14

21TOTALE SPESE NETTE (15-16-17-18-19-20) 292 323 324 285

22SALDO FINANZIARIO (14-21) -139 -132 -172 -127

FONTE: saldi finanziari calcolati dalla Regione Basilicata

(*) Al netto delle entrate di cui ai Titoli V e VI

59

§ 4 - La gestione delle entrate

§ 4.1 – Il federalismo fiscale

Con la riforma costituzionale operata dalla legge n. 3 del 18 ottobre 2001 di modifica del titolo V,

parte II, della Costituzione, si sono poste le condizioni per una modifica del modello di federalismo fiscale

delineato nel D.Lgs. 18 febbraio 2000, n. 5649.

49 Il quadro ordinamentale del sistema di finanziamento delle Regioni ha subito, nell’ultimo decennio, una serie di significative innovazioni. Una delle tappe più significative del processo di trasformazione della fisionomia e della composizione delle entrate regionali, è rappresentata dalle disposizioni contemplate nella legge n. 549/1995 (finanziaria 1996), con le quali si è avviata la soppressione di una serie di trasferimenti statali (tra i quali figurano il Fondo comune regionale, il Fondo per i programmi regionali di sviluppo, il Fondo nazionale trasporti di parte corrente, i Fondi nazionali per interventi in agricoltura). In sostituzione di tali entrate è stata attribuita alle regioni una compartecipazione all’accisa sulla benzina per autotrazione venduta sul territorio di ciascuna Regione (pari a lire 350 il litro, ridotte poi a lire 242/litro, a decorrere dal 10 gennaio 1998, in virtù della legge n. 449/1997, art. 17, comma 22, sulla base di un previsto, ma non realizzato, corrispondente maggior introito derivante dalla riforma della tassa automobilistica). La medesima legge ha, altresì, previsto all’articolo 8, comma 48, la soppressione dell’addizionale regionale di imposta erariale di trascrizione (ARIET) e relativo trasferimento alle Province, con contestuale sua sostituzione con la quota in libera disponibilità dell’istituito tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi. A seguito delle deleghe attribuite al Governo dalla legge n. 662/1996 (finanziaria 1997), a partire dal 1998, i contributi sanitari e la tassa sulla salute sono stati sostituiti, ad opera del D.Lgs. n. 446/1997, dall’imposta regionale per le attività produttive (IRAP) e dall’addizionale regionale all’IRPEF. Contemporaneamente all’entrata in vigore delle nuove imposte regionali è stata prevista la soppressione di alcuni tributi locali (quali l’ILOR e la tassa sull’occupazione pubblica) e la costituzione di un Fondo di compensazione interregionale alimentato dalle eccedenze finanziarie realizzate dalle regioni economicamente più sviluppate, in sostituzione del previgente Fondo perequativo istituito dall’articolo 3, comma 2, della legge n. 549/1995. L’introduzione dell’IRAP, salutata dalle Regioni come una svolta verso il federalismo fiscale, ha significato, in realtà, un gettito che andava, di fatto, ad alimentare il Fondo sanitario nazionale, giacché questo concorreva (per il 90%) alla copertura della spesa sanitaria (unitamente all’intera addizionale regionale all’IRPEF), mentre solo il 9% del gettito IRAP poteva essere destinato al finanziamento di settori di competenza scelti autonomamente dalle regioni. La stessa potestà impositiva veniva, di fatto, esercitata dallo Stato, avendo le Regioni una limitata facoltà di modificare il livello di tassazione dell’imposta (nei limiti dell’1% di aumento). Ulteriori tasselli al processo di federalismo, sia amministrativo che fiscale, sono stati posti dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 e dalla legge 13 maggio 1999, n. 133, che delega il Governo all’emanazione di decreti legislativi sulla fiscalità regionale con lo scopo di introdurre adeguati meccanismi di perequazione interregionale. L’attuazione della citata delega è avvenuta con il D.Lgs. 18 febbraio 2000, n.56, recante disposizioni in materia di federalismo fiscale, con il quale si dispone la soppressione, a decorrere dal 2001, di alcuni trasferimenti erariali a favore delle Regioni a statuto ordinario. In particolare, è stata prevista l’abolizione del fondo relativo al finanziamento della spesa sanitaria corrente e in conto capitale, nonché altri trasferimenti quali gli indennizzi di usura derivanti dall’uso dei mezzi d’opera di cui all’articolo 34 del D.P.R. n. 285/1992, la compartecipazione ARIET e le compensazioni per la riduzione di sovrattasse diesel (per un totale di complessivi 1.110 miliardi di lire di minor gettito regionale, dei quali ben 1.104 miliardi di lire imputabili alla soppressione del fondo sanitario di parte corrente). Viceversa, sono rimasti in vigore, come trasferimenti dal bilancio dello Stato, solo quelli per le funzioni delegate, per la solidarietà nazionale in caso di calamità, per il finanziamento delle attività degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, per le attività di ricerca scientifica e sperimentale, per i programmi sanitari di rilievo nazionale ed internazionale, per il finanziamento nazionale delle politiche di riequilibrio e promozione strutturale. Correlativamente, il decreto ha disposto la compensazione dei minori trasferimenti con l’attribuzione alle Regioni di una compartecipazione al gettito dell’IVA (nella misura del 25,7% del gettito IVA complessivo realizzato nel penultimo anno precedente, al netto delle risorse U.E. e di quanto devoluto alle Regioni a statuto speciale, aliquota che, nel corso del 2001, è stata adeguata al 38,55%) e con un aumento della quota di compartecipazione dell’addizionale regionale IRPEF (+0,4%, con effetto già dal 2000, e facoltà di un ulteriore autonomo incremento dello 0,5%) nonché della quota della compartecipazione dell’accisa sulla benzina (elevata da 242 a 250 lire per litro). Il richiamato decreto legislativo n. 56/2000 ha previsto, altresì, l’istituzione, nello stato di previsione del Ministero del Tesoro, di un Fondo perequativo nazionale, al fine di consentire che una parte del gettito della compartecipazione all’IVA venisse destinata alla realizzazione degli obiettivi di solidarietà interregionale, tra i quali la omogenea erogazione sul territorio dei livelli essenziali di assistenza nei servizi sanitari. Al termine di un periodo transitorio, durante il quale le quote del gettito sono fissate annualmente in modo da assicurare comunque il fabbisogno sanitario alle Regioni con insufficiente capacità fiscale, il Fondo di perequazione interregionale sarà distribuito non più in considerazione della spesa storica, ma basandosi sulla “capacità fiscale”, sui fabbisogni sanitari, su un livello uniforme dei servizi e sulle dimensioni geografiche e demografiche di ciascuna Regione. In particolare, il meccanismo di perequazione disciplinato dall’art. 7 del D.Lgs. n. 56/2000 assicura a ciascuna Regione, per l’anno 2001, una quota di gettito IVA pari ai trasferimenti soppressi, al netto delle nuove entrate tributarie (aumento dell’addizionale regionale IRPEF e dell’accisa sulle benzine).Per i due anni seguenti il criterio della “spesa storica” viene temperato da un meccanismo di riduzione della quota IVA compartecipata del 5% annuo. A decorrere dal 2003 la quota è ridotta di un ulteriore 9% annuo fino al totale azzeramento nel 2013, allorché l’intero fondo verrà ripartito sulla base di nuovi criteri perequativi, fondati sull’applicazione del parametro della popolazione corretto da meccanismi diretti a ridurre le differenze di capacità fiscale, tenendo conto dei fabbisogni sanitari regionali e dei maggiori costi di erogazione dei servizi conseguenti alle peculiari dimensioni geografiche. Il nuovo meccanismo di finanziamento si estende anche agli oneri connessi ai nuovi compiti e funzioni trasferite alle Regioni con le cd. “leggi Bassanini”. A tal fine, la tenuta dell’equilibrio tra trasferimenti soppressi e compensazioni viene garantita, per il primo anno, mediante l’attribuzione delle medesime risorse che le Regioni avrebbero ottenuto con i trasferimenti soppressi, al netto degli aumenti derivanti dalle nuove aliquote di compartecipazione IRPEF e accisa sulla benzina per autotrazione. Al termine del procedimento di quantificazione delle risorse da trasferire, le aliquote delle compartecipazioni IRPEF, IVA e accisa sulla benzina saranno rideterminate per sostituire i trasferimenti erariali attualmente riconosciuti alle Regioni. Ulteriori disposizioni contenute nel decreto legislativo n.56/2000 riguardano: la partecipazione delle Regioni a statuto ordinario all’attività di accertamento dei tributi erariali; l’abolizione della compartecipazione dei Comuni e delle Province al gettito IRAP; l’istituzione di un fondo di garanzia per compensare le Regioni delle eventuali minori entrate dell’IRAP e

60

La nuova formulazione costituzionale in materia di autonomia tributaria degli enti territoriali, infatti,

riconosce alle Regioni una propria potestà impositiva, da esercitare in armonia con la Costituzione e secondo i

principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Il potere di stabilire ed applicare

tributi propri (eventualmente anche aggiuntivi o sostitutivi di quelli erariali) comporta, quindi, la necessità di

un riesame complessivo delle diverse fonti di finanziamento regionale (entrate proprie, quote di

compartecipazione al gettito dei tributi erariali, quote di partecipazione al fondo perequativo, risorse

aggiuntive e interventi speciali). Lo stesso riferimento al “territorio” regionale, quale parametro cui rapportare

la quota della compartecipazione al gettito dei tributi erariali e la quota del fondo di perequazione delle diverse

capacità fiscali regionali, richiede un approccio diverso ed una significativa modifica dei contenuti del sistema

elaborato con l’approvazione del D.Lgs. n.56/2000.

Mentre i criteri di ripartizione del Fondo di perequazione nazionale, previsti nel citato decreto,

attenevano a parametri molteplici, riferiti alla popolazione residente, alla capacità fiscale, ai fabbisogni sanitari

ed alle dimensioni di ciascuna Regione, il nuovo testo costituzionale individua nel solo criterio della “capacità

fiscale per abitante” il parametro cui rapportare gli obiettivi di solidarietà interregionale conseguibili con il

predetto fondo. Gli ulteriori criteri di riferimento (popolazione, bisogni sanitari, dimensioni geografiche)

sembrano ora utilizzabili solo indirettamente in sede di trasferimenti erariali per finanziare “interventi speciali”

destinati a “promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale”.

Si estendono, dunque, le ipotesi cui fare ricorso a trasferimenti dal bilancio dello Stato (delimitati dal

D.Lgs. n.56/2000 ai soli casi di delega di funzioni, calamità naturali, attività di ricerca scientifica e

sperimentale, politiche sanitarie e infrastrutturali), avendo il Fondo di perequazione nazionale assunto una

funzione diversa e più lineare, ispirata ad una logica di maggior autonomia fiscale, responsabilizzazione ed

autodeterminazione delle Regioni.

In ordine agli strumenti di compartecipazione al gettito di tributi erariali, invece, il nuovo dettato

normativo àncora il gettito alla quota prodotta nel territorio di riferimento, incidendo così sul diverso

meccanismo introdotto con il D.Lgs. n. 56/2000 che determina l’entità dei trasferimenti (ex fondo sanitario

nazionale) da trasformare in compartecipazione IVA al fabbisogno sanitario ed ai suoi continui aggiustamenti.

L’ultima di tali misure di rettifica è l’accordo dell’8 agosto 2001, recepito nella legge 16 novembre

2001, n. 405, con il quale è stato aumentato il livello iniziale del fabbisogno da finanziare per la spesa

sanitaria pubblica e da incrementare annualmente in relazione all’andamento del PIL (con conseguenti

variazioni delle aliquote e del fondo perequativo). La previsione, poi, di una modifica dei parametri di

ponderazione per il riparto dell’ex fondo sanitario nazionale (in modo da conseguire il riequilibrio tra le Regioni

tenendo “anche conto della necessità di incentivare i comportamenti virtuosi, di rimuovere le situazioni di

svantaggio e migliorare la qualità dei servizi”), altera profondamente la natura del meccanismo perequativo e

dei correttivi introdotti con il D.Lgs. n.56/2000. Tuttavia, il mancato adeguamento delle aliquote di

compartecipazione e delle quote di riparto delle risorse previste a copertura del fabbisogno sanitario 2002,

aggiungono ulteriori elementi di incertezza e di permanente transitorietà circa l’effettiva spettanza di risorse il

cui ammontare è soggetto a continue rideterminazioni.

Tale fenomeno, come la Corte ha già avuto modo di osservare, costituisce un limite che rischia di

annullare uno dei principali obiettivi assegnati alla riforma del sistema di finanziamento regionale, vale a dire

la capacità dei governi regionali di attuare una più efficace programmazione degli interventi di spesa grazie

all’autonomia nella gestione delle risorse disponibili in entrata.

Con riguardo alla spesa sanitaria, occorre evidenziare, inoltre, che la legge n.405/2001, di

conversione con modificazioni del decreto legge n. 347/2001 (con il quale era stato recepito l’accordo 8

agosto, la cui funzione era, principalmente, quella di dirimere qualsiasi controversia circa la congruità delle

dell’addizionale IRPEF; la concessione di anticipazioni in misura sufficiente ad assicurare l’ordinario finanziamento della spesa sanitaria corrente. La riforma della finanza regionale testé illustrata, pur non realizzando un compiuto federalismo fiscale (in quanto aumenta il peso delle entrate tributarie ma non elimina, sostanzialmente, i vincoli di destinazione delle entrate né amplia i poteri impositivi delle Regioni) compie, tuttavia, un importante passo in avanti nella direzione del principio di autonomia finanziaria regionale, sancito dall’articolo 119 della Costituzione ed ulteriormente rafforzato dalla legge di modifica costituzionale n. 3/2001.

61

risorse finanziarie statali relative all’anno 2001), ha introdotto ulteriori regole rispetto a quelle contenute, al

riguardo, nel decreto legislativo n. 56/2000 e nell’articolo 83 della legge n. 388/2000 (finanziaria 2001). In

particolare, è previsto, all’articolo 2, l’obbligo di ottenere dalle aziende sanitarie ed ospedaliere l’adesione alle

convenzioni con la Consip per l’acquisto di beni e servizi e di istituire adeguati strumenti di monitoraggio e

controllo della relativa spesa sanitaria. Tale monitoraggio si estende anche al costo del personale risultante dal

riassorbimento delle eccedenze conseguenti alla ristrutturazione della rete ospedaliera (riduzione a 5 posti

letto ogni 1000 abitanti, di cui l’1 per mille riservato alla riabilitazione ed alla lungodegenza). Va poi ricordato

il tetto fissato per la spesa farmaceutica a carico del SSN, determinato nella misura pari al 13 % della spesa

sanitaria. Per garantire il rispetto di tali vincoli di spesa, le Regioni sono tenute a adottare opportuni

provvedimenti (tra i quali figura anche la possibilità di contrarre mutui per esigenze di spesa corrente, quale

deve ritenersi la copertura della quota di disavanzo 2000 rimasta a carico regionale) al fine di offrire la

necessaria copertura ai disavanzi risultanti dal travalicamento dei livelli di fabbisogno sanitario così

rideterminati, pena la perdita delle maggiorazioni di finanziamento accordate.

§ 4.2 – La composizione delle entrate

Nonostante le modifiche intervenute nella struttura dei finanziamenti regionali, il sistema risulta

ancora incentrato su una rilevante presenza di entrate derivate a destinazione vincolata.

Le innovazioni, piuttosto che favorire il processo di autonomia fiscale regionale, hanno determinato

ulteriori restringimenti del margine di manovrabilità del bilancio (in termini di disponibilità di somme a

destinazione libera), lasciando, nel contempo, una più ampia facoltà di ricorso all’indebitamento per la

copertura delle spese vincolate.

E’ pur vero, tuttavia, che la recente emanazione del decreto legislativo n. 56/2000 ha segnato

un’inversione di tendenza nella composizione delle entrate regionali, modificando il quadro di riferimento a

favore di un ampliamento dell’area delle entrate proprie.

Come evidenziato nella tabella seguente (tabella 6), a fronte di un ammontare complessivo di

entrate effettive (comprensive dei primi cinque titoli del bilancio) pari a circa lire 2.645 miliardi di

accertamenti (1.366 Meuro), il volume dei tributi propri e delle compartecipazioni erariali di cui al Titolo I

(1.633 miliardi di lire) mostra, nel 2001, valori di incidenza pari al 61,7%, contro il 33% del 2000. Tale

aggregato comprende, accanto ai tributi regionali propri, anche il gettito di tributi erariali o quote di esso

devolute alla Regione (categoria II), comprendente i trasferimenti statali a titolo di perequazione (l’ex fondo

comune, fondo perequativo, fondo di compensazione interregionale), la compartecipazione regionale

all’aliquota del prodotto di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi (royalty) e, dal 2001, anche la

compartecipazione regionale all’IVA.

Nell’ambito delle entrate proprie, che vanno a costituire la cosiddetta “finanza autonoma” della

Regione, confluiscono poi, unitamente ai tributi propri ed ai gettiti di tributi erariali, anche gli introiti derivanti

dall’alienazione di beni patrimoniali e dal rimborso di crediti (Titolo IV, ctg. I e III) e gli introiti diversi (entrate

extratributarie di cui al Titolo III e trasferimenti, correnti e in conto capitale, provenienti da altri soggetti

diversi da U.E. e Stato). Il peso complessivo di tale aggregato è cresciuto, rispetto al totale degli accertamenti

al netto delle partite di giro, dal 36% al 63,6%, con un incremento di oltre 847 miliardi di lire.

Anche a livello di stanziamenti di competenza, si riduce il peso delle risorse derivanti da assegnazioni

e da riparto di fondi dello Stato (Titolo II) che raggiunge solo il 33,4% delle previsioni definitive totali al netto

delle partite di giro (rispetto al 48,8% del 2000). Il dato delle riscossioni in conto competenza, però,

smentisce parzialmente tale risultato, essendo le entrate di cassa ampiamente influenzate dalla evoluzione dei

pagamenti provenienti sia dal bilancio dello Stato a favore del comparto sanità (che incidono ora sul Titolo I),

sia dal bilancio U.E., che dall’accensione di mutui (in genere per importi notevolmente inferiori rispetto alle

previsioni in entrata). L’incidenza dei trasferimenti statali sulle riscossioni effettive si riduce, infatti, dal 50,4%

62

ad appena il 44,5%, con ciò dimostrando come, di fatto, il peso della finanza derivata rimanga ancora molto

elevato50.

50 Ancora più accentuato è il peso delle riscossioni totali del Titolo II rispetto al corrispondente Titolo I. Infatti, l’incidenza dei trasferimenti statali è in crescita, passando dal 42,3% al 50,1%, mentre le entrate tributarie si riducono dal 41,1% al 34,8%.

63

TAB. 6

ENTRATE PREVISIONI - ACCERTAMENTI - RISCOSSIONI (*)

(Esercizi finanziari anni 2000-2001)


2000 2001 PREVISIONI DEFINITIVE

ACCERTAMENTI RISCOSSIONI PREVISIONI DEFINITIVE

ACCERTAMENTI RISCOSSIONI

ENTRATE

COMPETENZA Incidenza

% COMPETENZA

Incidenza %


% COMPETENZA

Incidenza %


% COMPETENZA

Incidenza %

Tributi propri 432.335 14,9% 486.589 21,0% 262.279 24,4% 1.599.499 45,4% 1.617.594 61,2% 827.452 47,0%

Quote di tributi erariali 280.140 9,7% 277.000 12,0% 128.433 12,0% 6.130 0,2% 15.566 0,6% 15.566 0,9%

ENTRATE TRIBUTARIE (Titolo I)

712.475 24,6% 763.589 33,0% 390.712 36,4% 1.605.629 45,5% 1.633.160 61,7% 843.018 47,9%

TRASFERIMENTI DELLO STATO (Titolo II)

1.413.676 48,8% 1.137.572 49,1% 540.994 50,4% 1.177.007 33,4% 838.525 31,7% 782.852 44,5%

TRASFERIMENTI DELLA U. E. 265.332 9,2% 71.703 3,1% 2.416 0,2% 420.274 11,9% 113.505 4,3% 97.198 5,5%

Entrate extratributarie (Titolo III) 25.486 0,9% 12.166 0,5% 11.592 1,1% 22.221 0,6% 15.757 0,6% 14.169 0,8%

Trasferimenti di altri enti 50.471 1,7% 31.041 1,3% 31.040 2,9% 32.472 0,9% 32.277 1,2% 13.806 0,8%

INTROITI DIVERSI

75.957 2,6% 43.207 1,9% 42.632 4,0% 54.693 1,6% 48.034 1,8% 27.975 1,6%

Alienazione di beni patrimoniali 41.229 1,4% 27.428 1,2% 3.641 0,3% 15.662 0,4% 0 0,0% 0 0,0%

Rimborso di crediti 50.000 1,7% 0 0,0% 0 0,0% 50.000 1,4% 0 0,0% 0 0,0%

ALIENAZIONI, TRASFOR- MAZIONI E RIMBORSI

91.229 3,1% 27.428 1,2% 3.641 0,3% 65.662 1,9% 0 0,0% 0 0,0%

MUTUI E PRESTITI (Titolo V)

339.185 11,7% 271.918 11,7% 93.700 8,7% 203.493 5,8% 11.932 0,5% 8.798 0,5%

TOTALE 2.897.854 100,0% 2.315.417 100,0% 1.074.095 100,0% 3.526.758100,0%

#2.645.156 100,0% 1.759.841 100,0%

FONTE:rendiconto generale anni 2000 e 2001

(*) Al netto delle entrate per contabilità speciali -tit. VI- e dell'avanzo di amministrazione.

64

Per valutare le variazioni intervenute nella composizione delle entrate, occorre estendere l’analisi

anche alle altre principali risorse regionali, e precisamente a quelle provenienti dai Fondi strutturali comunitari

e dalla contrazione di mutui.

Per quanto riguarda i contributi stanziati dall’U.E. a valere sui Fondi strutturali, le somme accertate al

Titolo IV (pari a 113,5 miliardi di lire) attengono, essenzialmente, ai primi due anticipi del POR 2000/2006 ed

alla quota di premialità del POP 1994/1999. Dal raffronto con i corrispondenti accertamenti dell’esercizio 2000

(pari a 71,7 miliardi di lire), emerge che le risorse comunitarie sono aumentate del 84,1%, con una crescita

dell’incidenza sulle entrate effettive accertate dal 3,1% al 4,3%. Ben superiore è, invece, il valore

dell’incidenza rispetto alle previsioni definitive (passato dal 9,2% al 11,9%), anche a seguito del carattere

generalmente sovrastimato di tale genere di entrate.

In ordine alle entrate provenienti da mutui (Titolo V), invece, si evidenzia il netto ridimensionamento

delle somme accertate (pari a soli lire 11,9 miliardi), dopo l’anomala crescita registrata nel 2000 soprattutto a

seguito dei mutui contratti a carico dello Stato, pari ad un importo complessivo di 236,9 miliardi di lire, per

interventi da realizzare in aree colpite da eventi sismici. Conseguentemente, il valore dell’incidenza rispetto

alle entrate effettive accertate si riduce dal 11,7% allo 0,5% (mentre con riguardo alle previsioni definitive del

bilancio 2001, pari a ben 203,5 miliardi di stanziamenti, l’incidenza si attesta al 5,8%).

Dal quadro delineato si comprendono, dunque, le ragioni dello scostamento tra la composizione delle

entrate previste in bilancio e quella risultante dagli accertamenti e dalle riscossioni. Da un lato, lo sfasamento

temporale tra le assegnazioni statali o comunitarie ed i finanziamenti erogati, che influenza considerevolmente

il peso assunto dalle singole componenti dell’entrata; dall’altro, la costante sovrastima delle risorse oggetto di

previsione ai Titoli IV e V, che è essenzialmente legata alla necessità di disporre di un budget di spesa

sufficiente ad attivare tutti gli interventi previsti ovvero ad assicurare il formale equilibrio di bilancio, piuttosto

che ad una effettiva determinazione delle risorse acquisibili.

Per una visione complessiva, le tabelle seguenti espongono la serie storica delle entrate e dei relativi

valori di incidenza per il periodo 1995-2001 (tabelle 7 e 8), distinte per titoli e classificate secondo le diverse

fasi dell’entrata (previsioni definitive di competenza, accertamenti, riscossioni di competenza e totali), oltre

alla evidenziazione grafica (istogrammi) della composizione interna delle entrate stesse secondo il contributo

di ciascun titolo al sistema di provvista delle risorse finanziarie del periodo considerato (tabella 9).

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SERIE STORICA DELLE ENTRATE PER TITOLI (*)

ANNI 1995 - 2001


PREVISIONI DEFINITIVE DI COMPETENZA ACCERTAMENTI TITOLI

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1995 1996 1997 1998 1999 2000

I tributi propri ed erariali 265.219 397.775 377.335 726.015 716.405 712.475 1.605.629 262.388 381.598 383.652 648.865 677.416 763.590

II trasferimenti statali 1.616.967 1.491.088 1.581.965 1.422.994 1.324.334 1.413.676 1.177.007 1.324.308 1.247.919 1.282.174 1.148.675 1.215.563 1.137.572

III rendite patrimoniali e varie 7.735 8.042 11.017 10.834 14.160 25.486 22.222 7.335 10.975 11.879 8.981 14.012 12.166

IV alienazioni e trasferim. UE 497.040 764.209 821.734 621.645 478.139 407.032 518.407 220.503 498.078 383.559 422.082 304.602 130.171

V mutui 84.014 34.550 47.991 71.080 115.191 339.185 203.493 0 0 0 35.000 73.424 271.918

TOTALE 2.470.975 2.695.664 2.840.042 2.852.568 2.648.229 2.897.854 3.526.758 1.814.534 2.138.570 2.061.264 2.263.603 2.285.017 2.315.417 2.645.156

RISCOSSIONI DI COMPETENZA RISCOSSIONI TOTALI TITOLI

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1995 1996 1997 1998 1999 2000

I tributi propri ed erariali 262.059 113.855 119.361 375.978 328.293 390.712 843.018 262.059 114.187 370.763 663.266 601.941 739.426 1.082.747

II trasferimenti statali 583.993 858.317 455.743 221.400 919.260 540.994 782.852 796.435 1.555.566 1.032.204 940.776 1.808.555 761.125 1.558.243

III rendite patrimoniali e varie 6.449 10.175 10.459 7.803 11.601 11.592 14.169 6.812 10.914 11.258 9.222 12.738 14.003

IV alienazioni e trasferim. UE 34.812 234.969 166.079 9.391 65.539 37.097 111.004 73.924 328.318 292.221 303.647 348.725 120.918

V mutui 0 0 0 15.000 240 93.700 8.798 15.000 0 0 15.000 20.241 164.860

TOTALE 887.313 1.217.316 751.642 629.572 1.324.933 1.074.095 1.759.841 1.154.230 2.008.985 1.706.446 1.931.911 2.792.200 1.800.3323.111.299

FONTE: dati di rendiconto della Regione Basilicata (anni vari)

(*) Al netto delle entrate per contabilità speciali - tit. VI°

N.B. i totali possono presentare minime differenze dai risultati delle somme aritmetiche cui si riferiscono, questo è dovuto all'arrotondamento applicato ai valori assoluti in sede di compilazione

66

TAB. 8


(Valori di incidenza anni 1995 - 2001)


PREVISIONI DEFINITIVE DI COMPETENZA ACCERTAMENTI TITOLI

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

I tributi propri ed erariali 10,7% 14,8% 13,3% 25,5% 27,1% 24,6% 45,5% 14,5% 17,8% 18,6% 28,7% 29,6% 33,0% 61,7%

II trasferimenti statali 65,4% 55,3% 55,7% 49,9% 50,0% 48,8% 33,4% 73,0% 58,4% 62,2% 50,7% 53,2% 49,1% 31,7%

III rendite patrimoniali e varie 0,3% 0,3% 0,4% 0,4% 0,5% 0,9% 0,6% 0,4% 0,5% 0,6% 0,4% 0,6% 0,5% 0,6%

IV alienazioni e trasferim. UE 20,1% 28,3% 28,9% 21,8% 18,1% 14,0% 14,7% 12,2% 23,3% 18,6% 18,6% 13,3% 5,6% 5,5%

V mutui 3,4% 1,3% 1,7% 2,5% 4,3% 11,7% 5,8% 0,0% 0,0% 0,0% 1,5% 3,2% 11,7% 0,5%

TOTALE 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%100,0

%100,0

%100,0%

RISCOSSIONI DI COMPETENZA RISCOSSIONI TOTALI TITOLI

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001


II trasferimenti statali 65,8% 70,5% 60,6% 35,2% 69,4% 50,4% 44,5% 69,0% 77,4% 60,5% 48,7% 64,8% 42,3% 50,1%

III rendite patrimoniali e varie 0,7% 0,8% 1,4% 1,2% 0,9% 1,1% 0,8% 0,6% 0,5% 0,7% 0,5% 0,5% 0,8% 0,5%

IV alienazioni e trasferim. UE 3,9% 19,3% 22,1% 1,5% 4,9% 3,5% 6,3% 6,4% 16,3% 17,1% 15,7% 12,5% 6,7% 13,9%

V mutui 0,0% 0,0% 0,0% 2,4% 0,0% 8,7% 0,5% 1,3% 0,0% 0,0% 0,8% 0,7% 9,2% 0,7%

TOTALE 100,0%100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%100,0 100,0% 100,0



67

COMPOSIZIONE DELL' ENTRATA PER TITOLI Valori di incidenza

(Serie storica anni 1995-2001)

PREVISIONI DEFINIT IVE DI COMPETENZA

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

TITOLO V

TITOLO IV

TITOLO III

TITOLO II

TITOLO I

ACCERTAMENTI

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

TITOLO V

TITOLO IV

TITOLO III

TITOLO II

TITOLO I

RISCOSSIONI DI COMPETENZA

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

TITOLO V

TITOLO IV

TITOLO III

TITOLO II

TITOLO I

RISCOSSIONI TOTALI

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

TITOLO V

TITOLO IV

TITOLO III

TITOLO II

TITOLO I

68

I dati esposti confermano, specie con riguardo alle previsioni, come già a decorrere dal 1998 si sia prodotta

una inversione di tendenza in ordine alla composizione delle entrate regionali. Infatti, da tale anno, l’impatto

dell’IRAP sul sistema di finanziamento ha dato avvio alla crescita del margine percentuale delle entrate tributarie

rispetto a quelle di provenienza statale e comunitaria fino ad invertirne i rapporti con l’introduzione della quota di

compartecipazione all’IVA. A livello di stanziamenti, la percentuale delle entrate tributarie sul totale delle entrate

ha raggiunto il 45,5% seguendo un percorso relativamente lineare (analogamente all’andamento degli

accertamenti). A livello di riscossioni, invece, il peso delle entrate tributarie è molto più oscillante, alternandosi

con le assegnazioni statali nel costituire (quasi ad anni alterni) la quota preponderante delle risorse disponibili.

Quanto alle altre risorse (in disparte le entrate derivanti da rendite di beni patrimoniali e introiti

extratributari diversi di cui al Titolo III, con valori intorno al 1%), il margine di incidenza dei contributi

comunitari si è andato, nel tempo, assottigliando, bilanciato, però, dal crescente peso dei finanziamenti con

mutui (che nel 2000 segnano valori ragguardevoli).

Con riferimento alla dinamica delle entrate tributarie raccolte nel Titolo I, i dati evidenziano una

progressiva e consistente crescita delle somme accertate nel periodo 1995-2001, il cui andamento è

sostanzialmente seguito (sia pure in maniera un po’ altalenante) anche dalle riscossioni totali.

Alla crescita delle entrate tributarie si contrappone una proporzionata riduzione degli accertamenti di

entrate da trasferimento dallo Stato (Titolo II), mentre le riscossioni soffrono lo sfasamento nelle assegnazioni

statali riconducibili allo slittamento dei pagamenti relativi ai trasferimenti per il SSN.

Disaggregando le entrate in funzione della loro provenienza e destinazione, è possibile evidenziare

come varia, nell’arco del quinquennio 1999/2003, l’ambito dell’autonomia regionale e della manovrabilità di

bilancio.

Secondo quanto si evince dal prospetto seguente (tabella 10), la percentuale di risorse liberamente

manovrabili (ottenuta dalla somma del totale delle entrate libere e dell’avanzo effettivo di amministrazione)

non subisce modifiche sostanziali, attestandosi nel quinquennio in esame (pur con lievi oscillazioni tra un anno

e l’altro) attorno ad un valore medio pari al 19,5% circa.

L’introduzione della quota di compartecipazione al gettito IVA e la conseguente abolizione del Fondo

sanitario di parte corrente non ha, di fatto, prodotto l’attesa espansione dell’autonomia di spesa, poiché il

finanziamento regionale della spesa sanitaria rimane, comunque, vincolato nel suo ammontare complessivo,

stante la persistenza dell’obbligo di assicurare “livelli uniformi di assistenza”.

Il consistente incremento delle entrate complessive (+47,8% nel triennio 1999/2002), è dovuto,

essenzialmente, ai maggiori trasferimenti statali a seguito del processo di riordino e conferimento delle

funzioni ai sensi del D.Lgs. n.112/1998, alle più consistenti assegnazioni dall’Unione europea ed al più

sostenuto ricorso all’indebitamento. Determinante nella crescita del volume delle entrate dell’anno 2002 è la

consistenza dell’avanzo di amministrazione, che supera i 1.000 miliardi di lire per effetto soprattutto del

marcato decremento degli impegni di spesa in conto capitale realizzati nel corso dell’esercizio 2001. Di fatto,

le economie di bilancio trasferite all’esercizio successivo rappresentano la voce di entrata più consistente dopo

quella relativa alla compartecipazione regionale all’imposta sull’IVA.

Per il 2003, la stima previsionale del DAPEF 2003-2005 vede uno stabilizzarsi delle entrate proprie a

destinazione vincolata, una ulteriore contrazione dei tributi propri “per effetto presumibilmente di sacche di

evasione ma anche di compressione della base imponibile di taluni di essi”, ed un netto ridimensionamento

degli investimenti statali e comunitari.

69

TAB. 10

QUADRO DELLE RISORSE FINANZIARIE (*)

Esercizi finanziari 1999/2003


1999 2000 2001 2002 2003

ENTRATE Previsioni definitive

Incidenza %

Previsioni definitive

Incidenza %


Incidenza %


Incidenza %

Previsioni correnti

Incidenza %

Tributi propri e quote di tributi erariali 423.305 12,4% 449.975 12,4% 415.851 9,8% 427.883 8,5% 413.936 14,4%

Rendite patrimoniali, utili e proventi vari 5.105 0,1% 6.450 0,2% 6.507 0,2% 5.131 0,1% 5.960 0,2% Entrate libere ricorrenti

Totale 428.410 12,6% 456.425 12,5% 422.358 9,9% 433.014 8,6% 419.896 14,6%

Mutui 115.191 3,4% 339.185 9,3% 203.493 4,8% 308.547 6,1% 67.778 2,4%

Rendite patrimoniali, utili e proventi vari 9055 0,3% 19.036 0,5% 15.715 0,4% 14.096 0,3% 4.498 0,2%

Alienazioni di beni e prestiti a breve termine 60.005 1,8% 91.229 2,5% 65.661 1,5% 65.750 1,3% 65.446 2,3%

Entrate libere non ricorrenti

Totale 184.251 5,4% 449.450 12,3% 284.869 6,7% 388.393 7,7% 137.722 4,8%

IRAP e addizionale IRPEF (**) 293.100 8,6% 262.500 7,2% 96.000 25,5% 110.329 2,2% 112.691 3,9%

Compartecipazione all'IVA 1.084.427 0,2% 1.222.130 24,3% 1.217.914 42,4%

Varie 9.353 28,0% 32.355 0,6% 53.093 1,9%

Entrate tributarie a destinazione vincolata

Totale 293.100 8,6% 262.500 7,2% 1.189.780 28,0% 1.364.814 27,1% 1.383.698 48,2%

Entrate di parte corrente 785.491 23,0% 954.666 26,2% 472.939 11,1% 413.618 8,2% 321.837 11,2%

Entrate in conto capitale 542.100 15,9% 365.627 10,0% 722.535 17,0% 798.882 15,9% 266.500 9,3%

Entrate provenienti dallo Stato

Totale 1.327.591 38,9% 1.320.293 36,3% 1.195.474 28,1% 1.212.500 24,1% 588.337 20,5%

Entrate di parte corrente 17.224 0,5% 180.200 4,9% 3.796 0,1% 2.031 0,0% 0 0,0%

Entrate in conto capitale 379.182 11,1% 194.774 5,3% 416.479 9,8% 618.882 12,3% 325.732 11,4%

Entrate provenienti dalla U. E.

Totale 396.406 11,6% 374.185 10,3% 420.275 9,9% 620.913 12,3% 325.732 11,4%

Entrate da altri enti Totale 18.471 0,5% 35.000 1,0% 14.001 0,3% 14.733 0,3% 13.925 0,5%

Somme vincolate non impegnate 743.624 21,8% 721.837 19,8% 680.176 16,0% 1.004.163 19,9% 0,0%

Avanzo effettivo 16.943 0,5% 21.909 0,6% 42.144 1,0% 0,0% 0,0%

Entrate derivanti da avanzo di amministrazione

Totale 760.567 22,3% 743.746 20,4% 722.320 17,0% 1.004.163 19,9% 0,0%

TOTALE ENTRATE 3.408.796 100,0% 3.641.599 100,0% 4.249.077 100,0% 5.038.530 100,0% 2.869.310 100,0%

FONTE:rendiconto generale anni 1999/2001; bilancio di previsione assestato anno 2002; bilancio di previsione pluriennale 2002-2004; Dapef 2002 e 2003.

(*) Al netto delle entrate per contabilità speciali - tit. VI. (**) IRAP calcolata, per gli anni 1999/2000, al 90% e, per il 2001, al 12,5%.

70

§ 4.3 – Le previsioni di entrata nell’esercizio 2001 e loro attendibilità

La coincidenza dei tempi entro i quali devono essere elaborati gli strumenti contabili, sia regionali sia

nazionali, impedisce alla Giunta Regionale di presentare al Consiglio, nei termini fissati dalla legge di

contabilità regionale, un disegno di legge di approvazione del bilancio annuale di previsione fondato su stime

sufficientemente attendibili. Talvolta, l’assenza di informazioni circa il riparto dei trasferimenti statali o il

gettito su cui operare stime delle quote di compartecipazione dei tributi erariali spettanti, obbliga la Giunta a

predisporre il bilancio in condizioni di assoluta incertezza quanto all’effettivo determinarsi dell’entrata, con

conseguenti difficoltà gestionali dei flussi di cassa. Basti considerare che la stessa quantificazione dei

trasferimenti soppressi (ivi compreso il Fondo sanitario nazionale) e la correlata rideterminazione dell’aliquota

della compartecipazione regionale all’IVA sono state, da ultimo, definite soltanto il 17 maggio 2001 (mentre il

decreto di assegnazione delle risorse tributarie IRAP, IVA, Addizionale IRPEF relative al 2002 non è stato, ad

oggi, ancora emanato)51.

Nei limiti di tali preliminari considerazioni ed al fine di effettuare una prima valutazione circa il grado

di affidabilità della programmazione delle entrate, da cui dipende il giudizio sull’attendibilità del documento di

bilancio e sull’efficace perseguimento delle politiche di intervento e di politica finanziaria, appare comunque

utile evidenziare la misura dello scostamento tra i dati delle previsioni iniziali e quelli definitivi, successivi cioè

all’assestamento di bilancio (tabella 11).

Con riferimento ai dati di competenza, nella previsione definitiva (6.509.483 milioni di lire) si rileva,

rispetto a quella iniziale (5.722.042 milioni di lire), un aumento del 13,8% (787.441 milioni di lire).

Ad influire in modo determinante sullo scostamento di competenza (in disparte le regolazioni contabili

per partite di giro la cui incidenza sul totale delle entrate inizialmente previste è pari al 37,4%) è l’incremento

(+108,3%) del titolo I (Entrate derivanti da tributi propri della Regione o dal gettito di tributi erariali) dovuto,

in massima parte ad assegnazioni dello Stato a titolo di compartecipazione all’IVA destinate alla copertura del

fabbisogno sanitario sia corrente che in conto capitale. Anche l’incremento dell’avanzo presunto di

amministrazione (+132.036 milioni di lire) ha un’incidenza significativa sulla formazione dello scostamento

totale.

A giustificazione della sostanziale inattendibilità delle stime effettuate è l’instabilità del quadro

normativo e la fase ancora sperimentale del gettito IVA, la cui quantificazione è influenzata dalla

determinazione della quota dell’ex Fondo sanitario nazionale di parte corrente assegnata alle Regioni52.

51 Con D.P.C.M. in data 17 maggio 2001 recante “Rideterminazione delle compartecipazioni regionali all’imposta sul valore aggiunto e all’accisa sulle benzine e delle aliquote dell’addizionale regionale all’IRPEF, ai sensi dell’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56”, l’aliquota della compartecipazione all’IVA (inizialmente fissata al 25,7% dal D.Lgs. n.56/2000) è stata rideterminata nella misura del 38,55%. Parallelamente, con altro DPCM, in pari data, si è proceduto alla determinazione delle relative quote di compartecipazione IVA previste dal comma 4 dello stesso decreto.

52 Il predetto fondo risulta determinato quale differenza tra l’importo relativo al fabbisogno sanità del 2001 e le entrate proprie per la sanità, l’IRAP da destinare alla sanità (al netto degli oneri di gestione e dell’ex fondo perequativo), l’addizionale IRPEF e il conguaglio mobilità sanitaria.

71

TAB. 11

BILANCIO 2001 PREVISIONI INIZIALI E DEFINITIVE DI ENTRATA

(Variazioni di competenza e di cassa)


A B C D E F G H

PREVISIONE INIZIALE VARIAZIONI +/- PREVISIONE DEFINITIVA ENTRATA

competenza Cassa G - A % (G-A)/A H - B %(H-B)/B competenza cassa

Avanzo presunto di amministrazione 548.140 132.036 24,09% 680.176

Avanzo effettivo 42.144

Fondo cassa eserc. prec. 14.000 0 5.027 35,91% 19.027

TIT. I (tributi propri ed erariali) 770.805 893.805 834.824 108,31% 710.622 79,51% 1.605.629 1.604.427

TIT. II (fondi statali) 1.542.791 1.877.869 -365.784 -23,71% 310.042 16,51% 1.177.007 2.187.911

TIT. III (rendite patrimoniali) 24.222 45.222 -2.001 -8,26% -19.841 -43,87% 22.221 25.381

TIT. IV (trasferimenti U.E.) 494.342 438.989 24.065 4,87% 150.100 34,19% 518.407 589.089

TIT. V (mutui) 202.832 251.636 661 0,33% 661 0,26% 203.493 252.297

TIT. VI (partite di giro) 2.138.910 2.366.245 121.496 5,68% 121.496 5,13% 2.260.406 2.487.741

TOTALE ENTRATA 5.722.042 5.887.766 745.297 13,76% 1.278.107 21,71% 6.509.483 7.165.873

FONTE: bilancio di previsione e rendiconto generale anno 2001

72

Per la cassa, la previsione definitiva di 7.165.873 milioni di lire evidenzia un vistoso aumento del

21,7% (pari a 1.278 milioni di lire) rispetto alla previsione iniziale di 5.887.766 milioni di lire. Unica voce in

flessione è quella relativa agli introiti derivanti da rendite patrimoniali e da proventi vari (-43,9%), mentre

quella che registra l’incremento più significativo (+79,5%) attiene alle entrate tributarie, a seguito

principalmente del previsto accredito della quota regionale di compartecipazione all’IVA.

Dal confronto con gli esercizi più remoti, nei quali lo scostamento aveva raggiunto livelli piuttosto

elevati, emerge un sostanziale miglioramento, pur restando la programmazione di bilancio ancora

notevolmente condizionata da un sistema caratterizzato dal ruolo centrale assunto dalle risorse di provenienza

statale o comunitaria. Di qui le difficoltà d’impostazione dei bilanci regionali e la necessità di consistenti

assestamenti. Soprattutto il metodo della programmazione pluriennale sconta la precarietà previsionale delle

stime, prive del sostegno di obiettive coordinate di riferimento. La coincidenza dei tempi nei quali debbono

essere elaborati i documenti contabili sia nazionali che regionali ed il ritardo con cui vengono generalmente

prese (in sede di approvazione della legge finanziaria dello Stato e delle leggi ad essa collegate) le decisioni

relative alla quantificazione delle risorse destinate ai bilanci regionali, aumentano le incertezze delle Regioni

nella predisposizione dei propri bilanci, inducendole, in taluni casi, ad atteggiamenti di eccessiva prudenza, in

altri, a disattendere le proposte programmatiche già elaborate.

In particolare, poi, lo sfasamento temporale tra le assegnazioni statali ed i finanziamenti erogati

influenza considerevolmente la programmazione regionale degli interventi (spesso legati ad esigenze non

facilmente prorogabili) ed è causa di incertezze e difficoltà nell’impostazione del bilancio regionale, destinato a

sostanziali variazioni dovute alle rimodulazioni contabili effettuate a livello nazionale delle risorse spettanti alle

Regioni.

Peraltro, le innovazioni in senso federalista introdotte in materia fiscale (con l’introduzione dell’IRAP e

l’attribuzione dell’addizionale regionale sull’IRPEF, prima, e l’adozione del D.Lgs. n.56/2000, poi), penalizzano,

di fatto, la finanza delle Regioni (come la Basilicata) a contenuto sviluppo economico, le quali, per effetto della

minor capacità fiscale e del conseguente minor gettito della compartecipazione tributaria, risultano

maggiormente dipendenti dalla solidarietà interregionale.

La stessa istituzione del Fondo perequativo nazionale, alimentato dalle quote di compartecipazione

IVA versate dalle Regioni a titolo di concorso alla realizzazione degli obiettivi di solidarietà interregionale, non

consente una tempestiva e puntuale quantificazione delle risorse assegnate né offre stime o informazioni

sufficienti da consentire di effettuare opportune simulazioni di calcolo circa il possibile riparto del gettito. Tutto

ciò, oltre a determinare un elevato margine di incertezza delle stime previsionali relative alla quantificazione

delle entrate, non hanno, tuttavia, prodotto un consistente incremento dei margini di manovrabilità del

bilancio regionale, considerati i vincoli di rigida destinazione delle nuove entrate regionali. In particolare, nel

caso dell’IRAP, alla minima manovrabilità dell’aliquota, si aggiunge la percentuale di riserva per far fronte alla

spesa sanitaria. Analogamente, le nuove entrate regionali introdotte dal D.Lgs. n.56/2000 (compartecipazione

IVA, IRPEF e accisa sulla benzina) risultano, sostanzialmente, vincolate in quanto sostitutive dei soppressi

fondi nazionali per la sanità ed i trasporti.

L’affidabilità delle previsioni di bilancio deve trovare riscontro, oltre che nella consistenza degli

assestamenti di bilancio, anche nella fase attuativa dell’entrata.

A tale riguardo, a livello di verifica a consuntivo della gestione delle entrate, il rapporto tra previsioni,

accertamenti e riscossioni denota previsioni di bilancio ben superiori all’effettivo volume degli accertamenti,

mentre le riscossioni tornano a segnare valori percentuali, specie in conto residui, ampiamente soddisfacenti

(cfr. tabella 12, i cui valori sono comprensivi dei primi cinque titoli del bilancio, che rappresentano la parte

effettiva della movimentazione finanziaria).

73

TAB. 12

PREVISIONI DI ENTRATA - ACCERTAMENTI - RISCOSSIONI (*)

(Esercizio finanziario 2001)


PREVISIONI DEFINITIVE ACCERTAMENTI VARIAZIONI RISCOSSIONI INCIDENZA

RISC. VARIAZIONI

COMPETENZA CASSA COMPETENZA % COMPETENZA TOTALI RISC../ACC % % ENTRATE

1 2 3 (3-1)/1 4 5 4/3 (4-1)/1 (5-2)/2

TIT. I (tributi propri ed erariali) 1.605.629 1.604.427 1.633.160 1,71% 843.018 1.082.747 51,62% -47,50% -32,52%

TIT. II (fondi statali) 1.177.007 2.187.911 838.525 -28,76% 782.852 1.558.243 93,36% -33,49% -28,78%

TIT. III (rendite patrimoniali) 22.222 25.381 15.757 -29,09% 14.169 14.736 89,92% -36,24% -41,94%

TIT. IV (alienazioni e trasferim.) 518.407 589.089 145.782 -71,88% 111.004 432.256 76,14% -78,59% -26,62%

TIT. V (mutui) 203.493 252.297 11.932 -94,14% 8.798 23.317 73,73% -95,68% -90,76%

TOTALE 3.526.758 4.659.105 2.645.156 -25,00% 1.759.841 3.111.299 66,53% -50,10% -33,22%

FONTE:rendiconto generale 2001

(*) Al netto delle entrate per contabilità speciali - tit. VI - e dell'avanzo di amministrazione.

74

Dall’analisi dell’elaborato emerge come, anche in questo esercizio, siano state accertate (ad

eccezione del Titolo I) entrate ampiamente inferiori a quelle indicate nelle previsioni definitive di competenza.

A fronte di previsioni ammontanti a 3.526,8 miliardi di lire sono state accertate somme per 2.645,2

miliardi di lire, pari al 75% degli stanziamenti. Significativi risultano gli scostamenti relativi alle entrate di cui

ai Titoli V (Entrate derivanti da mutui, prestiti o altre operazioni creditizie) e IV (Entrate derivanti da

alienazione di beni patrimoniali, trasferimenti di capitali e rimborso di crediti), con scarti, rispettivamente, del

94% e del 72% circa.

In ordine al Titolo V, lo scostamento rispetto alle previsioni deriva per lire 131,2 miliardi da mutui

previsti a pareggio del bilancio 2001 e non stipulati per non gravare i fondi liberi di bilancio di consistenti

vincoli pluriennali connessi al pagamento delle rate di ammortamento.

Quanto al Titolo IV, il cui livello di accertamenti risulta costantemente disallineato rispetto al valore

delle previsioni definitive, la quota prevalente (lire 113,5 miliardi) è assorbita, come già riferito, dal I e II

anticipo dei contributi comunitari previsti dal Programma operativo regionale (POR) 2000/2006 e dalla

assegnazione di risorse aggiuntive a titolo di premialità per i risultati raggiunti dal Programma operativo

plurifondo (POP) Basilicata 1994/1999.

Relativamente al Titolo II, i minori accertamenti penalizzano essenzialmente gli investimenti dello

Stato programmati per il cofinanziamento dei fondi strutturali comunitari (lire 137 miliardi) ed in settori quali

l’edilizia ospedaliera, lo sviluppo delle aree interne e l’inquinamento ambientale.

Di particolare rilievo è, comunque, la parziale tenuta delle entrate extratributarie, i cui accertamenti

(considerati al netto delle entrate tributarie e di quelle provenienti da mutui e da trasferimenti statali e

comunitari) registrano una flessione del 32% rispetto alle consistenti entrate del 2000 conseguenti,

essenzialmente, all’esito della vendita dei beni immobili dell’ex ESAB per lire 23.786 milioni53.

La Regione ritiene che con l’approvazione del nuovo ordinamento contabile regionale (legge regionale

n. 34/2001) e l’avvio a regime del controllo di gestione, gli scostamenti tra previsioni di entrata e

accertamenti tenderanno progressivamente a ridursi. Tale risultato sarà realizzabile sia per effetto di un

utilizzo più ampio e razionale del bilancio pluriennale su cui “spalmare” le previsioni, sia perché i

corrispondenti stanziamenti di spesa in conto competenza saranno determinati (nella misura strettamente

indispensabile allo svolgimento delle attività programmate) esclusivamente in relazione alle esigenze

funzionali e agli obiettivi concretamente perseguibili nel periodo cui si riferisce il bilancio. L’intendimento della

Regione, inoltre, è quello di rendere il bilancio di previsione sempre più vicino ad un bilancio di cassa,

migliorando non solo le previsioni, ma intensificando le verifiche sui residui attivi e responsabilizzando le

strutture regionali sul fronte dell’acquisizione delle risorse e degli obblighi di rendicontazione.

Al fine di velocizzare le fasi di acquisizione delle somme riscosse e di realizzare un sistema

informativo che consenta di effettuare previsioni di entrata più attendibili, l’Amministrazione regionale è

impegnata anche in una operazione di revisione del proprio sistema tributario, che va dall’implementazione

dell’anagrafe dei contribuenti, al miglioramento delle procedure di accertamento delle entrate, nonché

all’innovazione delle modalità di riscossione. Tale sistema è diretto, altresì, a garantire una più ampia

diffusione dei canali di pagamento ed una più sollecita trasmissione delle somme da introitare all’ente

creditore.

L’esame dei dati riprodotti in tabella consente, inoltre, una prima valutazione dei risultati di cassa

dell’anno 2001. La crescita delle entrate complessive (+63,9% rispetto alle riscossioni di competenza del 2000

e +72,8% rispetto a quelle totali) è attribuibile soprattutto alla gestione della sanità (a seguito della

rideterminazione del fabbisogno sanitario 2001 e della prima trance di ripiani del deficit 2000 previsti

dall’accordo del 3 agosto) e, in misura minore, ai trasferimenti dal bilancio dello Stato disposti in attuazione

del D.Lgs. n. 112/1998 (cd. federalismo amministrativo). Anche l’esigenza di imprimere una accelerazione ai

53 In particolare, mentre nel 2000 le entrate proprie extratributarie ammontavano a complessivi 70.593 milioni di lire, nell’esercizio in esame le entrate del Titolo III (quali proventi derivanti da rendite patrimoniali, servizi regionali, utili e recuperi vari di cui al Titolo III) sono pari a 15.757 milioni di lire, cui si aggiungono gli introiti dell’accordo ENI Regione (di cui allo stesso Titolo IV, catg. II, capitoli 1217 e 1219), pari a lire 12.805 milioni, ed altre assegnazioni per un totale complessivo di 48.033 milioni di lire.

75

pagamenti (concentrati nel quarto trimestre dell’anno) in coincidenza della chiusura del Programma

comunitario QCS 1994-1999, ha influenzato i risultati di cassa.

Nel rapporto tra le riscossioni di competenza e le previsioni finali si registra, pertanto, il ritorno a

livelli di scostamento più bassi (la media è intorno al 50%) rispetto a quelli particolarmente elevati segnati nel

2000.

Peraltro, l’entità delle riscossioni totali (competenza e residui), sopravanzando ampiamente gli

accertamenti ha, di fatto, scongiurato i rischi di squilibrio insiti nella sopravvalutazione delle entrate

(previste), trovando le attese di bilancio (e perciò le disponibilità su cui far conto nell’anno) integrale riscontro

nella congruenza dei flussi finanziari.

Il riscontrato miglioramento dei dati di cassa è riconducibile, essenzialmente, all’elevato tiraggio dal

bilancio dello Stato, reso possibile grazie anche alla maggiore libertà di afflussi finanziari in entrata.

Le modifiche al quadro organizzativo della contabilità regionale, introdotte dall’articolo 66 della legge

finanziaria 2001 n.388/2000, con l’introduzione, a decorrere dal 1° marzo 2001, di un nuovo sistema di

tesoreria (diretto al graduale superamento del sistema di Tesoreria Unica introdotto per le Regioni e gli Enti

Locali dalla legge 29 ottobre 1984, n.720), ha consentito alla Regione di prelevare mensilmente importi

superiori a quelli prelevabili in precedenza dai conti di Tesoreria Centrale, con notevole riduzione del carico dei

residui attivi ed incremento della velocità della spesa 54.

L’applicabilità alle Regioni ed alle Province autonome del regime previsto per gli enti indicati nella

tabella A annessa alla legge n. 720/1984, ha fatto sì che le entrate provenienti dal bilancio dello Stato (ad

eccezione dei finanziamenti comunitari che continuano ad affluire nell’apposito conto CEE intestato alla

Regione e aperto presso la Tesoreria centrale dello Stato) fossero versate nelle contabilità speciali infruttifere

aperte presso le competenti sezioni di Tesoreria provinciale dello Stato. Ciò ha comportato una più immediata

utilizzabilità da parte regionale degli accreditamenti sui propri conti, eliminando la necessità dell’emissione del

relativo mandato a fronte di anticipazioni “tecniche” a carico della Tesoreria provinciale, con positivi effetti

sulla dinamica della spesa e maggiori garanzie per l’adempimento dei pagamenti55.

La Regione Basilicata figura tra le Regioni più dinamiche nei pagamenti a valere sulla contabilità

ancora accesa presso la Tesoreria centrale (conto CEE), avendo assorbito oltre la metà della propria liquidità

per realizzare una buona performance di tiraggio sulla quota di risorse rinveniente dai fondi strutturali.

Sebbene la natura ancora sostanzialmente derivata della finanza regionale (fondata essenzialmente

su risorse di provenienza statale o comunitaria) possa esporre la programmazione di bilancio agli effetti di

eventuali ritardi dell’amministrazione centrale o comunitaria nella distribuzione dei fondi necessari alla spesa,

resta il fatto che l’esame della serie storica delle entrate relative periodo 1995/2001 (tabella 13) evidenzia

una costante sovrastima delle risorse oggetto di previsione, con conseguente persistenza del rischio di

possibili distorsioni in ordine agli impegni di spesa (autorizzazioni in eccesso). Tale fenomeno, tanto più

54 A decorrere dal 1° marzo 2001 i tre conti correnti regionali aperti presso la Tesoreria centrale dello Stato (conto ordinario, relativo alla gestione di tutte le funzioni regionali esclusa la sanità; conto sanità, gestione separata riservata ai movimenti contabili afferenti i contributi sanitari ed alla quota nazionale del fondo sanitario; e, infine, conto disavanzi sanità, speciale contabilità relativa ai versamenti di mutui assunti a carico dello Stato) sono stati sostituiti dalle nuove contabilità speciali infruttifere sulle quali affluiscono, oltre alle entrate provenienti dal bilancio dello Stato, anche le operazioni di indebitamento (prestiti obbligazionari e mutui) assistite da contributi statali sia in conto capitale sia in conto interessi. Tra le entrate detenibili in tali contabilità speciali sono comprese anche le entrate provenienti dall’IRAP, mentre l’addizionale regionale IRPEF è versata mensilmente dalla tesoreria centrale dello Stato sui conti correnti accesi presso il tesoriere regionale senza necessità di richiesta di prelevamento di fondi al Tesoro. Quanto alle quote dell’accisa sulle benzine, queste continuano ad essere versate (mensilmente) ai tesorieri regionali con le modalità di cui all’art. 8, comma 1, lett. A), del D. Lgs. 7 agosto 1997, n. 279.

55 L’inclusione delle Regioni a statuto ordinario nella Tabella A della legge n. 720/1984 fa venir meno, altresì, il limite stabilito per le disponibilità detenibili presso il sistema bancario (3% delle entrate previste nel bilancio di previsione). In particolare, il nuovo sistema di Tesoreria Unica prevede che i pagamenti debbano essere fronteggiati utilizzando, prima, le disponibilità depositate presso il Tesoriere regionale e, poi, quelle depositate presso la contabilità speciale. Quanto al settore sanitario, le risorse finanziarie sono assicurate mediante un meccanismo più snello di quello adottato in passato. Infatti, la Tesoreria statale, atteso che gli accertamenti dell’IRAP, dell’addizionale regionale all’IRPEF e della compartecipazione all’IVA seguono temporalmente l’effettivo fabbisogno di spesa, anticipa mensilmente, mediante accredito sulla contabilità speciale della Regione, 1/12 delle risorse annuali necessarie, ai sensi dell’art. 13 del D.Lgs. n. 56/2000, ad assicurare l’ordinato finanziamento della spesa sanitaria. L’accreditamento alle contabilità speciali intestate alle aziende sanitarie è ora disposto direttamente da ciascuna Regione.

76

insidioso quanto maggiore è lo scostamento tra previsioni finali e accertamenti, è altresì foriero di situazioni

particolarmente critiche per l’equilibrio stesso dei flussi di bilancio.

Al riguardo, in ordine alle risorse di provenienza comunitaria, la Regione ha evidenziato che le

previsioni di entrata riferite ai programmi comunitari sono più legate alla necessità di disporre di un budget di

spesa sufficiente ad attivare tutti gli interventi previsti, che non alla determinazione delle risorse

effettivamente erogabili dalla Commissione europea in quell’esercizio. Ciò anche in considerazione del fatto

che i piani finanziari contenuti nei programmi comunitari attengono alla esecuzione del bilancio comunitario

(che opera per cassa) e non agli impegni o ai pagamenti delle autorità responsabili dell’attuazione dei

programmi stessi.

Si è già avuto modo di evidenziare come tale modus operandi risponda all’esigenza, giustamente

avvertita come prioritaria dall’Ente, di adeguare i modi e i tempi della propria azione a quelli imposti dalle

norme che disciplinano l’utilizzazione dei fondi strutturali. Tuttavia, la sovrastima delle entrate non si risolve

soltanto in una previsione “ottimistica”, ben potendo la stessa essere causa di evidenti squilibri di bilancio ove

la Regione, piuttosto che limitare gli impegni nell’ambito delle somme effettivamente accertate, calibrasse gli

stessi fino al limite fissato dalle esuberanti previsioni di spesa.

77

TAB. 13


(Indici di scostamento anni 1995 - 2001)


% ACCERTAMENTI / PREVISIONI DEFINITIVE DI COMPETENZA % RISCOSSIONI DI COMPETENZA / PREVISIONI DEF. COMP. TITOLI

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001


II fondi statali 81,90% 83,69% 81,05% 80,72% 91,79% 80,47% 71,24% 36,12% 57,56% 28,81% 15,56% 69,41% 38,27% 66,51%

III rendite patrimoniali 94,83% 136,47% 107,82% 82,90% 98,95% 47,74% 70,91% 83,37% 126,52% 94,94% 72,02% 81,93% 45,48% 63,76%

IV alienazioni e trasferim. 44,36% 65,18% 46,68% 67,90% 63,71% 31,98% 28,12% 7,00% 30,75% 20,21% 1,51% 13,71% 9,11% 21,41%

V mutui 0,00% 0,00% 0,00% 49,24% 63,74% 80,17% 5,86% 0,00% 0,00% 0,00% 21,10% 0,21% 27,63% 4,32%

TOTALE 73,43% 79,33% 72,58% 79,35% 86,28% 79,90% 75,00% 35,91% 45,16% 26,47% 22,07% 50,03% 37,07% 49,90%

% RISCOSSIONI DI COMPETENZA / ACCERTAMENTI % RISCOSSIONI TOTALI / ACCERTAMENTI TITOLI

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001


II fondi statali 44,10% 68,78% 35,54% 19,27% 75,62% 47,56% 93,36% 60,14% 124,65% 80,50% 81,90% 148,78% 66,91% 185,83%

III rendite patrimoniali 87,92% 92,71% 88,05% 86,88% 82,79% 95,28% 89,92% 92,87% 99,44% 94,77% 102,68% 90,91% 115,10% 93,52%

IV alienazioni e trasferim. 15,79% 47,18% 43,30% 2,22% 21,52% 28,50% 76,14% 33,53% 65,92% 76,19% 71,94% 114,49% 92,89% 296,51%

V mutui 0,00% 0,00% 0,00% 42,86% 0,33% 34,46% 73,73% 0,00% 0,00% 0,00% 42,86% 27,57% 60,63% 195,42%

TOTALE 48,90% 56,92% 36,47% 27,81% 57,98% 46,39% 66,53% 63,61% 93,94% 82,79% 85,35% 122,20% 77,75% 117,62%



78

Dall’esame dei successivi elaborati grafici, il primo relativo all’andamento dell’entrata nel periodo

1995/2001 ed il secondo alla composizione interna della stessa nell’esercizio in esame (tabella 14), è

possibile avere una percezione più chiara delle dimensioni del fenomeno accennato e del conseguente

squilibrio finanziario.

Il primo grafico evidenzia profili seriali nettamente distanti l’uno dall’altro, sintomo evidente del

costante divario tra previsioni, accertamenti e riscossioni di entrata. La tendenza emersa nell’esercizio 1999

circa un possibile ridimensionamento degli scostamenti, è stata ampiamente smentita dai risultati dei due

esercizi successivi che vedono crescere il livello delle previsioni in proporzioni sempre superiori a quelle degli

accertamenti. Quanto alle riscossioni, i profili del grafico evidenziano un andamento fortemente oscillante, con

accentuate tendenze espansive delle riscossioni (specie in conto residui) alternate a più modesti livelli di

realizzazione.

Quanto all’andamento dei singoli titoli dell’entrata dell’esercizio 2001, l’istogramma consente di

evidenziare le principali distorsioni del sistema di provvista delle risorse finanziarie della Regione56.

Considerando, infatti, che nella situazione ottimale (in cui l’ente accerta e riscuote nell’anno tutte le entrate

previste) ciascuna colonnina risulterebbe divisa in quattro settori di dimensioni omogenee, i risultati

dell’esercizio 2001 confermano che solo la gestione delle entrate derivanti da rendite patrimoniali, utili e

proventi vari (Titolo III) è sostanzialmente in equilibrio, mentre nel settore dei mutui (Titolo V) le previsioni

risultano largamente sovrastimate e, quindi, inattendibili. Gli altri titoli denotano squilibri meno evidenti. Di

particolare evidenza, tuttavia, è il risultato delle riscossioni totali dei Titoli II e IV, indicativo dell’ampio

recupero di crediti in conto residui nei confronti dello Stato e della U.E.

56 Il diagramma rappresenta, per ciascun titolo, le dimensioni di ciascuna grandezza (previsioni, accertamenti, riscossioni in conto competenza e riscossioni totali) in rapporto alla somma delle stesse. In altri termini, rappresenta il valore d’incidenza del livello raggiunto da ciascuna fase dell’entrata rispetto al livello complessivo di esse.

79

TAB. 14

80

§ 4.4 – Le entrate proprie e derivate

Particolare attenzione merita, in materia di finanza regionale, la dinamica delle risorse che, affluendo

al bilancio senza vincoli di destinazione previsti da normative statali e comunitarie, possono essere utilizzate

per l’attuazione degli interventi programmati dall’amministrazione regionale. L’autonoma programmazione ed

attuazione delle politiche pubbliche di competenza regionale presuppone, infatti, la effettiva possibilità di

calibrare una propria politica fiscale su un margine non ristretto di risorse. La mancanza di una effettiva libertà

di destinazione segna inevitabilmente i limiti sostanziali dell’autonomia regionale e della coerenza della politica

di trasferimento di consistenti competenze statali agli enti territoriali.

Per valutare le variazioni intervenute nella composizione delle entrate complessive della Regione,

anche in relazione alle progressive restrizioni dei trasferimenti dal bilancio statale ed alla diversa efficacia (in

termini di recupero di margini di entrata) delle politiche regionali attuate sul versante della capacità fiscale,

occorre dirigere l’analisi (relativa alle entrate proprie) ai trends di crescita riferibili sia alle entrate proprie di

natura tributaria (Titolo I, Categoria I) sia alle entrate rinvenienti dal gettito di tributi erariali o da quote di

esso devolute alla Regione (Titolo I, Categoria II).

Dal confronto tra le entrate delle due diverse Categorie di bilancio (sinteticamente illustrate nelle

tabelle che seguono), relative agli accertamenti ed alle riscossioni di cassa nel periodo 1995/2001 (tabelle 15

e 16), emerge la progressiva crescita del volume delle entrate tributarie nonché il graduale moltiplicarsi del

numero di tributi regionali, sintomo della generale tendenza al graduale ampliamento del peso percentuale

assunto dalle entrate proprie nell’ambito delle risorse complessive della Regione.57

57 Un tributo si qualifica “proprio” allorché ricorrono due caratteristiche principali: la connessione tra il gettito e la base imponibile presente sul territorio, e la manovrabilità dell’aliquota del tributo da parte dell’ente beneficiario. Elementi aggiuntivi sono inoltre: che il tributo sia istituito dall’ente territoriale beneficiario del gettito e che la sua gestione (accertamento, riscossione, contenzioso) spetti in tutto o in parte all’ente territoriale.

81

TAB. 15

ENTRATE PROPRIE E DEVOLUTE Serie storica anni 1995 - 2001

(Accertamenti) (in milioni di lire)

Variaz.% Variaz.% Variaz.% Variaz.% Variaz.% Variaz.% ENTRATE Capitolo 1995 1996 96/95

1997 97/96

1998 98/97

1999 99/98

2000 00/99

2001 01/00

Entrate proprie ( Tit. I ; Catg. I )

Imposta regionale sulle concessioni statali di beni demaniali 10 11 4 13 225,0% 33 153,8% 28 -15,2%

Tasse sulle concessioni regionali 40-45-76-80-85 1.421 2.752 93,7% 1.285 -53,3% 1.345 4,7% 1.317 -2,1% 1.387 5,3% 2.433 75,4%

Tassa automobilistica regionale 49 60.850 60.676 -0,3% 60.800 0,2% 74.254 22,1% 73.209 -1,4% 71.019 -3,0% 72.579 2,2%

A.R.I.E.T. 51 4.321 24 -99,4% 12 -50,0% -100,0%

A.R.I.S.G.A.M. 52 8.433 8.639 2,4% 9.100 5,3% 8.669 -4,7% 6.924 -20,1% 9.639 39,2% 7.915 -17,9%

Quota regionale dell'accisa sulla benzina per autotrazione 53 50.269 58.236 15,8% 41.720 -28,4% 42.786 2,6% 45.717 6,9% 39.555 -13,5%

Tributo speciale per il deposito in discarica dei residui solidi 54 1.730 4.452 157,3% 3.326 -25,3% 3.104 -6,7% 3.475 12,0% 4.163 19,8%

I.R.A.P. 55 270.969 244.976 -9,6% 321.390 31,2% 344.466 7,2%

Addizionale I.R.P.E.F. 56 747 31.082 4060,9% 31.885 2,6% 59.802 87,6%

Compartecipazione regionale all'IVA 57 1.084.000 #DIV/0!

Tasse regionali universitarie 65 535 588 9,9% 1.276 117,0% 605 -52,6% 676 11,7% 947 40,1%

Proventi da attività relative ad acque minerali e termali 75 181 239 32,0% 673 181,6% 454 -32,5% 624 37,4%

Tasse varie 30-60-70 155 272 75,5% 1.163 327,6% 1.111 -4,5% 866 -22,1% 915 5,7% 1.052 15,0%

Fondo regionale per il diritto al lavoro dei disabili 86 30 #DIV/0!

Totale entrate proprie 75.180 124.897 66,1% 135.828 8,8% 403.660 197,2%405.555 0,5% 486.590 20,0% 1.617.594 232,4%

Entrate devolute ( Tit. I ; Catg. II )

Quota regionale fondi comuni vari 110 187.208 122 -99,9%

Compartecipazione aliquota coltivazione idrocarburi estratti 120 823 4.371 431,1% 2.403 -45,0% 6.129 155,06% 15.566 153,97%

Fondo di compensazione interregionale 130 258.000 247.000 -4,3% 240.835 -2,5% 269.458 11,9% 270.871 0,52% -

100,00%

Totale entrate devolute 187.208 258.122 37,9% 247.823 -4,0% 245.206 -1,1%271.861 10,9% 277.000 1,9% 15.566 -94,4%

TOTALE GENERALE 262.388 383.019 46,0% 383.651 0,2% 648.866 69,1% 677.416 4,4% 763.590 12,7% 1.633.160 113,9%

FONTE:rendiconto generale (anni vari)

82

TAB. 16

ENTRATE PROPRIE E DEVOLUTE

Serie storica anni 1995 - 2001

(Riscossioni totali) (in milioni di lire)

Variaz.

% Variaz.% Variaz.

% Variaz.

% Variaz.% Variaz.% ENTRATE Capitolo 1995 1996

96/95

1997

97/96

1998

98/97

1999

99/98

2000

00/99

2001

01/00

Entrate proprie ( Tit. I ; Catg. I )

Imposta regionale sulle concessioni statali di beni demaniali 10 11 4 -63,6% 13 225,0% 30 130,8% 31 3,3%

Tasse sulle concessioni regionali 40-45-76-80-85 1.421 1.330 -6,4% 1.164 -12,5% 1.439 23,6% 1.322 -8,1% 1.392 5,3% 2.352 69,0%

Tassa automobilistica regionale 49 60.850 60.466 -0,6% 60.709 0,4% 74.269 22,3% 70.439 -5,2% 73.809 4,8% 72.198 -2,2%

A.R.I.E.T. 51 3.993 352 -91,2% 12 -96,6% -100,0%

A.R.I.S.G.A.M. 52 8.433 8.639 2,4% 7.710 -10,8% 8.303 7,7% 8.020 -3,4% 9.550 19,1% 6.997 -26,7%

Quota regionale dell'accisa sulla benzina per autotrazione 53 41.173 59.388 44,2% 43.965 -26,0% 41.645 -5,3% 41.652 0,0% 41.720 0,2%

Tributo speciale per il deposito in discarica dei residui solidi 54 1.294 2.694 108,2% 3.958 46,9% 4.226 6,8% 3.912 -7,4% 3.984 1,8%

I.R.A.P. 55 23.867 391.779 1541,5% 221.635 -43,4% 263.716 19,0%

Addizionale I.R.P.E.F. 56 30.080 26.055 -13,4% 7.580 -70,9%

Compartecipazione regionale all'IVA 57 636.210 #DIV/0!

Tasse regionali universitarie 65 535 161 -69,9% 1.627 910,6% 608 -62,6% 749 23,2% 942 25,8%

Proventi da attività relative ad acque minerali e termali 75 128 288 125,0% 648 125,0% 484 -25,3% 624 28,9%

Tasse varie 30-60-70 155 275 77,4% 963 250,2% 1.234 28,1% 859 -30,4% 925 7,7% 1.078 16,5%

Fondo regionale per il diritto al lavoro dei disabili 86 26 #DIV/0!

Totale entrate proprie 74.852 114.064 52,4% 132.940 16,5% 158.954 19,6% 549.639 245,8% 380.193 -30,8% 1.037.458 172,9%

Entrate devolute ( Tit. I ; Catg. II )

Quota regionale fondi comuni vari 110 187.207 123 -99,9% -100,00%

Compartecipazione aliquota coltivazione idrocarburi estratti 120 823 4.371 431,1% 2.403 -45,0% 6.129 155,06% 15.566 153,97%

Fondo di compensazione interregionale 130 237.000 499.941 110,9% 49.898 -90,0% 353.103 607,65% 29.723 -91,58%

Totale entrate devolute 187.207 123 -99,9% 237.823 193252,0% 504.312 112,1% 52.301 -89,6% 359.232 586,9% 45.289 -87,4%

TOTALE GENERALE 262.059 114.187 -56,4% 370.763 224,7% 663.266 78,9% 601.940 -9,2% 739.425 22,8% 1.082.747 46,4%


83

Le riforme che di recente hanno interessato la finanza regionale (ispirate al principio dell’autonomia

finanziaria delle Regioni, sancito all’articolo 119 del novellato testo costituzionale), si sono tradotte, nell’anno

2001, in significativi spazi di autonomia e responsabilizzazione di tali istituzioni. L’analisi dei dati evidenzia,

infatti, una crescita delle entrate proprie di natura tributaria superiore al 100%, determinata essenzialmente

dalle maggiori entrate a titolo di compartecipazione all’IVA (comprensiva anche della quota del fondo di

compensazione interregionale). Tale risultato ha modificato sostanzialmente il rapporto esistente tra entrate

proprie regionali (Titolo I) e trasferimenti statali (Titolo II), che vede i primi consolidarsi in misura nettamente

preponderante rispetto ai secondi.

Dal loro raffronto (cfr. tabella 7) emerge la sensibile crescita del margine di autonomia finanziaria.

Infatti, l’incidenza delle entrate proprie rispetto agli accertamenti effettivi totali è passata dal 33% (per il

2000) al 61,7% (per il 2001). Per converso, le assegnazioni statali si riducono dal 49,1% al 31,7%.

Tale incremento, sebbene dimostri come l’autonomia finanziaria regionale non risulti più marginale

rispetto all’ammontare complessivo delle risorse gestite, non consente, tuttavia, di cogliere appieno la misura

entro cui la leva fiscale regionale trova margine di manovra in rapporto alle politiche e agli obiettivi annuali di

finanza pubblica definiti dallo Stato.

L’autonomia fiscale si sostanzia, invero, nella facoltà di scelta delle aliquote di addizionale all’IRPEF o

di sovrimposta ai tributi erariali (imposta sul consumo del gas metano, imposta regionale sulla benzina per

autotrazione, ecc.) oppure in sovrimposte sull’IRAP, sulla tassa universitaria e sulla tassa automobilistica

regionale. Peraltro, i diversi limiti fissati dalla normativa fiscale in ordine alla determinazione di aliquote,

termini e modalità (scaglioni, deduzioni, detrazioni ecc.) possono essere disattesi dalla Regione, ai sensi

dell’articolo 83 della legge n.388/2000 (finanziaria 2001), al fine di ripianare gli eventuali deficit di gestione

del servizio sanitario. A tal fine, la facoltà riconosciuta dalla nuova formulazione costituzionale in materia

tributaria di individuare direttamente con legge regionale nuovi tributi su cespiti non incisi da tributi erariali,

pone il problema della soluzione di possibili sovrapposizioni di tributi sulla medesima materia imponibile.

Occorre, altresì, sottolineare, al riguardo, la contraddizione esistente in ordine ad alcune entrate

(qualificate come proprie) finalizzate alla copertura di spese la cui natura e quantificazione viene determinata

a livello nazionale. I predetti tributi incontrano limiti non solo di destinazione, ma anche di determinazione

delle aliquote (ovvero del margine di variazione delle stesse). Trattasi, in genere, di entrate “devolute”, su cui

la Regione, dal punto di vista della gestione e del governo del tributo, non ha competenza alcuna.

L’ammontare di tali cespiti ha raggiunto, per la gestione di competenza dell’anno in esame, previsioni finali

pari a lire 1.513,4 miliardi (a fronte di lire 695,1 miliardi del 2000), con un incremento annuo del 117% ed

un’incidenza sul totale delle entrate tributarie previste pari al 94,3%58. In proposito, va segnalato che nella

contabilità della Regione Basilicata, a differenza di altre, la distinzione tra entrate proprie e devolute non trova

esatta corrispondenza nell’ambito delle due distinte categorie del Titolo I del bilancio. Probabilmente,

l’intrinseca connessione tra determinate poste tributarie e le correlate quote afferenti assegnazioni statali in

conto compensazione, ha indotto l’Ente ad imputare contabilmente anche queste ultime tra le entrate proprie

regionali.

Al fine di evitare ripercussioni negative sullo sviluppo del sistema socio economico regionale, la

Regione Basilicata si attiene, ove possibile, al principio della “invarianza della pressione fiscale”, con parallela

adozione di iniziative volte a recuperare risorse sul fronte della “lotta all’evasione fiscale” e ad implementare

l’efficienza organizzativa del sistema regionale di accertamento ed acquisizione delle entrate tributarie.

In tale direzione si muove la legge finanziaria regionale n. 10/2002, che ha disposto, a decorrere dal

2002, il solo incremento della tassa regionale per il diritto allo studio universitario (+34%); ciò al fine di

adeguare la dotazione del fondo per le borse di studio ed innalzare il livello del servizio reso dall’Azienda

regionale per il diritto allo studio universitario (ARDSU) agli aventi diritto. Di contro è stata ridotta (nella

58 Le entrate “devolute” cui si fa riferimento sono le seguenti: Tassa automobilistica regionale (cap. 49); Quota regionale dell’accisa sulla benzina per autotrazione (cap. 53); IRAP (cap. 55); Addizionale regionale all’IRPEF (cap. 56); Compartecipazione regionale all’IVA (cap. 57); Compartecipazione all’aliquota del prodotto di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi estratti (cap. 120).

84

misura del 3,25%) l’aliquota dell’IRAP relativamente all’attività istituzionale delle Organizzazioni non lucrative

di utilità sociale (ONLUS).

Nel quadro delle azioni previste dalla legge regionale n. 6/2001 per disincentivare lo smaltimento dei

rifiuti solidi in discarica, le tariffe del relativo tributo speciale (ecotassa) sono state elevate a decorrere dal

2002, senza, comunque, determinare incrementi di gettito rispetto al 2001.

In tale contesto normativo, la quota dei tributi propri a libera destinazione, di esclusiva competenza

regionale, si attesta, nel 2001, su complessivi 17.275 miliardi di lire di stanziamenti finali (-0,06% rispetto al

2000), pari soltanto al 1,1% del totale delle entrate tributarie previste. Discreto il livello degli accertamenti

(lire 16.439 miliardi) e delle riscossioni totali (lire 15.283 miliardi), con percentuali d’incidenza rispetto agli

stanziamenti intorno al 90%.

Operando il raffronto, nell’ambito delle entrate proprie regionali, tra l’andamento degli accertamenti

delle entrate di natura tributaria (Titolo I, ctg. I) e di quelle devolute dallo Stato per il finanziamento delle

funzioni normali della Regione (Titolo I, ctg.II), emerge che le entrate “devolute” hanno subìto nell’anno un

sostanziale azzeramento (risultando pari solo all’1% del totale delle entrate proprie, contro il 36,3% del

2000), per effetto dell’inglobamento del fondo di compensazione interregionale nella quota regionale di

compartecipazione all’IVA. Occorre notare, però, che dal 2002 nell’ambito della seconda categoria figurerà

anche tale quota di compartecipazione IVA, con conseguente nuovo sovvertimento dei parametri di raffronto.

In termini di cassa, invece, le riscossioni totali delle entrate tributarie registrano una crescita inferiore

rispetto a quella degli accertamenti, sicché le entrate devolute si attestano sul 4,2% rispetto alle riscossioni

totali del titolo.

Al fine di evidenziare il margine di copertura (tramite entrate proprie) del fabbisogno regionale

derivante dalle decisioni di spesa, occorre mettere a confronto le riscossioni di cassa relative alle entrate

tributarie (Titolo I) con le spese effettive (al netto cioè delle contabilità speciali), rappresentate dai pagamenti

di cassa effettuati nel periodo di riferimento (1995-2001). I dati esposti nella tabella seguente (tabella 17)

evidenziano, a fronte di una notevole crescita delle entrate proprie (+313% rispetto al 1995), un moderato

aumento dell’indice di copertura del fabbisogno di spese effettive (passato dal 18,5% al 34,7% nel 2001), il

cui andamento depone per un poco coerente tragitto verso l’attuazione dei principi di federalismo fiscale insiti

nel riformato titolo V, parte II, della Costituzione.

Singolare è poi il dato relativo all’ultimo biennio, in cui a indici di copertura costanti corrisponde una

marcata crescita sia delle entrate che delle spese (a riprova del persistente equilibrio tra trasferimenti con

sostanziale vincolo di destinazione ed entrate libere).

85

TAB. 17

MARGINE DI COPERTURA DEL FABBISOGNO REGIONALE

Entrate proprie regionali / Spese effettive

(Serie storica anni 1995-2001)


1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

ENTRATE PROPRIE (Titolo I)

(Riscossioni totali ) 262.059 114.187 370.763 663.266 601.940 739.425 1.082.747

SPESE EFFETTIVE (*)

(Pagamenti totali ) 1.419.654 1.812.573 2.017.273 2.007.375 2.429.691 2.133.360 3.117.846

MARGINE DI COPERTURA FABBISOGNO

(% Riscoss. entrate proprie / Spese effettive) 18,5% 6,3% 18,4% 33,0% 24,8% 34,7% 34,7%


(*) Al netto delle spese per contabilità speciali - tit. IV

86

Ulteriori considerazioni possono essere formulate alla luce dell’andamento dell’indice di capacità

fiscale (tabella 18). Tale indicatore, risultante dal rapporto tra l’importo delle entrate tributarie libere (al

netto cioè delle entrate devolute o provenienti da tributi e compartecipazioni a destinazione vincolata) e le

entrate tributarie totali del Titolo I, registra, dopo il 1997, la tendenza ad una progressiva flessione. L’indice di

capacità fiscale relativo agli accertamenti del 2001 scende, infatti, al 26,2%, contro il 56,9% del 2000 ed il

62,3 del 1999. In flessione, anche se in modo più discontinuo, è anche l’andamento dell’indice relativo alle

riscossioni. Quest’ultimo segna, infatti, il minimo storico in corrispondenza degli anni 1999 e 2001. L’anomalo

livello segnato dall’indice delle riscossioni per l’anno 1999 (35,7%) è diretta conseguenza dell’avvenuta

istituzione (nell’esercizio precedente) dell’IRAP (il cui accredito, però, per effetto delle complesse procedure di

determinazione, è potuto avvenire, sostanzialmente, solo a partire dal 1999) e della mancata riscossione di

una parte rilevante del Fondo di compensazione interregionale. Quanto all’anno in esame, la flessione

dell’indice si ricollega all’introduzione della compartecipazione regionale all’IVA, tributo che, come si è ripetuto

più volte, è vincolato alla copertura del fabbisogno sanitario nazionale.

Circa l’andamento dell’indice di capacità fiscale occorre osservare che, se da un lato un andamento

simmetrico degli indici relativi agli accertamenti ed alle riscossioni costituisce sintomo di continuità e di

affidabilità del gettito tributario (poiché l’assenza di rilevanti rifluenze negli esercizi successivi denota la

prontezza del sistema di finanziamento adottato), dall’altro, un andamento discendente dell’indice denota una

perdita di autonomia fiscale da parte della Regione ed un aumento dei condizionamenti esterni (essendo le

risorse sottratte all’autonoma determinazione di spesa dell’Ente).

Il dato che si evince dall’elaborato, che conferma il restringimento della capacità decisionale e di

scelta nell’allocazione delle risorse, sembra, dunque, smentire l’esistenza di un coerente percorso a favore

dell’autonomia fiscale regionale, che sia in grado di responsabilizzare la gestione sul fronte dei prelievi prima

ancora che su quello della spesa. Invero, la misura dell’autodeterminazione della Regione solo impropriamente

coincide con la dimensione delle entrate proprie. Queste ultime, infatti, ogni qualvolta non si coniugano con

assegnazioni prive di vincoli di destinazione, nulla aggiungono in termini di effettiva autonomia. Viceversa, è

sul piano della discrezionale e libera disponibilità delle risorse che si misura l’effettivo grado di autonomia

regionale ed il margine di manovrabilità delle entrate.

87

TAB. 18

INDICE DI CAPACITA' FISCALE

Entrate tributarie anni 1995/2001

(Accertamenti e riscossioni totali)


ENTRATE TRIBUTARIE ( Titolo I ) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Accertamenti 262.388 382.000 380.993 397.669 421.978 434.677 428.613

A Entrate proprie e devolute libere da vincoli di destinazione

Riscossioni 262.059 113.290 369.025 634.679 215.065 505.926 388.361

Accertamenti 0 1.019 1.835 246.826 253.035 322.784 1.188.981 B Entrate proprie (ctg. 1^) vincolate (*)

Riscossioni 0 897 915 24.216 384.472 227.370 678.820

Accertamenti 0 0 823 4.371 2.403 6.129 15.566 C Entrate devolute (ctg. 2^) vincolate (**)

Riscossioni 0 0 823 4.371 2.403 6.129 15.566

Accertamenti 262.388 383.019 383.651 648.866 677.416 763.590 1.633.160 D Totale entrate tributarie proprie e devolute (A+B+C)

Riscossioni 262.059 114.187 370.763 663.266 601.940 739.425 1.082.747

Accertamenti 100,0% 99,7% 99,3% 61,3% 62,3% 56,9% 26,2% E Entrate libere / Totale entrate tributarie (A/D)

Riscossioni 100,0% 99,2% 99,5% 95,7% 35,7% 68,4% 35,9%


(*) IRAP (calcolata, per gli anni 1998/2000, al 90% e, per il 2001, al 12,5%), Addizionale IRPEF, Compartecipazione IVA, Tassa regionale per il diritto allo studio universitario, Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi (calcolata al 28,2%).

(**) Compartecipazione all'aliquota del prodotto di coltivazione di idrocarburi

88

A conferma di tali osservazioni e della marginalità delle entrate libere sono i dati riportati nella tabella

seguente (tabella 19), da cui emerge il limite delle possibilità di intervento della Regione in ordine

all’adozione di scelte adeguate a soddisfare le esigenze del territorio.

Dai dati del prospetto (opportunamente depurati dalle entrate di cui ai Titoli V e VI nonché dagli

avanzi di amministrazione e di cassa) emerge che, con riferimento alle varie fasi gestionali (previsioni

definitive, accertamenti e riscossioni totali), l’indice di autonomia finanziaria (costituito dal rapporto tra le

entrate libere e le entrate totali) registra, nel periodo 1995/2001, un graduale incremento, raggiungendo nel

2000 i valori più elevati dell’intero arco temporale in esame (22,15% per le previsioni; 23,59% per gli

accertamenti), per poi subire nel 2001 un netto ridimensionamento.

Quanto al peso delle riscossioni per entrate libere, l’indice segue un andamento altalenante,

essenzialmente, dovuto al complesso meccanismo di erogazione, da parte dello Stato, del fondo di

compensazione interregionale.

In ordine alle assegnazioni con vincolo di destinazione, si può osservare che le risorse di provenienza

comunitaria, dopo la flessione dell’ultimo biennio, evidenziano una sia pur lieve crescita, con punte più

accentuate per le riscossioni. Andamento analogo evidenziano i trasferimenti per l’esercizio di funzioni

delegate, che dopo l’espansione segnata nel 1997 subiscono un forte arretramento nel triennio seguente,

attestandosi su valori particolarmente esigui rispetto a quelli dell’intero periodo.

Con riguardo alle risorse finanziarie trasferite alla Regione per le nuove funzioni amministrative

conferite ai sensi del D.Lgs. n. 112/1998, l’anno 2001 ha visto crescere sensibilmente il complesso dei

trasferimenti accreditati dallo Stato sui conti regionali. Secondo i dati risultanti dalle relazioni tecniche al

rendiconto regionale, le somme accertate dalla Regione nel 2001 (pari a lire 330,2 miliardi) sono certamente

più congrue rispetto al totale delle erogazioni dell’anno 2000 (pari a lire 21,4 miliardi), e meglio garantiscono

l’efficace esercizio delle funzioni e dei compiti trasferiti, secondo il principio di necessaria correlazione fra

funzioni e mezzi di cui all’articolo 7 del D.Lgs. n. 112/1998. Delle risorse accertate, circa il 53,3% sono

destinate al settore dell’edilizia, seguite da quelle per il trasporto pubblico locale (26%), gli incentivi alle

imprese (7,8%), la viabilità (7,3%) e per l’ambiente (4,5%). Percentuali minime sono quelle destinate al

mercato del lavoro, alla salute umana ed alla sanità veterinaria. La Regione ha, comunque, dovuto continuare

ad avvalersi delle strutture amministrative decentrate dello Stato e di altri enti in attesa del completamento

delle procedure di mobilità del personale.

Nel complesso può dirsi che le recenti modifiche legislative, dirette ad accrescere l’entità delle entrate

proprie regionali (il cui importo, nel 2001, raggiunge un livello di accertamenti pari a 1.693.126 milioni di

lire59), hanno mutato sostanzialmente la struttura del finanziamento regionale, non più incentrato sulla

prevalente presenza di entrate da trasferimenti. L’area delle entrate proprie segna, infatti, appena il 64% del

totale delle entrate al netto dell’avanzo di amministrazione e delle contabilità speciali. Viceversa, l’ambito

dell’autonomia regionale (a livello di risorse liberamente manovrabili in bilancio), in lieve flessione nel 2001,

risulta ancora fortemente penalizzato.

59 Il dato è desunto dalla somma delle entrate accertate nei Titoli I, III e V e dei proventi di cui al Titolo IV, categorie I e III. Rispetto al 2000, l’incremento è pari al 57,5%.

89

TAB. 19

ENTRATE LIBERE E VINCOLATE

Serie storica anni 1995/2001

( Titoli I-II-III-IV )



1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

A TOTALE ENTRATE 2.386.961 2.661.114 2.792.0512.781.488 2.533.0382.558.669 3.323.265

B LIBERE 282.073 405.127 386.852 416.749 497.470 566.690 504.954

C VINCOLATE 2.104.888 2.255.987 2.405.1992.364.739 2.035.5681.991.979 2.818.311

D di cui: da Unione Europea 470.666 498.166 571.595 604.230 396.406 374.185 420.274

E per funzioni delegate 96.371 79.770 127.363 96.497 32.789 7.340 8.668

F Indice di autonomia finanziaria ( B / A % ) 11,82% 15,22% 13,86% 14,98% 19,64% 22,15% 15,19%

Accertamenti

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

A TOTALE ENTRATE 1.814.534 2.138.570 2.061.2642.228.605 2.211.5922.043.499 2.633.224

B LIBERE 268.645 390.923 393.207 412.334 439.868 482.048 445.543

C VINCOLATE 1.545.889 1.747.647 1.668.0571.816.271 1.771.7241.561.451 2.187.681




Riscossioni totali

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

A TOTALE ENTRATE 1.139.232 2.008.985 1.706.4461.916.911 2.771.9591.635.473 3.087.982

B LIBERE 267.794 123.451 380.170 651.114 231.998 531.542 404.221

C VINCOLATE 871.438 1.885.534 1.326.2761.265.797 2.539.9611.103.931 2.683.761





90

§ 4.5 - L’indebitamento

Con riguardo all’indebitamento regionale occorre preliminarmente osservare che il vincolo sancito con la

nuova formulazione costituzionale dell’articolo 119, il quale ribadisce a livello costituzionale l’obbligo per le Regioni di

ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese d’investimento, ripropone la soluzione del problema della revoca

delle autorizzazioni disposte con legge ordinaria a contrarre mutui per far fronte, eccezionalmente, a spese correnti

legate al settore della sanità e dei trasporti pubblici locali. In particolare, la sistemazione dei disavanzi pregressi in

tali settori mediante contrazione di mutui a carico delle Regioni, disposta con il D.L. n.347/2001, convertito in legge

n. 405/2001, e con la legge finanziaria 2002, si pone in contrasto con il disposto costituzionale nei limiti in cui si

autorizza il finanziamento con mutui per esigenze di spesa corrente.

In chiave interpretativa del disposto costituzionale è da segnalare, tuttavia, l’articolo 4, comma 4, della

legge n. 405/2001, di conversione del D.L. n. 347/2001, il quale prevede che le Regioni, al fine di assicurare la

copertura della quota dei disavanzi regionali relativi all’anno 2000, “sono autorizzate a contrarre, anche in deroga

alle limitazioni previste dalle vigenti disposizioni, mutui con oneri a carico dei rispettivi bilanci”. Tale criterio

ermeneutico è stato confermato anche dall’articolo 4 bis, comma 1, della legge n. 112/2002, in base al quale, per la

copertura delle maggiori occorrenze del Servizio sanitario nazionale per gli anni 2000 e 2001, si fa fronte (per

l’importo residuo) con oneri a carico delle Regioni “inclusi, limitatamente all’anno 2000, quelli eventualmente

derivanti da operazioni di indebitamento”. Analogamente, per il ripiano dei disavanzi delle aziende di trasporto,

l’articolo 27 della legge n. 448/2001 (finanziaria 2002), ha previsto l’esercizio della facoltà di ricorso alla contrazione

di mutui limitatamente ai disavanzi risultanti dai bilanci delle predette aziende relativi agli esercizi 2000 e precedenti.

In disparte le perplessità che suscitano i richiamati testi normativi, è da segnalare il disposto dell’articolo

20, comma 12, del disegno di legge finanziaria per il 2003, secondo il quale “qualora gli enti territoriali ricorrano

all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell’articolo 119 della

Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli”. Alla nullità del contratto conseguirebbe, da un lato, che gli enti

finanziatori non potrebbero pretenderne l’adempimento ma, tuttalpiù, la sola restituzione del capitale e degli

interessi legali, dall’altro, la connessa responsabilità degli amministratori degli enti territoriali per danno erariale.

La disposizione riapre la questione circa l’individuazione del criterio di delimitazione della spesa qualificabile

come investimento. Muovendo dal presupposto che debba essere considerato investimento non solo quanto sia in

grado di accrescere il patrimonio dell’Ente, ma anche quanto sia riconducibile ad interventi in linea capitale posti in

essere per il perseguimento di fini istituzionali (ad es. l’aumento della dotazione infrastrutturale del territorio), si

potrebbe attribuire carattere di investimento a tutte le spese in conto capitale, ciò in contrasto, però, con la comune

accezione che considera investimenti solo una parte delle suddette spese in conto capitale (escludendone, pertanto,

quelle dirette all’acquisizione di partecipazioni di capitale in imprese pubbliche ovvero alla concessione di contributi in

conto capitale per il sostegno di investimenti di altri enti).

A tale ultimo riguardo, non può non osservarsi che nella nuova formulazione costituzionale non viene

richiamato integralmente il disposto di cui all’articolo 10 della legge n. 281/1970, ai sensi del quale il ricorso

all’indebitamento era consentito non solo per le spese di investimento ma anche per le partecipazioni in società

finanziarie. La più limitata dizione della disposizione costituzionale sembra deporre per la esclusione di quest’ultima

tipologia di spesa in conto capitale dalle finalità consentite per il ricorso all’indebitamento.

In materia di indebitamento60, è, inoltre, da evidenziare il recente intervento del legislatore statale il quale,

con l’articolo 41 della legge n. 448/2001, ha introdotto una serie di misure dirette a garantire l’efficienza e la

flessibilità degli strumenti di finanziamento degli enti territoriali sul mercato dei capitali, allo scopo di minimizzare il

costo del debito e contenere l’esposizione ai rischi finanziari. A tal fine è stata affidata al Ministero dell’Economia e

60 Con il termine indebitamento si intende riferirsi a quelle operazioni con le quali l’ente ricorre a fonti esterne di finanziamento suscettibili di realizzare un ampliamento della capacità di spesa mediante la creazione di risorse aggiuntive finalizzate a determinare spese allocate in bilancio. Pertanto, esulano dall’ambito terminologico le anticipazioni ordinarie concesse dal tesoriere dell’ente, le rinegoziazioni dei mutui, le cessioni di credito e le operazioni di leasing.

91

delle Finanze una funzione generale di coordinamento dell’accesso al mercato dei capitali da regolarsi con decreto

ministeriale sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 28161.

Considerando la complessiva consistenza della posizione debitoria regionale, al di là del debito di cui tener

conto nella definizione dei limiti di garanzia per l’equilibrio del bilancio regionale e dei relativi obblighi di copertura, le

variazioni intervenute in corso d’anno per l’accensione di nuovi mutui e per il pagamento della quota capitale delle

rate di ammortamento dei mutui contratti dalla Regione, hanno determinato, dopo quattro anni di continua ascesa

dell’indebitamento, una flessione pari a lire 32,9 miliardi (-3,5%), per un totale complessivo, al termine del 2001, di

lire 905,2 miliardi (467,5 Meuro).

I nuovi debiti contratti nell’esercizio, con oneri di ammortamento a carico della Regione, hanno riguardato

interventi nel settore sanitario per l’edilizia ospedaliera ai sensi dell’articolo 20 della legge n. 67/1988, per un valore

di 565 milioni di lire.

L’altro mutuo contratto nell’anno dalla Regione per il ripiano dei disavanzi delle aziende di trasporto pubblico

locale relativamente all’anno 1997, per un valore di 8.798 milioni di lire, risulta a carico dello Stato, avendo questi

assunto i relativi oneri di ammortamento con un contributo quindicennale.

Al fine di evidenziare l’evoluzione delle passività debitorie regionali ed il margine entro il quale si è fatto

ricorso alla stipulazione di mutui, con relative ripercussioni sull’irrigidimento del bilancio a seguito di oneri per il

servizio del debito, è stata predisposta la seguente tabella la quale espone, con riguardo agli anni 1995-2001, la

serie storica dei mutui contratti dalla Regione, con l’indicazione della consistenza iniziale e finale riferita a ciascun

anno e delle variazioni intervenute in ogni esercizio con riguardo alle nuove assunzioni di prestiti ed ai principali

settori d’intervento interessati nonché ai rimborsi di quote capitali gravanti sul bilancio regionale e sul bilancio statale

(tabella 20)62.

61La bozza di decreto, a seguito dei numerosi rilievi incontrati da parte delle Regioni e degli enti locali, non risulta ancora deliberata. Si evidenzia, inoltre, che il comma 2 dell’articolo 41 prevede la possibilità per le Regioni di emettere titoli obbligazionari e contrarre mutui con rimborso del capitale in unica soluzione alla scadenza (cd. struttura bullet), previa costituzione, al momento dell’emissione o dell’accensione, di un fondo di ammortamento del debito (sinking fund) reinvestibile; in alternativa, è prevista la previa conclusione di swap per l’ammortamento del debito (amortizing swap), in base ai quali l’ente territoriale si impegna a versare, alla controparte, rate di ammortamento verso la corresponsione, alla scadenza, di rate di interesse più capitale. Lo stesso comma prevede, altresì, che gli enti territoriali possano provvedere alla conversione dei mutui contratti successivamente al 31 dicembre 1996, anche mediante il collocamento di titoli obbligazionari di nuova emissione o rinegoziazioni, anche con altri istituti, dei mutui, in presenza di condizioni di rifinanziamento che consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico degli enti stessi, al netto delle commissioni e dell’eventuale retrocessione del gettito dell’imposta sostitutiva. 62 Il prospetto costituisce la ricostruzione storica dei dati desunti dall’allegato n. 7 del bilancio di previsione per gli esercizi 2001 e 2002, dalla tabella riportata nel DAPEF 2002 in tema di “Mutui in ammortamento per settore d’intervento” e dai riscontri istruttori trasmessi annualmente dalla Regione con riguardo agli oneri finanziari di ammortamento per il servizio dei mutui.

92

TAB. 20

ESPOSIZIONE DEBITORIA REGIONALE

Mutui passivi in ammortamento

( Serie storica anni 1995 / 2001 )


Anni

precedenti 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

consistenza al 1.1 187.099 191.548 179.223 216.437 221.062 295.430 938.098

in aumento (nuovi mutui) 15.000 0 51.018 24.000 93.425 706.806 9.363

di cui: per sanità 2.560 1.806 565

per trasporti pubblici locali 40.000 51.018 * 15.000 70.865 * 8.798 *

per calamità naturali 9.000 ** 20.000 * 670.000 *

per infrastrutture 74.570

per spese varie 72.529 15.000 35.000

in diminuzione (impegni per ammortamenti) 10.551 12.325 13.804 19.375 19.057 64.138 42.267

di cui: a carico della Regione 8.395 9.956 11.200 12.923 15.912 11.896 14.426

a carico dello Stato 2.156 2.369 2.604 6.452 3.145 52.242 27.841

consistenza al 31.12 191.548 179.223 216.437 221.062 295.430 938.098 905.194

FONTE: elaborazione Corte dei conti (*) Mutuo con oneri a carico dello Stato

(**) Mutuo finanziato per il 90% dallo Stato

93

A commento della suesposta tabella va notato come la consistente espansione del debito regionale, passato

dai 191,6 miliardi di lire di fine 1995 ai 905 miliardi a chiusura del 2001, sconta essenzialmente la tendenza della

legislazione statale a consentire alle Regioni la sistemazione di passività pregresse (specie nel trasporto pubblico

locale) ovvero il finanziamento di opere urgenti per fronteggiare i danni conseguenti a calamità naturali mediante

assunzione di mutui a totale o parziale carico del bilancio dello Stato. In tale direzione si muove, ad es., l’articolo 49

della legge 27 dicembre 1997, n. 449, ai sensi del quale le Regioni sono state autorizzate ad accedere al credito

ordinario della Cassa depositi e prestiti (credito utilizzato dalla Regione Basilicata per la realizzazione di opere

ospedaliere ex articolo 20 della legge n. 67/1988).

Complessivamente, però, l’esposizione debitoria a carico della Regione ammonta a 164,5 miliardi di lire (85

Meuro), pari al 18,2% del debito complessivo residuo, in linea con la media del debito annuo registrata nel periodo in

esame63.

Al riguardo, la variazione in diminuzione del capitale residuo al 1° gennaio 2001, per complessivi 14,4

miliardi di lire, è dipesa dal pagamento della quota capitale delle rate di ammortamento dei mutui contratti per il

finanziamento di spese di investimento, per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubblico e

per la realizzazione di opere ospedaliere.

Dall’esame della quota capitale di ammortamento a carico della Regione (quale risulta dal prospetto “mutui

in ammortamento” allegato al DAPEF 2002) emerge, inoltre, che la parte più rilevante del debito regionale annuo

(42%) attiene al ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubblico per il periodo 1987/1993. Per le

spese varie d’investimento, invece, figurano oneri di ammortamento per finanziamenti a copertura di disavanzi di

bilancio pari solo al 21,8% del totale complessivo, mentre il 26,7% concerne oneri per l’acquisto e la ristrutturazione

di immobili da adibire a sedi regionali.

La progressiva crescita dell’incidenza di tali oneri di ammortamento per il servizio del debito, legata anche al

riscontrato fenomeno del decentramento del debito pubblico nei confronti delle Regioni, determina la necessità di un

proporzionale sviluppo di reali forme di autonomia impositiva e, quindi, di un’adeguata libertà nella manovra della

leva fiscale, che consenta di assicurare nel tempo i necessari margini di copertura finanziaria.

Quanto ai mutui a carico del bilancio dello Stato, il loro ammontare è cresciuto sensibilmente al termine del

2000, al fine di fronteggiare essenzialmente le spese per opere e interventi in zone colpite da fenomeni sismici ed

atmosferici. Al riguardo, il Dipartimento della protezione civile ha previsto contributi per 820 miliardi di lire da

erogare in vent’anni (ai sensi dell’art. 4, del D.L. n. 132/1999, convertito nella legge n. 226/1999). Per il ripiano dei

disavanzi delle aziende di trasporto pubblico regionali ed investimenti nel settore, invece, il Ministero dei Trasporti ha

previsto stanziamenti per complessivi 182 miliardi di lire ripartiti in quindici annualità.

Quanto alle rappresentazioni contabili ed alle risultanze dei conti patrimoniali, devesi osservare che tutti i

mutui assunti, con o senza oneri di ammortamento a carico del bilancio regionale, trovano allocazione fra le entrate

di bilancio e figurano a consuntivo nel rendiconto finanziario. Nondimeno, ove gli oneri siano a carico del bilancio

regionale, la relativa quota capitale da rimborsare dovrebbe trovare, costituendo debito della Regione, adeguata

rappresentazione nelle passività finanziarie del conto patrimoniale. La rappresentazione contabile di tali poste, di cui

il conto generale del patrimonio della Regione Basilicata non fa menzione, costituirebbe invece elemento conoscitivo

di estrema importanza sia per avere contezza degli effetti economici prodotti dalla gestione del bilancio sia per una

più puntuale impostazione delle previsioni di bilancio.

A tale riguardo, la Regione ha osservato che con l’attuazione del nuovo ordinamento contabile regionale (a

partire cioè dal rendiconto generale dell’esercizio 2002), sarà possibile avere contezza (grazie all’avvio della

contabilità economica) degli effetti economici (e non più solo finanziari) prodotti dalla gestione del bilancio sul

patrimonio.

63 Il dato si desume sommando all’importo indicato nel prospetto “mutui in ammortamento” allegato al DAPEF 2002 (lire 163.979 milioni) il valore corrispondente al nuovo mutuo contratto dalla Regione, nel corso del 2001 (pari a lire 565 milioni), con la Cassa depositi e prestiti per la realizzazione di opere ospedaliere di cui alla legge n. 67/1988. E’ da segnalare, inoltre, la conclusione, nel corso del 2000, di talune operazioni di rinegoziazione dei mutui in essere, dirette ad ottimizzare la situazione dell’indebitamento consolidato della Regione. A tale riguardo, la media ponderata del debito residuo in ammortamento si attesta intorno ai 13 anni, mentre la curva di evoluzione delle quote di rimborso dei mutui regionali presenta un andamento degli oneri in sostanziale flessione, seppur con pronunciati rialzi in corrispondenza degli anni 2006, 2009, 2013 e 2019.

94

§ 4.6 – I residui attivi

I residui attivi complessivi, che ammontavano all’inizio del 2001 a lire 3.252,6 miliardi (1.679,8 Meuro),

sono stati accertati a chiusura dell’esercizio finanziario in lire 1.024,9 miliardi, con una flessione pari a lire 2.227,7

miliardi. La riduzione del carico dei residui attivi (-31,5%) è riconducibile, principalmente, alla radicale modifica del

sistema di Tesoreria Unica per le Regioni, introdotta con la legge finanziaria n.388/2000 ed in vigore dal 1° marzo

2001.

La maggiore tempestività degli accrediti da parte delle Amministrazioni centrali dello Stato ha consentito un

notevole incremento degli incassi e, di conseguenza, un più rapido smaltimento dei residui.

Per un quadro riepilogativo del fenomeno, nei prospetti seguenti sono riportati i dati relativi alla gestione dei

residui attivi distinti per titoli di entrata (tabella 21). In particolare, mentre la tabella espone analiticamente i dati

relativi ai residui iniziali e finali, il grafico evidenzia i titoli per i quali maggiore risulta lo scostamento tra l’ammontare

dei residui attivi al termine dell’esercizio 2000 e quello risultante al termine dell’esercizio in esame.

95

TAB. 21

RESIDUI ATTIVI

Gestione per titoli

(Esercizio finanziario 2001) (in milioni di lire)

RESIDUI INIZIALI RESIDUI FINALI

al 1 / 1 / 2001 variazioni da esercizi precedentiin conto competenzatotale al 31 / 12 / 2001

TIT. I (tributi propri ed erariali) 373.460 133.731 790.141 923.872

TIT. II (fondi statali) 1.628.536 -9.626 843.519 55.673 899.192

TIT. III (rendite patrimoniali) 1.083 -21 496 1.588 2.084

TIT. IV (trasferimenti U.E.) 583.097 -19.475 242.370 34.778 277.148

TIT. V (mutui) 180.241 165.722 3.134 168.856

TIT. VI (partite di giro) 486.229 -5 8.272 139.631 147.903

TOTALE 3.252.646 -29.127 1.394.110 1.024.945 2.419.055

FONTE: rendiconto generale anno 2001

A n d a m e n t o d e i r e s i d u i a t t i v i - E s e r c i zi o 2 0 0 1

0

2 0 0 .0 0 0

4 0 0 .0 0 0

6 0 0 .0 0 0

8 0 0 .0 0 0

1 .0 0 0 .0 0 0

1 .2 0 0 .0 0 0

1 .4 0 0 .0 0 0

1 .6 0 0 .0 0 0

1 .8 0 0 .0 0 0

Tito lo I T ito lo II T ito lo III T ito lo IV Tito lo V Tito lo V I

mili

on

i di l

ire

Re s id u i in iz ia li

Re s id u i f in a li

96

Ponendo a raffronto i residui attivi che si formano nell’esercizio (residui in conto competenza, pari a lire

1.024,9 miliardi) con quelli che nello stesso esercizio vengono eliminati per avvenuta riscossione (riscossioni in conto

residui, pari a lire 2.198,6 miliardi), emerge la tendenza ad una notevole riduzione dei residui attivi (il rapporto tra

nuovi residui e residui smaltiti è pari, infatti, a 0,47 per l’anno 2001, contro l’1,61 dell’esercizio precedente e lo 0,59

del 1999)64. Anche il sensibile miglioramento dell’indice di smaltimento (rapporto tra residui riscossi e residui iniziali,

comprese le variazioni), passato dal 40,5% al 57,1% è da ritenersi sintomatico delle minori difficoltà di riscossione e

delle connesse maggiori disponibilità di cassa.

Come si evince chiaramente dall’andamento del grafico, il solo titolo di bilancio che presenta, al termine

dell’esercizio, un incremento rispetto ai residui iniziali è il Titolo I, Categoria 1 (tributi propri della Regione), a causa

dei ritardi nella riscossione della compartecipazione regionale all’IVA e dell’IRAP. Per gli altri titoli, la riduzione dei

residui è avvenuta in misura proporzionale all’entità di ciascuno di essi. Unica eccezione riguarda il Titolo V, dove

quasi l’intero ammontare dei residui attiene a risorse statali (per complessive 176,9 miliardi di lire) destinate, ai

sensi della legge n. 32/1992, ad interventi di ricostruzione di aree terremotate.

Quanto alla gestione di competenza, le maggiori somme incassate (cfr. colonna residui finali in

c/competenza di Tab. 21) riguardano per la quasi totalità le entrate tributarie (pari a 790,1 miliardi di lire) ed in

particolare la compartecipazione all’IVA (lire 447,8 miliardi) e l’IRAP (lire 266,5 miliardi).

Sommando i dati della gestione di competenza con quelli della gestione residui, il carico complessivo dei

residui attivi, alla chiusura dell’esercizio 2001, sopravanza quello dei residui passivi per ben 316,6 miliardi di lire.

La ragione dell’eccedenza dei residui attivi rispetto ai passivi, riscontrata anche nei decorsi esercizi, è

individuabile essenzialmente nella discrasia temporale tra l’entrata e la spesa dei fondi di provenienza statale e

comunitaria a destinazione vincolata. Il fenomeno è connesso, altresì, alla reiterata formazione di consistenti avanzi

di amministrazione, il cui importo viene quasi interamente reiscritto negli stanziamenti dei corrispondenti capitoli di

spesa dell’esercizio successivo, nonché alla considerevole massa dei residui attivi che interessano le partite di giro

relative ai fondi accreditati sui conti vincolati presso la Tesoreria centrale dello Stato.

Ulteriore causa di accumulo dei residui attivi è da individuare nel ritardo con cui i settori competenti attivano

le procedure amministrative e perfezionano le obbligazioni necessarie a consentire il trasferimento delle risorse

statali e comunitarie.

Al riguardo, si ribadisce la necessità di un ulteriore intervento regionale volto a responsabilizzare

maggiormente le strutture interessate alla tempestiva assegnazione dei fondi statali o al raggiungimento degli

obiettivi programmati dall’U.E. allo scopo di acquisire le risorse impegnate. Né vanno trascurate le previste iniziative

dirette a monitorare la fase della riscossione e a snellire le procedure di rendicontazione, nonché ad attivare la

sistematica ricognizione dei residui attivi al fine di disporre di un quadro conoscitivo, più completo possibile, per la

programmazione dei flussi di cassa, la maggiore attendibilità dei dati previsionali di bilancio ed il miglior

efficientamento della spesa.

Relativamente alle insussistenze dei residui attivi dell’anno in esame, contabilizzate per complessivi 29.127

milioni di lire, circa il 90% di queste (pari a 26.456 milioni di lire) riguarda la cancellazione di quote di

cofinanziamento nazionale e comunitario per la chiusura finanziaria del Programma operativo plurifondo (POP)

1994/1999, dei Programmi operativi multiregionali e di altre iniziative comunitarie cofinanziate dai fondi strutturali.

Secondo le informazioni fornite dall’Ufficio Ragioneria Generale della Regione, le insussistenze conseguono ad una

verifica finale sullo stato delle concessioni ed alla revoca dei finanziamenti per i progetti non attuati ovvero al

disimpegno delle economie residuali65.

Se a tali rideterminazioni si aggiungono quelle effettuate sui fondi comunitari FEAOG e FSE per l’anno 2000

(pari a 5.159 milioni di lire) e per l’anno 1999 (lire 47.652 milioni), si può evidenziare come, a seguito della verifica

dei residui attivi, siano stati cancellati crediti da cofinanziamento comunitario per la ragguardevole cifra complessiva

64 Per una più compiuta esposizione dei dati e degli indicatori riguardanti i residui attivi si rinvia alla successiva tabella 22, da cui è possibile, peraltro, trarre utili indicazioni circa il loro andamento ponendo a raffronto i risultati degli esercizi in essa considerati (serie storica anni 1995/2001).

65 Vedi la più volte citata nota del 25 novembre 2002.

97

di 79,3 miliardi di lire nel triennio, con connessa cancellazione di altrettanti residui passivi per revoche o

disimpegni66.

§ 4.7 – Gli indicatori finanziari

Nelle tabelle che seguono (tabelle 22, 22a, 22b, 22c, 22d, 22e, 22f, 22g) sono rappresentati alcuni

indicatori finanziari relativi alle entrate, utili a fornire una più analitica rappresentazione degli andamenti del periodo

esaminato.

Dal confronto con gli analoghi indicatori riguardanti le spese, per i quali si fa rinvio al capitolo successivo,

sarà possibile svolgere considerazioni conclusive in ordine al livello di funzionalità gestoria raggiunto

dall’amministrazione regionale.

66 Le ulteriori quote di residui attivi dichiarati insussistenti riguardano, principalmente, sistemazioni contabili relative al fondo sanitario nazionale vincolato (14 miliardi di lire per l’esercizio 2000 e lire 13 miliardi per il 1999), mutui della Cassa depositi e prestiti per il ripristino, ai sensi della legge n. 120/1987, dei danni provocati da avversità atmosferiche (10,2 miliardi), contributi per il piano straordinario agrumicoltura, zootecnia e forestazione (lire 3 miliardi per il 1999) e per l’innovazione dei sistemi formativi (lire 2,9 miliardi).

98

TAB. 22

INDICATORI FINANZIARI

Serie storica esercizi 1995/2001

(Entrate complessive)

(valori in milioni di lire)

INDICATORI FORMULE 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

CAPACITA' DI ENTRATA Rt / Mr 41,9% 48,9% 44,7% 45,9% 60,8% 49,5% 53,8%

VELOCITA' DI RISCOSSIONE Rt / Mre 49,9% 55,6% 52,0% 49,8% 65,1% 54,0% 66,5%

GRADO DI REALIZZAZIONE DELL' ENTRATA A / Sfco 76,6% 81,9% 77,8% 87,2% 88,4% 87,3% 70,1%

INDICE DI SMALTIMENTO DEI RESIDUI ATTIVI INIZIALI (Rr+Rae) / Rai 34,2% 44,5% 51,1% 58,8% 61,9% 40,5% 57,1%

INCIDENZA DEI RESIDUI ATTIVI IN C/COMP. Rco / A 60,1% 63,0% 53,0% 45,5% 69,7% 62,5% 74,7%

INDICE DI INCREMENTO ANNUO DEI RESIDUI ATTIVI (Raf-Rai) / Rai 31,5% 13,9% 12,8% 14,5% -26,5% 23,4% -25,6%

INDICE DI CONSISTENZA DEI RESIDUI ATTIVI Raf / (A+Rafr) 57,1% 53,4% 61,0% 65,2% 47,5% 53,7% 44,4%

INDICE DI ATTENDIBILITA' DELLE PREVISIONI DI CASSA (Sfca-Rt) / Sfca 37,4% 29,0% 31,4% 27,8% 20,4% 35,7% 24,3%

VALORI CODICI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

STANZIAMENTI FINALI DI COMPETENZA (*) Sfco 3.984.343 4.704.008 4.854.926 4.831.465 4.735.930 5.145.313 5.787.163

RESIDUI ATTIVI INIZIALI Rai 1.855.071 2.439.011 2.778.366 3.133.561 3.586.928 2.635.946 3.252.647

MASSA RISCUOTIBILE POTENZIALE Mr = (Sfco+Rai) 5.839.414 7.143.019 7.633.292 7.965.026 8.322.858 7.781.259 9.039.810

MASSA RISCUOTIBILE EFFETTIVA Mre = (A+Rai) 4.908.379 6.291.053 6.555.622 7.346.530 7.774.679 7.126.060 7.308.960

ACCERTAMENTI A 3.053.308 3.852.042 3.777.256 4.212.969 4.187.751 4.490.114 4.056.313

RISCOSSIONI C/RESIDUI Rr 611.186 1.068.741 1.407.554 1.743.117 2.143.211 1.043.495 1.829.409

RISCOSSIONI C/COMPETENZA Rco 1.835.779 2.426.141 2.001.386 1.915.635 2.917.644 2.805.970 3.031.368

RISCOSSIONI TOTALI Rt = (Rr+Rco) 2.446.965 3.494.882 3.408.940 3.658.752 5.060.855 3.849.465 4.860.777

RESIDUI ATTIVI FINALI C/RESIDUI Rafr = Rai-(Rr+Rae) 1.221.482 1.352.465 1.357.690 1.289.594 1.365.838 1.568.503 1.394.111

RESIDUI ATTIVI FINALI C/COMPETENZA Rafco = (A-Rco) 1.217.529 1.425.901 1.775.870 2.297.334 1.270.107 1.684.144 1.024.945

RESIDI ATTIVI FINALI (COMPLESSIVI) Raf = (Rafr+Rafco) 2.439.011 2.778.366 3.133.560 3.586.929 2.635.947 3.252.647 2.419.056

RESIDUI ATTIVI ELIMINATI Rae -22.403 -17.805 -13.122 -100.850 -77.879 -23.948 -29.127

STANZIAMENTI FINALI DI CASSA (**) Sfca 3.905.780 4.919.648 4.968.486 5.066.329 6.359.047 5.989.470 6.424.526

FONTE: Elaborazione della Corte dei conti su dati di rendiconto generale Regione Basilicata

(*) Al netto dell'avanzo presunto ed effettivo di amministrazione

(**) Al netto del fondo di cassa

99

TAB. 22a

INDICATORI FINANZIARI Serie storica esercizi 1995/2001

(Entrate derivanti dai soli Titoli I, II, III, IV) (valori in milioni di lire)


CAPACITA' DI ENTRATA PREVISTA Rt / Mr 29,3% 41,8% 33,8% 35,6% 45,4% 34,5% 54,1%VELOCITA' DI RISCOSSIONE Rt / Mre 34,4% 46,9% 39,5% 39,7% 55,2% 38,7% 59,2%

GRADO DI REALIZZAZIONE DELL' ENTRATA A / Sfco 76,0% 80,4% 73,8% 80,1% 67,1% 79,9% 84,4%INDICE DI SMALTIMENTO DEI RESIDUI ATTIVI INIZIALI (Rr+Rae) / Rai 18,3% 37,7% 42,8% 46,2% 5,2% 30,4% 52,8% INCIDENZA DEI RESIDUI ATTIVI IN C/COMP. Rco / A 48,9% 56,9% 36,5% 27,6% 59,9% 48,0% 66,5%INDICE DI INCREMENTO ANNUO DEI RESIDUI ATTIVI (Raf-Rai) / Rai 43,7% 5,2% 15,1% 8,1% -22,2% 18,2% -18,7%

INDICE DI CONSISTENZA DEI RESIDUI ATTIVI Raf / (A+Rafr) 70,8% 65,0% 77,6% 77,5% 44,8% 72,5% 54,6%INDICE DI ATTENDIBILITA' DELLE PREVISIONI DI CASSA (Sfca-Rt) / Sfca 51,4% 30,6% 41,3% 37,2% 12,2% 51,7% 15,8%

VALORI CODICI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001





ACCERTAMENTI A 1.814.534 2.138.571 2.061.264 2.228.604 2.211.593 2.043.499 2.633.224

RISCOSSIONI C/RESIDUI Rr 251.918 791.670 954.805 1.302.339 1.447.264 655.078 1.336.939

RISCOSSIONI C/COMPETENZA Rco 887.313 1.217.315 751.642 614.572 1.324.695 980.395 1.751.043


RESIDUI ATTIVI FINALI C/RESIDUI Rafr = Rai-(Rr+Rae) 1.221.339 1.339.102 1.292.431 1.400.491 2.666.740 1.523.070 1.220.024

RESIDUI ATTIVI FINALI C/COMPETENZA Rafco = (A-Rco) 927.221 921.256 1.309.622 1.614.032 886.898 1.063.104 882.181

RESIDI ATTIVI FINALI (COMPLESSIVI) Raf = (Rafr+Rafco) 2.148.559 2.260.358 2.602.053 2812972 2.187.930 2.586.176 2.102.296

RESIDUI ATTIVI ELIMINATI Rae -22.402 -17.787 -13.122 100.776 1.301.032 -9.781 -29.212


FONTE: Elaborazione della Corte dei conti su dati di rendiconto generale Regione Basilicata (*) Al netto dell'avanzo presunto ed effettivo di amministrazione (**) Al netto del fondo di cassa

100

TAB. 22b


(Entrate derivanti da tributi propri - Titolo I) (valori in milioni di lire)


CAPACITA' DI ENTRATA PREVISTA Rt / Mr 98,8% 28,7% 57,5% 65,6% 60,8% 69,6% 54,7%





INDICE DI INCREMENTO ANNUO DEI RESIDUI ATTIVI (Raf-Rai) / Rai 10966,7% 80545,5% 6,6% -4,3% 28,0% 6,9% 147,4%



VALORI CODICI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

STANZIAMENTI FINALI DI COMPETENZA (*) Sfco 265.219 397.775 377.335 726.015 716.405 712.475 1.605.629

RESIDUI ATTIVI INIZIALI Rai 3 332 267.743 285.292 272.933 349.296 373.460MASSA RISCUOTIBILE POTENZIALE Mr = (Sfco+Rai) 265.222 398.107 645.078 1.011.307 989.338 1.061.771 1.979.089

MASSA RISCUOTIBILE EFFETTIVA Mre = (A+Rai) 262.391 381.930 651.395 934.159 950.349 1.112.886 2.006.620

ACCERTAMENTI A 262.388 381.598 383.652 648.867 677.416 763.590 1.633.160

RISCOSSIONI C/RESIDUI Rr 0 332 251.402 287.287 273.648 348.713 239.729

RISCOSSIONI C/COMPETENZA Rco 262.059 113.855 119.361 375.978 328.293 390.712 843.018

RISCOSSIONI TOTALI Rt = (Rr+Rco) 262.059 114.187 370.763 663.265 601.941 739.425 1.082.747

RESIDUI ATTIVI FINALI C/RESIDUI

Rafr = Rai-(Rr+Rae) 3 0 21.001 45 173 583 133.731

RESIDUI ATTIVI FINALI C/COMPETENZA Rafco = (A-Rco) 329 267.743 264.291 272.889 349.123 372.878 790.142

RESIDI ATTIVI FINALI (COMPLESSIVI) Raf = (Rafr+Rafco) 332 267.743 285.292 272933 349.296 373.460 923.873

RESIDUI ATTIVI ELIMINATI Rae 0 0 4.660 2.040 888 0 0

STANZIAMENTI FINALI DI CASSA (**) Sfca 265.169 139.775 396.335 869.015 851.405 794.975 1.604.427


(*) Al netto dell'avanzo presunto ed effettivo di amministrazione (**) Al netto del fondo di cassa

101

TAB. 22c


(Entrate derivanti da trasferimenti statali - Titolo II) (valori in milioni di lire)







INDICE DI INCREMENTO ANNUO DEI RESIDUI ATTIVI (Raf-Rai) / Rai 39,2% -17,7% 16,9% 9,0% -33,3% 29,5% -44,8%


INDICE DI ATTENDIBILITA' DELLE PREVISIONI DI CASSA (Sfca-Rt) / Sfca 56,0% 27,7% 46,5% 43,7% -3,9% 58,9% 28,8%

VALORI CODICI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001





ACCERTAMENTI A 1.324.308 1.247.920 1.282.174 1.148.675 1.215.563 1.137.572 838.525

RISCOSSIONI C/RESIDUI Rr 212.442 697.249 576.461 719.376 889.295 220.132 775.391


RISCOSSIONI TOTALI Rt = (Rr+Rco) 796.435 1.555.566 1.032.204 940.776 1.808.555 761.126 1.558.243

RESIDUI ATTIVI FINALI C/RESIDUI Rafr = Rai-(Rr+Rae) 1.057.510 1.089.791 903.057 957.095 961.038 1.031.958 843.518

RESIDUI ATTIVI FINALI C/COMPETENZA Rafco = (A-Rco) 740.315 389.603 826.431 927.275 296.303 596.578 55.673

RESIDI ATTIVI FINALI (COMPLESSIVI) Raf = (Rafr+Rafco) 1.797.825 1.479.394 1.729.488 1884371 1.257.340 1.628.536 899.192

RESIDUI ATTIVI ELIMINATI Rae -21.168 -10.784 124 -53.017 -34.038 -5.250 -9.627



(*) Al netto dell'avanzo presunto ed effettivo di amministrazione (**) Al netto del fondo di cassa

102

TAB. 22d


(Entrate derivanti da rendite patrimoniali - Titolo III) (valori in milioni di lire)







INDICE DI INCREMENTO ANNUO DEI RESIDUI ATTIVI (Raf-Rai) / Rai 1,1% 0,1% 1,3% -50,7% 5,4% -9,2% 92,4%


INDICE DI ATTENDIBILITA' DELLE PREVISIONI DI CASSA (Sfca-Rt) / Sfca 49,9% -35,7% 57,3% 19,6% 62,3% 62,1% 41,9%

VALORI CODICI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

STANZIAMENTI FINALI DI COMPETENZA (*) Sfco 7.735 8.042 11.017 10.834 14.160 25.486 22.221

RESIDUI ATTIVI INIZIALI Rai 46.749 47.270 47.303 47.922 23.635 24.909 1.083

MASSA RISCUOTIBILE POTENZIALE Mr = (Sfco+Rai) 54.484 55.312 58.320 58.756 37.795 50.395 23.304

MASSA RISCUOTIBILE EFFETTIVA Mre = (A+Rai) 54.084 58.245 59.182 56.903 37.647 37.075 16.840

ACCERTAMENTI A 7.335 10.975 11.879 8.981 14.012 12.166 15.757

RISCOSSIONI C/RESIDUI Rr 364 739 800 1.419 1.137 2.411 567


RISCOSSIONI TOTALI Rt = (Rr+Rco) 6.813 10.914 11.259 9.222 12.738 14.003 14.736

RESIDUI ATTIVI FINALI C/RESIDUI Rafr = Rai-(Rr+Rae) 46.385 46.502 46.503 22.457 22.498 22.054 495

RESIDUI ATTIVI FINALI C/COMPETENZA Rafco = (A-Rco) 886 800 1.420 1.178 2.411 574 1.588

RESIDI ATTIVI FINALI (COMPLESSIVI) Raf = (Rafr+Rafco) 47.271 47.302 47.923 23635 24.909 22.628 2.084

RESIDUI ATTIVI ELIMINATI Rae 0 -29 0 -24.046 0 -444 -21

STANZIAMENTI FINALI DI CASSA (**) Sfca 13.587 8.042 26.365 11.474 33.760 36.921 25.381

FONTE: Elaborazione della Corte dei conti su dati di rendiconto generale Regione Basilicata (*) Al netto dell'avanzo presunto ed effettivo di amministrazione


103

TAB. 22e


(Entrate derivanti da alienazione di beni, trasferimenti di capitali e rimborso di crediti - Titolo IV) (valori in milioni di lire)







INDICE DI INCREMENTO ANNUO DEI RESIDUI ATTIVI (Raf-Rai) / Rai 92,1% 53,7% 15,8% 17,2% -12,0% 0,9% -71,0%



VALORI CODICI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001



MASSA RISCUOTIBILE POTENZIALE Mr = (Sfco+Rai) 654.827 1.067.342 1.287.652 1.160.996 1.110.171 963.418 1.101.504

MASSA RISCUOTIBILE EFFETTIVA Mre = (A+Rai) 378.290 801.211 849.477 961.433 936.634 686.557 728.879

ACCERTAMENTI A 220.503 498.078 383.559 422.082 304.602 130.171 145.782



RISCOSSIONI TOTALI Rt = (Rr+Rco) 73.924 328.318 292.221 303.647 348.725 120.918 432.256

RESIDUI ATTIVI FINALI C/RESIDUI Rafr = Rai-(Rr+Rae) 117.441 202.810 321.870 219.342 317.323 468.479 261.845


RESIDI ATTIVI FINALI (COMPLESSIVI) Raf = (Rafr+Rafco) 303.132 465.919 539.350 632032 556.386 561.552 168.856

RESIDUI ATTIVI ELIMINATI Rae -1.234 -6.974 -17.906 -25.753 -31.524 -4.086 0





104

TAB. 22f


(Entrate derivanti da mutui - Titolo V) (valori in milioni di lire)



VELOCITA' DI RISCOSSIONE Rt / Mre 100,0% 42,9% 21,7% 47,8% 12,1%


INDICE DI SMALTIMENTO DEI RESIDUI ATTIVI INIZIALI (Rr+Rae) / Rai 100,0% 100,0% 97,2% 8,1%

INCIDENZA DEI RESIDUI ATTIVI IN C/COMP. Rco / A 42,9% 0,3% 34,5% 73,7%

INDICE DI INCREMENTO ANNUO DEI RESIDUI ATTIVI (Raf-Rai) / Rai -100,0% 265,9% 146,3% -6,3%

INDICE DI CONSISTENZA DEI RESIDUI ATTIVI Raf / (A+Rafr) 57,1% 99,7% 65,8% 95,0%


VALORI CODICI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001


RESIDUI ATTIVI INIZIALI Rai 15.000 0 0 0 20.000 73.184 180.241

MASSA RISCUOTIBILE POTENZIALE Mr = (Sfco+Rai) 99.014 34.550 47.991 71.080 135.191 412.369 383.734

MASSA RISCUOTIBILE EFFETTIVA Mre = (A+Rai) 15.000 0 0 35.000 93.425 345.102 192.173

ACCERTAMENTI A 0 0 0 35.000 73.425 271.918 11.932

RISCOSSIONI C/RESIDUI Rr 15.000 0 0 0 20.000 71.160 14.519

RISCOSSIONI C/COMPETENZA Rco 0 0 0 15.000 241 93.700 8.798

RISCOSSIONI TOTALI Rt = (Rr+Rco) 15.000 0 0 15.000 20.241 164.860 23.317


Rafr = Rai-(Rr+Rae) 0 0 0 0 0 2.024 165.722

RESIDUI ATTIVI FINALI C/COMPETENZA Rafco = (A-Rco) 0 0 0 20.000 73.184 178.218 3.134

RESIDI ATTIVI FINALI (COMPLESSIVI) Raf = (Rafr+Rafco) 0 0 0 20000 73.184 180.241 168.856

RESIDUI ATTIVI ELIMINATI Rae 0 0 0 0 0 0 0





105

TAB. 22g


(Entrate per contabilità speciali - Titolo VI) (valori in milioni di lire)




GRADO DI REALIZZAZIONE DELL' ENTRATA A / Sfco 81,9% 85,3% 85,2% 98,5% 91,1% 96,8% 62,4%INDICE DI SMALTIMENTO DEI RESIDUI ATTIVI INIZIALI (Rr+Rae) / Rai 100,0% 95,4% 87,4% 82,9% 91,4% 88,4% 98,3%


INDICE DI INCREMENTO ANNUO DEI RESIDUI ATTIVI (Raf-Rai) / Rai -15,7% 78,3% 2,6% 41,9% -50,3% 29,7% -69,6%INDICE DI CONSISTENZA DEI RESIDUI ATTIVI Raf / (A+Rafr) 23,4% 30,0% 29,8% 37,0% 19,1% 21,9% 10,4%INDICE DI ATTENDIBILITA' DELLE PREVISIONI DI CASSA (Sfca-Rt) / Sfca 14,5% 26,0% 15,5% 12,6% 28,1% 14,9% 29,7%

VALORI CODICI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001





ACCERTAMENTI A 1.238.774 1.713.471 1.715.992 1.949.365 1.902.733 2.174.696 1.411.157


RISCOSSIONI C/COMPETENZA Rco 948.466 1.208.825 1.249.744 1.286.063 1.592.709 1.731.875 1.271.526



Rafr = Rai-(Rr+Rae) 143 13.362 65.259 90.655 64.806 43.408 8.272


RESIDI ATTIVI FINALI (COMPLESSIVI)

Raf = (Rafr+Rafco) 290.451 518.008 531.507 753957 374.832 486.229 147.902

RESIDUI ATTIVI ELIMINATI Rae -1 -18 0 -74 -13.205 -14.167 -5





106

§ 5 - La gestione della spesa

§ 5.1 – Le previsioni di spesa e loro attendibilità

La verifica dei risultati della gestione della spesa, al fine di una valutazione dell’attività gestoria, è fondata

essenzialmente sulle risultanze dei dati finanziari di rendiconto (approvato con legge 7 agosto 2002, n. 33). Il

sistema contabile regionale precedente la riforma della legge n. 34/2001 non offre, infatti, elementi esaustivi per una

corretta analisi della gestione in termini di “obiettivi” e del loro raggiungimento, non essendo in grado di prospettare,

prima dell’esercizio finanziario 2002, una contabilità analitica per centri di costo.

Compatibilmente con le informazioni disponibili, si è cercato, quindi, di dare una risposta il più possibile

chiara ed efficace alle esigenze informative riguardanti le dinamiche finanziarie della spesa, dando contezza del

quadro generale dell’andamento delle politiche regionali di spesa e delle scelte effettuate dalla Regione sia per singoli

titoli di bilancio sia mediante aggregati finanziari (settori d’intervento, spese correnti, investimenti ecc.).

Al fine di offrire una chiave di lettura dei dati di bilancio in punto di strategia politica (fase dell’allocazione

delle risorse disponibili) e di effettiva capacità realizzativa (fasi dell’impegno di spesa e del pagamento), sono stati,

altresì, calcolati i rapporti percentuali tra stanziamenti, impegni e pagamenti, così da fornire, attraverso la proiezione

concreta delle risultanze di bilancio, informazioni utili per una proficua allocazione delle risorse e per il

conseguimento degli obiettivi programmatici.

In particolare, l’analisi delle scelte allocative e gestionali della spesa è stata condotta avendo riguardo ai più

significativi aggregati finanziari e categorie economiche del bilancio, in modo da consentire valutazioni sulla

destinazione oggettiva e sul carattere di rigidità della spesa. A tal fine, la spesa è stata scomposta per ambiti

funzionali di intervento, secondo la diversa natura (corrente o d’investimento) e per fonti di finanziamento

(regionale, statale o comunitaria).

Per una migliore visibilità degli effettivi esiti gestionali, nella tabella seguente (tabella 17) sono riassunti i

principali dati contabili della competenza relativi all’anno in esame, posti a raffronto con quelli relativi agli anni 1999

e 2000.

107

TAB. 17


SPESE DI

COMPETENZA 1999 2000 2001

Previsioni iniziali 4.707,2 5.170,7 5.722,0

Previsioni finali 5.496,5 5.889,1 6.509,5

Impegni 4.316,0 4.615,2 3.898,6

Pagamenti 3.285,9 3.107,4 2.792,2

Residui passivi finali 1.030,1 1.507,8 1.106,4

Dalla lettura dei dati contenuti nel prospetto emergono, sia pure per grandi linee, alcune indicazioni di

rilievo. In primo luogo, l’evoluzione degli impegni di spesa denota una netta caduta (la flessione degli impegni

rispetto al 2000 è pari al 15,5%) nonostante la crescita delle previsioni sia iniziali che finali (+10,5%). Anche i

pagamenti (lire 2.792 mld.) subiscono una flessione rispetto al 2000, pari al 10,1%, e tuttavia il volume dei residui

passivi finali in conto competenza si riduce67. In secondo luogo, mentre le dimensioni complessive degli

stanziamenti, in ulteriore aumento, evidenziano la particolare dinamicità programmatoria della Regione, la

contrazione dei residui passivi di esercizio conferma le migliorate capacità di utilizzazione delle risorse disponibili e di

completamento degli interventi programmati. Infine, va evidenziato come anche l’esito dei conti del 2001 (al pari

dell’esercizio 2000) risenta in misura rilevante della dinamica previsionale che, nel divario tra previsioni iniziali e

previsioni definitive, si ragguaglia a ben 787,5 miliardi di lire.

Dimensioni ancora maggiori presenta, inoltre, l’incremento previsionale del bilancio di cassa, pari a circa

1.278,5 miliardi lire, che producendo un divario ancora più accentuato tra valori di competenza e valori di cassa ha

reso possibile un ulteriore rafforzamento della dotazione di cassa (passata dagli oltre 19 miliardi di lire registrati al

termine dell’esercizio 2000, ai 394 miliardi di lire del 2001).

Nelle tabella seguente (tabella 23) viene fornito il quadro analitico delle variazioni intervenute in sede di

assestamento di bilancio, distinte per i diversi titoli di spesa.

67 Quest’ultimi, infatti, passati da lire 1.507 miliardi per il 2000 a lire 1.106 miliardi di lire per il 2001 registrano una flessione pari al 26,6%.

108

TAB. 23

BILANCIO 2001

PREVISIONI INIZIALI E DEFINITIVE DI SPESA

(Variazioni di competenza e di cassa)


A B C D E F G H

PREVISIONE INIZIALE VARIAZIONI +/- PREVISIONE DEFINITIVA SPESA

competenza cassa G – A % (G-A)/A H - B %(H-B)/B competenza cassa

Disavanzo al 31.12.2000

TIT. I (oneri generali) 206.079 211.909 10.309 5,00% 21.670 10,23% 216.388 233.579

TIT. II (funzioni istituzionali) 3.297.503 3.356.297 655.806 19,89% 1.130.946 33,70% 3.953.309 4.487.243

TIT. III (rimborso mutui e prestiti) 79.550 79.550 -170 -0,21% -170 -0,21% 79.380 79.380

TIT. IV (partite di giro) 2.138.910 2.240.010 121.496 5,68% 125.661 5,61% 2.260.406 2.365.671

TOTALE SPESA 5.722.042 5.887.766 787.441 13,76% 1.278.107 21,71% 6.509.483 7.165.873

FONTE: bilancio di previsione e rendiconto generale anno 2001

109

Il notevole scostamento fra previsioni iniziali e finali di spesa rivela un modo di costruzione dei bilanci

previsionali (e, soprattutto, degli assestamenti) non coerente con gli andamenti seriali e con gli indici

macroeconomici dell’evoluzione della spesa. Peraltro, la frequente rimodulazione legislativa delle risorse assegnate e

la frammentarietà con cui queste vengono spesso erogate, non agevola la costruzione di stime attendibili ed idonee

ad evitare rilevanti scostamenti.

Il movimento finanziario complessivo del bilancio definitivo di competenza per l’esercizio 2001, al netto delle

partite di giro, ammonta a lire 4.249.077 milioni, con un incremento di lire 607.478 milioni (+16,7%) rispetto a lire

3.641.599 milioni delle previsioni finali dell’esercizio 2000.

Per quanto riguarda le previsioni definitive di spesa in conto competenza, il maggior incremento attiene alla

spesa relativa al Titolo II (funzioni istituzionali della Regione), con variazioni intorno al 20%. Le previsioni di spesa di

tale titolo privilegiano, in sede di assestamento, soprattutto il quarto settore (infrastrutture e mobilità), oltre ad

offrire maggiore copertura alle spese relative ai residui passivi perenti68. Quanto al Titolo I (funzionamento degli

organi istituzionali ed amministrazione generale), non emergono scostamenti particolarmente rilevanti, anche se

comunque superiori ai valori percentuali medi dell’ultimo quinquennio69.

Quanto alle previsioni definitive di cassa, l’incremento (+21,7%), concentrandosi interamente nell’area delle

funzioni istituzionali (Titolo II), è diretto principalmente a sostenere i pagamenti, specie in conto residui, per la

conclusione del ciclo di programmazione comunitaria POP Basilicata 1994-1999.

§ 5.2. - La rigidità del bilancio in rapporto alla composizione della spesa

Per misurare il grado di rigidità del bilancio occorre considerare la parte di spesa che, legata ad una

legislazione di medio o lungo periodo, comprime le possibilità di manovre che favoriscano nuove iniziative

progettuali.

A fronte di autorizzazioni definitive di spesa per le funzioni istituzionali (Tit. II) pari a 3.953 miliardi di lire

circa, lo stanziamento di competenza per interventi finalizzati ad assicurare il livello di assistenza sanitaria ammonta

a 1.391 miliardi di lire (pari al 35,2%) ed è destinato, per la massima parte, a dare copertura a spese correnti.

Rimane, pertanto, la somma di 2.562 miliardi di lire da destinare agli altri settori del Titolo II, ossia alle attività di

sviluppo e produttive in generale, alla formazione professionale e politiche del lavoro, al governo del territorio e alla

difesa dell’ambiente. Tale importo residuo, in continua crescita rispetto agli esercizi precedenti, esprime il livello di

base su cui misurare la effettiva capacità di spesa dell’ente ed il margine di manovrabilità del bilancio.

Escludendo le contabilità speciali, la residua spesa di competenza allocata nei Titoli I e III (pari a 296

miliardi di lire) è, infatti, assorbita in gran parte da oneri correlati a entrate vincolate, rimborso di prestiti, residui

perenti o spese con elevato grado di rigidità, quali quelle per il personale.

Nell’ambito di una ancora elevata rigidità di bilancio, non risulta facile, quindi, per la Regione recuperare

spazi per autonome politiche di investimento, sebbene sia particolarmente avvertita l’esigenza di adottare specifiche

politiche di sviluppo strutturale.

Tuttavia, al fine di ricomporre un quadro generale delle scelte allocative, avendo riguardo alle componenti di

entrata che danno ad esse sostegno, si riportano nella tabella seguente i dati relativi agli stanziamenti iniziali di

competenza, distinti per titoli e settori d’intervento, per gli anni 2000 e 2001 con relative variazioni percentuali. Il

prospetto, che espone i dati relativi ai primi tre titoli del bilancio, consente, così, di evidenziare la provenienza delle

68 Per una visione analitica, per settori, degli stanziamenti di spesa del Titolo II si fa rinvio alla successiva tabella 24.

69 I dati relativi alle previsioni iniziali e finali di spesa (gestione competenza) del Titolo I sono, per il quinquennio considerato, i seguenti: esercizio 1995 (prev. iniz. lire 114.004 milioni; prev. finali lire 112.562 milioni; variaz. –1,3% ); esercizio 1996 (prev. iniz. lire 122.696 milioni; prev. finali lire 119.737 milioni; variaz. –2,4% ); esercizio 1997 (prev. iniz. lire 119.905 milioni; prev. finali lire 121.364 milioni; variaz. +1,2%); esercizio 1998 (prev. iniz. lire 129.722 milioni; prev. finali lire 140.071 milioni; variaz. +8%); esercizio 1999 (prev. iniz. lire 173.813 milioni; prev. finali lire 179.432 milioni; variaz. +3,2%); esercizio 2000 (prev. iniz. lire 175.884 milioni; prev. finali lire 201.134 milioni; variaz. +14,4%).

110

risorse destinate alla spesa, distinguendo tra entrate libere, entrate finanziate con mutui, trasferimenti statali e

comunitari, ed entrate provenienti da avanzo vincolato dell’esercizio precedente (tabella 24)70.

70 Per la valutazione dei valori percentuali di incidenza degli stanziamenti evidenziati in tabella (per i Titoli I e II) rispetto al totale degli stessi, si rinvia alla successiva Tabella 25a.

111

TAB. 24

FONTI DI FINANZIAMENTO DELLA SPESA Esercizi Finanziari 2000/2001 - Gestione competenza

(stanziamenti iniziali di spesa per titoli e settori)

(in milini di lire)

ENTRATE LIBERE ENTRATE

FINANZIATE CON MUTUI

TRASFERIMENTI DALLO STATO

TRASFERIMENTI DALLA UNIONE

EUROPEA

ENTRATE DA AVANZO VINCOLATO

TOTALE STANZIAMENTI INIZIALI

TITOLI

2000 2001 Variaz. 01/00

2000 2001 Variaz. 01/00

2000 2001 Variaz. 01/00

2000 2001 Variaz. 01/00

2000 2001 Variaz. 01/00

2000 2001 Variaz. 01/00

SERVIZI

ORGANI

ISTITUZION. TIT. I

E AMM. GEN.

143.335 147.992 3,2% 30.000 49.730 65,8% 246 1.392 465,9% 0 0 #DIV/0! 2.303 6.966 202,5% 173.813 206.080 18,6%

TUTELA

AMBIENTE E TIT.II sett. 1° TERRITORIO

39.690 40.210 1,3% 1.000 4.996 399,6% 31.584 75.225 138,2% 21.177 46.727 - 7.479 29.595 295,7% 100.930 196.753 94,9%

FORMAZ. TIT. II

PROFESS. E

POLITICHE DEL sett. 2° LAVORO

21.452 28.808 34,3% 0 2.738 - 23.238 85.081 266,1% 0 55.780 #DIV/0! 10.046 7.141 -28,9% 54.736 179.548 228,0%

TIT.II

sett. 3°

SANITA' E SOLIDARIETA' SOCIALE

42.631 36.284 -14,9% 2.867 2.446 -14,7% 1.075.068 1.338.266 24,5% 0 2.449 - 59.664 47.387 -20,6% 1.180.230 1.426.832 20,9%

TIT.II

sett. 4°

INFRASTRUTTURE E - MOBILITA'

80.726 89.695 11,1% 288.900 91.709 -68,3% 175.277 256.050 46,1% 62.000 107.734 73,8% 150.536 226.618 50,5% 757.439 771.806 1,9%

SVILUPPO TIT.II ATTIVITA'

ECONOM. E sett. 5° PRODUTTIVE

82.663 68.607 -17,0% 10.800 39.959 270,0% 31.610 96.852 206,4% 624 128.941 20563,6% 43.537 65.273 49,9% 169.234 399.632 136,1%

TIT.II

sett. 6° ONERI NON RIPARTIBILI

45.663 24.304 -46,8% 38.700 11.254 - 180.688 34.003 -81,2% 237.300 88.211 -62,8% 173.559 165.160 -4,8% 675.910 322.932 -52,2%

TIT.III AMMORTA-MENTO MUTUI

73.860 79.550 7,7% 0 0 - 0 0 - 0 0 - 0 0 - 73.860 79.550 7,7%

TOTALE GENERALE 530.020 515.450 -2,7% 372.267 202.832 -45,5% 1.517.711 1.886.869 24,3% 321.101 429.842 33,9% 447.124 548.140 22,6% 3.188.223 3.583.133 12,4%

FONTE: Elaborazione della Corte dei conti su dati della relazione previsionale e programmatica al bilancio 2001

112

L’analisi dell’elaborato consente di evidenziare come un quinto delle risorse destinate al finanziamento delle

spese regionali per il 2001 siano di provenienza regionale, per la maggior parte costituite da entrate proprie a libera

destinazione ed in minor misura da assunzioni straordinarie di mutui per investimenti. Tali risorse regionali sono in

genere utilizzate, principalmente, per sostenere le spese di funzionamento dell’apparato amministrativo e per

finanziare le opere infrastrutturali e la mobilità regionale.

Quanto alle restanti risorse, mentre i trasferimenti dallo Stato sono sostanzialmente concentrati a sostenere

gli oneri sanitari, quelli di provenienza comunitaria sono distribuiti variamente tra i restanti settori d’intervento. I

maggiori stanziamenti riguardano, generalmente, le infrastrutture e i servizi al territorio nonché le attività

economiche e produttive, le quali hanno visto nel 2001 aumentare in modo consistente le somme loro stanziate.

Occorre ricordare, al riguardo, che dopo l’assestamento di bilancio l’entità degli stanziamenti per infrastrutture e

mobilità è cresciuta di oltre 220 miliardi di lire, da destinare principalmente (lire 150 miliardi) ad interventi di edilizia

agevolata di cui all’accordo di programma del 26 ottobre 2000.

In ordine al settore sanitario, che, come già accennato per la parte relativa alle entrate, ha sempre trovato

nei fondi provenienti dallo Stato la sua principale fonte di finanziamento, si attua, con l’assestamento di bilancio, una

importante inversione tra fonti statali e fonti regionali, laddove gli stanziamenti a valere sul fondo sanitario nazionale

per spese correnti (e sul fondo di compensazione interregionale) vengono sostituiti, quasi per intero, dalla

compartecipazione regionale all’IVA (lire 1.080 miliardi), destinata a coprire il fabbisogno sanitario sia corrente che

in conto capitale.

Tale riforma determina, nel passaggio dalle previsioni iniziali a quelle definitive, un sostanziale ribaltamento

nella percentuale di incidenza dei mezzi regionali nei confronti di quelli statali. Infatti, se prima dell’assestamento di

bilancio le risorse regionali corrispondevano al 21,8% degli stanziamenti complessivi, dopo di questo le previsioni

finali dei mezzi regionali crescevano al 48% (i trasferimenti statali, invece, passavano dal 52,7% al 34,8%). La

quota restante, corrispondente alle risorse derivanti da trasferimenti dell’Unione europea (inizialmente pari a lire 430

miliardi), è aumentata in sede di previsioni definitive di lire 286 miliardi, con un’incidenza che passa dal 12% al

17%.

L’esame della composizione della spesa mostra, dunque, che in relazione alla parte autorizzata (a bilancio

assestato) per i primi tre titoli, le spese obbligatorie gravanti sulle risorse regionali ascendono a lire 1.765 miliardi

(911,6 Meuro), corrispondenti alla somma del fabbisogno effettivo di parte corrente del sistema sanitario nazionale

(lire 1.295 miliardi), della quota parte di avanzo di amministrazione a destinazione vincolata risultante dal conto

consuntivo 2000, pari a lire 302,8 miliardi, dagli oneri annuali di ammortamento mutui corrispondenti a circa 26,6

miliardi di lire, e dalle restanti spese obbligatorie elencate in bilancio (pari a lire 140,5 miliardi).

Poiché il totale degli stanziamenti definitivi finanziati da risorse regionali ammonta a lire 2.003 miliardi, ne

consegue che la quota di risorse regionali disponibili per nuove iniziative o per autonome politiche di investimento

risulta pari a soli 238 miliardi di lire (122,9 Meuro), circa il 12% delle disponibilità finanziarie regionali stanziate in

bilancio. Il dato conferma che alla crescita del livello delle risorse proprie regionali non corrisponde un proporzionale

aumento delle spese liberamente manovrabili in bilancio per autonome politiche di investimento.

§ 5.3 - I risultati della gestione

Le analisi proposte con le seguenti tabelle consentono di individuare le principali scelte allocative e

gestionali degli esercizi 2000 2001, da cui è possibile effettuare valutazioni sulla natura economica della spesa e sui

vincoli che la caratterizzano. In particolare, la tabella 25, ponendo a raffronto i dati complessivi della spesa effettiva

di competenza (Titoli I e II), distingue, nell’ambito delle diverse fasi della spesa, le spese correnti dalle spese per

investimenti e, all’interno di queste, le principali fonti di finanziamento (mezzi propri, mezzi statali, mezzi U.E.). Le

tabelle 25a, 25b, 25c, 25d, consentono, inoltre, di evidenziare (distintamente per previsioni iniziali e definitive,

impegni e pagamenti) i valori percentuali di incidenza rispetto al totale degli stanziamenti e, rispettivamente, al

totale, parziale e generale, delle spese correnti e degli investimenti.

113

TAB. 25

SPESA REGIONALE PER TITOLI E SETTORI Esercizi Finanziari 2000/2001

(previsioni iniziali e definitive di competenza, impegni e pagamenti totali)


2000 2001

IMPEGNI PAGAMENTI TOTALI IMPEGNI PAGAMENTI

TOTALI TITOLI PREV. INIZ.

PREV. DEF. Spese

correnti Investimen

ti Spese

correnti Investiment

i

PREV. INIZ.

PREV. DEF. Spese

correnti Investimenti

Spese correnti

Investimenti

SERVIZI Mezzi Statali 2.246 9.334 2.443 0 943 0 2.391 2.439 65.977 0 66.315 0

ORGANI Mezzi Regionali 173.638 191.800 145.939 22.824 140.499 24.207 203.688 213.948 88.038 6.781 95.814 7.960

ISTITUZION. Mezzi UE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 TIT. I

E AMM. GEN. TOTALE 175.884 201.134 148.382 22.824 141.442 24.207 206.079 216.387 154.015 6.781 162.129 7.960

TUTELA Mezzi Statali 39.059 75.772 597 40.726 1.162 13.908 85.245 114.727 10.039 16.427 9.431 31.708 TIT.II AMBIENTE Mezzi Regionali 40.690 54.099 45.571 5.625 43.637 20.415 55.782 74.543 47.363 865 40.239 34.732

E Mezzi UE 21.176 39.876 22.099 7.838 15.798 4.138 55.727 40.235 11.701 0 13.822 0

sett. 1° TERRITORIO TOTALE 100.925 169.747 68.267 54.189 60.597 38.461 196.754 229.505 69.103 17.292 63.492 66.440

FORMAZ. Mezzi Statali 32.237 60.499 28.166 13.587 10.739 5.784 90.081 140.141 40.798 37.510 35.163 49.003 TIT.II PROFESS. E Mezzi Regionali 22.497 29.737 19.132 8.145 50.832 6.484 33.488 39.681 20.584 1.463 28.585 889

POLITICHE DEL Mezzi UE 0 49.000 0 43.905 0 17.893 55.980 55.780 0 0 0 0 sett. 2°

LAVORO TOTALE 54.734 139.236 47.298 65.637 61.571 30.161 179.549 235.602 61.382 38.973 63.748 49.892

Mezzi Statali 871.632 951.747 1.142.996 14.425 876.947 33.645 1.004.335 254.351 63.185 3.700 55.622 14.674

TIT.II Mezzi Regionali 308.597 311.129 34.811 7.120 29.665 45.196 420.048 1.245.407 1.272.786 150 1.569.507 7.233

Mezzi UE 0 0 0 0 0 0 2.449 2.449 0 0 0 0 sett. 3°


TOTALE 1.180.229 1.262.876 1.177.807 21.545 906.612 78.841 1.426.832 1.502.207 1.335.971 3.850 1.625.129 21.907

Mezzi Statali 311.789 429.585 27.043 103.813 24.299 85.958 345.669 597.565 96.311 68.041 72.309 66.096 TIT.II Mezzi Regionali 383.649 332.591 70.919 273.024 80.114 72.959 258.404 247.204 76.959 59.554 76.916 145.264

Mezzi UE 62.000 39.000 0 0 0 0 167.734 146.733 0 0 0 0 sett. 4°

INFRASTRUT- TURE E MOBILITA'

TOTALE 757.438 801.176 97.962 376.837 104.413 158.917 771.807 991.502 173.270 127.595 149.225 211.360

SVILUPPO Mezzi Statali 71.771 110.153 7.589 11.120 5.354 14.149 117.612 170.669 9.237 60.100 13.910 51.466 TIT.II ATTIVITA' Mezzi Regionali 96.463 136.899 78.504 40.949 83.322 199.322 133.080 126.796 53.572 24.873 71.894 202.842

ECONOM. E Mezzi UE 1.000 3.654 2.175 328 1.561 282 148.940 156.399 2.063 0 2.776 0 sett. 5°

PRODUTTIVE TOTALE 169.234 250.706 88.268 52.397 90.237 213.753 399.632 453.864 64.872 84.973 88.580 254.308

Mezzi Statali 250.687 277.631 0 20.058 0 48.097 68.489 170.564 0 100.987 0 114.585 TIT.II Mezzi Regionali 84.362 80.333 29.944 127.920 31.232 120.090 66.232 55.785 13.231 174.599 13.034 194.609

Mezzi UE 340.860 384.900 0 17.425 2 1.026 188.211 314.281 0 32.947 0 3.821 sett. 6°

ONERI NON RIPARTIBILI

TOTALE 675.909 742.864 29.944 165.403 31.234 169.213 322.932 540.630 13.231 308.533 13.034 313.015

Mezzi Statali 0 0 0 0 0 0 15.283 36.659 7.111 27.841 7.111 27.841

Mezzi Regionali 73.860 73.860 10.857 12.826 10.857 12.826 30.297 26.582 10.665 14.426 10.665 14.426

Mezzi UE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 TIT.III

AMMORTA-MENTO MUTUI

TOTALE 73.860 73.860 10.857 12.826 10.857 12.826 45.580 63.241 17.776 42.267 17.776 42.267

TOTALE MEZZI STATALI 1.579.421 1.914.721 1.208.834 203.729 919.444 201.541 1.729.105 1.487.115 292.658 314.606 259.861 355.373

TOTALE MEZZI REGIONALI 1.183.756 1.210.448 435.677 498.433 470.158 501.499 1.201.019 2.029.946 1.583.198 282.711 1.906.654 607.955

TOTALE MEZZI UE 425.036 516.430 24.274 69.496 17.361 23.339 619.041 715.877 13.764 32.947 16.598 3.821

TOTALE GENERALE 3.188.213 3.641.599 1.668.785 758.832 1.406.963 726.379 3.549.165 4.232.938 1.889.620 630.264 2.183.113 967.149

FONTE: dati trasmessi dalla Regione Basilicata su richiesta istruttoria Cdc

114

TAB. 25aBILANCIO 2001 - Gestione competenza

PREVISIONI INIZIALI DI SPESA PER TITOLI E SETTORI (Spese correnti e per investimenti)


SPESE CORRENTI INVESTIMENTI TOTALE Incidenza % Incidenza % Incidenza %

TITOLI Stanziamenti (rispetto al totale

parziale e generale delle spese correnti)

(rispetto al totale degli

stanziamenti)

Stanziamenti

(rispetto al totale parziale e generale degli investimenti)


stanziamenti)

Stanziamenti


stanziamenti)

Mezzi Statali 0 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 0 0,00% TIT.I Mezzi Regionali 32.900 4,1% 100,0% 0 0,0% 0,0% 32.900 2,81%

Mezzi UE 0 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 0 0,00%

sett. 1°

ORGANI ISTITUZIONALI TOTALE 32.900 1,7% 100,0% 0 0,0% 0,0% 32.900 0,94%

Mezzi Statali 2.391 0,2% 100,0% 0 0,0% 0,0% 2.391 0,14% TIT.I Mezzi Regionali 119.108 14,7% 69,7% 51.680 14,4% 30,3% 170.788 14,59%

Mezzi UE 0 0,0% 0,0% 0 0,0% 0,0% 0 0,00% sett. 2° AMMINISTARZIONE GENERALE TOTALE 121.499 6,1% 70,2% 51.680 3,4% 29,8% 173.179 4,94%

TUTELA Mezzi Statali 10.469 0,9% 12,3% 74.776 13,0% 87,7% 85.245 4,97% TIT.II AMBIENTE Mezzi Regionali 46.430 5,7% 83,2% 9.352 2,6% 16,8% 55.782 4,76%

E Mezzi UE 27.710 99,2% 49,7% 28.017 4,7% 50,3% 55.727 9,00%

sett. 1° TERRITORIO TOTALE 84.609 4,3% 43,0% 112.145 7,4% 57,0% 196.754 5,62%

FORMAZ. Mezzi Statali 61.777 5,4% 68,6% 28.304 4,9% 31,4% 90.081 5,26% TIT.II PROFESS. E Mezzi Regionali 24.975 3,1% 74,6% 8.513 2,4% 25,4% 33.488 2,86%

POLITICHE DEL Mezzi UE 0 0,0% 0,0% 55.980 9,5% 0,0% 55.980 9,04% sett. 2°

LAVORO TOTALE 86.752 4,4% 48,3% 92.797 6,1% 51,7% 179.549 5,12%

Mezzi Statali 948.190 83,1% 94,4% 56.145 9,8% 5,6% 1.004.335 58,60% TIT.II Mezzi Regionali 407.602 50,3% 97,0% 12.446 3,5% 3,0% 420.048 35,88%

Mezzi UE 0 0,0% 0,0% 2.449 0,4% 0,0% 2.449 0,40% sett. 3°


TOTALE 1.355.792 68,5% 95,0% 71.040 4,7% 5,0% 1.426.832 40,72%

Mezzi Statali 113.932 10,0% 33,0% 231.737 40,4% 67,0% 345.669 20,17% TIT.II Mezzi Regionali 94.900 11,7% 36,7% 163.504 45,5% 63,3% 258.404 22,07%

Mezzi UE 0 0,0% 0,0% 167.734 28,4% 100,0% 167.734 27,10% sett. 4°


TOTALE 208.832 10,6% 27,1% 562.975 36,9% 72,9% 771.807 22,03%

SVILUPPO Mezzi Statali 3.597 0,3% 3,1% 114.015 19,9% 96,9% 117.612 6,86% TIT.II ATTIVITA' Mezzi Regionali 70.407 8,7% 52,9% 62.673 17,4% 47,1% 133.080 11,37%

ECONOM. E Mezzi UE 179 0,6% 0,1% 148.761 25,2% 99,9% 148.940 24,06% sett. 5°

PRODUTTIVE TOTALE 74.183 3,7% 18,6% 325.449 21,4% 81,4% 399.632 11,41%

Mezzi Statali 0 0,0% 0,0% 68.489 11,9% 100,0% 68.489 4,00% TIT.II Mezzi Regionali 14.720 1,8% 22,2% 51.512 14,3% 77,8% 66.232 5,66%

Mezzi UE 58 0,2% 0,0% 188.153 31,8% 100,0% 188.211 30,40%


TOTALE 14.778 0,7% 4,6% 308.154 20,2% 95,4% 322.932 9,22%

TOTALE MEZZI STATALI 1.140.356 57,6% 66,5% 573.466 37,6% 33,5% 1.713.822 48,9%

TOTALE MEZZI REGIONALI 811.042 41,0% 69,3% 359.680 23,6% 30,7% 1.170.722 33,4%

TOTALE MEZZI UE 27.947 1,4% 4,5% 591.094 38,8% 95,5% 619.041 17,7%

TOTALE GENERALE 1.979.345 100,0% 56,5% 1.524.240 100,0% 43,5% 3.503.585 100,00%


115

TAB. 25b

BILANCIO ASSESTATO 2001 - Gestione competenza PREVISIONI FINALI DI SPESA PER TITOLI E SETTORI

(Spese correnti e per investimenti)



TITOLI Stanziamenti definitivi

(rispetto al totale parziale e

generale delle spese correnti)


stanziamenti di settore)

Stanziamenti definitivi


generale degli investimenti)


stanziamenti di settore)

Stanziamenti Definitivi

(rispetto al totale generale o

parziale degli stanziamenti)

ORGANI Mezzi Statali 0 0,0% #DIV/0! 0 0,0% #DIV/0! 0 0,00%TIT.I ISTITUZIONALI Mezzi Regionali 34.192 2,0% 100,0% 0 0,0% 0,0% 34.192 1,71%

Mezzi UE 0 0,0% #DIV/0! 0 0,0% #DIV/0! 0 0,00%

sett. 1° TOTALE 34.192 1,6% 100,0% 0 0,0% 0,0% 34.192 0,82%

AMMINISTARZIONE Mezzi Statali 2.439 0,6% 100,0% 0 0,0% 0,0% 2.439 0,17%TIT.I GENERALE Mezzi Regionali 126.478 7,5% 70,4% 53.279 16,4% 29,6% 179.757 8,97%

Mezzi UE 0 0,0% #DIV/0! 0 0,0% #DIV/0! 0 0,00%sett. 2°

TOTALE 128.917 6,0% 70,8% 53.279 2,6% 29,2% 182.196 4,37%

TUTELA Mezzi Statali 21.305 4,8% 18,6% 93.422 9,2% 81,4% 114.727 7,91%TIT.II AMBIENTE Mezzi Regionali 65.308 3,9% 87,6% 9.235 2,8% 12,4% 74.543 3,72%

E Mezzi UE 10.218 63,9% 25,4% 30.017 4,3% 74,6% 40.235 5,62%


FORMAZ. Mezzi Statali 81.707 18,6% 58,3% 58.434 5,8% 41,7% 140.141 9,66%TIT.II PROFESS. E Mezzi Regionali 30.946 1,8% 78,0% 8.735 2,7% 22,0% 39.681 1,98%

POLITICHE DEL Mezzi UE 0 0,0% 0,0% 55.780 8,0% 100,0% 55.780 7,79%sett. 2°

LAVORO TOTALE 112.653 5,3% 47,8% 122.949 6,0% 52,2% 235.602 5,65%

Mezzi Statali 190.557 43,3% 74,9% 63.794 6,3% 25,1% 254.351 17,54%TIT.II Mezzi Regionali 1.229.301 73,2% 98,7% 16.106 5,0% 1,3% 1.245.407 62,17%

Mezzi UE 0 0,0% 0,0% 2.449 0,3% 100,0% 2.449 0,34%sett. 3°


TOTALE 1.419.858 66,5% 94,5% 82.349 4,0% 5,5% 1.502.207 36,03%

Mezzi Statali 123.436 28,0% 20,7% 474.129 46,9% 79,3% 597.565 41,20%TIT.II Mezzi Regionali 107.701 6,4% 43,6% 139.503 42,9% 56,4% 247.204 12,34%

Mezzi UE 0 0,0% 0,0% 146.733 21,0% 100,0% 146.733 20,50%sett. 4°


TOTALE 231.137 10,8% 23,3% 760.365 37,4% 76,7% 991.502 23,78%

SVILUPPO Mezzi Statali 20.688 4,7% 12,1% 149.981 14,8% 87,9% 170.669 11,77%TIT.II ATTIVITA' Mezzi Regionali 68.456 4,1% 54,0% 58.340 18,0% 46,0% 126.796 6,33%

ECONOM. E Mezzi UE 5.638 35,3% 3,6% 150.761 21,5% 96,4% 156.399 21,85%sett. 5°


Mezzi Statali 0 0,0% 0,0% 170.564 16,9% 100,0% 170.564 11,76%TIT.II Mezzi Regionali 16.054 1,0% 28,8% 39.731 12,2% 71,2% 55.785 2,78%

Mezzi UE 132 0,8% 0,0% 314.149 44,9% 100,0% 314.281 43,90%sett. 6° ONERI NON RIPARTIBILI

TOTALE 16.186 0,8% 3,0% 524.444 25,8% 97,0% 540.630 12,97%

TOTALE PARZIALE MEZZI STATALI 440.132 20,6% 30,3% 1.010.324 49,6% 69,7% 1.450.456 34,8%

TOTALE PARZIALE MEZZI REGIONALI 1.678.436 78,6% 83,8% 324.929 16,0% 16,2% 2.003.365 48,0%

TOTALE PARZIALE MEZZI UE 15.988 0,7% 2,2% 699.889 34,4% 97,8% 715.877 17,2%

TOTALE GENERALE 2.134.556 100,0% 51,2% 2.035.142 100,0% 48,8% 4.169.698 100,00%


116

TAB. 25c

RENDICONTO 2001 IMPEGNI DI SPESA PER TITOLI E SETTORI

(Spese correnti e per investimenti) (in milioni di lire)


TITOLI Impegni


generale delle spese correnti)

(rispetto al totale degli impegni di

settore)

Impegni (rispetto al totale

parziale e generale degli investimenti)

(rispetto al totale degli impegni di

settore)

Impegni

(rispetto al totale generale o

parziale degli impegni)

ORGANI Mezzi Statali 65.977 23,11% 100,00% 0 0,00% 0,00% 65.977 11,53%TIT.I ISTITUZIONALI Mezzi Regionali 88.038 5,60% 92,85% 6.781 2,53% 7,15% 94.819 5,15%

AMMINISTARZIONE Mezzi UE 0 0,00% #DIV/0! 0 0,00% #DIV/0! 0 0,00%

GENERALE TOTALE 154.015 8,23% 95,78% 6.781 1,15% 4,22% 160.796 6,54%

TUTELA Mezzi Statali 10.039 3,52% 37,93% 16.427 5,73% 62,07% 26.466 4,62%TIT.II AMBIENTE Mezzi Regionali 47.363 3,01% 98,21% 865 0,32% 1,79% 48.228 2,62%

E Mezzi UE 11.701 85,01% 100,00% 0 0,00% 0,00% 11.701 25,05%


FORMAZ. Mezzi Statali 40.798 14,29% 52,10% 37.510 13,08% 47,90% 78.308 13,68%TIT.II PROFESS. E Mezzi Regionali 20.584 1,31% 93,36% 1.463 0,55% 6,64% 22.047 1,20%

POLITICHE DEL Mezzi UE 0 0,00% #DIV/0! 0 0,00% #DIV/0! 0 0,00% sett. 2°

LAVORO TOTALE 61.382 3,28% 61,16% 38.973 6,63% 38,84% 100.355 4,08%

Mezzi Statali 63.185 22,13% 94,47% 3.700 1,29% 5,53% 66.885 11,69%TIT.II Mezzi Regionali 1.272.786 80,94% 99,99% 150 0,06% 0,01% 1.272.936 69,15%



TOTALE 1.335.971 71,37% 99,71% 3.850 0,65% 0,29% 1.339.821 54,47%

Mezzi Statali 96.311 33,73% 58,60% 68.041 23,73% 41,40% 164.352 28,72%TIT.II Mezzi Regionali 76.959 4,89% 56,37% 59.554 22,20% 43,63% 136.513 7,42%



TOTALE 173.270 9,26% 57,59% 127.595 21,70% 42,41% 300.865 12,23%

SVILUPPO Mezzi Statali 9.237 3,23% 13,32% 60.100 20,96% 86,68% 69.337 12,12%TIT.II ATTIVITA' Mezzi Regionali 53.572 3,41% 68,29% 24.873 9,27% 31,71% 78.445 4,26%

ECONOM. E Mezzi UE 2.063 14,99% 100,00% 0 0,00% 0,00% 2.063 4,42%sett. 5°


Mezzi Statali 0 0,00% 0,00% 100.987 35,22% 100,00% 100.987 17,65%TIT.II Mezzi Regionali 13.231 0,84% 7,04% 174.599 65,08% 92,96% 187.830 10,20%

Mezzi UE 0 0,00% 0,00% 32.947 100,00% 100,00% 32.947 70,53%sett. 6° ONERI NON RIPARTIBILI

TOTALE 13.231 0,71% 4,11% 308.533 52,47% 95,89% 321.764 13,08%

TOTALE PARZIALE MEZZI STATALI 285.547 15,25% 49,89% 286.765 48,77% 50,11% 572.312 23,27%



TOTALE GENERALE 1.871.844 100,00% 76,10% 587.997 100,00% 23,90% 2.459.841 100,00%


117

TAB. 25d

RENDICONTO 2001 PAGAMENTI TOTALI PER TITOLI E SETTORI

(Spese correnti e per investimenti) (in milioni di lire)

SPESE CORRENTI INVESTIMENTI TOTALE

Incidenza % Incidenza % Incidenza % TITOLI

Pagamenti (rispetto al totale

parziale e generale delle spese correnti)

(rispetto al totale dei pagamenti di

settore)

Pagamenti (rispetto al totale

parziale e generale degli investimenti)

a Pagamenti (rispetto al totale

generale o parziale dei pagamenti)

ORGANI Mezzi Statali 66.315 3,06% 100,00% 0 0,00% 0,00% 66.315 11,43% TIT.I ISTITUZIONALI Mezzi Regionali 95.814 4,42% 92,33% 7.960 1,34% 7,67% 103.774 4,17%

AMMINISTARZIONE Mezzi UE 0 0,00% #DIV/0! 0 0,00% #DIV/0! 0 0,00%

GENERALE TOTALE 162.129 7,49% 95,32% 7.960 0,86% 4,68% 170.089 5,50%

TUTELA Mezzi Statali 9.431 0,44% 22,92% 31.708 9,68% 77,08% 41.139 7,09% TIT.II AMBIENTE Mezzi Regionali 40.239 1,86% 53,67% 34.732 5,85% 46,33% 74.971 3,01%

E Mezzi UE 13.822 0,64% 100,00% 0 0,00% 0,00% 13.822 67,69%


FORMAZ. Mezzi Statali 35.163 1,62% 41,78% 49.003 14,96% 58,22% 84.166 14,50% TIT.II PROFESS. E Mezzi Regionali 28.585 1,32% 96,98% 889 0,15% 3,02% 29.474 1,18%

POLITICHE DEL Mezzi UE 0 0,00% #DIV/0! 0 0,00% #DIV/0! 0 0,00% sett. 2°

LAVORO TOTALE 63.748 2,94% 56,10% 49.892 5,39% 43,90% 113.640 3,68%

Mezzi Statali 55.622 2,57% 79,13% 14.674 4,48% 20,87% 70.296 12,11% TIT.II Mezzi Regionali 1.569.507 72,48% 99,54% 7.233 1,22% 0,46% 1.576.740 63,34%

Mezzi UE 0 0,00% #DIV/0! 0 0,00% #DIV/0! 0 0,00% sett. 3°


TOTALE 1.625.129 75,05% 98,67% 21.907 2,37% 1,33% 1.647.036 53,30%

Mezzi Statali 72.309 3,34% 52,24% 66.096 20,18% 47,76% 138.405 23,85% TIT.II Mezzi Regionali 76.916 3,55% 34,62% 145.264 24,47% 65,38% 222.180 8,92%

Mezzi UE 0 0,00% #DIV/0! 0 0,00% #DIV/0! 0 0,00% sett. 4°


TOTALE 149.225 6,89% 41,38% 211.360 22,85% 58,62% 360.585 11,67%

SVILUPPO Mezzi Statali 13.910 0,64% 21,28% 51.466 15,71% 78,72% 65.376 11,27% TIT.II ATTIVITA' Mezzi Regionali 71.894 3,32% 26,17% 202.842 34,18% 73,83% 274.736 11,04%

ECONOM. E Mezzi UE 2.776 0,13% 100,00% 0 0,00% 0,00% 2.776 13,60% sett. 5°


Mezzi Statali 0 0,00% 0,00% 114.585 34,98% 100,00% 114.585 19,75% TIT.II Mezzi Regionali 13.034 0,60% 6,28% 194.609 32,79% 93,72% 207.643 8,34%

Mezzi UE 0 0,00% 0,00% 3.821 100,00% 100,00% 3.821 18,71% sett. 6° ONERI NON RIPARTIBILI

TOTALE 13.034 0,60% 4,00% 313.015 33,84% 96,00% 326.049 10,55%

TOTALE PARZIALE MEZZI STATALI 252.750 11,67% 43,56% 327.532 35,41% 56,44% 580.282 18,78%



TOTALE GENERALE 2.165.337 100,00% 70,07% 924.882 100,00% 29,93% 3.090.219 100,00%


119

Le tabelle evidenziano previsioni di spesa congruamente correlate alle previsioni di entrata; tutti i settori, ad

eccezione di quelli per ammortamento mutui e per oneri non ripartibili, segnano incrementi effettivi delle

autorizzazioni di spesa, con sensibili scostamenti tra le previsioni iniziali e quelle definitive. I rilevanti aggiustamenti

inducono a ritenere che gli assetti programmatici, definiti con l’approvazione dei bilanci di previsione, siano stati

oggetto di importanti adeguamenti “in corso d’opera”.

Per la complessiva manovra, pari a lire 3.503,6 miliardi di stanziamenti iniziali, si è preveduto il sostegno

delle assegnazioni statali per il 48,9% del totale, dei mezzi regionali per il 33,4% e dei contributi comunitari per il

restante 17,7%. A seguito dell’assestamento di bilancio il rapporto tra mezzi statali e mezzi regionali,

sostanzialmente, si inverte.

Quanto alla destinazione economica, alle spese correnti sono stati destinati, complessivamente, lire 1.979,3

miliardi (56,5% del totale degli stanziamenti iniziali), mentre alla spesa per investimenti sono stati assegnati lire

1.524,2 (43,5% del totale), il cui peso cresce in sede di assestamento definitivo al 48,8%.

La ripartizione finale secondo la provenienza dei fondi indica che, al finanziamento delle partite correnti, si è

provveduto attraverso risorse di derivazione statale per il 20,6% del totale delle spese correnti e per il 30,3% dei

complessivi mezzi statali. Alla copertura delle restanti spese correnti provvede, essenzialmente, la Regione con

mezzi propri, considerato il ridotto apporto dei contributi comunitari.

La ricostruzione complessiva della spesa regionale (esclusa la spesa per ammortamento mutui e per

contabilità speciali) offre spunti di valutazione, seppure in termini meramente finanziari, circa il grado di

realizzazione delle politiche progettate.

A fronte di stanziamenti finali pari a 4.169,7 miliardi di lire, 2.459,8 miliardi di lire risultano le somme

impegnate (cfr. tab. 25c) e 3.090,2 miliardi di lire i pagamenti complessivi effettuati (cfr. tab. 25d), con una

percentuale pari, rispettivamente, al 59% ed al 74,1% delle previsioni definitive. Rispetto ai risultati del 2000,

emerge una pronunciata crescita dei pagamenti, mentre gli impegni restano su valori sostanzialmente costanti71.

In ordine agli impegni di spesa complessivi, infatti, dopo il trend espansivo degli anni precedenti il 1999, i

valori si stabilizzano, con una crescita media annua di appena l’1,3%, mentre i pagamenti, che si giovano nel 2001

di un forte incremento delle dotazioni di cassa, progrediscono con notevole intensità (+ 21,8%).

La relazione tecnica della Regione al rendiconto generale 2001 individua nella più puntuale applicazione dei

principi contabili di assunzione degli impegni e nel tardivo accredito delle assegnazioni statali per le funzioni

trasferite dallo Stato ai sensi del D.Lgs. n.112/1998, i due motivi principali della contrazione degli impegni nel corso

dell’esercizio 2001.

Con riguardo alle spese correnti, gli impegni (lire 1.872 miliardi) ed i pagamenti (lire 2.165 miliardi)

rappresentano, rispettivamente, il 76,1% e il 70,1% del totale delle spese impegnate e pagate (cfr. tabb. 25c e

25d). Nelle previsioni di spesa, invece, gli stanziamenti iniziali (lire 1.979 miliardi) raggiungevano, rispetto al totale

della spesa prevista, il 56,5% (cfr. tab. 25a).

Operando il raffronto con i dati degli esercizi precedenti emerge come le spese correnti siano in continua

espansione, con pagamenti che, al termine del 2001, tornano a sopravanzare gli impegni. Tale andamento,

evidenziato nel grafico seguente, è sintomatico di un aumento del grado di realizzazione degli interventi

programmati, anche se, in parte, contraddice l’obiettivo di una riduzione della spesa corrente.

71 Per l’esercizio 2000 i pagamenti ammontano a lire 2.109,7 miliardi, mentre gli impegni corrispondono a lire 2.416,8 miliardi (cfr. tab. 25).

120

SPESE CORRENTI

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

1997 1998 1999 2000 2001

Mili

on

i di l

ire

Pagamenti

Impegni

Al riguardo, va anche considerato che il peso della spesa corrente “operativa”, pur attestandosi su valori

ancora non ottimali, è rivolta, a differenza di quella per “funzionamento”, alla realizzazione degli interventi attuativi

delle politiche di settore e partecipa, al pari della spesa in conto capitale, allo sviluppo dell’economia regionale.

Al fine di valutare l’andamento delle due richiamate componenti della parte corrente, si è distinta nei grafici

sottostanti la spesa corrente più propriamente di “funzionamento” (Titolo I) da quella “operativa” (Titolo II) più

direttamente rivolta all’espletamento delle funzioni istituzionali.

SPESE CORRENTI DI FUNZIONAMENTO (Titolo I)

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

1997 1998 1999 2000 2001

Mili

on

i di l

ire

Impegni Organiistitituzionali (Settore I)

ImpegniAmministrazionegenerale (Settore II)

Pagamenti Organiistituzionali (Settore I)

PagamentiAmministrazionegenerale (Settore II)

121

SPESE CORRENTI OPERATIVE Funzioni istituzionali (Titolo II)

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

1997 1998 1999 2000 2001

Mili

on

i di l

ire

Impegni

Pagamenti

Con riguardo alle spese di funzionamento, il grafico evidenzia, per i due Settori del Titolo I, profili seriali

sostanzialmente sovrapposti ma di diversa pendenza, a conferma, da un lato, della rigidità della spesa e, dall’altro,

della più accentuata dinamica della spesa per l’Amministrazione generale (i due terzi della quale attengono al

personale in servizio).

Analogamente, anche la spesa operativa evidenzia un andamento in crescita ma, a differenza di quella di

funzionamento, presenta (quanto ai pagamenti) profili più discontinui. Tale fenomeno è sostanzialmente originato dal

fatto che al rinvio dei pagamenti di competenza in un esercizio, non può non corrispondere in quello successivo (ove

non ostino limiti di cassa) l’accumulo di pagamenti sulla competenza e sui residui.

L’esame dei dati induce a ritenere che, specie per gli oneri correnti di funzionamento, l’incremento di spesa

sia strettamente legato, più che all’inefficacia delle misure di contenimento adottate per contrastare la tendenza alla

loro espansione, all’attivazione di nuove funzioni gestorie (quali, ad esempio, le attività del Nucleo Regionale di

Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici o del controllo di gestione) nonché alla soluzione delle

problematiche legate all’attuazione della riforma del titolo V, parte II, della Costituzione72.

All’interno della parte corrente, inoltre, l’analisi per settori di intervento (per l’anno 2001) evidenzia una

generale realizzazione (in termini di pagamenti di competenza) delle spese programmate (stanziamenti definitivi),

con valori medi del 78,4%, grazie alla notevole entità dei pagamenti per il settore sanitario (88,2%) e per gli oneri di

funzionamento (il livello più basso è, invece, segnato dal secondo settore del Titolo II, relativo alla formazione

professionale ed ai servizi culturali, con il 34,4% d’incidenza rispetto agli stanziamenti definitivi)73.

Quanto al settore sanitario, questo finisce per “assorbire” gran parte delle risorse stanziate negli altri

settori, i quali vedono, al contrario, sensibilmente contratto il peso della loro incidenza percentuale nel passaggio

dalla fase dello stanziamento in bilancio a quella del pagamento. Quello sanitario è, inoltre, l’unico settore in cui la

percentuale di incidenza delle spese correnti tocca quasi il 100%, essendo gli impegni per spese di investimento nel

2001 ridotti a poco più di 3 miliardi di lire.

Per quanto concerne, infine, i mezzi di finanziamento di parte corrente, il dato più rilevante è certamente

quello legato all’introduzione della compartecipazione all’IVA che, inglobando le risorse destinate alla sanità, ha

prodotto un ribaltamento del tradizionale rapporto tra risorse trasferite dallo Stato e mezzi regionali. Questi ultimi,

infatti, sono passati da una incidenza sul totale dei finanziamenti non superiore al 19%, nel 1999, ed al 33%, nel

72 Nell’ambito delle spese di funzionamento, tuttavia, gli oneri di gestione in senso stretto ammontano a lire 13.142,8 milioni, con un incremento rispetto al 2000 di appena il 2%. Le spese di maggior consistenza (guardiania, pulizia, locazione immobili, assicurazioni) sono rimaste costanti.

73 Il dato è desumibile operando il raffronto tra gli stanziamenti definitivi per spese correnti di cui alla Tabella 20b e i corrispondenti pagamenti in conto competenza esposti nell’allegato 1F del Rendiconto Generale per l’esercizio 2001.

122

2000, a percentuali di incidenza (per il 2001) pari al 84% degli impegni complessivi ed al 87,6% dei pagamenti

totali.

Mentre gli oneri correnti crescono nel 2001 di circa il 13% in termini di impegni e del 55% sul piano dei

pagamenti, quelli in conto capitale, invece, accusano una ulteriore flessione degli impegni pari al 22,5% ed

un’impennata dei pagamenti dell’ordine del 29,6% (cfr. tab.25).

Dall’esame dell’elaborato grafico relativo alla serie storica del quinquennio, è possibile aver una percezione

più evidente delle dimensioni del fenomeno accennato e del conseguente squilibrio finanziario.

INVESTIMENTI

0100.000200.000300.000400.000500.000600.000700.000800.000900.000

1.000.000

1997 1998 1999 2000 2001

Mili

on

i di l

ire

Pagamenti

Impegni

Qualche motivo di preoccupazione emerge, inoltre, in ordine al volume degli investimenti per l’esercizio

2001, che ha raggiunto, quanto ad impegni, il minimo storico, assestandosi ad appena lire 588 miliardi (pari al

23,9% degli impegni totali). Tale fenomeno si pone in aperto contrasto con gli stanziamenti in conto capitale, il cui

livello (contrariamente agli impegni di spesa) mostra una sostenuta crescita (con un incremento medio annuo di

circa il 25%) ed ha raggiunto, nell’anno in esame, lire 2.035 miliardi, con un’incidenza sul totale degli stanziamenti

costantemente attestata attorno al 49%.

La flessione degli impegni riguarda essenzialmente i programmi finanziati con fondi statali e con contributi

finanziari a valere sui fondi strutturali comunitari. Solo la quota finanziata con risorse regionali riesce (nonostante

che su di essa gravi la spesa per investimenti finanziata con mutui a pareggio di bilancio quasi mai contratti) a

contenere gli ampi margini di scostamento rispetto alle risorse stanziate. I settori che più risentono delle difficoltà

nel tradurre i programmi di attività in efficaci interventi operativi sono quelli relativi ai sistemi infrastrutturali e

produttivi.

E’ soprattutto il lento avvio del POR 2000-2006 (oltre alla chiusura del ciclo di programmazione del POP

1994-1999) ad influenzare i risultati gestionali di tali settori, per i quali, a fronte degli oltre 300 miliardi di lire

stanziati nel 2001 con fondi comunitari, non risulta alcun impegno di spesa. Analogo risultato conseguono i fondi

statali, dove, degli oltre 600 miliardi di lire, poco più di un sesto risulta impegnato.

La rilevante ascesa dei pagamenti è, invece, essenzialmente riconducibile, oltre che agli effetti della riforma

del sistema di Tesoreria Unica, al completamento degli interventi cofinanziati nell’ambito del POP Basificata 1994-

1999, la cui chiusura, come si è detto, è stabilita al 31 dicembre 2001. Dei circa lire 925 miliardi di pagamenti totali,

oltre il 63% è avvenuto in conto residui (contro una media del triennio precedente del 42%) ed hanno riguardato,

principalmente, il settore delle attività economiche e produttive e, in misura più contenuta, quelli del governo del

territorio e dell’ambiente (tipici settori in cui è concentrata la spesa per investimenti).

123

Se è vero, dunque, che nell’anno in esame sono stati portati a termine un buon numero di programmi

avviati, soprattutto con il supporto dei fondi propri della Regione, negli esercizi precedenti, è anche vero che,

riducendosi il volume degli investimenti attivati negli ultimi tre anni e, soprattutto, ridimensionandosi le risorse

destinate dal DAPEF 2003-2005 agli investimenti per gli esercizi futuri, si prospetta il rischio di un progressivo

accentuarsi degli squilibri territoriali e dei ritardi di alcune aree regionali nei riguardi di quelle più sviluppate per

carenza di azioni ed interventi finalizzati all’ampliamento della base produttiva ed al rafforzamento della dotazione

infrastrutturale, con conseguente mancato raggiungimento dell’obiettivo della coesione economica e sociale.

Occorre, pertanto, interrompere la forbice che si è andata instaurando fra impegni e pagamenti in conto

capitale, riportando il sistema in equilibrio con concrete azioni attuative dei programmi di sviluppo adottati per far

convergere azioni e risorse sulla stessa strategia e sugli stessi obiettivi globali e specifici assunti dal PRS. Il processo

di concertazione avviato nelle sedi della programmazione comunitaria e negoziata rappresenta, certamente, un utile

premessa per creare sinergie nell’utilizzo delle risorse e per garantire la responsabilità attuativa al livello più

adeguato di governo del territorio.

Al fine di garantire efficienza ed efficacia nell’utilizzo delle risorse per investimenti occorre, però, saldare i

principi di partenariato e sussidiarietà con un’adeguata azione di monitoraggio e di controllo della spesa, sinora

rivelatasi insufficiente soprattutto per quella di parte corrente, accompagnando i processi di programmazione e

verifica delle politiche regionali di intervento con una più decisa finalizzazione delle strutture esistenti.

La tabella che segue (tabella 26) offre il quadro sintetico dei risultati della gestione di competenza e della

gestione residui per i primi due titoli del bilancio all’esame, distinti per spese correnti e spese d’investimento. I dati

evidenziano la dinamicità dei pagamenti e la conseguente marcata contrazione dei residui passivi sia per spese

correnti, dovuta essenzialmente al settore sanitario, che per spese in conto capitale.

124

TAB. 26

SPESE CORRENTI E IN C/CAPITALE PER SETTORI DI INTERVENTO Esercizio Finanziario 2001

(Gestione di competenza e gestione residui)

(in milioni di

lire)

GESTIONE COMPETENZA GESTIONE RESIDUI

SPESE CORRENTI SPESE IN C/CAPITALE SPESE CORRENTI SPESE IN C/CAPITALE

TITOLI

Stanziamenti definitivi

Impegni Pagamenti Stanziamenti

definitivi Impegni Pagamenti Residui iniziali Pagamenti Residui finali Residui iniziali Pagamenti Residui finali

SERVIZI

ORGANI

ISTITUZION. TIT. I

E AMM. GEN.

163.108 154.014 141.284 53.279 6.781 5.792 25.423 20.843 17.470 3.021 2.168 439

TUTELA

AMBIENTE E TIT.II TERRITORIO

96.828 69.103 47.022 132.674 17.292 10.199 26.327 16.470 11.350 146.666 56.241 110.955

FORMAZ. TIT.II PROFESS. E

POLITICHE DEL sett. 2°

LAVORO

112.651 61.381 38.707 122.948 38.973 20.479 49.194 25.041 13.072 40.958 29.413 48.997

TIT.II

sett. 3°


1.419.856 1.335.971 1.251.568 82.348 3.850 493 447.642 373.560 109.053 54.626 21.414 37.545

TIT.II

sett. 4°

INFRASTRUTTURE E MOBILITA'

231.135 173.269 143.391 760.365 127.595 84.939 11.041 5.834 29.131 386.890 126.421 299.342

SVILUPPO TIT.II ATTIVITA'

ECONOM. E sett. 5°

PRODUTTIVE

94.779 64.872 43.185 359.081 84.973 41.016 71.965 45.395 24.314 368.550 213.292 176.686

TIT.II sett. 6°


16.184 13.231 7.454 524.442 308.533 175.477 6.272 5.580 7.872 236.172 137.538 217.920

TOTALE GENERALE 2.134.541 1.871.841 1.672.611 2.035.137 587.997 338.395 637.864 492.723 212.262 1.236.883 586.487 891.884


125

§ 5.4 - La spesa per il servizio del debito

In ordine alla situazione debitoria regionale e all’evoluzione delle passività per il rimborso dei mutui, occorre

passare in rassegna gli oneri di ammortamento per il servizio del debito, vale a dire le spese per interessi passivi e

relative quote capitali, stanziate ed impegnate, per i mutui assunti a carico del bilancio regionale. Tali oneri

costituiscono un vincolo ulteriore, a carico del bilancio regionale, che concorre a ridurne i margini di manovrabilità.

La tabella 27, che espone gli oneri per il servizio dei mutui gravanti sul bilancio regionale per gli esercizi

1995/2001 e i dati complessivi del costo del debito a carico dello Stato, considera distintamente gli interessi passivi e

la quota capitale.

Per l’esercizio in esame, la parte a carico del bilancio dello Stato (58,9 miliardi di lire) rappresenta il 68,9%

dell’importo complessivo dello stanziamento finale, pari a 85,5 miliardi di lire, con un netto ridimensionamento

rispetto al 2000 nel quale l’incidenza era ascesa addirittura al 81,6%74. La restante parte (26,6 miliardi di lire) è a

carico della Regione (per importi, sostanzialmente, più stabili nel tempo).

Le previsioni relative agli interessi passivi (pari a lire 20.974 milioni) costituiscono il 24,5% delle previsioni

totali (nel 2000 costituivano il 26,1%).

I risultati relativi agli impegni, invece, vedono interrompere il positivo andamento degli oneri regionali per

mutui, che, nell’arco del periodo in esame, avevano fatto registrare una pressoché continua flessione (passando da

32,3 miliardi nel 1996 a 21,5 miliardi di lire nel 2000). Nel 2001, infatti, la quota a carico della regione segna una

rinnovata crescita, ascendendo a complessivi 25,1 miliardi di lire (+16,7% rispetto al 2000), a differenza degli oneri

a carico dello Stato in sensibile flessione (-41,9%) dopo la notevole impennata registrata nel 2000.

In particolare, per l’anno in esame i contributi per mutui a totale carico dello Stato riguardano,

principalmente, il settore trasporti (per circa lire 15 miliardi) e gli interventi urgenti per il sisma del 9 settembre

1998 (per lire 41 miliardi), per il quale è previsto un contributo ventennale di pari importo.

Con riguardo agli impegni di spesa per rate di ammortamento a carico della Regione, l’aumento è

conseguente, essenzialmente, agli oneri per il finanziamento delle spese di investimento sostenute nell’esercizio

finanziario 2000 (circa 2,7 miliardi di lire), al mutuo per opere ospedaliere di cui all’articolo 20 della legge n. 67/1988

(lire 153 milioni), oltre al maggior peso delle rate risultanti dalle diverse tipologie di mutuo assunte.

E’ da aggiungere che nel corso del 2001 sono stati stipulati due nuovi mutui con oneri a carico della

Regione. Il primo, per la realizzazione di nuove opere ospedaliere ai sensi della legge n. 67/1988 (con un importo

per nuove annualità di ammortamento pari a lire 46 milioni), l’altro, per il ripiano del disavanzo per l’anno 1997 delle

aziende di trasporto pubblico locale (per una rata di ammortamento complessiva di lire 988 milioni, di cui soli 152

milioni di lire a carico della Regione).

74 Nel 1999 la quota a carico dello Stato rappresentava il 17,5% del totale, nel 1998 il 34,5%, nel 1997 il 22,7%, nel 1996 il 22,9%, nel 1995 il 25,4%.

126

TAB.

27

ONERI FINANZIARI PER IL SERVIZIO DEI MUTUI



1996 1997 1998 1999 2000 2001

MUTUI IN AMMORTAMENTO (*) Stanziam.

finali Impegni

Stanziam. finali

Impegni Stanziam.

finali Impegni

Stanziam. finali

Impegni Stanziam.

finali Impegni

Stanziam. finali

Impegni

interessi passivi 24.900 22.308 19.600 18.330 16.300 15.650 14.235 13.952 9.755 9.558 12.156 10.665

quota capitale 9.960 9.956 11.200 11.200 13.000 12.923 16.040 15.912 12.033 11.896 14.428 14.426 A CARICO DELLA REGIONE

TOTALE 34.860 32.264 30.800 29.530 29.300 28.573 30.275 29.864 21.788 21.454 26.584 25.091


quota capitale 2.370 2.369 2.610 2.604 8.460 6.452 3.146 3.145 75.228 52.242 50.080 27.841 A CARICO DELLO

STATO

TOTALE 10.370 9.469 9.050 7.714 15.431 13.673 6.446 5.834 96.405 60.247 58.898 34.952


quota capitale 12.330 12.325 13.810 13.804 19.460 19.375 19.186 19.057 87.261 64.138 64.508 42.267 ONERI TOTALI

TOTALE 45.230 41.733 39.850 37.244 44.731 42.246 36.721 35.698 118.193 81.701 85.482 60.043


(*) Compresi oneri per mutui a ripiano disavanzi sanità

127

§ 5.5 – I residui passivi

La sensibile flessione degli impegni di spesa e dei pagamenti in conto competenza hanno prodotto, nel

2001, un netto ridimensionamento del volume complessivo dei residui passivi, che si attesta a 1.822 miliardi di lire

(oltre 727 miliardi di lire in meno rispetto all’esercizio precedente).

Come risulta evidenziato nella successiva tabella (tabella 28), i residui passivi, che ammontavano all’inizio

dell’anno finanziario a lire 2.549,4 miliardi, hanno fatto registrare una riduzione di lire 140,2 miliardi a seguito di

accertate insussistenze passive.

I pagamenti sui residui passivi nel corso del 2001 sono stati di lire 1.693,5 miliardi, mentre il carico dei

nuovi residui passivi provenienti dalla competenza è solo di lire 1.106,4 miliardi. I residui complessivi segnano,

quindi, un decremento in quanto il carico dei nuovi residui è inferiore ai residui che, nello stesso esercizio, vengono

eliminati attraverso i pagamenti75.

Tale fenomeno è sintomatico delle minori difficoltà incontrate dalla Regione nel tradurre in pagamenti la

spesa effettivamente impegnata nell’esercizio di riferimento e in quelli precedenti (velocità di cassa)76. L’esame dei

vari indici finanziari (riportati nelle successive tabelle 30, 30a, 30b, 30c, 30d, 30e) evidenzia, infatti, una

generale accelerazione della velocità di pagamento, non invece della capacità di impegno (rapporto tra impegni e

stanziamenti), che si attesta su valori più modesti con tendenza ad una ulteriore flessione coerenti. L’analisi per

settori di spesa mostra, inoltre, che la descritta evoluzione verso lo smaltimento dei residui passivi è stata

determinata principalmente nell’ambito delle funzioni istituzionali della Regione (Titolo II) dove la flessione del

volume dei residui passivi totali registra un sensibile decremento (-41,2%). Tale andamento risulta particolarmente

evidente dal grafico della tabella 28, che pone in risalto le variazioni intervenute nel volume dei residui nell’ambito

dei vari settori di spesa.

E’ da aggiungere, infine, che nel settore “Sanità e solidarietà sociale” la riduzione dei residui passivi è

particolarmente accentuata (-70,8%), per effetto principalmente del più elevato livello di pagamenti per spese

correnti nella gestione del servizio sanitario nazionale.

La ripresa dei pagamenti registrata nel 2001 consegue al non breve periodo di “fermo” della operatività

degli uffici della Regione a seguito dello svolgimento delle consultazioni elettorali e della riorganizzazione della

struttura regionale, con connessa rotazione della dirigenza, avvenuta nel corso dell’anno 2000.

75 Al fine di determinare il livello di incremento dei residui passivi occorre, infatti, calcolare il rapporto tra i residui passivi provenienti dalla competenza e i pagamenti in conto residui nell’anno (nel 2001 è pari a 0,65). Se esso scende al di sotto dell’unità, come avvenuto nel 1999 (precisamente, 0,58), i residui complessivi registrano un decremento, se invece sale al di sopra dell’unità, come avvenuto nel 2000 (1,43) i residui passivi crescono.

76 Tale capacità di spesa è anche misurabile attraverso il rapporto tra il totale dei residui a fine esercizio e la massa spendibile (stanziamenti sulla competenza + residui all’inizio dell’esercizio). Per l’anno 2001, l’indice è pari a 0,20 contro lo 0,32 del 2000 e lo 0,23 del 1999.

128

TAB. 28

RESIDUI PASSIVI

Gestione per titoli

(Esercizio finanziario 2001)


RESIDUI INIZIALI RESIDUI FINALI

al 1 / 1 / 2001 variazioni da esercizi precedenti in conto competenza totale al 31 / 12 / 2001

TIT. I (oneri generali) 28.445 1.242 4.191 13.719 17.910

TIT. II (funzioni istituzionali) 1.846.307 138.978 651.129 435.113 1.086.242

TIT. III (rimborso mutui e prestiti) 0 0 0 0 0

TIT. IV (partite di giro) 674.602 20 60.292 657.579 717.871

TOTALE 2.549.354 140.240 715.612 1.106.411 1.822.023

FONTE: rendiconto generale anno 2001

V a r i a z i o n i r e si d u i p a ssi v i - E se rc i z i o 2 0 0 1

0

2 0 0 .0 0 0

4 0 0 .0 0 0

6 0 0 .0 0 0

8 0 0 .0 0 0

1 .0 0 0 .0 0 0

1 .2 0 0 .0 0 0

1 .4 0 0 .0 0 0

1 .6 0 0 .0 0 0

1 .8 0 0 .0 0 0

2 .0 0 0 .0 0 0

T ito lo I T ito lo II T ito lo III T ito lo IV

in m

ilio

ni d

i lir

e

R e s id u i in iz ia li

R e s id u i f in a li

129

§ 5.6 - La spesa per il personale

In ordine al quadro delle risorse umane utilizzate dalla Regione ed alla più generale organizzazione

amministrativa, mette conto rilevare come, sebbene le richieste istruttorie fossero alquanto diffuse e di ampio

respiro, non sia stato dato sufficiente riscontro con esaurienti elementi informativi. L’analisi, pertanto, risulta limitata

ai pochi dati trasmessi dall’amministrazione regionale sull’argomento che, viceversa, meriterebbe maggior

approfondimento in quanto snodo cruciale per il miglioramento dell’efficienza degli apparati.

Ciò premesso, è da evidenziare come la riorganizzazione amministrativa regionale abbia riguardato anche il

personale che, a seguito del C.C.N.L. comparto Regioni ed autonomie locali, sottoscritto il 31 marzo 1999, è stato

riclassificato in nuove categorie professionali (aree) con accorpamenti delle precedenti qualifiche. Per la Regione

Basilicata tale passaggio ordinamentale tra i due modelli organizzativi non si è tradotto in una generalizzata spinta

verso le qualifiche più elevate ma, al contrario, ha rappresentato il momento per attivare meccanismi di

riqualificazione del personale, valorizzando le nuove professionalità con adeguati sistemi premianti.

Il prospetto che segue (tabella 29) dà dimostrazione dell’evoluzione della forza lavoro impiegata presso la

Giunta ed il Consiglio Regionale e dei relativi costi onnicomprensivi sostenuti nel periodo 1995-2001.

In particolare, per l’anno in esame, non risultano variazioni nel numero complessivo degli addetti (assestato

sulle 1.271 unità), e tuttavia si registra una preoccupante crescita dei relativi oneri (+28,4%)77. L’incremento della

spesa si accompagna all’aumento dell’incidenza del costo del personale sulle spese correnti, passato dal 4,5% al

5,1%, accentuando così la tendenza, già manifestatasi nel 2000, ad una sua progressiva crescita. La significativa

impennata del costo del personale conferma la sua sostanziale incomprimibilità e rappresenta, indubbiamente, un

ulteriore fattore di irrigidimento della spesa regionale.

Le variazioni di organico conseguenti al passaggio dal sistema di inquadramento per livelli a quello per aree

hanno riguardato principalmente il personale dell’area B1/B3 (+ 61 unità) e dell’area D1/D2 (+20 unità), con

conseguente flessione della dotazione delle qualifiche immediatamente superiori. Per effetto dei nuovi

inquadramenti, il personale risulta ora concentrato nell’area D (505 unità) e nell’area C (397 unità), mentre restano

decisamente compresse le aree iniziali ed intermedie78.

Le stesse categorie di personale inquadrate nelle qualifiche più basse non hanno, peraltro, goduto di

sostanziali incrementi retributivi. Tale fenomeno è determinato, essenzialmente, dalla particolare attenzione rivolta

alla disciplina contrattuale decentrata del trattamento accessorio, atteso che l’ente, in conformità alla nuova logica

ispiratrice del sistema premiante, ha ritenuto opportuno introdurre meccanismi di incentivazione e di erogazione

differenziata dei compensi retributivi accessori. Tali indennità, la cui incidenza sul totale degli oneri di remunerazione

del personale è praticamente raddoppiata (passando dal 7,7% del 2000 al 14,8% del 2001), sono state appannaggio

principalmente del personale inquadrato nelle qualifiche apicali (area D3/D5), le quali hanno goduto dei più

consistenti incrementi retributivi (+71,9%).

Il tasso medio di incidenza della retribuzione accessoria su quella principale (passata nel 2000 dal 28,9% al

12,7%) è tornata nell’anno in esame su livelli particolarmente elevati (25%).

Rapportando il numero delle unità in servizio nel 2001 al totale della popolazione regionale (pari a 604.800

abitanti alla data del 1° gennaio 2001) emerge un indice pari allo 0,2% e, segnatamente, di 476 cittadini circa per

ogni dipendente regionale. Il numero di dipendenti per 10.000 abitanti è, invece, di 21 unità, contro le 22,1 del

199879.

77 Il medesimo tasso di incremento è, conseguentemente, raggiunto anche dal costo unitario medio, calcolato rapportando il costo del personale al numero medio dei dipendenti.

78 Quanto all’area Dirigenti, pressoché stabile (-5%), risultano 88 dirigenti e 8 dirigenti generali. L’incidenza rispetto al restante personale è di una unità dirigenziale ogni 13,2 dipendenti. Tale indice mostra come vi siano ancora ampi margini per ulteriori interventi diretti a ridurre la esuberante dotazione di personale dirigenziale.

79 Tale indice si calcola dividendo il totale delle unità in servizio per il totale della popolazione residente, moltiplicando, poi, il quoziente ottenuto per 10.000.

130

Non è dato conoscere, stante l’assenza di un adeguato sistema di verifica interna dei risultati perseguiti

rispetto agli obiettivi prefissati dal decisore politico, se l’applicazione dei nuovi livelli retributivi risulti in linea con i

parametri fissati negli atti programmatori della Regione. Neppure è possibile valutare ancora la coerenza delle

trasformazioni in atto degli organici regionali rispetto all’esigenza di orientare la Regione verso funzioni

maggiormente qualificanti di indirizzo, programmazione e controllo a fronte di una progressiva dismissione di compiti

di amministrazione diretta.

Certo, però, il mancato conseguimento dell’obiettivo della riduzione della spesa corrente (in continua ascesa

nell’ultimo quinquennio) dipende in buona misura dal fallito contenimento della spesa per il personale.

Probabilmente, l’accrescimento della quota destinata alla componente accessoria della retribuzione, rispetto

a quella fissa, avrebbe dovuto realizzarsi nel quadro di una più contenuta dinamica salariale. Se ciò non è stato,

molto è dipeso certamente dal mancato affiancamento di un adeguato monitoraggio degli effetti di incremento della

spesa determinati dal passaggio ad una diversa organizzazione amministrativa, oltre che da processi decisionali

spesso generati al di fuori del livello di governo regionale.

E’ dunque auspicabile, al fine di assicurare la compatibilità dei costi per il personale con i vincoli di bilancio e

con i parametri posti dal Patto di stabilità interno, che gli aumenti retributivi siano sempre finanziati da fonti di

finanziamento stabili e certe e che sia al più presto attivato un sistema di monitoraggio adeguato, in grado di

evidenziare l’effettivo impatto della dinamica retributiva sul bilancio regionale nonché la congruenza tra le

conseguenze finanziarie delle norme di carattere regolamentare e di dettaglio e le leggi di copertura. La Regione

confida che tale compito possa essere adeguatamente assolto con l’entrata a regime del controllo di gestione e la

connessa rilevazione della contabilità analitica.

Quanto agli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali del personale regionale e del comparto del servizio

sanitario nazionale, non più coperti da trasferimenti statali, ma posti a carico delle amministrazioni di appartenenza,

è necessario che questi trovino copertura nell’ambito delle disponibilità del bilancio regionale e che vengano ad

essere autorizzati nelle forme con cui lo stesso è approvato. A tal fine, accanto alla quantificazione delle risorse

necessarie occorre prevedere anche i necessari mezzi di copertura.

Più in generale, dai vincoli derivanti dal Patto di stabilità interno, emerge ancora più stringente l’esigenza

per gli organi di governo regionali di produrre il massimo sforzo nella direzione del contenimento della spesa

corrente, oltre che del recupero della capacità operativa della struttura.

In tale direzione vanno i limiti retributivi introdotti dalla legge finanziaria regionale n. 8/2001 in ordine al

trattamento economico dei direttori degli enti strumentali regionali e dei dirigenti generali dei dipartimenti regionali.

In particolare, per questi ultimi, l’articolo 11, comma secondo, rinvia al trattamento economico derivante

dall’applicazione del DPCM n. 502/1995 relativo ai direttori generali delle AUSL e delle aziende ospedaliere, per i

quali valgono parametri retributivi legati (oltre al numero dei dipendenti della struttura) al volume delle entrate di

parte corrente nonché al numero degli assistiti e di posti letto. A tale riguardo, sarebbe stato, forse, più opportuno

individuare limiti parametrici più appropriati alle effettive posizioni economiche attribuite ai predetti dirigenti generali

dei dipartimenti regionali.

Di più ampio respiro è la norma della legge finanziaria regionale n. 10/2002 che sancisce il divieto di

corrispondere ai dirigenti generali l’indennità di risultato prevista dal contratto di lavoro in caso di inosservanza dei

vincoli e degli adempimenti stabiliti, in funzione del rispetto del Patto di stabilità interno, per il contenimento della

spesa. La stessa legge statuisce, altresì, il divieto di corrispondere compensi ai componenti di organismi collegiali

diversi da quelli individuati dalla Giunta Regionale come indispensabili per la realizzazione di obiettivi istituzionali non

altrimenti perseguibili attraverso l’ordinario utilizzo del personale regionale assegnato ai singoli dipartimenti.

131

ONERI PER IL PERSONALE Serie storica anni 1995/2001

(Numero dipendenti per livello e relativa spesa) (in migliaia di lire)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

LIVELLO UNITA' SPESA UNITA' SPESA UNITA' SPESA UNITA' SPESA UNITA' SPESA UNITA' SPESA

AREA UNITA' SPESA

DIRIGENTI GENERALI 6 1.738.374 8 1.925.159

DIRIGENTI 151 12.219.856 135 14.375.490 139 14.154.356 131 17.101.316 95 19.355.732 88 17.284.874

10° 43 4.042.546

09° 120 8.406.657

D5 146 13.593.584

D4 111 8.942.785

D3 207 15.479.351

08° 208 8.636.781 209 9.359.238 192 9.732.325 205 9.885.277 200 10.106.246 481 22.118.344 TOTALE 464 38.015.720

D2 38 2.380.749

D1 3 171.312

07° 277 9.878.312 318 11.878.001 312 12.443.349 319 13.072.950 322 13.526.906 21 5.649.960 TOTALE 41 2.552.061

C4 211 12.715.238

C3 127 7.181.002

C2 53 2.941.488

C1 6 366.169

06° 423 14.084.209 432 15.125.663 428 15.873.311 430 16.049.458 427 16.135.135 423 17.010.106 TOTALE 397 23.203.897

B6 9 573.926

B5 15 813.213

B4 73 3.769.681

05° 53 1.733.080 48 1.640.368 43 1.578.186 40 1.461.379 38 1.396.385 138 4.787.840 TOTALE 97 5.156.820

B3 44 2.259.621

B2 17 857.777

B1 20 421.018

04° 117 3.551.111 124 3.872.727 122 4.184.804 120 4.150.895 121 4.193.436 20 1.037.451 TOTALE 81 3.538.416

A4 24 1.123.084

A3 56 2.519.667

A2 1 60.761

A1 5 197.259

03° 59 1.644.053 57 1.652.130 55 1.715.803 53 1.680.380 96 3.088.320 85 2.910.590 TOTALE 86 3.900.771

02° 43 1.094.610 43 1.155.187 42 1.224.080 42 1.247.445

non di ruolo 48 1.456.577 1 144.449 2 315.423 9 630.818

TOTALI 1.391 54.527.936 1.382 56.903.170 1.329 61.127.348 1.348 61.702.140 1.335 65.692.193 1.271 74.923.820 1.271 96.208.536

di cui: retribuzioni 34.757.739 35.958.148 35.960.495 33.881.818 34.632.163 45.358.427 56.899.602

indennità varie 3.175.395 3.235.584 4.261.219 6.299.918 9.996.751 5.758.349 14.222.560

oneri previdenziali 16.594.802 17.709.438 20.905.634 21.520.404 21.063.279 23.807.044 25.086.374

Totale spesa corrente (Tit. I e II) 1.143.108.910 1.196.113.000 1.165.088.000 1.453.598.000 1.575.848.000 1.657.937.000

1.871.842.000

Incidenza sulla spesa corrente 4,8% 4,8% 5,2% 4,2% 4,2% 4,5% 5,1%


132

§ 5.7 – Gli indicatori finanziari

Al fine di fornire un ulteriore strumento di valutazione delle politiche regionali si espongono nei prospetti

seguenti (tabelle 30, 30a, 30b, 30c, 30d, 30e) alcuni dei principali indicatori finanziari relativi alle spese del

periodo in osservazione. Va ricordato, in proposito, che tali indicatori mantengono una caratteristica di relatività e di

prima approssimazione, essendo riferiti alla spesa nella sua globalità o distinta per macroaggregati.

Scopo degli indicatori di spesa è dare una misura, in valori percentuali, dei fenomeni gestionali quali:

� la capacità di spesa, diretta a misurare l’attitudine all’effettivo utilizzo delle risorse attraverso il

rapporto tra i pagamenti effettuati e la massa spendibile (costituita dagli stanziamenti di bilancio e dai residui

passivi derivanti dagli esercizi precedenti);

� la velocità di cassa, con la quale si esprime la capacità di tradurre in pagamenti l’insieme delle

risorse impegnate (rapporto tra pagamenti e impegni di spesa complessivi);

� la capacità di impegno, volta ad esprimere l’attitudine a tradurre in programmi di spesa le scelte

politiche di allocazione delle risorse (rapporto tra impegni di spesa e stanziamenti di bilancio);

� gli indici di smaltimento (incremento o consistenza) dei residui passivi, i quali sono, variamente,

volti a misurare il volume dei residui conseguenti alla gestione;

� l’indice di attendibilità, infine, che esprime lo scostamento tra i pagamenti effettuati e le previsioni

di cassa.

L’analisi degli indicatori finanziari di spesa permette, in primo luogo, una prima valutazione sull’andamento

dei flussi di cassa, con speciale riguardo ai risultati dell’anno 2001 ed al confronto con gli andamenti degli esercizi

precedenti, da cui è possibile cogliere elementi conoscitivi sui risultati di una strategia che ha perseguito l’obiettivo di

contenimento della spesa, specie di quella corrente, in termini di contributo all’osservanza degli impegni assunti dal

nostro Paese con il Patto di stabilità e crescita.

Operando il confronto tra i menzionati indicatori di spesa e quelli relativi alle entrate emerge, inoltre, un

quadro d’insieme che, nei limiti predetti, è sintomatico del grado complessivo di funzionalità gestoria.

Quanto alla capacità di entrata e di spesa (che, in sostanza, misura l’attitudine a tradurre gli stanziamenti

complessivi di bilancio –residui iniziali compresi - in effettive riscossioni e pagamenti), l’andamento dei due indici,

sostanzialmente simmetrico, non evidenzia sensibili variazioni (vedi tabelle 22 e 30). Per entrambi il valore medio

del periodo di riferimento si attesta su livelli piuttosto bassi, a conferma di quanto siano generalmente sovrastimate

le entrate e, conseguentemente, le uscite del bilancio di previsione regionale80. Tuttavia, emerge un dato

significativo, che attiene alla funzionalità gestoria nello svolgimento dell’attività propriamente istituzionale. La

capacità di spesa relativa al Titolo II (tabella 30c), infatti, registra una crescita sensibile rispetto ai valori degli anni

precedenti, essenzialmente dovuta al maggior sostegno dei trasferimenti statali per programmi specifici ed

all’accelerazione impressa alla spesa per scongiurare il disimpegno dei fondi comunitari accreditati per il Programma

operativo plurifondo (POP) Basilicata 1994/1999.

Ancora più evidente è il dato relativo alla velocità di riscossione e di cassa (che pone in rapporto le

riscossioni e i pagamenti, non già con gli stanziamenti, bensì con gli accertamenti e gli impegni effettuati – residui

iniziali compresi - ). Qui gli indici registrano livelli generalmente superiori (soprattutto quelli relativi alla spesa, i cui

valori percentuali crescono mediamente del 10% circa), con performance gestionali nettamente migliori rispetto al

2000 e persino superiori a quelle raggiunte nel 1999 (che del quinquennio precedente hanno segnato i livelli più

elevati). In particolare, riguardo alle entrate, emerge il deciso rallentamento della velocità di riscossione delle entrate

tributarie, parzialmente compensato dalla buona percentuale raggiunta dall’indice di riscossione dei proventi

regionali di cui al Titolo IV (tabella 22e), risultato però essenzialmente determinato dall’annullamento della quasi

80 Occorre considerare, però, che il dato risulta fortemente influenzato dalla pratica, ormai invalsa da tempo, di prevedere l’assunzione di mutui a pareggio di bilancio senza che, di fatto, ne risulti l’effettiva necessità di cassa (stante il ridotto livello dei pagamenti), per cui il parziale utilizzo dell’autorizzazione all’indebitamento produce poi riflessi negativi sugli indici di attendibilità delle previsioni di bilancio.

133

totalità dei residui attivi iscritti nel capitolo 1135 dello stato di previsione dell’entrata del bilancio per l’esercizio 2001

(lire 20 miliardi, quale quota di concorso del Fondo sociale europeo per la formazione professionale).

Volendo escludere i dati relativi ai residui e, quindi, limitare l’osservazione alla sola gestione di competenza,

occorre considerare l’indice della incidenza dei residui (sia attivi che passivi) in conto competenza, poiché questo

evidenzia, sia pur di riflesso, proprio il rapporto tra le riscossioni o pagamenti in conto competenza e i relativi

accertamenti di entrata o impegni di spesa.

Tale indicatore conferma il migliorato quadro di funzionalità gestoria su evidenziato, generalmente

supportato da un più efficace sistema fiscale (che con l’introduzione della quota di compartecipazione regionale

all’IVA compensa meglio i ritardi conseguenti all’erogazione del soppresso Fondo sanitario nazionale) e dal più

consistente finanziamento dei fondi strutturali di provenienza comunitaria (FESR e FEOGA). Settore trainante nel

tradurre in pagamenti gli impegni assunti nell’esercizio è stato quello della sanità, le cui spese correnti hanno

raggiunto il 94% dei relativi impegni, a fronte del 70% dell’esercizio 2000.

In controtendenza è, invece, la capacità di impegno, che registra valori nettamente inferiori rispetto a quelli

degli esercizi precedenti. Ad influire in modo determinante sulla ridotta attitudine a tradurre in impegni di spesa le

risorse stanziate in bilancio è il Programma operativo regionale 2000-2006, per il quale sono stati effettuati per il

2001 stanziamenti aggiuntivi per oltre 400 miliardi di lire (allocati nel Titolo II) a fronte dei quali non è stato

realizzato alcun impegno di spesa.

Quanto ai restanti indicatori finanziari della spesa, gli indici relativi ai residui passivi (di smaltimento,

incremento e consistenza) riflettono un univoco miglioramento. Alquanto oscillante è, invece, l’indice di attendibilità

delle previsioni di cassa, con punte particolarmente elevate per le previsioni del Titolo I per organi istituzionali ed

oneri generali (seppur in flessione rispetto al 2000) e valori in netto miglioramento per quanto concerne le funzioni

istituzionali (Titolo II).

Quanto agli indicatori di entrata, valgono considerazioni analoghe. Anche per questi, le migliori performance

gestionali si registrano in ordine al Titolo II (Entrate derivanti da contributi ed assegnazioni dello Stato), con

previsioni di cassa più prossime alle riscossioni ed un più elevato livello di smaltimento dei residui.

134

TAB. 30



(Spese complessive)



CAPACITA' DI SPESA Pt / Ms 41,9% 48,9% 44,6% 45,9% 60,7% 49,3% 49,5%

VELOCITA' DI CASSA Pt / ( I+Rpi ) 55,4% 60,3% 57,5% 54,3% 70,8% 58,9% 69,6%

CAPACITA' DI IMPEGNO I / Sfco 68,5% 74,6% 69,3% 78,0% 78,5% 78,4% 59,9%

INDICE DI SMALTIMENTO DEI RESIDUI PASSIVI INIZIALI (Pr+Rpe) / Rpi 53,2% 70,5% 64,1% 72,6% 69,3% 45,2% 71,9%

INCIDENZA DEI RESIDUI PASSIVI IN C/COMP. Pco / I 60,6% 61,5% 57,3% 50,1% 76,1% 67,3% 71,6%

INDICE DI INCREMENTO ANNUO DEI RESIDUI PASSIVI (Rpf-Rpi) / Rpi 38,2% 12,5% 15,5% 18,3% -32,8% 34,2% -28,5%

INDICE DI CONSISTENZA DEI RESIDUI PASSIVI Rpf / (I+Rpfr) 49,5% 46,0% 52,0% 56,5% 36,6% 45,1% 39,5%

INDICE DI ATTENDIBILITA' DELLE PREVISIONI DI CASSA (Sfca-Pt) / Sfca 37,4% 28,9% 31,4% 27,8% 20,5% 36,0% 37,4%

VALORI CODICI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001


RESIDUI PASSIVI INIZIALI Rpi 1.330.217 1.837.868 2.068.255 2.389.646 2.826.757 1.899.247 2.549.354

MASSA SPENDIBILE Ms = (Sfco+Rpi) 5.842.874 7.145.310 7.633.429 7.966.153 8.323.254 7.788.306 9.058.837

IMPEGNI I 3.089.368 3.957.240 3.856.467 4.349.103 4.316.035 4.615.157 3.898.623

PAGAMENTI C/RESIDUI Pr 574.494 1.065.174 1.199.152 1.481.224 1.768.337 730.073 1.693.502

PAGAMENTI C/COMPETENZA Pco 1.873.640 2.431.863 2.208.799 2.178.257 3.285.866 3.107.411 2.792.213

PAGAMENTI TOTALI Pt = (Pr+Pco) 2.448.134 3.497.037 3.407.951 3.659.481 5.054.203 3.837.484 4.485.715

RESIDUI PASSIVI FINALI C/RESIDUI Rpfr = Rpi-(Pr+Rpe) 622.140 542.878 741.979 655.910 869.078 1.041.609 715.612

RESIDUI PASSIVI FINALI C/COMPETENZA Rpfco = (I-Pco) 1.215.728 1.525.377 1.647.668 2.170.846 1.030.169 1.507.746 1.106.410

RESIDI PASSIVI FINALI (COMPLESSIVI) Rpf = (Rpfr+Rpfco) 1.837.868 2.068.255 2.389.647 2.826.756 1.899.247 2.549.355 1.822.022

RESIDUI PASSIVI ELIMINATI Rpe -133.583 -229.816 -127.124 -252.512 -189.342 -127.565 -140.240

STANZIAMENTI FINALI DI CASSA Sfca 3.909.240 4.921.840 4.968.621 5.067.453 6.359.443 5.996.516 7.165.873

FONTE: Elaborazione della Corte dei conti su dati di rendiconto generale Regione Basilicata (*) Al netto dell'eventuale disavanzo presunto od effettivo di amministrazione

135

TAB. 30a



( Spese relative ai Titoli I e II - Oneri generali e funzioni istituzionali ) (valori in milioni di lire)







INDICE DI INCREMENTO ANNUO DEI RESIDUI PASSIVI (Rpf-Rpi) / Rpi 24,3% -0,5% 3,4% 18,3% -9,6% 11,9% -41,1%



VALORI CODICI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001




IMPEGNI I 1.820.405 1.996.505 1.950.945 2.371.544 2.383.438 2.416.775 2.459.840

PAGAMENTI C/RESIDUI Pr 526.046 759.982 664.018 715.612 876.236 620.391 1.079.212

PAGAMENTI C/COMPETENZA Pco 863.654 1.014.978 1.108.725 1.117.296 1.509.488 1.489.284 2.011.008


RESIDUI PASSIVI FINALI C/RESIDUI Rpfr = Rpi-(Pr+Rpe) 566.608 533.729 724.122 598.503 801.231 947.259 655.320

RESIDUI PASSIVI FINALI C/COMPETENZA Rpfco = (I-Pco) 956.751 981.527 842.220 1.254.248 873.950 927.491 448.832





(*) Al netto dell'eventuale disavanzo presunto od effettivo di amministrazione

136

TAB. 30b



( Spesa relativa al Titolo I - Organi istituzionali e oneri generali)








INDICE DI INCREMENTO ANNUO DEI RESIDUI PASSIVI (Rpf-Rpi) / Rpi 27,9% 12,7% -61,8% 81,0% -12,9% 10,9% -37,0%



VALORI CODICI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001


RESIDUI PASSIVI INIZIALI Rpi 25.597 32.744 37.024 14.136 26.006 25.055 28.445

MASSA SPENDIBILE Ms = (Sfco+Rpi) 138.159 152.481 158.388 154.207 205.438 226.189 244.833

IMPEGNI I 109.139 117.714 115.918 131.984 135.719 171.208 160.796

PAGAMENTI C/RESIDUI Pr 17.400 30.509 31.365 8.374 18.426 19.807 23.012

PAGAMENTI C/COMPETENZA Pco 79.618 82.790 106.578 110.797 117.293 145.845 147.077

PAGAMENTI TOTALI Pt = (Pr+Pco) 97.018 113.299 137.943 119.171 135.719 165.652 170.089


RESIDUI PASSIVI FINALI C/COMPETENZA Rpfco = (I-Pco) 29.521 34.924 9.340 21.187 18.426 25.363 13.719

RESIDI PASSIVI FINALI (COMPLESSIVI) Rpf = (Rpfr+Rpfco) 32.744 36.887 14.136 25.582 22.646 27.793 17.910

RESIDUI PASSIVI ELIMINATI Rpe -4.974 -272 -863 -1367 -3.360 -2.818 -1.242

STANZIAMENTI FINALI DI CASSA Sfca 114.225 133.534 148.782 137.519 194.178 201.085 233.579



137

TAB. 30c



( Spesa relativa al Titolo II - Funzioni istituzionali)








INDICE DI INCREMENTO ANNUO DEI RESIDUI PASSIVI (Rpf-Rpi) / Rpi 24,2% -0,8% 5,0% 17,7% -9,6% 11,9% -41,2%



VALORI CODICI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001




IMPEGNI I 1.711.266 1.878.791 1.835.027 2.239.183 2.245.309 2.245.567 2.299.044

PAGAMENTI C/RESIDUI Pr 508.646 729.473 632.653 707.237 857.810 600.584 1.056.200

PAGAMENTI C/COMPETENZA Pco 784.036 932.188 1.002.147 1.006.499 1.392.195 1.343.439 1.863.931



RESIDUI PASSIVI FINALI C/COMPETENZA Rpfco = (I-Pco) 927.230 946.603 832.880 1.232.684 853.114 902.128 435.113






138

TAB. 30d



( Spesa relativa al Titolo III - Rimborso mutui e prestiti )






INDICE DI SMALTIMENTO DEI RESIDUI PASSIVI INIZIALI (Pr+Rpe) / Rpi 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% #DIV/0!


INDICE DI INCREMENTO ANNUO DEI RESIDUI PASSIVI (Rpf-Rpi) / Rpi 4,6% 3919,4% -25,6% -91,2% -100,0% -100,0% #DIV/0!



VALORI CODICI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001


RESIDUI PASSIVI INIZIALI Rpi 5.115 5.349 215.000 160.000 14.105 2 0

MASSA SPENDIBILE Ms = (Sfco+Rpi) 35.415 297.309 484.800 189.300 94.380 73.862 79.380

IMPEGNI I 30.188 247.264 189.530 28.572 29.864 23.685 27.627

PAGAMENTI C/RESIDUI Pr 5.115 5.349 215.000 160.000 14.105 2 0

PAGAMENTI C/COMPETENZA Pco 24.839 32.264 29.530 14.467 29.862 23.685 27.627

PAGAMENTI TOTALI Pt = (Pr+Pco) 29.954 37.613 244.530 174.467 43.967 23.687 27.627

RESIDUI PASSIVI FINALI C/RESIDUI Rpfr = Rpi-(Pr+Rpe) 0 0 0 0 0 0 0

RESIDUI PASSIVI FINALI C/COMPETENZA Rpfco = (I-Pco) 5.349 215.000 160.000 14.105 2 0 0

RESIDI PASSIVI FINALI (COMPLESSIVI) Rpf = (Rpfr+Rpfco) 5.349 215.000 160.000 14.105 2 0 0

RESIDUI PASSIVI ELIMINATI Rpe 0 0 0 0 0 0 0

STANZIAMENTI FINALI DI CASSA Sfca 31.300 39.309 245.800 189.300 94.379 73.860 79.380



139

TAB. 30e



( Spesa relativa al Titolo IV - Contabilità speciali )








INDICE DI INCREMENTO ANNUO DEI RESIDUI PASSIVI (Rpf-Rpi) / Rpi 211,5% 9,3% 96,2% 44,8% -76,7% 201,1% 6,4%



VALORI CODICI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001


RESIDUI PASSIVI INIZIALI Rpi 99.252 309.159 337.999 663.305 960.277 224.064 674.602


IMPEGNI I 1.238.775 1.713.471 1.715.992 1.949.365 1.902.733 2.174.696 1.411.157

PAGAMENTI C/RESIDUI Pr 43.333 299.843 320.134 605.612 877.996 109.681 614.291

PAGAMENTI C/COMPETENZA Pco 985.147 1.384.621 1.070.544 1.046.494 1.746.516 1.594.443 753.578



RESIDUI PASSIVI FINALI C/COMPETENZA Rpfco = (I-Pco) 253.628 328.850 645.448 902.871 156.217 580.253 657.579

RESIDI PASSIVI FINALI (COMPLESSIVI) Rpf = (Rpfr+Rpfco) 309.160 337.999 663.305 960.278 224.063 674.601 717.870

RESIDUI PASSIVI ELIMINATI Rpe -387 -167 -8 -286 -14.435 -20.035 -20




140

§ 6 - L’avanzo di amministrazione e la copertura dei residui perenti

Dai dati del Rendiconto generale per l’esercizio finanziario 2001, approvato con legge regionale 7 agosto

2002, n.33, emerge un avanzo di amministrazione di lire 991,1 miliardi (511,87 Meuro), con un incremento del

37,2% rispetto al 2000. La crescita è legata, essenzialmente, ad un notevole avanzo di cassa, frutto di un sensibile

aumento delle riscossioni, soprattutto in conto residui, ed al contenimento dei pagamenti sulla competenza. In

particolare, ad incidere sul risultato di amministrazione hanno, principalmente, concorso, da un lato, gli impegni

assunti su capitoli finanziati da mutui poi non contratti nonché dai minori accertamenti di entrate proprie rispetto alle

previsioni, dall’altro, dai minori impegni sui capitoli finanziati da fondi regionali a libera destinazione rispetto agli

stanziamenti finali.

Sotto il profilo qualitativo, tuttavia, l’avanzo è quasi interamente determinato da stanziamenti di spesa con

vincolo di destinazione non impegnati nell’anno (pari a 827,8 miliardi di lire) e obbligatoriamente reiscritti, in sede di

legge di assestamento di bilancio 2002, nei corrispondenti capitoli di competenza dell’esercizio successivo.

L’indisponibilità di tali economie di bilancio riduce, pertanto, l’avanzo effettivamente disponibile a soli 163,3

miliardi di lire (84,34 Meuro).

Tale parte residua dell’avanzo di amministrazione è, poi, assorbita dalla quota dei residui passivi dichiarati

perenti agli effetti amministrativi e reclamati dai creditori. Questa quota, pari a lire 176,4 miliardi, è, generalmente,

diretta a colmare l’insufficiente livello di risorse stanziate nel bilancio dell’esercizio successivo per fronteggiare le

richieste dei creditori. Tuttavia, poiché il bilancio 2002 prevedeva stanziamenti sui capitoli di spesa relativi ai residui

passivi perenti superiori alle somme effettivamente reclamate dai creditori, in sede di assestamento di bilancio la

Regione ha ridotto la capienza di tali capitoli (-25 miliardi di lire).

A seguito di tali variazioni di bilancio, il grado di copertura si riduce ad appena il 46,6% dei residui perenti

risultanti al termine dell’esercizio precedente (contro il 48,5% dell’anno 2000 e il 53% del 1999).

Il possibile rischio di non poter far fronte agli impegni assunti per le obbligazioni venute a scadenza non ha

trovato concreto riscontro nella realtà poiché, come ha segnalato la Regione in sede di contraddittorio81, “gli impegni

assunti al 31.12.2002 su tutti i capitoli dei residui perenti sono risultati di gran lunga inferiori agli stanziamenti finali,

pur essendo stati questi ultimi ridotti in sede di assestamento del bilancio di previsione 2002, rilevandosi

complessivamente un residuo di stanziamento di circa 70 miliardi di euro, pari al 78% degli stanziamenti finali

complessivi”.

Si rinnova, comunque, l’auspicio che la Regione (pur nella considerazione di un andamento decrescente del

volume dei residui passivi perenti) limiti la tendenza al progressivo ridimensionamento della soglia finale (a bilancio

assestato) di copertura dei residui perenti, mantenendo, contestualmente, alto il grado iniziale (a preventivo) di

copertura degli stessi.

Nei prospetti seguenti è evidenziata la situazione amministrativa della Regione per l’esercizio in oggetto,

posta a raffronto con quella relativa agli esercizi 1998, 1999 e 2000 (tabella 31), nonché, al fine di offrire un

quadro sintetico del margine di copertura assicurato per far fronte alle richieste dei creditori, l’importo dei residui

perenti complessivi a fine gestione e la copertura finanziaria offerta, per gli anni 1995/2001, mediante autorizzazioni

iniziali e definitive (tabella 32). Per un’opportuna visione di sintesi, infine, sono posti a raffronto i dati relativi

all’andamento del risultato di amministrazione nel periodo considerato con le economie vincolate (comprensive dei

residui passivi eliminati e reclamati dai creditori) e l’importo degli avanzi effettivi liberamente disponibili da parte

della Regione per spese ulteriori (tabella 33).

Dall’analisi della situazione amministrativa emerge un’inversione di tendenza nell’andamento dei valori

dell’avanzo, alla cui continua flessione (in media, il 2,5% annuo) si contrappone, per il 2001, una decisa impennata.

81 Vedi nota n. 1350/7101 del 13 gennaio 2003.

141

Cospicua anche la crescita delle giacenze di cassa (oltre 394 miliardi di lire), alimentata dalla espansione dei flussi

provenienti dalla gestione residui.

Quanto alla copertura dei residui passivi perenti, i dati dell’elaborato evidenziano il trend poco rassicurante

dei valori di incidenza degli stanziamenti finali di bilancio rispetto al totale dei residui eliminati. La continua flessione

del volume delle perenzioni (ridottesi ad appena 357 miliardi di lire, per la metà costituite da spese in conto capitale

finanziate da fondi regionali) è determinata dalla progressiva crescita delle somme annualmente impegnate per

estinguere le corrispondenti obbligazioni e dalla contestuale flessione dell’entità delle nuove perenzioni. Rispetto agli

esercizi precedenti, in cui si è mantenuto sempre elevato il livello di risorse da reperire per colmare gli stanziamenti

iniziali di bilancio (che coprivano mediamente solo il 20/30% dei residui perenti), l’anno in esame registra un livello

di stanziamenti iniziali non solo superiore alla metà dei residui perenti ad inizio esercizio ma, addirittura, superiore

allo stesso importo delle complessive richieste dei creditori.

Quanto, infine, all’andamento dell’avanzo effettivo di amministrazione, l’esiguità dei valori riscontrati

conferma sia il sostanziale equilibrio finanziario della gestione sia la più volte evidenziata rigidità del bilancio.

142

TAB. 31

SITUAZIONE AMMINISTRATIVA

(esercizi 1998/2001)


1998 1999 2000 2001

CASSA INIZIALE

1.123 394 7.046 19.027

c/competenza 1.915.634 2.917.643 2.805.970 3.031.368

c/residui 1.743.117 2.143.211 1.043.495 1.829.409

RISCOSSIONI

TOTALE RISCOSSIONI 3.658.751 5.060.854 3.849.465 4.860.777

c/competenza 2.178.257 3.285.866 3.107.411 2.792.213

c/residui 1.481.223 1.768.337 730.073 1.693.502

PAGAMENTI

TOTALE PAGAMENTI 3.659.480 5.054.203 3.837.484 4.485.715

CASSA FINALE

394 7.046 19.027 394.089

c/competenza 2.297.335 1.270.107 1.684.144 1.024.946

c/residui 1.289.594 1.365.839 1.568.503 1.394.110

RESIDUI ATTIVI

TOTALE RESIDUI ATTIVI 3.586.929 2.635.946 3.252.647 2.419.056

c/competenza 2.170.846 1.030.169 1.507.746 1.106.411

c/residui 655.910 869.078 1.041.608 715.612

RESIDUI PASSIVI

TOTALE RESIDUI PASSIVI 2.826.756 1.899.247 2.549.354 1.822.023

AVANZO DI AMMINISTRAZIONE 760.567 743.746 722.320 991.122


143

TAB. 32

GRADO DI COPERTURA DEI RESIDUI PASSIVI PERENTI

Esercizi finanziari 1995/2000


COPERTURA DEI RESIDUI PERENTI GRADO DI COPERTURA RESIDUI PASSIVI PERENTI

(Situazione al 1.1.) Stanziamenti

iniziali Assestamento di

bilancio Stanziamenti

finali Iniziale (

B / A ) Finale ( D /

A )

ANNI

A B C D E F

1995

567.373 195.100 5.050 200.150 34,4% 35,3%

1996

565.372 200.150 54.346 254.496 35,4% 45,0%

1997

694.554 165.150 212.217 377.367 23,8% 54,3%

1998

700.289 200.150 207.494 407.644 28,6% 58,2%

1999

683.377 179.100 212.209 391.309 28,1% 57,3%

2000

636.519 158.100 179.158 337.258 24,8% 53,0%

2001

556.770 130.100 139.900 270.000 23,4% 48,5%

2002

357.813 191.691 -24.999 166.692 53,6% 46,6%

FONTE: Elaborazione della Corte dei conti su dati di bilancio e di rendiconto generale Regione Basilicata

144

TAB. 33

AVANZO/DISAVANZO EFFETTIVO DI AMMINISTRAZIONE Esercizi finanziari 1995/2001


1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

A RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE

603 710 745 761 744 722 991

B ECONOMIE VINCOLATE

598 705 727 744 722 680 1004

(A-B) AVANZO/DISAVANZO EFFETTIVO

5 5 18 17 22 42 -13


145

§ 7 - Il Conto del patrimonio

Con riguardo alla situazione patrimoniale, che al 31 dicembre 2001 chiude con un deficit patrimoniale di soli

12,4 miliardi di lire (inferiore a quello del 2000 di lire 313,1 miliardi, con una flessione pari al 96,2%), il livello delle

attività finanziarie e patrimoniali si riduce da lire 3.461 miliardi a lire 3.171 miliardi (-8,4%), mentre quello delle

passività passa da lire 3.786 miliardi a lire 3.134 miliardi (-15,9%).

La flessione dei valori attivi e passivi è dovuta essenzialmente al minor volume dei residui di esercizio. Ad

influire positivamente sul carico dei residui, ed a consentire il connesso incremento delle riscossioni e dei pagamenti,

è stata principalmente la modifica del sistema di Tesoreria Unica delle Regioni operata dalla legge 23 dicembre 2000,

n. 388 (finanziaria 2001). Come più volte accennato, la maggiore libertà di afflussi finanziari in entrata, conseguente

al venir meno (a decorrere dal 1° marzo 2001) del limite del 3% stabilito dal D.L. n.151/1991 per le disponibilità

detenibili presso il sistema bancario, ha determinato una maggiore tempestività negli accrediti sul conto corrente di

contabilità speciale acceso presso la Tesoreria Provinciale dello Stato ed intestato alla Regione Basilicata, con

conseguente riduzione del carico dei residui attivi ed incremento della velocità della spesa.

La tabella seguente mostra la consistenza del patrimonio della Regione Basilicata nel periodo di riferimento

e dell’andamento del deficit patrimoniale, posto a raffronto con l’andamento del risultato di amministrazione (tabella

34).

146

Tab. 34

SALDI ECONOMICI E FINANZIARI (periodo 1995/2001)

-800

-600

-400

-200

0

200

400

600

800

1000

1200

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

in m

iliar

di d

i lir

e

Avanzo di amministrazione

Deficit patrimoniale

Dall’analisi dei dati relativi all’andamento del deficit patrimoniale si può constatare la considerevole

riduzione del disavanzo patrimoniale, con ritmi più elevati di quelli espressi dal saldo di amministrazione.

Particolarmente accentuato il fenomeno nell’anno in esame, dove in un solo esercizio la quota di deficit ripianata è

pari a quella dell’intero quadriennio precedente. Tale risultato è da porre in relazione alla marcata crescita delle

attività patrimoniali (conseguente all’acquisizione al patrimonio regionale degli immobili di proprietà ex ESAB, delle

foreste demaniali e delle attrezzature tecniche) ed alla flessione delle passività finanziarie (per effetto, oltre che del

minor livello di residui passivi perenti, della miglior dinamica dei pagamenti), seppur accompagnate dalla contestuale

crescita delle economie vincolate. Alla base di un simile risultato, come rilevato nel precedente referto, vi è

certamente, rispetto alle gestioni più risalenti, una maggior efficienza operativa nell’acquisizione e nell’utilizzo delle

risorse, legata al processo di profonda innovazione del modo di essere e di operare dell’intero sistema organizzativo.

Le tabelle seguenti espongono, al riguardo, gli andamenti delle attività e passività finanziarie nonché delle

attività patrimoniali (tabelle 35 e 36).

147

TAB. 35

ATTIVITA' E PASSIVITA' FINANZIARIE


(Situazione al 31.12)


1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

ATTIVITA'

Fondo cassa 2.291 136 1.124 394 7.046 19.027 394.089

Contabilità speciali di Tesoreria - - - - - - 86.059

Residui attivi 2.439.012 2.778.366 3.133.560 3.586.929 2.635.946 3.252.647 2.419.056

TOTALE 2.441.303 2.778.502 3.134.684 3.587.323 2.642.992 3.271.674 2.899.204

PASSIVITA'

Residui passivi 1.837.868 2.068.255 2.389.646 2.826.757 1.899.246 2.549.354 1.822.023

Perenzioni di residui passivi 565.372 694.554 700.289 683.377 636.519 556.770 357.813

Trasferimento di fondi al bilancio successivo 598.862 705.651 727.259 743.624 721.837 680.176 1.004.164

TOTALE 3.002.103 3.468.460 3.817.194 4.253.758 3.257.602 3.786.300 3.184.000

SALDO FINANZIARIO -560.800 -689.958 -682.510 -666.435 -614.610 -514.626 -284.795


148

TAB. 36

ATTIVITA' PATRIMONIALI Esercizi finanziari 1999/2001

(Consistenza al 31.12) (in milioni di lire)

VARIAZIONI 2000/2001

In aumento In diminuzione 1999 2000

valori assoluti % (c / b) valori assoluti % (e / b)

2001

a b c d e f g

BENI MOBILI Mobili e arredi

5.521

5.429

260

4,8%

-543

-10,0%

5.146

Attrezzature tecniche 5.823 6.912 8.918 129,0% -1.382 -20,0% 14.448

Autovetture 1.775 1.863 434 23,3% -373 -20,0% 1.925

Totale 13.119 14.204 9.612 67,7% -2.298 -16,2% 21.518

BENI IMMOBILI Prov. PZ 131.814 131.932 53.543 40,6% 0 0,0% 185.474 Prov. MT 24.200 37.626 22.589 60,0% 0 0,0% 60.216

Altre Province (Roma) 379 3.237 0 0,0% 0 0,0% 3.237

Totale 156.393 172.795 76.132 44,1% 0 0,0% 248.927

TITOLI AZIONARI

Metapontum Agrobios Soc. Cons. r.l.

195

1.937

-275

-14,2%

0

0,0%

1.663

Soc. Lucana per l'imprenditorialità giovanile 98 98 0 0,0% 0 0,0% 98

Agenzie per l'orientamento e la formazione professionale (PZ) 81 81 0 0,0% 0 0,0% 81

Consorzio Sudgest spa 0 0 74 0,0% 0 0,0% 74

Totale 374 2.116 -201 -9,5% 0 0,0% 1.916

TOTALE GENERALE 169.886 189.115 85.544 45,2% -2.298 -1,2% 272.361


149

La consistente crescita del fondo di cassa (che alla fine del 2001 si attesta intorno ai 394 miliardi di lire) è

dovuta ai cospicui accrediti dello Stato in chiusura di esercizio. L’ammontare della cassa assume, comunque, valori

relativamente contenuti poiché non considera i movimenti con la Tesoreria dello Stato ma le sole disponibilità liquide

esistenti presso il tesoriere regionale. Le disponibilità liquide detenute presso la contabilità speciale della Tesoreria

Centrale dello Stato ammontano, in chiusura di esercizio, a 86 miliardi di lire (44,42 Meuro).

La ulteriore flessione del saldo tra le attività e le passività finanziarie, che registra il passaggio da un

disavanzo di 514,6 miliardi di lire ad uno di soli 284,8 miliardi di lire, è dovuta, come detto, soprattutto alla incisiva

azione di smaltimento dei residui passivi a seguito, principalmente, dei pagamenti eseguiti per la conclusione del

Programma operativo plurifondo 1994/1999, il che ha permesso di contrastare efficacemente la pur sensibile crescita

delle economie di spesa da trasferire al bilancio 2002.

Quanto alle attività patrimoniali, la tabella 36 evidenzia, per l’esercizio 2001, una crescita complessiva

nella misura del 44% (passando da un totale di lire 189,1 miliardi a 272,4 miliardi di lire), dovuta, essenzialmente, al

consistente incremento di beni immobili per fabbricati (del valore di 50,6 miliardi di lire), per foreste demaniali ed

altri beni indisponibili (pari ad oltre 25 miliardi di lire) nonché per attrezzature tecniche (+109%).

Variazioni negative, dovute a svalutazioni o ammortamenti, sono segnalate solo per autovetture,

attrezzature tecniche, mobili ed arredi.

Come già osservato nel precedente referto, il conto del patrimonio si risolve in un mero prospetto che

evidenzia, oltre al valore delle attività patrimoniali, le sole attività e passività finanziarie. Non sussistendo, allo stato

degli atti, una contabilità economica, la situazione patrimoniale non è in grado di offrire un quadro attendibile dei

valori patrimoniali esposti, né consente valutazioni di ordine economico circa il reddito patrimoniale prodotto ovvero

indicazioni esaustive circa la destinazione dei beni, le forme di utilizzo da parte dei terzi e la loro suscettibilità di

destinazione economica.

Secondo quanto previsto dall’articolo 84 della L.R. di contabilità n. 18/1978, recepito integralmente

dall’articolo 71 della legge regionale n. 34/2001, il conto generale del patrimonio deve, infatti, indicare anche le

poste rettificative delle attività e passività finanziarie (ratei, risconti, conti d’ordine, sopravvenienze, insussistenze,

costi capitalizzati, variazioni nelle rimanenze, fondi di accantonamento o di ammortamento ecc.), così da

rappresentare anche la dimensione economica delle componenti finanziarie del bilancio.

Peraltro, la conservazione, l’utilizzazione e la trasformazione degli elementi patrimoniali non può

prescindere, anche per più ampi obiettivi di proficuo utilizzo delle risorse pubbliche, dalla corretta conoscenza del

reale stato e valore dei beni posseduti. La mera ricognizione dei beni patrimoniali, a fini esclusivi di sintesi finanziaria

in sede di conto annuale del patrimonio, non costituisce, infatti, strumento idoneo per misurare l’efficienza e

l’economicità complessiva della gestione degli stessi e per avere contezza del grado di attendibilità dei valori

patrimoniali esposti nel conto del patrimonio.

Al riguardo, si auspica che, con la revisione del sistema di contabilità, l’introduzione di nuovi criteri di

classificazione economica e l’adeguamento del sistema informatico regionale, si possano, alfine, ottenere

rappresentazioni contabili più coerenti ed esaustive nonché maggiori dati sulla redditività dei beni e sugli oneri che

gravano sugli stessi.

Al fine di ottimizzare, secondo criteri di economicità, la gestione dei beni patrimoniali attraverso la loro

valorizzazione o eventuale dismissione, l’articolo 9 della legge finanziaria regionale n. 8/2001 prevede la costituzione

di una società per azioni, a capitale misto pubblico-privato, denominata “Basilicata Gestione Immobili Pubblici –

SO.GES.IM.P. S.p.A”, della quale la Regione e gli altri enti locali interessati assumono una quota di

compartecipazione. Per lo svolgimento delle azioni propedeutiche alla costituzione della società, la valutazione dei

beni da conferirsi, la quantificazione del capitale sociale e delle risorse finanziarie necessarie all’avvio delle attività e

la predisposizione del business plan della società, la Giunta Regionale, con deliberazione n. 2324 in data 5 novembre

2001, ha affidato l’incarico alla società di consulenza e di certificazione Gallo s.p.a. del Gruppo Mediobanca.

Dai dati esposti nelle seguenti tabelle (tabelle 37, 38, 39, e 40), è possibile, comunque, ricostruire la

consistenza dei beni immobili regionali (il cui valore risulta determinato dal prezzo di acquisto e dalle relative rendite

catastali).

150

Con riguardo alle spese di gestione relativamente agli immobili (tabella 41), si registra, per gli anni

1999/2001, la pronunciata crescita degli oneri per manutenzioni (+62,5% rispetto al 2000), fitti (+27,8%) e spese

contrattuali (+39,1%). Nel complesso, le spese di gestione per beni immobili regionali crescono nel 2001 del 30,3%,

dopo la flessione del 6,6% registrata nell’esercizio precedente82.

82 Per quanto riguarda le entrate per fitti di beni immobili di proprietà regionale, questi ammontano, per il 2001, a lire 292,3 milioni e attengono, principalmente, a fitti per locali del Mediafor di Potenza (lire 180 milioni). Nessuna variazione rispetto al 2000 (se si eccettua il fitto della palestra di via Capelluti, in Matera, il cui importo, indicato nella nota dell’Ufficio Provveditorato n. 49025/71L in data 27/11/2002 non corrisponde con quello riportato nella nota n. 49990/71L1 del 21/12/2001 per lo stesso anno). Quanto ai beni concessi in comodato, si segnalano i seguenti: locali di Policoro in uso all’Associazione dei CC. in pensione; locali (ex Centrale del latte) in uso all’A.R.B.E.A.; locali di Metaponto in uso all’AGROBIOS; autobotti, automobili e mezzi da neve. Per l’approvvigionamento di beni e servizi le procedure adottate sono le seguenti: 1) per le forniture fino a € 2.582,28 è adottata la trattativa privata; 2) per quelle fino a € 51.645,68 è adottata la procedura della gara ufficiosa, con invito di almeno sette imprese ritenute idonee ed iscritte all’albo dei fornitori della Regione Basilicata; 3) oltre i 51.645,68 Euro sono adottate le procedure di licitazione privata di cui ai dd. lgss. n. 358/92 e n. 157/95, con applicazione, ai fini dell’aggiudicazione, del criterio del prezzo più basso e del criterio dell’offerta più vantaggiosa; 4) per le forniture di beni quali fotocopiatrici a noleggio e computer portatili, è adottata la procedura CONSIP, ritenendosi tale forma la più conveniente (non così per la fornitura di materiale da cancelleria).

151

TAB. 37

BENI IMMOBILI REGIONALI

Anni 2000/2001

(in lire)

FABBRICATI ED AREE ANNESSE PROV. POTENZA Consistenza al 31/12/2000

Consistenza al 31/12/2001

Variazione % 2000/2001

Lavello - Azienda di Gaudiano - ha. 44.60.14 375.814.950 375.814.950 0,0%

Potenza - Centro Formazione Professionale con annesso terreno - Rione Risorgimento 8.550.000.000 8.550.000.000 0,0%

Potenza - Edificio ex G.I.L. - Via Crispi, 13 3.650.000.000 3.650.000.000 0,0%

Maratea - Collegio Scuola - C.da Fiumicello 6.835.000.000 6.835.000.000 0,0%

Maratea - Villa Nitti con annesso terreno - C.da Acquafredda 59.349.225 59.349.225 0,0%

Melfi - Immobile - Corso Garibaldi 700.000.000 700.000.000 0,0%

Potenza - ENAOLI - Rione Francioso 4.178.813.000 4.178.813.000 0,0%

Potenza - C.E.D. - Via Messina 781.700.000 781.700.000 0,0%

Potenza - Dip. Attività Produttive e Politiche dell'Impresa e Dip. Agricoltura e Sviluppo Rurale - Via Anzio, 44 (indisponibile) 5.000.000.000 5.000.000.000 0,0%

Potenza - Dip. Sicurezza e Solidarietà Sociale - Via Anzio, 75 (indisponibile) 3.540.000.000 3.540.000.000 0,0%

Lauria - Edificio ex Clinica Pittella - Via XXV Aprile 4.445.200.000 4.445.200.000 0,0%

Potenza - Centro Lattiero Caseario - Viale del Basento 3.000.000.000 3.000.000.000 0,0%

S. Arcangelo - Complesso monumentale con annesso terreno - Loc. S. Maria di Orsoleo 860.000.000 860.000.000 0,0%

Senise - Vivaio Belvedere 7.304.000 7.304.000 0,0%

Filiano - Vivaio Lacerasa 8.670.000 8.670.000 0,0%

Marsicovetere - Campo sperimentale - Loc. Boscogaldo 121.444.050 121.444.050 0,0%

Venosa - Ingresso Parco Archeologico (indisponibile) 55.000.000 55.000.000 0,0%

Grumento Nova - Suolo Parco Archeologico (indisponibile) 107.279.240 107.279.240 0,0%

Potenza - Palazzo della Giunta e palazzo del Consiglio - Via Anzio (indisponibile) 63.070.000.000 63.070.000.000 0,0%

Latronico - Complesso Termale "La Calda" 24.119.550.000 24.119.550.000 0,0%

Senise - Centro Polifunzionale 2.250.000.000 2.250.000.000 0,0%

Rapolla - Fabbricati - Via S. Lorenzo 118.000.000 118.000.000 0,0%

Potenza - Fabbricato da adibire a sede A.R.P.A.B. - Loc. Isca Antica (promessa vendita - Rogito Notaio Domenicantonio Zotta del 11/07/2000) (indisponibile) 8.272.800.000 -

Potenza - Acquisto immobile ex C.E.D. - Via Messina (Rogito Notaio Beatrice Simone del 21/06/2000) 330.240.000 -

Abriola e Pignola - Centro Zootecnico "Pantano" (ex E.S.A.B.) 4.750.000.000 -

Marsicovetere - Centralina raccolta latte ed uffici Villa d'Agri (ex E.S.A.B.) 279.000.000 -

Maschito - Enopolio (ex E.S.A.B.) 451.640.000 -

Muro Lucano - Caseificio (ex E.S.A.B.) 400.000.000 -

Potenza - Complesso industriale ex "Suinicola Lucana" (ex E.S.A.B.) 20.591.250.000 -

Ripacandida - Enopolio di Ripacandida (o Rionero) (ex E.S.A.B.) 750.000.000 -

Acerenza - Enopolio (ex E.S.A.B.) 350.000.000 -

Potenza - "Vecchia " Centrale del latte (ex E.S.A.B.) 416.208.000 -

Palazzo S.G. - Castello Marchesale Svevo denominato "Paltium Regium" 600.000.000 -

TOTALE FABBRICATI ED AREE ANNESSE PROV. PZ 131.833.124.465169.024.262.46

528,2%


152

TAB. 38


Anni 2000/2001 (in lire)

FABBRICATI ED AREE ANNESSE PROV. MATERA Consistenza al 31/12/2000



Bernalda - Azienda Pantanello - ha. 98.08.99 487.891.350 487.891.350 0,0%

Aliano - Azienda Baderta delle Murgine - ha. 98.08.99 1.092.420.000 1.092.420.000 0,0%

Matera - Casa di Riposo ex O.N.P.I. - suolo mq. 1.248- C.da Cappuccini

2.000.000.000 2.000.000.000 0,0%

Matera - Scuola Alberghiera - Via Castello 3.200.000.000 3.200.000.000 0,0%

Matera - C.E.P. - Via Cappelluti, 13 4.800.000.000 4.800.000.000 0,0%

Tricarico - Centro Formazione Professionale con annesso terreno - Rione S. Maria - Via F.lli Cervi

1.667.224.000 1.667.224.000 0,0%

Bernalda - Campo Sperimentale di Metaponto - ha. 6.50.00 41.463.000 41.463.000 0,0%

Matera - Edificio Stazione Laser Racing - Loc. Terlecchia con annesso terreno e suolo di mq. 1.820 per strada d'accesso (indisponibile)

3.006.000.000 3.006.000.000 0,0%

Bernalda - Centro Formazione Professionale ubicato in c.da Pantanello (Metaponto) - Sala Convegni

1.441.440.000 1.441.440.000 0,0%

Bernalda - Centro Formazione Professionale - Sede c.da Pantanello (Metaponto)

1.471.890.000 1.471.890.000 0,0%

Bernalda - Agrobios ubicato in c.da Pantanello (Metaponto) 4.991.427.000 4.991.427.000 0,0%

Craco - Fabbricati - Via A. Moro 604.800.000 604.800.000 0,0%

Tricarico - Fabbricati - Via F.lli Cervi 699.300.000 699.300.000 0,0%

Bernalda - Fabbricati - C.da Matine Angeliche 945.000.000 945.000.000 0,0%

Aliano - Fabbricati - Via Mercato 802.620.000 802.620.000 0,0%

Tursi - Fabbricati - Via Santiquaranta 1.190.700.000 1.190.700.000 0,0%

Cirigliano - Fabbricati - Via S. Cataldo 787.500.000 787.500.000 0,0%

Pisticci - Fabbricati - Via Pitagora e Via Monreale 2.013.900.000 2.013.900.000 0,0%

Stigliano - Fabbricati - Largo Masaniello 181.650.000 181.650.000 0,0%

Stigliano - Fabbricati - Via Turati, Via Zanardelli e Via Trifagio 6.200.000.000 6.200.000.000 0,0%

Scanzano Jonico - Centrale del latte (ex E.S.A.B.) 800.000.000 -

Policoro - Borgata di Policoro (ex E.S.A.B.) 4.350.000.000 -

Bernalda - Centro Ortofrutticolo "CO.META" – Metaponto (ex E.S.A.B.)

8.307.300.000

-

TOTALE FABBRICATI ED AREE ANNESSE PROV. MT 37.625.225.350 51.082.525.350 35,8%

FABBRICATI ED AREE ANNESSE ALTRE PROVINCE Consistenza al 31/12/2000



Roma - Via Nizza, 56 (indisponibile) 3.236.625.000 3.236.625.000 0,0%

TOTALE GENERALE FABBRICATI ED AREE ANNESSE 172.694.974.815 223.343.412.815 29,3%


153

TAB. 39


Anni 2000/2001

(in lire)

FORESTE DEMANIALI PROVINCIA DI POTENZA (Patrimonio indisponibile D.M. 09/07/1975)




F.D. "Lagopesole" - ha. 265,8892 (Filiano - Avigliano) - 3.958.000.000 -

F.D. "Monticchio" - ha. 2079,0652 (Atella - Rionero) - 3.222.000.000 -

F.D. "Magrizzi Cielagreste" - ha. 485,2752 (Calvera - Castronuovo) - 834.000.000 -

F.D. "Fieghi - Cerreto" - ha. 293,0163 (S. Chirico Raparo) - 455.000.000 -

F.D. "S. Giovanni" - ha. 13,9459 (S. Martino d'Agri) - 21.000.000 -

F.D. "Pierno" - ha. 131,6470 (Atella) - 236.000.000 -

F.D. "Grancia - Caterina" - ha. 1119,2845 (Brindisi di Montagna) - 3.073.000.000 -

F.D. "Rifreddo" - ha. 172,9217 (Pignola) - 99.000.000 -

F.D. "Fossa Cupa" - ha. 658,5702 (Abriola) - 1.053.000.000 -

F.D. "Lata" - ha. 602,1070 (Laurenzana) - 1.193.000.000 -

TOTALE FORESTE DEMANIALI PROV. DI POTENZA 0 14.144.000.000 -

FORESTE DEMANIALI PROVINCIA DI MATERA (Patrimonio indisponibile D.M. 09/07/1975)




F.D. "Gallipoli Cognato" - ha. 2362,1689 (Accettura) 4.117.000.000 -

F.D. "Mantenera - Malcanale" - ha. 499,4738 (Tricarico) 901.000.000 -

TOTALE FORESTE DEMANIALI PROV. DI MATERA 0 5.018.000.000 -

TOTALE GENERALE FORESTE DEMANIALI 0 19.162.000.000 -

TERRENI PROVINCIA DI POTENZA Consistenza al 31/12/2000



Maratea - Terreno ex G.I. nip. Mq. 2.820 - Acquafredda 1.116.750 1.116.750 0,0%

Genzano - Terreno part. 4045 mq. 6.000 900.000 900.000 0,0%

Avigliano - Terreni ex O.N.C. 48.938.250 48.938.250 0,0%

Senise - Suolo mq. 11.885 - Loc. Chianizzi 47.504.000 47.504.000 0,0%

Atella - ha. 187,1926 (indisponibile - D.M. 27/11/1982) 374.000.000 -

Laurenzana - ha. 205,3536 (indisponibile - D.M. 27/11/1982) 410.000.000 -

Rionero in Vulture - ha. 1,9102 (indisponibile - D.M. 27/11/1982) 4.000.000 -

Ruoti - ha. 510,1091 (indisponibile - D.M. 27/11/1982) 1.020.000.000 -

Genzano - Terreni agricoli (ex E.S.A.B.) 400.000.000 -

TOTALE TERRENI PROVINCIA DI POTENZA 98.459.000 2.306.459.000 2242,6%

TERRENI PROVINCIA DI MATERA Consistenza al 31/12/2000



Tricarico - Suolo mq. 350 - C.da S. Maria 1.050.000 1.050.000 0,0%

Accettura - ha. 699,8494 (indisponibile - D.M. 27/11/1982) 1.400.000.000 -

Calciano - ha. 1078,4140 (indisponibile - D.M. 27/11/1982) 2.157.000.000 -

Pomarico - ha. 234,9503 (indisponibile - D.M. 27/11/1982) 470.000.000 -

Tricarico - ha. 4,5145 (indisponibile - D.M. 27/11/1982) 9.000.000 -

Oliveto Lucano - ha. 18,6998 (indisponibile - D.M. 27/11/1982) 38.000.000 -

Aliano - Terreni agricoli (ex E.S.A.B.) 40.000.000 -

TOTALE TERRENI PROVINCIA DI MATERA 1.050.000 4.115.050.000 391809,5%

TOTALE GENERALE TERRENI 99.509.000 6.421.509.000 6353,2%


154

TAB. 40


Anni 2000/2001

(in lire)

RIEPILOGO BENI IMMOBILI REGIONALI Consistenza al 31/12/2000



FABBRICATI ED AREE ANNESSE PROV. POTENZA 131.833.124.465 169.024.262.465 28,2%

FABBRICATI ED AREE ANNESSE PROV. MATERA 37.625.225.350 51.082.525.350 35,8%

FABBRICATI ED AREE ANNESSE ALTRE PROV. (ROMA) 3.236.625.000 3.236.625.000 0,0%

FORESTE DEMANIALI PROVINCIA DI POTENZA (Patrimonio indisponibile D.M. 09/07/1975)

0 14.144.000.000 -

FORESTE DEMANIALI PROVINCIA DI MATERA (Patrimonio indisponibile D.M. 09/07/1975)

0 5.018.000.000 -

TERRENI PROVINCIA DI POTENZA 98.459.000 2.306.459.000 2242,6%

TERRENI PROVINCIA DI MATERA 1.050.000 4.115.050.000 391809,5%

TOTALE GENERALE BENI IMMOBILI REGIONALI 172.794.483.815 248.926.921.815 44,1%


155

TAB. 41


Spese di gestione

(Totale pagamenti anni 1999/2001)

(in lire)

DESCRIZIONE SPESE GESTIONALI Cap. 1999 2000 Variazione

% 1999/2000

2001

Variazione %

2000/2001

Variazione %

1999/2001

Fitti reali di locali e relative spese condominiali 680 2.145.767.157 1.854.812.071 -13,6% 2.369.634.227 27,8% 10,4%

Manutenzione, riparazione e adattamento di locali e dei relativi impianti (comprese spese per assicurazione stabili)

710 1.431.788.941 1.190.012.034 -16,9% 1.933.964.935 62,5% 35,1%

Interventi per la messa in sicurezza degli edifici sedi di strutture regionali e acquisto attrezzature e dispositivi di protezione

711 24.739.200 287.236.810 1061,1% 140.900.600 -50,9% 469,5%

Spese per la pubblicità di gare per forniture regionali 733 122.572.684 120.371.362 -1,8% 46.102.263 -61,7% -62,4%

Spese inerenti alla stipula di contratti resi nell'interesse della Regione 760 75.663.200 96.417.000 27,4% 134.112.200 39,1% 77,2%

Spese per censimento, inventario e accatastamento immobili di proprietà della Regione

7485 21.742.716 -100,0% - -100,0%

TOTALE GENERALE 3.800.531.182 3.548.849.277 -6,6% 4.624.714.225 30,3% 21,7%


156

Sintesi conclusiva

Il divario tra prestazioni rese e domande sociali insoddisfatte, originato dalla costante disattenzione circa il

ruolo di “servizio” dell’apparato amministrativo (divenuto autoreferente e poco incline alla verifica dei risultati), è alla

base del processo di riforma, avviato nei primi anni novanta, verso un assetto federale della Pubblica

Amministrazione italiana.

Tuttavia, la valorizzazione dell’autogoverno territoriale sconta ancora il disagio conseguente

all’inadeguatezza dei vecchi moduli di governo e di gestione della cosa pubblica che, spesso, si ripetono a livello

locale riproponendo configurazioni sostanziali tipiche delle strutture ministeriali.

Nel passaggio da forme accentrate a forme autonome di esercizio delle funzioni amministrative,

l’ordinamento regionale della Basilicata si è adeguato alla recente legislazione di riforma83 in materia di

organizzazione, di contabilità regionale e di federalismo fiscale, tutta orientata ad accrescere l’efficienza dell’apparato

gestionale e la qualità delle prestazioni istituzionali.

La stessa Regione ha evidenziato, nelle controdeduzioni allo schema del presente referto, “la qualità del

lavoro avviato per porre in essere gli strumenti ed i procedimenti idonei a rendere effettivamente centrali le funzioni

relative alla contabilità regionale e alle politiche di bilancio”.

Questa Sezione di controllo non può, tuttavia, non evidenziare il rischio che l’efficienza amministrativa sia

fatta coincidere, per definizione, con il federalismo amministrativo, il quale dovrebbe (in astratto) consentire un

migliore adeguamento dell’offerta ai bisogni ed alle preferenze dei cittadini residenti nell’area in cui il servizio è

fornito, un maggiore controllo del comportamento degli amministratori pubblici e l’avvio di forme di concorrenza tra i

governi locali a beneficio della collettività amministrata.

In realtà i benefici del decentramento sono conseguibili soltanto laddove alla maggiore autonomia si

accompagni un’adeguata misurazione e divulgazione dei risultati conseguiti dai centri investiti della gestione

(accountability). In altri termini, la maggior efficienza può realizzarsi soltanto se i cittadini sono in grado di

controllare effettivamente l’operato degli amministratori locali, sia sul piano politico-istituzionale sia sul versante più

propriamente amministrativo, in termini di maggior trasparenza e di separazione tra politica ed amministrazione (tra

indirizzo e gestione).

Il recupero di una “cultura” di governo, attenta a tutelare e garantire gli interessi e le esigenze della

collettività amministrata, richiede che sia posta la massima attenzione al conseguimento degli obiettivi prefissati,

accompagnando la fase di decisione e definizione degli stessi con l’individuazione di parametri di rendimento

congruenti, che diano l’enfasi necessaria a forme di responsabilità in ordine ai risultati attesi.

In tale ottica, assume un ruolo importante il sistema dei controlli interni84 chiamato a condividere la

responsabilità del conseguimento degli obiettivi stabiliti dalla legge mediante l’accertamento della idoneità degli

strumenti prescelti e la verifica in corso d’opera dei risultati dell’azione amministrativa.

A tal proposito si osserva che, nonostante la Regione Basilicata abbia, infine, completato l’assetto del

proprio sistema di monitoraggio e dei controlli interni, nessun segnale significativo, tuttavia, sembra ancora

emergere dall’attività svolta dalle relative strutture, la cui effettiva operatività pare ancora insoddisfacente.

In particolare, nel capitolo primo di questo referto, è stato evidenziato, ad esempio, come la Regione abbia

fornito solo scarse notizie (e con notevole ritardo) circa l’attività effettivamente svolta dal C.I.C.O. (Comitato

Interdipartimentale di Coordinamento Organizzativo)85, mentre nessuna notizia è stata data quanto ad uno dei due

83 Processo iniziato con la legge n.241/1990, la legge n.29/1993 e le cosiddette leggi Bassanini e proseguito, poi, sino alla riforma del titolo

V, parte II, della Costituzione attuata con la legge cost. n.3/2001 (per citare solo alcune delle leggi di riforma).

84 L’art. 3 della legge n.20/1994, nell’affidare alla Corte dei conti, quale organo di natura magistratuale e, pertanto, con le massime garanzie di terzietà ed indipendenza, il controllo esterno sulla gestione della generalità delle Pubbliche Amministrazioni, specifica che essa può esercitare tale controllo anche avvalendosi dell’esito di altri controlli (e, quindi, anche degli esiti di quelli svolti dagli organi di controllo interno, cui la Corte può richiedere qualsiasi atto o notizia) e che è tenuta a verificare, tra l’altro, il reale funzionamento dei controlli interni a ciascuna Amministrazione e, cioè, la loro effettività ed attendibilità.

85 Il C.I.C.O. è composto dai dirigenti generali dei Dipartimenti dell’area istituzionale della Giunta regionale ed è presieduto dal

157

Nuclei di Valutazione esistenti (quello dell’Area della Presidenza del Consiglio regionale), nonché in ordine alla

dirigenza dell’Area del Consiglio Regionale ed alla sua valutazione. Non esaustive (anche perché prive di documenti a

supporto) sono risultate, poi, le notizie fornite in ordine all’effettivo svolgimento ed agli esiti concreti del controllo

strategico e della valutazione dei dirigenti dell’Area della Giunta regionale (peraltro, risulta ancora in corso il

procedimento per la valutazione dei dirigenti di struttura relativo all’anno 2001).

Né è stato comunicato in tempo utile alcunché circa gli esiti del controllo di gestione svolto (per quanto

ancora in modo sperimentale) sulle strutture scelte quale campione da verificare e, quindi, sul grado di

conseguimento degli obiettivi fissati a tali strutture per il 2001.

Infatti, solo con nota della Regione n.2029/71P del 15.01.2003 (pervenuta, però, in data 23.01.2003) è stato

trasmesso il “Rapporto sperimentale di gestione per l’anno 2001” (approvato con D.G.R. n.2318 del 10.12.2002) ed

è stato, altresì, comunicato che la lunga fase sperimentale sopraddetta deve considerarsi conclusa (con conseguente

“messa a regime del sistema di controllo di gestione”) con l’approvazione del primo Bilancio di Direzione (previsto

dalla L.R. n.34/2001), intervenuta con la D.G.R. n.543 del 3.4.2002. Si evidenzia, comunque, che, nel suddetto

rapporto per l’anno 2001, si legge che lo stesso “non fornisce una rappresentazione significativa dei risultati” in

quanto “è stato finalizzato più che all’analisi dei fenomeni, alla messa a punto del sistema e alla verifica di necessità

e potenzialità future”.

Deve, pertanto, dedursi che la reale effettività delle suddette tipologie di controlli interni sia ancora da

realizzarsi.

Con ritardo, e solo a seguito della ricezione dello schema del presente referto, la Regione ha fornito, in sede

di formulazione delle proprie controdeduzioni, alcuni dati circa gli esiti del controllo di regolarità amministrativa e

contabile.

Inoltre, perduranti ritardi sono stati segnalati in ordine all’entrata “a regime” del Nucleo Regionale di

Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici (la cui tardiva operatività, tuttavia, è dato sostanzialmente comune

a molte altre Amministrazioni) e dell’Istituto Nitti – Agenzia regionale per lo sviluppo delle risorse amministrative ed

organizzative86.

Tutto ciò evidenzia una certa difficoltà o, comunque, tempi eccessivamente lunghi nel rendere

effettivamente operativi alcuni organismi regionali dopo la loro formale costituzione.

Nessuna notizia è stata, infine, fornita sullo stato del processo di attuazione, in sede regionale, dei principi

di buon andamento, semplificazione e trasparenza dell’attività amministrativa, di separazione tra politica ed

amministrazione, di decentramento, di conferimento di funzioni alle autonomie locali e funzionali e di federalismo,

anche alla luce della recente riforma del titolo V, parte II, della Costituzione, attuata con la legge cost. n.3/2001 (da

ciò non può che desumersi l’assenza di significativi progressi in materia, rispetto a quanto segnalato nei referti di

questa Corte relativi agli esercizi precedenti).

La frammentarietà e (spesso anche) i ritardi e la genericità delle notizie fornite circa i vari aspetti

dell’organizzazione e delle attività regionali (oggetto di richieste istruttorie da parte di questa Corte), sembrano

palesare, peraltro, una certa carenza di coordinamento e di rapidità nei passaggi delle informazioni tra le varie

strutture interessate, nonché un’assenza di verifiche (o, forse, di possibilità di incidere) sulla qualità e congruità dei

dati e dei documenti che, poi, sono stati trasmessi87.

Senza voler attribuire a tali constatazioni significati ultronei nella valutazione dei comportamenti gestori,

resta il fatto che carenze del genere (che, comunque, si auspica vengano al più presto superate) potrebbero

dirigente generale del Dipartimento Presidenza della Giunta.

86 Il Nucleo Regionale di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici (previsto dall’art. 1 della legge n.144/1999), in raccordo con

gli altri corrispondenti nuclei centrali e regionali, deve garantire il necessario supporto tecnico nelle fasi di programmazione,

valutazione, attuazione e verifica di piani, programmi e politiche di intervento promossi e attuati dall’Amministrazione. Invece,

l’Istituto Nitti (previsto dalla L.R. 26 gennaio 1998, n.6) deve assolvere compiti di consulenza, assistenza tecnica, indagine e ricerca a

supporto della Regione, delle altre amministrazioni locali e delle organizzazioni economiche e sociali.

87 Lo stesso Presidente della Giunta Regionale, nel corso dell’adunanza pubblica tenutasi in data 24.01.2003 per l’approvazione del

presente referto, ha confermato la sussistenza di un difetto di comunicazione dei risultati concreti raggiunti dalla Regione, carenza alla

quale la Regione stessa intende porre rimedio in vista della redazione del prossimo referto di questa Corte.

158

costituire sintomo del perdurare di una prassi di gestione delle risorse pubbliche che, trascurando di verificare

effettivamente il livello, la qualità e la tempestività delle prestazioni istituzionali rese, si dimostra non

sufficientemente attenta ad utilizzare al meglio tali risorse e, quindi, a soddisfare pienamente le esigenze della

collettività.

A ben vedere, le nuove regole tendenti a realizzare la privatizzazione del rapporto d’impiego, la maggiore

professionalizzazione delle burocrazie (con ampio ricorso all’esperienza ed alle pratiche del settore privato), la

centralità del ruolo assegnato alla programmazione ed ai connessi obiettivi, come pure i poteri di gestione affidati

alla responsabilità esclusiva della dirigenza (nel segno della distinzione tra la sfera politica e quella amministrativa),

le modifiche alla struttura del bilancio, la nuova modulazione dei controlli interni ed esterni, hanno tutte in comune la

essenziale finalità di imporre comportamenti attenti ai risultati da conseguire, anche attraverso l’impiego di sistemi di

autocontrollo e di valutazione.

Si rafforza, quindi, l’esigenza di supportare le attività di gestione con un impianto operativo che dia

adeguato rilievo ed effettività a forme di dialettica interna e di responsabilizzazione delle strutture, potenziandone

l’assoggettamento a regole di trasparenza.

I limiti emersi in sede di riscontro alle richieste istruttorie in materia di organizzazione amministrativa, di

avanzamento delle iniziative programmate e di funzionamento dei controlli interni (cui s’è fatto prima cenno) sono

apparsi ancora più evidenti allorché si è passati (nel capitolo secondo) ad esaminare le politiche regionali di

attuazione del Programma Regionale di Sviluppo (P.R.S.).

Nonostante i pregevoli sforzi sostenuti dalla Regione per impostare, nei limiti oggettivi di tempo, i

documenti annuali di programmazione economico-finanziaria (D.A.P.E.F.) per il periodo 2002-2005, è emerso con

chiarezza lo squilibrio tra la sovrabbondanza di valutazioni strategiche e di iniziative programmatiche di nuova

introduzione, da un lato, ed il carattere di diffusa genericità e carenza di analisi nella verifica dello stato di attuazione

degli interventi adottati, dall’altro, cosa che confligge con l’esigenza di misurabilità e valutazione degli obiettivi e dei

risultati della gestione da porre a supporto delle scelte strategiche da adottare.

Tale squilibrio informativo rende, peraltro, difficile stabilire qualità e quantità degli obiettivi conseguiti.

Di qui la necessità di provvedere alla integrazione dei flussi informativi e di consentirne il raccordo con gli

obiettivi fissati nel P.R.S. utilizzando, quanto meno, gli stessi parametri di rilevazione e misurazioni di performance,

delle linee strategiche individuate negli Assi Strategici di Programma (A.S.P.), in linea con gli indicatori “di successo”,

nonché di realizzazione, risultato e impatto adottati dal P.R.S.

La stessa strutturazione delle competenze regionali, che vede gli organi politici sollevati dall’onere della

gestione “diretta” delle risorse (affidata ai dirigenti), impone una rapida e diffusa circolazione delle conoscenze circa

l’andamento della gestione ai fini dell’espletamento, da parte della Giunta e del Consiglio Regionale, delle funzioni di

indirizzo, programmazione e controllo. Quel momento di conoscenza che, in passato, era costituito dall’adozione

degli atti deliberativi (che segnavano, nei diversi momenti, l’andamento della parte preponderante della gestione),

deve essere sostituito dalle rilevazioni e dalle analisi effettuate in sede di controllo di gestione.

L’introduzione, al fianco del tradizionale sistema di contabilità finanziaria, di una contabilità economico-

analitica fondata su rilevazioni per centri di costo e l’avvio a regime del controllo di gestione (risultando, come detto,

ormai conclusa la fase di sperimentazione) offrono, ora, uno strumento più qualificato (perché in grado di misurare

costi e ricavi) per valutare non solo il livello di efficienza della gestione, ma anche l’efficacia degli interventi.

Il sistema di contabilità che scaturisce dalla legge regionale n.34/2001 ha assunto una nuova centralità, in

quanto offre la possibilità di soddisfare diverse finalità, passando dalla programmazione finanziaria di bilancio e dalla

rilevazione dell’utilizzo delle autorizzazioni, alla rilevazione analitica per centri di costo e per centri di responsabilità,

nonché alla rilevazione economica dei fatti di gestione e dell’evolversi del valore economico del patrimonio.

Ma non basta. Occorre, altresì, prendere atto della necessità di assumere una visione “multidimensionale”

della rappresentazione contabile dei fenomeni gestionali. Occorre cioè realizzare un sistema contabile integrato,

capace di raggiungere nuovi livelli di rilevazione e rappresentazione attraverso l’interrelazione, nell’ambito di un

sistema contabile generale, dei diversi sottosistemi di contabilità finanziaria, economico-patrimoniale e analitica. In

una prospettiva “multidimensionale” dei risultati di gestione, dove cioè ogni fenomeno gestionale deve essere

considerato sia sotto l’aspetto finanziario sia sotto l’aspetto economico, le diverse “viste logiche” della

159

rappresentazione contabile osservano i principi propri di ciascuna dimensione (i fenomeni, cioè, devono essere

rilevati in modo corretto e senza “forzature”).

La valorizzazione dei fenomeni gestionali in termini di competenza economica pone, inoltre, l’esigenza di

provvedere alla definizione di criteri omogenei con quelli della contabilità nazionale, adottati in sede comunitaria,

anche ai fini della necessaria armonizzazione con il bilancio dello Stato.

La normalizzazione dei sistemi contabili pubblici costituisce, infatti, presupposto necessario per il

consolidamento dei conti a livello di Unione europea, oltre che strumentale a che le Regioni possano essere coinvolte

nella realizzazione degli impegni assunti con il Patto di stabilità e crescita. Assicurando l’omogeneità dei sistemi di

contabilizzazione delle partite economico-finanziarie e la standardizzazione della documentazione di bilancio dei

diversi enti territoriali, sarà possibile individuare, in linea con i principi sanciti con la riforma del titolo V, parte II,

della Costituzione in tema di coordinamento finanziario, reali spazi di coordinamento fra le politiche finanziarie

regionali e quella generale dello Stato, capaci di sviluppare linee programmatiche reciprocamente coerenti e

condivise oltreché compatibili con l’autonomia finanziaria degli enti territoriali e con il quadro di convergenza

comunitario. Sarà, inoltre, possibile superare le difficoltà pratiche nel tradurre gli impegni strategici definiti con gli

Accordi di Maastricht in precise indicazioni per gli amministratori regionali.

L’esperienza del coinvolgimento delle amministrazioni regionali e locali nel mantenimento degli equilibri di

finanza pubblica, ha dimostrato che le regole imposte dal Patto di stabilità interno sono ancora lontane dal riuscire ad

assicurare, all’un tempo, l’autonomia delle Regioni e degli enti territoriali nella scelta delle politiche finanziarie

virtuose da perseguire per il miglioramento del proprio saldo di bilancio e la efficacia delle misure correttive adottate

a livello nazionale per il conseguimento degli obiettivi quantitativi fissati in ambito europeo. La stessa credibilità degli

obiettivi del Patto è minata dall’incertezza del quadro normativo, dalle difficoltà del monitoraggio, dal carattere

meccanico del processo di definizione degli obiettivi e dalla mancanza di eque misure dissuasive di possibili

comportamenti opportunistici.

La nuova formulazione del Patto, introdotta dall’articolo 1 della legge n.405/2001, sembra aver perso i

connotati di vincolo esterno a garanzia degli equilibri dei conti pubblici, per assumere il diverso significato di una

misura sostanzialmente intesa a comprimere la quota di spesa corrente alimentata dal sistema delle autonomie.

Invero, il parametro di riferimento, cui rapportare il risparmio richiesto a ciascun comparto, si è spostato dall’iniziale

quota percentuale del P.I.L. (articolo 28 della legge 23 dicembre 1998, n.448), alla quota del disavanzo di due

esercizi precedenti quello considerato (art.53 della legge 23 dicembre 2000, n.388), per finire con l’indentificarsi, più

esplicitamente, nel tasso di evoluzione della spesa corrente. Ciò si è tradotto in una più ridotta discrezionalità degli

enti regionali e locali, i quali hanno visto inibita la possibilità di incrementare le entrate per conseguire gli obiettivi.

Questa Sezione è dell’avviso che occorra perseguire ancora la ricerca concertata di un sistema di

coinvolgimento regionale capace di trasporre sui bilanci regionali, da un lato, criteri coerenti con quelli rilevanti in

ambito europeo (criterio della competenza economica), così da permettere di valutare l’effettivo contributo di ciascun

ente al raggiungimento degli obiettivi complessivi, dall’altro, metodi e regole condivise che preservino, per il

raggiungimento degli obiettivi intermedi, il più ampio margine di autonomia delle Regioni.

In realtà, le regole del Patto, lungi dal rappresentare una deminutio dell’autonomia, in un contesto votato ad

un assetto sempre più marcatamente federalista, devono costituire un prerequisito per la sua legittimazione, in

quanto il controllo dello Stato sui saldi di bilancio degli enti decentrati (da effettuarsi con l’introduzione di regole di

trasparenza e standard comuni di rendicontazione coerenti con quelli europei) contribuisce a riaffermare la

“corresponsabilità” di tutti i livelli di governo alla conservazione degli equilibri di finanza pubblica ed al

conseguimento della crescita economica, che sono i connotati centrali dell’architettura della politica economica

dell’Unione monetaria europea.

L’attuazione del processo di ampliamento del decentramento amministrativo degli enti territoriali, trova un

primo punto di approdo nella riforma costituzionale operata dalla legge cost. n.3 del 18 ottobre 2001 di modifica del

titolo V, parte II, della Costituzione. In particolare, il nuovo testo dell’articolo 119, sancendo il principio

dell’autonomia finanziaria di entrata e di spesa, ha come logico corollario una più ampia autonomia di spesa (in

quanto un ridotto potere decisionale in ordine all’allocazione funzionale delle risorse dirette a soddisfare le preferenze

160

dei cittadini, minerebbe le ragioni stesse del decentramento) ed un rafforzamento dell’autonomia tributaria

(consequenziale al più ampio livello di responsabilizzazione degli amministratori locali)88.

Il dato che si evince dalle analisi effettuate sulla composizione delle entrate della Regione Basilicata dopo

l’entrata in vigore del decreto legislativo 18 febbraio 2000, n.56, conferma, invece, che solo l’autonomia tributaria è

cresciuta, mentre l’autonomia di spesa è rimasta pressoché costante. In altri termini, la crescita

dell’autodeterminazione della Regione, che solo impropriamente coincide con la dimensione delle entrate proprie

(autonomia tributaria), non coniugandosi con risorse prive di vincoli di destinazione (autonomia di spesa), nulla ha

aggiunto in termini di effettiva autonomia89.

Piuttosto, le modifiche intervenute nella struttura dei finanziamenti regionali anziché favorire il processo di

autonomia fiscale e ridurre l’elevato margine di incertezza delle stime previsionali relative alla quantificazione delle

entrate, hanno determinato ulteriori restringimenti del margine di manovrabilità del bilancio (in termini di

disponibilità di somme a destinazione libera), lasciando, nel contempo, una più ampia facoltà di ricorso

all’indebitamento per la copertura delle spese vincolate.

Tale fenomeno, come la Corte ha già avuto modo di osservare, costituisce un limite che rischia di annullare

uno dei principali obiettivi assegnati al sistema di federalismo fiscale, vale a dire la capacità dei governi regionali di

attuare una più efficace programmazione degli interventi di spesa grazie all’autonomia nella gestione delle risorse

disponibili in entrata.

Passando all’analisi dei risultati della gestione dell’anno finanziario in esame (svolta nel capitolo terzo), si

deve sottolineare che questa descrive un quadro sostanzialmente positivo, con un saldo netto di bilancio

abbondantemente in linea con gli obiettivi del Patto di stabilità (e buone prospettive circa il raggiungimento di quelli

stabiliti per il 2002), un netto ridimensionamento del volume complessivo dei residui passivi (con conseguente

ulteriore flessione del disavanzo tra le attività e le passività finanziarie), una considerevole riduzione del disavanzo

patrimoniale (con ritmi più elevati di quelli espressi dal saldo di amministrazione) e, nel complesso, un migliorato

quadro di funzionalità gestoria, generalmente supportato da un più efficace sistema fiscale (che con l’introduzione

della quota di compartecipazione regionale all’IVA compensa meglio i ritardi conseguenti all’erogazione del soppresso

Fondo sanitario nazionale) e dal più consistente finanziamento dei fondi strutturali di provenienza comunitaria (FESR

e FEOGA).

Tuttavia, operando il raffronto con i dati degli esercizi precedenti, emerge come le spese correnti siano in

continua espansione, con pagamenti che, al termine del 2001, tornano a sopravanzare gli impegni. L’esame dei dati

induce a ritenere che, specie per gli oneri correnti di funzionamento, l’incremento di spesa sia strettamente legato,

più che all’inefficacia delle misure di contenimento adottate per contrastare la tendenza alla loro espansione,

all’attivazione di nuove funzioni gestorie (quali, ad esempio, le attività del Nucleo Regionale di Valutazione e Verifica

degli Investimenti Pubblici o del controllo di gestione) nonché alla soluzione delle problematiche legate all’attuazione

della riforma del titolo V, parte II, della Costituzione.

Inoltre, come il Presidente della Giunta Regionale ha sottolineato in sede di adunanza pubblica della Sezione

regionale di controllo per la delibera del presente referto, esiste anche un problema di classificazione di talune voci di

bilancio (quali quella sociale o per l’istruzione) incluse indistintamente nella spesa corrente “operativa”, e perciò

rilevanti anche ai fini del rispetto del Patto di stabilità interno, la cui natura, a differenza di quella per

“funzionamento”, presenta profili sostanzialmente comuni anche con le spese di investimento, in quanto rivolte alla

realizzazione degli interventi attuativi delle politiche di settore e, come tali, partecipi (al pari della spesa in conto

capitale) dello sviluppo dell’economia regionale.

Qualche motivo di preoccupazione emerge, inoltre, in ordine al volume degli investimenti per l’esercizio

2001, che ha raggiunto, quanto ad impegni, il minimo storico. E’ soprattutto la gestione della fase conclusiva del POP

88 Mentre l’autonomia di spesa rappresenta la quota delle entrate senza vincoli di destinazione rispetto al complesso delle entrate, l’autonomia tributaria evidenzia l’importanza dei tributi propri nel bilancio di un ente territoriale, quale rapporto tra il gettito di tali tributi ed il totale delle entrate correnti.

89 In pratica, ciò è dipeso dal fatto che il finanziamento regionale della spesa sanitaria (assicurato essenzialmente dalla compartecipazione al gettito dell’IVA e dall’istituzione di un fondo perequativo nazionale) è rimasto, comunque, vincolato nel suo ammontare complessivo, stante la persistenza dell’obbligo di assicurare “livelli uniformi di assistenza”.

161

1994/1999 ed il lento avvio del POR 2000-2006 ad influenzare tale risultato gestionale90. Resta il fatto, però, che,

riducendosi il volume degli investimenti attivati negli ultimi tre anni e, soprattutto, ridimensionandosi le risorse

destinate dal D.A.P.E.F. 2003-2005 agli investimenti per gli esercizi futuri, si prospetta il rischio di un progressivo

accentuarsi degli squilibri territoriali e dei ritardi di alcune aree regionali nei riguardi di quelle più sviluppate per

carenza di azioni ed interventi finalizzati all’ampliamento della base produttiva ed al rafforzamento della dotazione

infrastrutturale, con conseguente pregiudizio delle iniziative dirette al raggiungimento dell’obiettivo della coesione

economica e sociale.

Occorre, pertanto, interrompere la forbice che si è andata instaurando fra impegni e pagamenti in conto

capitale, riportando il sistema in equilibrio con concrete azioni attuative dei programmi di sviluppo adottati per far

convergere azioni e risorse sulla stessa strategia e sugli stessi obiettivi globali e specifici assunti dal P.R.S. Il

processo di concertazione avviato nelle sedi della programmazione comunitaria e negoziata rappresenta, certamente,

un utile premessa per creare sinergie nell’utilizzo delle risorse e per garantire la responsabilità attuativa al livello più

adeguato di governo del territorio.

Nel quadro delineato si impone, altresì, l’avvio di una decisa ed incisiva opera di razionalizzazione della

spesa, diretta a contenere gli oneri di funzionamento e di gestione dei servizi pubblici (soprattutto trasporti e sanità),

stimolando, nel contempo, l’attuazione degli interventi programmati nella scrupolosa osservanza delle regole di

“eleggibilità” della spesa.

I MAGISTRATI RELATORI

F.to Dott. Antonio NENNA

F.to Dott. Francesco UCCELLO

90 Su tale considerazione ha concordato anche il Presidente della Giunta regionale in sede di adunanza pubblica sopra citata.

162

APPENDICE AL CAPITOLO TERZO: INDICATORI FINANZIARI*

Indicatori relativi alle entrate a) grado di indebitamento b) indice di capacità fiscale c) capacità di entrata prevista d) velocità di riscossione e) grado di realizzazione dell’entrata f) indice di smaltimento dei residui attivi iniziali g) indice di smaltimento dei residui attivi in c/competenza h) indice di incremento annuo dei residui attivi i) indice di consistenza dei residui attivi l) indice di attendibilità delle previsioni di cassa m) autonomia di spesa n) autonomia tributaria * Indicatori già utilizzati sin dalle relazioni del Collegio regionale di controllo della Corte dei conti per la Basilicata approvate con deliberazioni n. 1/1999 e n. 2/2000.

Disponibilità nette

Capacità di indebitamento

Entrate tributarie accertate

Entrate devolute e/o vincolate accertate

Riscossioni complessive (Rc)

Stanziamenti finali di competenza (Sfco) +

residui attivi iniziali (Rai)

Riscossioni complessive (Rc)

Residui attivi iniziali (Rai) + accertamenti (A)

Accertamenti (A)

Stanziamenti finali di competenza (Sfco)

Riscossioni c/residui (Rr) – residui attivi eliminati (Rae)

Residui attivi iniziali (Rai)

Riscossioni c/competenza (Rco)

Accertamenti (A)

Residui attivi finali (Raf) – residui attivi iniziali (Rai)

Residui attivi iniziali (Rai)

Residui attivi finali (Raf)

Accertamenti (A) + residui attivi finali in conto residui (Rai – Rr

– Rae)

Previsioni finali di cassa (Pfca) – riscossioni complessive (Rc)

Previsioni finali di cassa (Pfca)

Entrate senza vincoli di destinazione

Entrate finali totali

Tributi propri

Totale entrate correnti

163

APPENDICE AL CAPITOLO TERZO:

INDICATORI FINANZIARI* Indicatori relativi alla spesa a) capacita di spesa b) velocità di cassa c) capacità di impegno d) indice di smaltimento dei residui passivi iniziali e) indice di incremento annuo dei residui passivi f) indice di consistenza dei residui passivi g) indice di accumulo dei residui passivi h) velocità di pagamento sulla competenza i) indice di attendibilità delle previsioni di cassa * Indicatori già utilizzati sin dalle relazioni del Collegio regionale di controllo della Corte dei conti per la Basilicata approvate con deliberazioni n. 1/1999 e n. 2/2000.

Pagamenti complessivi(Pc)

Massa spendibile

[stanziamenti finali di competenza (Sfco) + residui passivi iniziali (Rpi) ]

Pagamenti complessivi (Pc)

Residui passivi iniziali (Rpi) + impegni sulla competenza (I)

Impegni sulla competenza (I)

Stanziamenti finali di competenza (Sfco)

Pagamenti in c/residui (Pr) – residui passivi eliminati (Rpe)

Residui passivi iniziali (Rpi)

Residui passivi finali (Rpf) – residui passivi iniziali (Rpi)

Residui passivi iniziali (Rpi)

Residui passivi finali (Rpf)

Impegni sulla competenza (I) + residui passivi finali in

conto residui (Rpi – Pr – Rpe)

Residui passivi finali (Rpf)

Massa spendibile

[stanziamenti finali di competenza (Sfco) + residui passivi iniziali (Rpi)]

Pagamenti in conto competenza (Pco)

Impegni sulla competenza (I)

Stanziamenti finali di cassa (Sfca) – pagamenti complesivi (Pc)

Stanziamenti finali di cassa (Sfca)

CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO … · con la quale è stato approvato il...

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