Relazione Amministrativo Contabile Comune di Pomezia

MINISTERO DELL'ECONOMIA EDELLE FINANZE

DIPARTIMENTO DELLA RAGIONERIA GENERALE DELLOSTATO

ISPETTORATO GENERALE DI FINANZA

SERVIZI ISPETTIVI

Settore V

RELAZIONE

SULLA VERIFICA AMMINISTRATIVO-CONTABILE

eseguita dal 22 novembre 2012 al15 gennaio 2013

AI Comune di Pomezia

Roma, 11.02.13

Dr. Vito Tatò

Dr. Alessio Di Cola

Dirigenti dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica

____ I Premessa I Pago I

1.1 Analisi dei documenti di bilancio Pago 5

1.2 Esame dei bilanci di orevisione e dei conti consunti vi Pago 5

1.2.1 Esame dei servizi per conto di terzi Pago 9

1.2.2 I rapporti finanziari con i soggetti partecipati Pago 13

1.2.3 I pagamenti effettuati dall' ente Pago 18

1.2.4 Analisi dei residui Pago 19

1.3 Conclusioni Pago 30

F~iildebitameiito';

2.1 Introduzione Pago 33

2.2 La rinegoziazione dei mutui avvenuta nell'anno 2007 Pago 34

2.3 Il "residuo da erogare" sui mutui in ammortamento Pago 35

2.4 Le operazioni in strumenti derivati Pago 38

2.5 L'utilizzo dell'anticipazione di tesoreria Pago 40


3.2 Il rispetto del patto di stabilità 2009 Pago 43



3.5 Conclusioni Pago 45

4.1 Le disposizioni concernenti la limitazione della spesa per il personale Pago 46

4.1.1La riduzione delle spese di personale di cui all'art. l, comma 557, della Legge Pago 46296/2006 (Finanziaria 2007)

4.2 Il personale con Qualifica non dirigenziale Pago 54

4.2.1 La contrattazione collettiva decentrata integrativa Pago 54

4.2.2Il fondo per il finanziamento delle politiche di sviluppo delle risorse umane e per Pago 55la produttività

4.2.3 L'analisi delle diverse componenti del fondo Pago 59

4.2.3.1 Il recupero della PEO e dell'indennità di comparto del personale cessato Pago 59

4.2.3.2 Incremento del fondo ex art. 15, comma S, del CCNL dell'1.04.99 Pago 60

4.2.3.3L'incremento del fondo per il finanziamento del trattamento accessorio del Pago 74personale a tempo determinato

4.2.3.4 La Quantificazione del fondo: considerazioni conclusive Pago 74

4.2.3.5 Il divieto di incremento del fondo nel triennio 2011 - 2013 Pago 75

4.2.4 L'utilizzo delle risorse del fondo Pago 78

4.2.4.1 I compensi per incentivare la produttività Pago 80

4.2.4.2 Le progressioni economiche orizzontali Pago 86

4.2.4.3 Le risorse destinate al finanziamento delle alte professionalItà Pago 94

4.2.4.4 I compensi a carattere indennitario Pago 95

4.2.4.5 Gli incentivi per specifiche attività: art. 17, comma 2, lett. g), del CCNL Pago 100

1

del\' 1.04.994.2.4.6 L'utilizzo del fondo: considerazioni conclusive Pago 106

4.2.5 Gli incentivi al personale non pagati a carico del fondo Pago 107

4.3 Le progressioni verticali e le stabilizzazioni Pago 109

4.4 Le assunzioni di personale a tempo determinato Pago 126

4.5 Il personale con Qualifica dirigenziale Pago 130

4.5.1 La contrattazione collettiva decentrata integrativa Pago 130

4.5.2 Il fondo per il trattamento accessorio del personale con qualifica dirigenziale Pago 131

4;5.2.1 L'incremento di cui all'art. 26, comma 3, del CCNL del 23.12.99 Pago 132

4.5.2.2 La riduzione di cui all'art. I del CCNL del 12.02.02 Pago 137

4.5.2.3 La quantificazione del fondo: considerazioni conclusive Pago 138

4.5.2.4 Il divieto di incremento del fondo nel triennio 2011-2013 Pago 139

4.5.3 Le somme spese per il finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato Pago 140

4.5.4 Il principio di onnicomprensività Pago 142

4.5.5 Il conferimento degli incarichi dirigenziali Pago 145

4.6Il trattamento accessorio del Segretario comunale e la clausola di galleggiamento Pago 148di cui all'art. 41, comma 5, del CCNL del 16.05.01


5.2 L'affidamento del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti Pago 157

5.3 Il servizio di accertamento e riscossione delle entrate tributarie Pago 158

5.4 Il servizio di trasporto scolastico Pago 159

5.5 Il servizio di trasporto pubblico urbano Pago 160

I Conclusioni I Pago I 162 I

2

PREMESSA

Con la presente relazione si riferisce sugli esiti della visita ispettiva al Comune di

Pomezia, disposta dal Ragioniere Generale dello Stato con nota del 21 novembre 2012

n. 34585 S.1. 2347N. Con nota pari data e numero, a firma dell'Ispettore Generale

Capo di Finanza, è stato conferito agli scriventi l'incarico per lo svolgimento della

predetta verifica, la quale ha avuto ad oggetto i seguenti aspetti: spese di personale,

modalità di affidamento dei servizi pubblici locali, analisi di bilancio e patto di

stabilità.

L'ispezione è stata eseguita in attuazione dell'art. 60, comma 5, del D.Lgs. 30

marzo 2001, n. 165, e dell'art. 14, comma 1, letto d), della Legge 31 dicembre 2009, n.

196.

Le disposizioni citate attribuiscono al Ministero del Tesoro (ora Ministero

dell'Economia e delle Finanze) il potere di disporre visite ispettive presso le

Amministrazioni pubbliche, a cura dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica della

Ragioneria Generale dello Stato, per la valutazione e la verifica delle spese, con

particolare riferimento agli oneri dei contratti collettivi nazionali e decentrati, e

verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo - contabile delle

amministrazioni pubbliche, ad eccezione delle Regioni e delle Provincie autonome di

Trento e di Bolzano.

Nello svolgimento delle verifiche in esame, i Servizi Ispettivi di Finanza

Pubblica esercitano anche le funzioni di cui all'art. 3 della Legge 26 luglio 1939, n.

1037.

I compiti demandati alla Ragioneria Generale dello Stato dalla predetta

disposizione attengono alla verifica della regolarità e proficuità delle spese, alla

regolare conduzione delle gestioni dei consegnatari di fondi e beni e, più in generale,

all'accertamento del regolare funzionamento dei servizi che interessano in qualsiasi

modo, diretto o indiretto, la finanza dello Stato.

3

Completano il quadro delle competenze spettanti in materia al Ministero del

Tesoro l'art. 3, comma 2, letto b), del D.Lgs. 5 dicembre 1997, n. 430, che attribuisce

al Ministero stesso funzioni di monitoraggio della spesa pubblica, di coordinamento e

verifica degli andamenti e di svolgimento dei controlli previsti dall'ordinamento, e

l'art. 8 del D.P.R. 30 gennaio 2008, n. 43.

La lettura combinata delle citate disposizioni, che recano la normativa di

disciplina dei poteri della Ragioneria Generale dello Stato, evidenzia l'intenzione del

Legislatore di affidare al Ministero dell' economia e delle finanze funzioni ispettive,

oltre che sulle spese di personale, anche su tutti gli altri significativi aspetti della

gestione finanziaria degli enti verificati che presentino riflessi sulla finanza pubblica.

4

1.1 Analisi dei documenti di bilancio

Al fine di analizzare la situazione contabile ed il risultato di amministrazione del

Comune di Pomezia, si è provveduto ad esaminare la documentazione contabile

relativa al periodo 2006-2012, consistente nei dati relativi ai bilanci di previsione, alle

previsioni assestate ed ai consuntivi. Relativamente ali' anno 2012, è stato esaminato

solamente il bilancio di previsione inizialmente approvato.

Nei paragrafi successivi si esamineranno i bilanci di preVisIOne, conti

consuntivi e la gestione dei residui.

1.2 Esame dei bilanci di previsione e dei conti consuntivi

L'analisi dei documenti relativi al periodo esaminato ha evidenziato un

andamento della dimensione complessiva dei bilanci di previsione in diminuzione nel

periodo 2006-2012, sebbene con un trend non uniforme. Il valore minimo è stato

registrato nell'anno 2011, mentre nell'anno 2012 si è registrato un aumento di circa il

10% rispetto all'anno precedente. I valori rilevati sono riepilogati nella tabella

seguente.

5

Bilanci di preyisiDUe

._ .._ ..__ ..•.._ _ _ _ .._ ...•..._.. __ .._._ _ _ _ .._ _ _ .._ ..__ _ __ ._ .._ .._ _ _ _ .._ ...•_. __ .._ _ ...................• _.._ .._. __ _. • _ _ _ .. .._ .._ .._._._. - .........•... _.e .•..._ ....•..._ ..=50

~~Oli

3-50

3liO

150

€

200

IlO

100

50

O2007 200&

Eurcizi

I dati a consuntivo hanno invece fatto registrare un costante incremento sino

all'anno 2010, per poi ridursi lievemente nell'anno 2011. Di seguito viene evidenziata

la dimensione complessiva dei rendiconti, con separata indicazione delle entrate e

delle spese.

I dati riportati nella tabella evidenziano come le spese abbiano fatto registrare

valori sempre superiori a quelli delle entrate, ad eccezione che nell'anno 2010.

6

Rendiconti

.__ ._.~ _.._ _.._ _ .._._ _._._ _ __._ _ .._. __ _ _._._..__. . _ _ _ __ ._ _ .._ _........... ...._._ ..- .._ _ _.._~_._. . _._ _ _........... . _ _ _._ .._ 1

2007

Esuciri

Per poter esprimere un giudizio sulla capacità di formulare con accuratezza le

previsioni da parte dell' ente, è opportuno effettuare un raffronto tra le previsioni

iniziali e i dati a consuntivo. Nella tabella seguente vengono raffrontate le entrate e le

spese inizialmente previste con le entrate accertate e le spese impegnate.

2006 2007 2008 2009 2010 2011

Entrate previste 323.349.830 386.391.291 374.101.464 284.585.940 335.332.848 281.411.499

Entrate accertate 98.547.679 91.745.259 112.795.011 120.067.485 138.535.782 132.177.647

Differenza % -69,52 -76,26 -69,85 -57,81 -58,69 -53,03

Spese previste 323.349.830 386.391.291 374.101.464 284.585.940 335.332.848 281.411.499

Spese impegnate 98.463.102 91.673.649 114.241.255 126.658.983 134.479.539 132.965.265

Differenza % -69,55 -76,27 -69,46 -55,49 -59,90 -52,75

Come si può osservare dalla tabella precedente, il consuntivo ha presentato

enormi differenze rispetto alle previsioni iniziali in tutto il periodo esaminato,

evidenziando una scarsissima capacità previsionale da parte dell'ente, che è solo

leggermente migliorata col passare degli anni.

7

Un discorso specifico va fatto in relazione ai bilanci di previsione 2011 e 2012.

L'esercizio finanziario 2010 si è chiuso con un disavanzo di amministrazione di €

2.988.953,85, così come rilevabile dal conto consuntivo approvato con Delibera di

Consiglio Comunale n. 116 del 20.12.11.

La tardiva approvazione del conto consuntivo ha reso di fatto impossibile il

rispetto, nell'anno 2011, del disposto dell'art. 188 del D.Lgs. n. 267/2000, che prevede

l'applicazione al bilancio di previsione del disavanzo di amministrazione accertato.

L'ente ha applicato il disavanzo di amministrazione al bilancio di previsione

2012, approvato con Delibera di Consiglio Comunale n.'94 del 2~.lO.12. A tale data, il

Comune di Pomezia, con Delibera di Consiglio Comunale n. 89 del 25.10.12, aveva

contestualmente approvato il consuntivo 2011, che presenta un disavanzo di

amministrazione di € 2.061.507,93.

Il disavanzo è stato applicato al bilancio di previsione 2012-2014, nella misura di

€ 800.000,00 per l'anno 2012, di € 800.000,00 nell'anno 2013 e di € 461.507,93

nell'anno 2014.

Va inoltre considerato, per la corretta valutazione del bilancio di previsione, che

il Comune di Pomezia conserva tra i residui attivi i crediti riferiti a tributi già riscossi

dal Concessionario della riscossione A.SER. S.r.l. e illegittimamente trattenuti da

quest'ultimo per un importo di € 49.799.235,78, così come quantificato dal consulente

dell'ente, Dr. Daniele Giuncato, nella relazione datata 22.03.11 (allegato n. 1).

In tale documento, stante la difficile esigibilità del çredito, conseguente

all'ammissione della società a procedura di amministrazione straordinaria, il

consulente ha richiamato l'attenzione sul corretto, comportamento che l'ente avrebbe

dovuto tenere, alla luce del Principio contabile n. 3 per gli enti locali, punto 118,

approvato dal Ministero dell'interno, Osservatorio per la finanza e la contabilità degli

enti locali.Nello specifico, l'ente avrebbe dovuto stralciare i residui attivi dal conto del

bilancio per contabilizzarli nel conto del patrimonio o, alternativamente, prevedere un

8

fondo di svalutazione crediti di importo adeguato a far fronte al rischio di inesigibilità

(in sostanza, l'intero credito).

Nei bilanci di previsione 2011 e 2012 non è stata stanziata alcuna somma al fine

di costituire il fondo di svalutazione crediti, né l'ente ha proceduto allo stralcio dei

residui attivi riferiti a crediti vantati nei confronti dell' A.SER. S.r.l..

Un simile comportamento, che lo stesso consulente dell'ente non ritiene corretto,

ha consentito al Comune di Pomezia di mantenere livelli di !spesaincompatibili con la

reale situazione finanziaria dell' ente.A ben vedere, il Principio contabile 3.101 prevede che "1 crediti di dubbia

esigibilità devono essere stralciati dal conto del bilancio, salvo che non sussista un

avanzo vincolato tale da consentire la copertura della relativa perdita".

Stante l'assenza di un fondo di svalutazione crediti, l'ente avrebbe dovuto

necessariamente stralciare dal conto del bilancio i crediti in questione.

1.2.1 Esame dei servizi per conto di terzi

Gli scriventi hanno effettuato una verifica a campione sulle partite contabilizzate

tra i servizi per conto di terzi, finalizzata a verificare il rispetto delle regole contabili.

In base all'art. 168 del D.Lgs. n. 267/2000, "1. Le entrate ~ le spese relative ai

servizi per conto di terzi, ivi compresi i fondi economa li, e che costituiscono al tempo

stesso un debito ed un credito per l'ente, sono ordinati esclusivamente in capitoli,

secondo la partizione contenuta nel regolamento di cui all'art. 160.2. Le previsioni e

gli accertamenti d'entrata conservano l'equivalenza con le previsioni e gli impegni di

spesa".I Postulati dei principi contabili degli Enti locali (approvati dall'Osservatorio per

la Finanza e la contabilità degli enti locali il 12 marzo 2008), stabiliscono che "le

entrate e le spese relative ai servizi per conto di terzi, riguardano tassativamente:

a) le ritenute erariali;

9

b) le ritenute effettuate al personale ed ai collaboratori di tipo previdenziale,

assistenziale ...;

c) i depositi cauzionali;

d) il rimborso dei fondi economali anticipati all'economo;

e) i depositi e la loro restituzione per spese contrattuali;

j) le entrate e le spese per servizi rigorosamente per conto terzi.

Ad ogni accertamento di entrata consegue, automaticamente, un impegno di

spesa di pari ammontare.

L'eventuale diminuzione o cancellazione di residui attivi riguardanti le entrate

per conto terzi deve corrispondere çon uguale correlata diminuzione o cancellazione

di residui passivi delle uscite conto terzi. Nel caso eccezionale di diminuzione o

cancellazione di residuo attivo non correlata ad analoga riduzione di residuo passivo,

il saldo negativo dovrà trovare copertura nella situazione contabile di bilancio".

Nel caso dell'ente ispezionato, sulla scorta dei controlli a campione eseguiti sui

mastri di entrata per "rimborso spese per servizi per conto terzi", capitolo 22800, e sui

mastri correlati di "spesa per servizi di conto terzi", capitolo 129800, è emerso che, nel

periodo 2007-2011, l'amministrazione ha impropriamente allocato nei predetti servizi

somme che non rivestono la natura di partite di giro e che, pertanto, sarebbero dovute

essere imputate in altri titoli di bilancio, nell' ambito delle entrate e soprattutto delle

spese finali.In primo luogo, l'esame degli accertamenti e degli impegni ha consentito di

rilevare come l'ente non proceda sistematicamente ad effettuare in maniera contestuale

l'accertamento e l'impegno. In molti casi, infatti, vengono assunti impegni in assenza

di corrispondenti accertamenti o accertamenti in assenza di corrispondenti impegni.

Un simile comportamento rende difficoltoso il puntuale riscontro dell'esistenza,

ad esempio, di uno specifico credito nei confronti di un terzo nel momento in cui viene

adottato un impegno a valere sui servizi per conto di terzi.

Il comportamento indicato, in diversi casi, nasconde l'effettuazione di spese in

assenza di effettiva copertura finanziaria, a fronte delle quali, a fine anno, viene

lO

effettuato un accertamento avente descrizione generica, al solo fine di non evidenziare

una squadratura tra capitoli di entrata e di spesa, che devono necessariamente

corrispondere.

Il riscontro a campione, ad esempio, ha evidenziato che con Determina n. 516 del

4.11.1 O (allegato n. 2) è stata corrisposta aH'Associazione Pro Loco di Torvajanica la

somma di € 3.600,00 per la sponsorizzazione della manifestazione Miss Pomezia

2010. Al relativo impegno n. 680, assunto in data 4.11.10 sul capitolo 129800,

corrisponde l'accertamento n. 46 sul capitolo 22800.

La scheda relativa all'accertamento (allegato n. 3) non riporta alcuna indicazione

da cui sia possibile individuare il debitore ed il titolo giuridico a supporto del credito,

che non risulta, alla data della presente ispezione, essere stato incassato.

Analogamente, con Determina n. 641 del 22.12.10 (allegato n. 4), è stata

corrisposta al Consorzio per l'Università di Pomezia la somma di € 150.000,00 quale

"Partecipazione alla gestione del College Selva dei Pini". Al relativo impegno n. 782,

assunto in data 22.12.10 sul capitolo 129800, non corrisponde alcun accertamento sul

capitolo 22800.

In data 31.12.10, è stato assunto l'accertamento n. 115, per un importo di €

165.420,23, esattamente quanto necessario per far coincidere il totale degli

accertamenti di cui al capitolo 22800 con gli impegni di cui al capitolo 129800.

La scheda relativa all'accertamento (allegato n. 5) non riporta alcuna indicazione

da cui sia possibile individuare il debitore ed il titolo giuridico a supporto del credito

che non risulta, alla data della presente ispezione, essere stato incassato.

Un simile comportamento, a parere degli scriventi, evidenzia come l'ente abbia

sostenuto tali spese in assenza di copertura finanziaria e senza che la stessa sia stata

autorizzata dal Consiglio Comunale con il bilancio di previsione, iscrivendo, a

compensazione, una posta creditoria fittizia.

Simili comportamenti sono stati tenuti anche negli anni precedenti ed in quello

successivo. Nella tabella successiva sono riepilogati gli ulteriori accertamenti assunti

in data 31 dicembre per un importo necessario a far coincidere il totale degli

11

accertamenti di cui al capitolo 22800 con gli impegni di cui al capitolo 129800. Tutti

gli accertamenti non riportano indicazioni in grado di individuare il soggetto debitore

e, tranne che per quello assunto nell' anno 20 Il, sono stati successivamente stornati per

insussistenza, evidenziando l'inesistenza del paventato credito.

31.12.09

31.12.11

87

117

Rimborsi spese per servizi in conto di terzi

Rimborsi spese per servizi in conto di terzi

Non è stato possibile individuare con certezza a quali impegni sia stata data

copertura con gli accertamenti indicati.

Nell'anno 2008, invece, risultano assunti sia un accertamento che un impegno

con descrizione generica. Si tratta dell'accertamento n. 50 del 19.05.08, di €

100.000,00, e dell'impegno n. 1726 del 13.10.09, assunto a valere sull'anno 2008, di €

55.750,06. Il pri ma riporta come descrizione "Rimborsi per servizio conto terzi",

mentre il secondo non riporta alcuna indicazione. L'accertamento è stato cancellato

per insussistenza per una quota di € 20.587,70 nell'anno 2011, mentre l'impegno è

stato cancellato interamente per insussistenza nell' anno 2009.

In sostanza, tutti gli accertamenti indicati, a parere degli scriventi, forniscono

fittizia copertura a spese sostenute dall'ente, anche se le stesse non sono sempre

facilmente individuabili.

Nel complesso, gli accertamenti privi di titolo giuridico assunti nel periodo 2007-

20 Il a valere sul capitolo 22800 ed in precedenza individuati ammontano ad €

330.828,13 (per l'anno 2008 è stato considerato l'importo di € 44.249,94, ovvero

100.000,00 meno 55.750,06).

Il controllo a campione effettuato ha evidenziato come, a valere sui servizi per

conto di terzi, siano state imputate spese che, in base alle determine emesse, avrebbero

dovuto essere imputate altrove.

12

È il caso della Determina n. 132 del 29.06.07 (allegato n. 6), nella quale è

indicato che la spesa, pari ad € 400,00, sarebbe dovuta essere imputata all'intervento

1.01.06.02, capitolo n. 7300.

In altri casi, come per le Determine n. 115 del 2.05.07 (allegato n. 7) e n. 219 del

17.10.07 (allegato n. 8), si tratta di compensi corrisposti al personale dell'ente, che

avrebbero dovuto trovare allocazione nel Titolo I della spesa.

E' stata esaminata anche la Determina n. 91 del 28.03.12 (allegato n. 9), con la

quale è stato utilizzato un contributo provinciale per un' attività indebitamente

qualificata per conto di terzi.

In generale, l'esame dei servizi per conto di terzi ha evidenziato una scorretta

utilizzazione degli stessi. Oltre a quanto in precedenza descritto, dal consuntivo

dell'anno 20 lO è possibile rilevare la cancellazione di residui attivi per € 113.260,51 di

cui alla risorsa 6.03 - Altre ritenute al personale per conto di terzi. Nello stesso anno

sono stati cancellati residui passivi per € 240.044,72 di cui all'intervento 4.00.00.03 _

Altre ritenute al personale per conti di terzi, cosi come sono stati cancellati residui

passivi per € 348.594,43 di cui all'intervento 4.00.00.02 - Ritenute erariali e residui

passivi per € 13.414,61 di cui all'intervento 4.00.00.01 - Ritenute previdenziali ed

assistenziali al personale. Non è stato possibile ricostruire puntualmente le ragioni di

tali cancellazioni. Analoghi fenomeni sono registrabili anche negli anni precedenti.

1.2.2 I rapporti finanziari con i soggetti partecipati

Gli scriventi hanno chiesto informazioni in merito alle partecipazioni di controllo

in società detenute dall'ente; in particolare, sono stati chiesti i bilanci della società

Pomezia Servizi S.p.A. e del Consorzio per l'Università di Pomezia Società consortile

a r.i.. Di seguito verranno esaminati i rapporti con tali soggetti.

13

Pomezia Servizi S.p.A.

La Pomezia Servizi S.p.A. gestisce le farmacie comunali e presta una serie di

attività in favore del Comune di Pomezia, tra cui: servizi socio assistenziali,

manutenzione ordinaria e straordinaria del patrimonio comunale e del verde pubblico,

gestione dell'illuminazione pubblica, pulizia degli edifici comunali e riscossione di

tributi locali (imposta sulla pubblicità, TOSAP e pubbliche affissioni).

Nella tabella successiva sono riepilogati i principali dati di bilancio riferiti

all'ultimo quinquennio, al fine evidenziarne l'andamento .

..2006 2007 2008 2009 2010 2011..

Valore della produzione 12.503.582 12.911.122 12.569.663 12.722.625 12.359.171 11.938.232Costidellàproduzione 12.361.422 12.938.158 12.781.890 12.825.242 12.598.664 12.511.034Di cui: Costo del personale 4.964.813 5.560.058 5.978.355 6.072.828 6.151.946 6.181.139Risultato di gestione 21.142 -110.589 -392.362 -172.869 32.600 -999.928Capitale sociale 489.111 489.111 2.489.111 2.489.111 2.489.111 2.489.111

13.109.242 13.130.384 11.019.794 10.627.433 9.734.485 10.487.164B)Immobilizzazioni 11.137.583 10.989.441 10.549.949 10.197.443 9.896.516 9.017.010CreditiVs Comune di Pomezia 9.869.938 10.994.811 15.441.761 16.065.855 16.445.178Numero dipendenti 198 205 217 216 208 203

I dati esposti nella tabella precedente evidenziano come il risultato di esercizio

SIa stato quasi sempre negativo, per importi anche consistenti. Gli unici risultati

positivi sono stati registrati negli anni 2006 e 20 l O, per importi molto contenuti.

Leggendo le relazioni sulla gestione, è possibile rilevare quali attività, tra quelle

svolte, hanno contribuito in maniera più significativa all'ottenimento dei risultati

descritti. Nella tabella seguente sono riepilogati i margini operativi della gestione

caratteristica, al lordo dei costi comuni, nel corso del periodo 2007-20 Il.

14

5.528,01

353.883,17

-47.143,46

Com' è possibile rilevare, l'attività di pulizia ha sempre evidenziato risultati

negativi già a livello di margini operativi della gestione caratteristica, mentre per le

attività del sociale e nel campo dei tributi i risultati hanno avuto un andamento

altalenante, anche se prevalentemente positivo.

I settori che hanno contribuito positivamente al risultato finale sono stati la

gestione delle farmacie e le attività di manutenzione. Quanto alla prima, è possibile

rilevare un preoccupante calo del margine operativo lordo, diminuito di circa il 64%.

Considerando anche i costi comuni, ed il risultato della gestione finanziaria e di

quella straordinaria, tutti gli ambiti di attività presentano risultati negativi, fatta

eccezione per la manutenzione. L'attività di farmacia, invece, presenta risultati positivi

nel periodo 2007-2010, invertendo la tendenza nell'anno 2011. I dati sono riepilogati

nella tabella seguente.

Non tenendo in considerazione i dati relativi all'anno 2011, che risultano

pesantemente negativi a causa della rilevazione di una consistente minusvalenza (€

720.080) derivante dal venir meno di un diritto di superficie concesso dal Comune di

Pomezia, si può rilevare come, tenendo conto dei costi comuni, tutti i settori di attività

15

presentino margInI negativi, ad ecceZIOne delle attività delle farmacie e di

manutenzione.

Simili dati testimoniano come alcune gestioni siano effettuate sistematicamente

in perdita, imponendo un serio ragionamento sull' opportunità di continuare a gestire le

stesse con le attuali modalità.

Gli scriventi hanno effettuato un riscontro volto ad evidenziare se l'ente,

nell'anno 2012, avesse effettuato pagamenti di fatture riferite a prestazioni effettuate

nel corso degli anni precedenti a valere su impegni di competenza. Non sono state

rilevate irregolarità nei pagamenti esaminati.

E' stato chiesto all'ente di indicare il totale dei residui passivi nei confronti della

Pomezia Servizi al 31.12.11, al fine di verificame la rispondenza con i creditidell'ente.

Con Nota del 3.01.13 (allegato n. lO) è stato trasmesso l'elenco dei residui

passivi richiesti, ammontanti ad un totale di € 10.707.538,28. Alla stessa data, come

evidenziato in precedenza, l'importo complessivo dei crediti vantati dalla società nei

confronti del Comune di Pomezia rilevati dal bilancio al 31.12.11 è pari ad €

16.445.178,00.

La differenza tra i due importi in precedenza indicati, pari ad € 5.737.639,72,

rappresenta, con ogni probabilità, un maggior onere per il Comune di Pomezia che

graverà sul bilancio. Infatti, sia che si tratti di debiti fuori bilancio che di crediti

insussistenti, che comporterebbero la necessità di ricapitalizzare la società, l'onere

andrebbe comunque a gravare sulle finanze comunali.

Consorzio per l'Università di Pomezia Soc. consortile a r.I.

Gli scriventi hanno esaminato i principali dati di bilancio del Consorzio, che sono

riepilogati nella tabella seguente, al fine di verificame l'andamento nel periodoesaminato.

.16

>2006 2007 2008 2009 2010 2011..

Valore della produzione 396.043 551.524 536.625 530.483 1.060.909 5.744.824C<?stidellaproduzione 2.120.214 2.269.056 2.456.058 2.341.097 3.257.582 5.767.243Di cui: Costo del personale 338.557 373.493 391.027 645.571 863.249 931.903Risultato. di •gestione -1.736.033 -1.695.392 -1.891.522 -1.809.506 -92.125 -2.196.708Capitale soCiale 1.000.000 1.000.000 1.000.000 1.000.000 1.000.000 1.000.000Riserve 1.730.500 1.798.500 1.897.075 1.905.551 2.026.310 126.311Utili/Perditea nuovo -6.034 -296.707Aumentidicapitale 1.730.000 1.798.000 1.896.575 1.900.000B)Immobilizzazioni 170.424 162.247 157.527 205.652 267.294 404.997CreditiVssoci 1.686.876 1.632.933 1.995.683 2.108.261 1.887.144Numero dipendenti Non indicato Non indicato Non indicato Non indicato 31 23.

Premesso che l'incremento del valore della produzione registrato nell'anno 2011

dipende in buona parte dalla differente modalità di contabilizzazione dei contributi

versati dai soci, i dati esposti nella tabella precedente evidenziano come il soggetto

partecipato abbia sempre prodotto risultati negativi di gestione, che hanno pesato in

misura significativa sulle finanze del Comune di Pomezia.

Inoltre, esaminando la Nota integrativa al bilancio 2011, è possibile rilevare

come, nella sezione relativa all'esame dell' andamento della gestione, il Consiglio di

amministrazione attuale formuli pesanti giudizi sull'operato del Consiglio di

amministrazione in carica sino al 17.07.11.

In particolare, sono state segnalate irregolarità nel rapporto con la società Sport's

Campus (allegato n. Il), che avrebbero determinato l'insorgenza di perdite per circa €

857.000, nonché l'indisponibilità dei campi sportivi all'interno del complesso

immobiliare Selva dei Pini sino all'anno 2024.

Inoltre, il Presidente del Consiglio di amministrazione avrebbe sottoscritto

nell'anno 2010 un contratto di fornitura di servizi con la Soc. Cooperativa Gente

Nuova a LI. in violazione alle norme statutarie, con conseguente riconoscimento di un

debito di oltre € 93.000 per prestazioni di cui non è stata riscontrata l'esecuzione.

17

La gravità dei fatti segnalati avrebbe dovuto portare all'avvio di un'azione di

responsabilità nei confronti degli amministratori e la segnalazione dei fatti ai

competenti organi giurisdizionali. Tale azione, in base a quanto riferito, sarebbe stataavviata.

E' stato chiesto all'ente di indicare il totale dei residui passivi nei confronti del

Consorzio per l'Università di Pomezia al 31.12.11. Con Nota del 3.01.13, in

precedenza citata, è stato trasmesso l'elenco dei residui passivi richiesti, ammontanti

ad un totale di € 1.066.986,13.

Il bilancio del Consorzio non riporta in maniera analitica il credito vantato nei

confronti del Comune di Pomezia, essendo presente solamente l'indicazione che i

crediti nei confronti dei soci ammontano complessivamente ad € 1.887.144,00. Non è

possibile pertanto effettuare un puntuale riscontro sulla rispondenza delle rispettivepartite debitorie e creditorie.

1.2.3 I pagamenti effettuati dall'ente

Un fenomeno di particolare interesse, ai fini dell' accertamento dell' effettività

dell'avanzo di amministrazione, è quello relativo all'andamento dei pagamenti eseguiti

dall'ente in relazione agli impegni.

Effettuando un esame comparato dell' andamento degli impegni e dei pagamenti

relativi ai vari interventi di spesa, è possibile rilevare se l'ente ha rallentato il

pagamento di alcune categorie di spesa a seguito di mancanza di liquidità.

Tale fenomeno può dipendere da pericolosi squilibri di gestione e può portare

l'ente, in assenza di immediati interventi, a non essere in grado di far fronte agliimpegni assunti.

Nelle tabelle in allegato n. 12 vengono messi a confronto gli impegni ed i

pagamenti, in conto competenza ed in conto residui, relativamente ai vari interventi di

spesa corrente ed in conto capitale, al fine di poterne trarre interessanti considerazioni.

18

Dall'esame dei dati esposti nelle tabelle allegate, è possibile rilevare alcune

criticità; infatti, il totale dei pagamenti di parte corrente del periodo 2006-2011 è

inferiore, di € 59.754.472, agli impegni dello stesso periodo. Tale dato evidenzia come

l'esposizione debitoria dell'ente nei confronti dei fornitori sia cresciuta in maniera

estremamente rilevante, soprattutto a causa dei mancati introiti di somme da parte

dell' A.SER. S.r.l., concessionario della riscossione per il Comune di Pomezia, di cui si

parlerà dettagliatamente in seguito.

Esaminando quanto avvenuto nei singoli anni, gli impegni sono risultati sempre

superiori ai pagamenti in tutto il periodo. Tale dato evidenzia un progressivo

peggioramento della situazione dell' ente, anche nel periodo successivo alla rescissione

del contratto con l'A.SER. S.r.l., avvenuta in data 4.05.09.

Nella tabella seguente vengono messi a raffronto gli impegni ed i pagamenti

riferiti agli anni oggetto di controllo.

41.125.973

2.442.188

41.712.310

3.606.349

45.902.670

7.929.865

41.584.104

15.001.262

42.485.948

19.514.557

48.356.577

11.260.252

Un simile fenomeno testimonia della cronica difficoltà a riscuotere le entrate

accertate, in buona parte imput~bile alle problematiche registrate nel rapporto conl'A.SER. S.r.l..

1.2.4 Analisi dei r~sidui

L'andamento dei residui nel corso del periodo esaminato evidenzia un

incremento pressoché costante. Nel grafico seguente viene riepilogato quanto rilevato.

19

Gestione dei residui

€

180 I;;eF

160( ....

140 )'.. I.....

1:20 .-

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ORnidlli atliri

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ORblhatodi ; •.~tio_

La dimensione complessiva dei residui è cresciuta in tutto il periodo esaminato,

fatta eccezione per una flessione fatta registrare nell'anno 2008 rispetto all'anno

precedente.

I residui attivi hanno fatto registrare valori superiori a quelli dei residui passivi

sino all'anno 2009, per poi attestarsi a valori inferiori dall'anno 2010.

Il grafico evidenzia un rilevante incremento dei residui dall'anno 2009, in

conseguenza delle problematiche che hanno riguardato il rapporto con l'A.SER. S.r.l..

I mancati incassi hanno determinato il sensibile aumento dei residui attivi, e la

conseguente impossibilità da parte dell' ente di far fronte ai pagamenti ha comportato

l'aumento di quelli passivi.

Al fine di poter verificare le ragioni della conservazione dei residui, l'attenzione

è stata concentrata su quelli attivi, in quanto il mancato pagamento dei residui passivi

solitamente deriva dalla mancata riscossione di quelli attivi.

La dimensione dei residui attivi rapportata alle entrate accertate è passata dal

118,04% dell'anno 2006 al 119,44% dell'anno 2011, mentre i residui passivi sono

passati dal 117,96% dell'anno 2006 al 120,28% dell'anno 2011.

20

ir;"

I dati riportati evidenziano come l'ente, nel periodo esaminato, abbia mantenuto

sostanzialmente stabile la dimensione dei residui attivi e passivi. Il rapporto ha

presentato un trend in diminuzione sino all'anno 2008, per poi crescere nuovamente

nei tre anni successivi.' Su tale fenomeno hanno inciso in misura significativa le

'problematiche relative al rapporto con l'ASER. S.r.l..

Nella tabella seguente viene riportata la velocità di riscossione dei residui attivi e

di pagamento di quelli passivi.

I dati esposti evidenziano un trend di progressivo peggioramento nel periodo

esaminato.

Tanto premesso, è apparso opportuno effettuare un'analisi a campione sui residui

attivi per verificarne la fondatezza e la riscuotibilità.

La principale problematica riguarda il mantenimento in bilancio dei residui attivi

riferiti a tributi riscossi dall' ASER. S.r.l. e non versati al Comune di Pomezia.

Si è già detto in precedenza di come il consulente dell'ente, Dr. Daniele

Giuncato, nella relazione del 22.03.11, abbia 'evidenziato la necessità di procedere a

stralciare i residui in questione, pari ad € 49.799.235,78, dal conto del bilancio o,

alternativamente, a costituire nell' ambito del bilancio di previsione un fondo di

svalutazione crediti di importo adeguato.

A parere degli scriventi, la prima procedura appare maggiormente rispondente a

. far fronte agli effettivi rischi di inesigibilità ed è espressamente prevista dal Principio

contabile n. 3 per gli enti locali, punto 101, approvato dal Ministero dell'interno,

Osservatorio per la finanza e la contabilità per gli enti locali. L'ASER. s.r.l., infatti, è

stata ammessa alla procedura di amministrazione straordinaria con sentenza n. 331 del

10.08.10 del Tribunale di Roma.

21

Tale procedura, nei suoi presupposti, prevede che la società, proseguendo nella

gestione, produca risorse sufficienti a coprire i costi di esercizio ed a far fronte ai

propri debiti.

La società è partecipata dai Comuni di Pomezia, di Aprilia e di Ardea, SOCi

pubblici, e da Tributi Italia S.p.A., socio privato. L'attività della società ha riguardato

la riscossione dei tributi per conto dei comuni di Pomezia e di Aprilia, sulla base di

appositi atti di affidamento.

Da quanto appreso, i Comuni di Pomezia e di Aprilia, unici tra i soci che avevano

affidato alla società il servizio di riscossione, hanno revocato l'affidamento, rendendo

di fatto impossibile l'ottenimento di ulteriori risorse. La garanzia per i creditori sociali

è legata al recupero dei crediti vantati dall' ASER. S.r.l. nei .confronti del socio

" privato, che ha gestito materialmente il servizio per conto della società.tJ~' Anche il socio privato Tributi Italia è stato ammesso all'amministrazione

~. straordinaria, il che induce a dubitare della solvibilità dello stesso, anche alla luce delle

numerose sentenze di condanna emesse dalla Corte dei conti nei suoi confronti.

Le vicende descritte, che non sono oggetto della presente ispezione, evidenziano

come il Comune di Pomezia, verosimilmente, abbia ben poche possibilità di riscuotere

il credito vantato e, in ogni caso, il recupero non potrà che essere limitato ad un

importo minimo del credito stesso.

Per tali ragioni, a parere degli scriventi, l'ente avrebbe dovuto procedere alla

cancellazione dei residui attivi riferiti ai crediti vantati nei confronti dell' ASER. S.r.l.

già in sede di approvazione del consuntivo 2010, per un importo di € 49.799.235,78.

Gli scriventi hanno proceduto a verificare, a campione., la persistenza dei

presupposti per il mantenimento in bilancio dei residui attivi diversi da quelli riferiti al

rapporto con l'ASER. S.r.l.. Sono stati esaminati i residui riportati nella seguente

tabella.I.

22

__ òrSll):;):[ >. >. Z ...... ....... ..•.... )....... --c, •• cc-i>... .....>... :.è" » >. » ...;/>. .•»:T' .. ...•...... /) cF»i»\> •.. >

1.01.0261 Addizionale comunale IRPEF 2006 489.226,76

1.01.0261 Addizionale comunale IRPEF 2007 1.860.857,14

2.02.0710 Contributi regionali per il trasporto pubblico 2002 321.415,92

2.02.0734 Contributi regionali per le RSA 2007 100.000,00

3.01.0960 Proventi servizi di mensa e refezione 2006 78.162,86

3.01.0961 Proventi del servizio di trasporto scolastico 2005 97.856,33


3.01.9400 Proventi da rivalsa per spese interventi urgenti 2010 500.000,00

3.02.1260 Proventi da fitti reali diversi 2001 253.476,04

3.02.1260 Proventi da fitti reali diversi 2002 258.304,80

3.02.1261 Proventi affitto College Selva dei Pini 2007 650.000,00

3.05.0420 Proventi per diritti e canoni sulla raccolta e dep. 2004 220.730,39

3.05.1390 Proventi per concorso dei comuni compresi nell'ambito 1999 154.937,07

3.05.1826 Proventi ordinari da concessioni edilizie e sanzioni 2006 259.662,74

Addizionale comunale IRPEF

Gli scriventi hanno chiesto informazioni in merito ai residui in questione,

rilevando come, neli' anno 2012, non sia avvenuta alcuna riscossione. Dall' esame dei

dati ottenibili dal Ministero dell'interno è stato possibile rilevare che tutte le somme

spettanti al Comune di Pomezia sono state erogate, per cui il residuo conservato in

bilancio risulta sprovvisto di titolo giuridico.

I residui in questione, per un importo complessivo di € 2.350.083,90, dovevano

pertanto essere cancellati.

Contributi regionali per il trasporto pubblico e. proventi del servizio di

trasporto scolasticoIn base alle informazioni fornite dal dirigente competente, è stato possibile

rilevare che, in fase di riaccertamento dei residui al 31.12.11, era stata comunicata la

necessità di cancellare i residui in questione con nota prot. n. 40160 del 19.05.12

(allegato n. 13).

23

321.415,92


2.02.0710 Contributi regionali per il trasporto pubblico 2006 18.343,24

3.05.3900 Proventi diversi 2008 45.374,68


Nella tabella seguente sono riepilogati i residui attivi per i quali è stato

comunicato di procedere alla cancellazione, senza che il Settore finanziario procedesse

in tal senso.

L'importo totale dei residui indebitamente conservati in bilancio, in contrasto con

la comunicazione del dirigente competente, ammonta quindi ad € 582.265,17.

Contributi regionali per le RSA

Gli scriventi hanno chiesto all'ufficio competente notizie in relazione al credito

vantato nei confronti della Regione Lazio per il contributo riguardante il concorso

finanziario della Regione agli oneri sostenuti dai comuni per la partecipazione alla

spesa per le Residenze Sanitarie Assistenziali per l'anno 2007.

L'ufficio ha fornito copia digitale della Determinazione Regionale n. 2317 del

26.06.07, relativa all'erogazione del finanziamento in questione, che ha visto attribuire

al Comune di Pomezia la somma di € 63.758,00.

Tanto premesso, non appare giustificato l'accertamento in entrata per €

100.000,00 nell'anno 2007, in quanto poteva essere accertata solamente la somma di €

63.758,00. Analogamente ingiustificata appare la conservazione a residuo dell'importo

di € 36.242,00, pari alla differenza tra gli importi indicati in precedenza.

Proventi per i servizi di mensa e refezione

L'ufficio competente ha esibito agli scriventi le liste dei contribuenti morosi a cui

è stata inviata, a mezzo raccomandata, la richiesta di procedere al pagamento di quanto

24

dovuto in riferimento agli anni 2006 e 2007. Tanto premesso, appaiono sussistere i

presupposti per il mantenimento a bilancio dei relativi residui attivi.

Proventi da rivalsa per spese interventi urgenti

L'ufficio competente ha fornito agli scriventi copia della Determinazione n. 248

del 28.09.10, dalla quale è possibile rilevare che al Comune di Pomezia sia stata

assegnata da parte della Regione Lazio, con Determina n. B4433 del 29.09.09, la

somma di € 500.000,00 quale anticipazione per l'esecuzione degli interventi di

bonifica dello stabilimento "Ex Kema". Tanto premesso, appaiono sussistere i

presupposti per il mantenimento a bilancio del residuo attivo.

Proventi da fitti reali diversi

In base a quanto indicato dall' ente, i residui in questione si riferiscono ai crediti

vantati nei confronti dei locatari degli immobili comunali, in primis gli inquilini delle

case popolari.L'ente ha fornito un prospetto indicante gli immobili locati e l'eventuale

morosità da parte dei conduttori, senza però fornire indicazioni in merito alla

sussistenza dei crediti di cui ai due residui oggetto di esame in questa sede.

Dalla lettura della descrizione del progetto del settore patrimonio, descritto nel

successivo paragrafo 4.2.3.2, è possibile rilevare che è stato richiesto agli inquilini

morosi quanto dovuto a decorrere dall'anno 2004, in quanto i crediti riferiti ai periodi

precedenti si erano prescritti a causa dell'inerzia da parte dell'ente.

Nonostante l'evidenziazione dell'intervenuta prescrizione, sono stati mantenuti

in bilancio i residui riferiti agli anni 2001 e 2002, oggetto di esame in questa sede.

L'importo complessivo dei residui da cancellare per intervenuta prescrizione è

pari ad € 534.320,84, come riepilogato nella seguente tabella.

25

Inoltre, visto l'importo complessivo dei canoni dovuti dai conduttori riportati nel

prospetto fornito, non sembrerebbe corretta nemmeno la quantificazione dei residui

provenienti dagli anni 2007 e 2008.

Proventi affitto College Selva dei Pini

Gli scriventi hanno chiesto informazioni all'ente in merito ai crediti in questione,

ottenendo in risposta copia del contratto di locazione rep. 6942 del 2.07.08 tra il

Comune di Pomezia ed il Consorzio per l'Università di Pomezia, società consortile a

responsabilità limitata partecipata dal Comune di Pomezia.

Tra i residui attivi dell'ente sono compresi, oltre al credito di € 650.000,00

riferito all'anno 2007, un credito di € 654.000,00 riferito all'anno 2010 ed un credito

di € 690.854,96 riferito all'anno 2011.

Secondo quanto comunicato, sebbene il contratto sia stato sottoscritto solamente

nell'anno 2008, il Comune di Pomezia sarebbe subentrato nel contratto in corso tra il

Consorzio per l'Università di Pomezia e l'ente ecclesiastico Opera Mater Ecclesiae, a

seguito dell'acquisto dell'immobile da parte del Comune, avvenuto in data 9.07.04.

Gli scriventi hanno esaminato i bilanci di esercizio del Consorzio, al fine di

verificare l'esistenza del debito nei confronti del Comune di Pomezia per i canoni di

locazione non ancora pagati.

Il primo bilancio nel quale sono contenute informazioni con un livello di

dettaglio adeguato ad effettuare un riscontro è quello riferito all' anno 2009.

I debiti, nel loro complesso, ammontano ad € 1.585.028,00. L'unica voce di

importo adeguato a comprendere il debito per i canoni di locazione non pagati riferiti

all'anno 2007 (€ 650.000,00) è quella "Altri debiti", iscritta per èomplessivi €

1.137.646,00.

Dal dettaglio della voce è possibile rilevare che una quota pari ad € 1.000.000,00

si riferisce a debiti verso l'Associazione Polo Universitario di Pomezia al 31.12.08.

26

È evidente, data l'incapienza delle altre voci, che il Consorzio Universitario non

ha iscritto in bilancio alcun debito nei confronti del Comune di Pomezia per i canoni di

locazione 2007.

Considerato che il Consorzio è partecipato al 95% dal Comune di Pomezia,

l'eventuale contabilizzazione di una sopravvenienza passiva riferita ai canoni di

locazione oggetto di esame in questa sede, renderebbe necessario un intervento

finanziario dei soci, in primis dello stesso Comune di Pomezia.

Il bilancio di esercizio al 31.12.11, ultimo disponibile, non consente di rilevare se

almeno parte dei crediti vantati dal Comune di Pomezia per i canoni di locazione siano

stati contabilizzati dal Consorzio.

Proventi per diritti e canoni sulla raccolta e dep.

In relazione alla posta esaminata, l'ente non è stato in grado di fornire puntuali

informazioni che giustificassero il mantenimento del residuo. Secondo quanto riferito,

il credito in questione deriva dal rapporto contrattuale con la società Edison, affidataria

del servizio di gestione dell'acquedotto.

In particolare, il Comune di Pomezia acquista l'acqua potabile dalla Regione

Lazio e la fattura successivamente alla società. Attualmente l'ente sta fatturando le

forniture idriche riferite alla prima parte dell'anno 2012, per cui appare molto

improbabile che esistano crediti riferiti agli esercizi 2004 e 2006.

L'importo dei residui per i quali non è stata fornita adeguata documentazione

dalla quale sia possibile rilevare l'effettiva esistenza del titolo giuridico è pari ad €

492.994,05.Va rilevato come in bilancio siano conservati anche residui passivi riferiti al

rapporto con la Regione Lazio.

27

>:;

"/\.ìG,"-,- __

Proventi per concorso dei comuni compresi nell'ambito

I crediti in questione si riferiscono alla rivalsa nei confronti dei comuni che

hanno usufruito dei servizi del Centro per l'impiego di Pomezia, le cui spese sono state

anticipate dal Comune di Pomezia.

Al riguardo, le richieste indirizzate ai comuni di procedere al versamento della

quota di partecipazione hanno dato luogo ad un contenzioso, incentrato principalmente

sulle modalità di ripartizione tra i soggetti fruitori del servizio.

Il Comune di Pomezia ha indirizzato al legale incaricato, con nota prot. 40471

del17.05.10, una proposta di riparto riferita al periodo 2001-2009, basata sul numero

dei cittadini residenti in ciascun comune dell'ambito.

Il credito vantato, per il quale l'ente ha agito in giudizio, si riferisce a ciascun

anno compreso nel periodo in precedenza indicato, mentre fra i residui attivi di cui alla

risorsa 3.05.1390 vi sono crediti riferiti ai soli anni 2001, 2002, 2004, 2007 e 2008.

L'importo dei crediti non è coerente con le richieste avanzate giudizialmente, ma

nel complesso le somme richieste ai comuni compresi nell' ambito sono superiori ai

residui contabilizzati. Per tale ragione, non si ravvisa, nel complesso, la presenza di

residui attivi privi di titolo giuridico.

Proventi ordinari da concessioni edilizie e sanzioni

Prima di esaminare la questione, è opportuno specificare che alla rIsorsa

3.05.1826 sono stati contabilizzati gli accertamenti dei proventi da concessioni edilizie

e sanzioni negli anni 2006 e 2007. Dall'anno 2008 tali entrate sono state contabilizzate

alla risorsa 4.05.1820. La fattispecie è la medesima; è semplicemente mutata

l'imputazione contabile.

Tanto premesso, gli scriventi hanno chiesto informazioni in merito al residuo in

esame al Settore IX - Edilizia privata, Urbanistica ed assetto del territorio, acquisendo

la nota prot. 44259 dell'1.06.12 (allegato n. 14), nella quale è stato indicato di

mantenere il residuo di cui alla risorsa 4.05.1820 "così come convenuto tra i due

28

Settori, per gli oneri concessori dei P.C. ordinari, si sta provvedendo alla verifica

degli anni pregressi".In base a quanto riferito, l'ufficio starebbe verificando il regolare versamento, da

parte dei richiedenti i permessi di costruzione, delle somme dovute a titolo di oneri di

urbanizzazione e concessori, eventualmente maggiorati di sanzioni e interessi.

In attesa dell' esame delle richieste presentate negli ultimi IO anni, per i quali non

SI è ancora prescritto il diritto a richiedere le somme, è stato quindi convenuto di

mantenere in bilancio il residuo di € 3.982.153,25. Nulla viene detto in merito ai

residui contabilizzati alla risorsa 3.05.1826, pari ad € 259.662,74 per l'anno 2006 e ad

€ 121.292,18 per l'anno 2007. In totale, i residui contabilizzati in ambedue le risorse

citate ammontano ad € 4.363.108,17.

Nel rilevare come l'ente avrebbe dovuto procedere ad accertare l'entrata solo

dopo aver puntualmente verificato l'esistenza del credito e che il residuo non può

essere mantenuto se non è stata puntualmente verificata la persistenza di

un'obbligazione a carico di un terzo, si è proceduto ad esaminare la documentazione

acquisita ed a riscontrare le informazioni fomite.

L'ufficio ha specificato che le attività di riscontro sono state completate per le

annualità 2008 e 2009, mentre è in corso il riscontro per l'annualità 2010.

Relativamente all'anno 2008, sono state individuate 18 richieste di concessione

edilizia, a cui non ha fatto seguito il pagamento degli oneri (allegato n. 15). Di queste,

2 soggetti richiedenti hanno rinunciato a realizzare l'opera, mentre le somme richieste

agli altri 16 soggetti ammontano ad € 220.590,36.

Inoltre, secondo quanto riferito, anche un ulteriore soggetto, a cui è stata richiesta

la somma di € 67.854,36, avrebbe restituito la concessione edilizia. Se al termine delle

verifiche in corso fosse confermata la mancata realizzazione dell'opera, la somma in

precedenza quantificata dovrà essere ridotta per un pari importo.

Relativamente all'anno 2009, sono state individuate 9 richieste di concessione

edilizia a cui non ha fatto seguito il pagamento degli oneri (allegato n. 16), ai cui

intestatari è stata richiesta la somma complessiva di € 106.955,94.

29

In conclusione, la documentazione fornita ha evidenziato come solo parte dei

residui contabilizzati sia fondata su un idoneo titolo giuridico, mentre per .la restante

parte, ammontante ad oltre 4 milioni di euro, l'esistenza dei presupposti potrà essere

accertata solamente al termine delle operazioni di riscontro in corso.

I residui in esame, pertanto, sono stati conservati nonostante non Vi fosse

certezza riguardo all'esistenza del credito.

1.3 Conclusioni

L'esame della documentazione fornita ha evidenziato come, in sede di

approvazione del consuntivo 20 Il, siano stati cancellati numerosi residui sprovvisti di

titolo giuridico, cosi come sono stati conservati residui sprovvisti dello stesso. Al fine

di verificare la corretta registrazione degli accertamenti, è stata analizzata la

rispondenza tra quanto comunicato dai dirigenti relativamente alle somme da

accertare.A titolo di esempiO, è stata esaminata la comunicazione prot. n. 30211 del

13.04.12 del Corpo di Polizia locale (allegato n. 17), nella quale è stato specificato che

le somme accertate al capitolo 9000, risorsa 3.01.0900, ammontano ad € 118.776,97,

mentre quelle accertate al capitolo 9100, risorsa 3.01.0910, ammontano ad €

825.741,50.L'esame del conto consuntivo 20 Il ha evidenziato come gli accertamenti siano

stati pari agli stanziamenti definitivi di bilancio, ovvero € 250.000,00 per le entrate di

cui alla risorsa 3.01.0900 ed€ 1.100.000,00 per le entrate di cui alla risorsa 3.01.0910,

indipendentemente da quanto comunicato dal dirigente competente.

La corretta contabilizzazione degli accertamenti avrebbe comportato un ulteriore

peggioramento del risultato di amministrazione al 31.12.11 per € 405.481,53.

In conclusione, sono state rilevate significative anomalie nelle modalità di

accertamento delle entrate dell'ente, spesso effettuate in base alle previsioni e non in

base all'effettiva esistenza di idonei titoli giuridici. Tale irregolarità è stata rilevata

30

anche in presenza di informazioni puntuali da parte dei dirigenti competenti, riportanti

gli esatti importi da contabilizzare in bilancio. .

Quanto ai residui attivi presenti nel conto del bilancio al 31.12.11, l'esame a

campione effettuato ha evidenziato come il corretto riaccertament() degli stessi avrebbe

evidenziato un risultato di amministrazione peggiore di quello rilevabile dal

consuntivo approvato dall'ente per € 3.502.911,91. Oltre a tali residui, non è stata

fornita la documentazione a supporto della conservazione di ulteriori partite, per le

quali non è però possibile procedere ad un'esatta quantificazione.

Inoltre, la corretta stima dei rischi di inesigibilità dei crediti vantati nei confronti

dell' A.SER. S.r.l., avrebbe dovuto determinare la cancellazione di ulteriori residui per

€ 49.799.235,78, che, a parere degli scriventi, ben difficilmente potranno tradursi in

effettive riscossioni.

Tenendo conto dei residui impropriamente conservati in bilancio, degli

accertamenti 2011 effettuati in contrasto con le indicazioni dei dirigenti competenti e

della mancata riconciliazione delle partite debitorie e creditorie con le società

partecipate, la situazione finanziaria dell'ente riportata nel con.suntivo 2011 appare

nettamente migliore di quella reale. Il reale disavanzo dell' ente, applicando criteri di

valutazione prudenziali dei crediti, potrebbe superare i 60 milioni di euro.

Va inoltre rilevato come una simile stima non tenga conto dei debiti fuori

bilancio, un esempio dei quali è rappresentato dal credito vantato nei confronti

dell' ente dall'A vv. Luca Tamassia, soggetto al quale è stato affidato un incarico

riguardante la formazione del personale e, senza che venissero rispettate le procedure

previste dall'art. 7, comma 6, del D.Lgs. n. 165/2001, un incarico di consulenza in

materia di personale.

Il credito ancora vantato dal professionista, pari ad € 17.120,00, si riferisce

all'attività di consulenza illegittimamente affidata in violazione alla disposizione

richiamata, per la quale non esisteva nemmeno la necessaria copertura finanziaria,

come rilevabile dalla documentazione esaminata (allegato n.18) ..

31

In tale documentazione è presente una dichiarazione del Dr. Giorgio Guastella,

che nell' anno 2009 era dirigente del Settore Risorse Umane, nella quale ammette di

aver affidato l'incarico in assenza di copertura finanziaria "... avendo informato

preventivamente il Sig. Sindaco, l'Assessore competente, il Segretario Generale e il

Direttore che hanno approvato tale scelta e peraltro hanno partecipato ad alcune

riunioni per la soluzione di problematiche legate al personale ... ".

Tale dichiarazione evidenzia inequivocabilmente come si sia trattato di un

incarico di consulenza, mentre non è possibile accertare se effettivamente i soggetti

indicati abbiano concretamente collaborato a porre in essere il comportamento

illegittimo.

A parere degli scriventi, all'eventuale pagamento del residuo credito vantato

faranno seguito le responsabilità per la violazione dell'art. 7, comma 6, del D.Lgs. n.

165/2001 e dell'art. 191 del D.Lgs. n. 267/2000.

Oltre a ciò, non vi è corrispondenza tra i crediti vantati dalle società partecipate

nei confronti dell'ente ed i residui passivi di quest'ultimo, la cui riconciliazione è stata

resa obbligatoria dall'art. 6, comma 4, del D.L. n. 95/2012, convertito in Legge n.

135/2012.

32

2.1 Introduzione

Dall'esame della documentazione debitoria del Comune di Pomezia si è potuto

rilevare come i mutui in ammortamento siano stati tutti accesi presso la Cassa Depositi

e Prestiti, fatta eccezione per tre mutui contratti con banche private, due con MPS ed

uno con BNL. Inoltre l'ente ha effettuato un'emissione obbligazionaria finalizzata

all'estinzione anticipata di mutui contratti negli anni precedenti con la Cassa Depositie Prestiti.

Il debito complessivo per quota capitale al 31.12.11 ammontava ad €

91.264.744,86, di cui € 61.837.841,64 nei confronti della Cassa Depositi e Prestiti, €

11.553.231,59 per l'emissione obbligazionaria ed € 17.873.671,63 nei confronti dellebanche private.

Alla data di llllZIO della verifica risultano accesi presso la Cassa Depositi e

Prestiti n. 257 mutui, così come rilevato dal report "Finanziamenti concessi", parte

con oneri a carico del Comune e parte con oneri a carico dello Stato o di altri Enti

pubblici in base a leggi speciali.

Nel periodo 2009-2012 l'ente non ha sottoscritto contratti di mutuo con oneri a

proprio carico. Gli oneri dei tre mutui contratti in tale periodo sono a carico della

Regione Lazio. L'ultimo mutuo con oneri a carico dell'ente è stato contratto con MPSin data 27.03.08.

L'assunzione dei mutui è avvenuta nel rispetto dei limiti imposti dall'art. 204 del

D.Lgs. n. 267/2000. Da ultimo, l'art. 8, comma l, della Legge n. 183/2011, ha

ulteriormente modificato l'art. 204 del TUEL, prevedendo l'abbassamento del limite al

12% per l'anno 2011, all'8% per l'anno 2012, al 6% per l'anno 2013 ed al 4% a

decorrere dall'anno 2014.

33

L'ammontare degli interessi passivi rilevabili dal consuntivo 20 Il, al lardo delle

quote a carico di altri soggetti, è pari al 7,57% delle entrate correnti dell'anno 2009.

Tali dati evidenziano, a regime dal 2014, l'impossibilità per l'ente di accendere nuovo

indebitamento sino a quando non sarà rientrato nei nuovi limiti di legge.

2.2 La rinegoziazione dei mutui avvenuta nell'anno 2007

Il comune oggetto di verifica, nel 2007, con Delibera di Consiglio Comunale n.

26 del 22.06.07, ha previsto l'emissione di un prestito obbligazionario per la

ristrutturazione di alcune sue passività, per un ammontare massimo di €

12.700.000,00, e per il finanziamento di spese di investimento, per un ammontare

massimo di € 20.000.000,00.

L'operazione è stata realizzata limitatamente alla parte finalizzata alla

ristrutturazione del debito esistente.

Con successiva Determina n. 58 del 26.06.07 (allegato n. 19), il Responsabile dei

servizi finanziari, verificate le condizioni di cui all'art. 41 della Legge n. 448/200 l,

sentite cinque banche di primaria rilevanza, ha disposto l'emissione del prestito

obbligazionario "Comune di Pomezia 2007/2032 a tasso variabile", per un importo di

12.679.000,00, godimento 28.06.07 e scadenza 28.06.32.

Dall'esame della citata Determina, è possibile rilevare che l'importo totale

dell' emissione comprende anche la penale per estinzione anticipata da corrispondere

alla Cassa Depositi e Prestiti, pari a € 312.919, Il, in violazione, quindi della golden

rule disciplinata dall'articolo 119, comma 6, della Costituzione che vieta di finanziare

oneri correnti con il ricorso all'indebitamento.

Infatti, la natura corrente, sia pur straordinaria, dell'onere in questione è stato

ribadito dalla Corte dei conti - Sezione regionale di controllo della Lombardia, con

delibera n. 317/2011, nella quale è specificato che H ••• non appare in linea con il

principio imposto dall'art. 119 ultimo comma della Costituzione, stante la natura di

onere straordinario di parte corrente, la prassi di inserire il quantum del pagamento a

34

::.,:" .

titolo di penale nel conteggio indijJèrenziato di un nuovo mutuo, contratto a condizioni

più favorevoli dall'ente locale, al fine di estinguere anticipatamente un mutuo già in

essere (Cfr. delibera Sezione Controllo per la Lombardia n. 27/2009/PAR) H.

2.3 Il "residuo da erogare" sui mutui in ammortamento

Il sito internet della Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. fornisce l'elenco del residuo

da erogare sui mutui che sono stati accesi negli anni precedenti dall'ente debitore. Si

tratta, in sostanza, della differenza fra l'ammontare complessivo del mutuo concesso e

quanto effettivamente riscosso dall' ente.

Tale residuo ammonta a somme piuttosto consistenti, in conseguenza dei tempi

di realizzazione delle opere pubbliche, che sono sempre alquanto lunghi. Ovviamente,

la quota residua dovrebbe essere tanto maggiore quanto più è ravvicinata la data di

concessione del mutuo e dovrebbe via via ridursi con il passare del tempo.

L'articolo 5 del Decreto del Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione

Economica 7 gennaio 1998 prevede che i residui dei finanziamenti a totale carico

dell'ente e riguardanti spese definitivamente accertate, per importi inferiori al 5% del

mutuo, ovvero, nei casi in cui si superi tale percentuale, il residuo stesso sia comunque

inferiore al limite di importo fissato per le devoluzioni (5.000 E), possono essere

erogati su semplice richiesta alla CDP. Negli altri casi vige l'istituto della devoluzione

di cui al successivo art. lO dello stesso decreto.

La verifica condotta in merito presso l'ente ispezionato ha rivelato un certo

numero di mutui accesi che presentavano un residuo ancora da erogare, così come

rilevato dal report "Finanziamenti con residuo da erogare" ottenuto dal sistema

informativo della Cassa DD.PP ..

Su un totale di 25 posizioni che presentano un residuo ancora da erogare, solo

una è stata oggetto di devoluzione.

35

Nella seguente tabella vengono riepilogate tali posizioni, evidenziando quante di

queste sono relative a mutui con importo residuo inferiore ad € 5.000,00 e quante a

mutui con residuo superiore a detto importo ma inferiore al 5% dell'importo concesso.

Gli importi indicati nell'ultima colonna della tabella precedente ai righi 2 e 3, per

un totale di € 196.755,35, rappresentano mutui per i quali l'ente avrebbe potuto

richiedere il residuo capitale. Di fatto l'ente sta pagando gli interessi su tali somme,

benché le stesse non vengano utilizzate.

Come innanzi accennato, risultano aperte numerose posizioni relative a mutui

concessi negli anni precedenti che presentano un residuo ancora da erogare. Riguardo

a tali posizioni, è stata effettuata una verifica a campione per evidenziare le ragioni che

hanno portato all'attuale esistenza di un residuo.

I mutui esaminati sono stati i seguenti:

l) Posizione 0012389/01, data concessione 18.03.61, relativo al mattatoio, per un

importo concesso di € 8.119,70, con residuo pari ad € 4.519,71;

2) Posizione 3098516/00, data concessione 15.09.80, relativo a opere igieniche

vane, per un importo concesso di € 173.013,06, con residuo pari ad €17.301,31;

3) Posizione 4369313/02, data concessione 26.09.00, relativo a una rete fognaria,

per un importo concesso di € 260.000,00, con residuo pari ad € 29.218,80;

4) Posizione 4460033/00, data concessione 15.09.04, relativo a strade comunali,

per un importo concesso di € 1.600.000,00, con residuo pari a € 229.965,62;

5) Posizione 4488154/00, data di concessione 17.03.06, relativo a opere idriche,

per un importo concesso di € 1.500.000,00, con residuo pari a € 585,42.

36

Il totale degli importi da erogare riferiti ai predetti finanziamenti ammonta,

pertanto, a € 281.590,90.

Relativamente alle posizioni debitorie innanzi elencate, è stato richiesto

all'ufficio competente di evidenziare le ragioni che hanno portato all'attuale presenza

di residui da erogare. Il dirigente del Servizio LL.PP., con propria nota del 29.11.12

(allegato n. 20), ha evidenziato lo stato attuale dei lavori. In particolare, è stato asserito

che:

con riferimento ai primi due casi, trattandosi di operazioni datate, non è stato

possibile rinvenire il relativo fascicolo;

con riguardo alla terza posizione, è stata disposta la liquidazione finale pur

rimanendo da eseguire un cottimo fiduciario per la fornitura e posa in opera di

apparecchiature presso la stazione di via del Sughereto per un importo di €

8.360,00;

per la quarta posizione segnalata, pur essendo da definire alcune procedure di

esproprio, è stata disposta la liquidazione finale dei lavori;

come al punto precedente, anche per la quinta posizione è stata disposta la

liquidazione finale.

Da quanto esposto risulta quindi che, anche non considerando gli € 8.360,00 per

lavori ancora da eseguire, esistono risorse rimaste inutilizzate presso la Cassa Depositi

e Prestiti senza che vi siano ragioni giustificative.

Sebbene gli importi non siano molto rilevanti, va comunque evidenziato che un

simile comportamento determina un maggior onere per l'ente, pari all'importo degli

interessi pagati sui mutui non utilizzati.

Richiedere il versamento del residuo da erogare o la devoluzione del mutuo

permette, infatti, di utilizzare tali risorse per finanziare le opere necessarie all'ente,

senza doversi caricare di nuovi mutui e dei relativi oneri o comunque riducendo

l'importo degli interessi.

Gli scriventi hanno effettuato un riscontro finalizzato a verificare che l'ente

ispezionato abbia fatto ricorso all'indebitamento per il solo finanziamento di spese

37

d'investimento. A tal fine, sono stati esaminati i mutui contratti con la Cassa Depositi

e Prestiti negli anni 2008, 2010 e 2011, aventi posizione 4512105/00, 4546121/01 e

4546121/02, senza che siano state rilevate irregolarità ..

2.4 Le operazioni in strumenti derivati

La normativa che disciplina la materia ha subito negli anni diverse evoluzioni,

passando da una fase iniziale in cui era consentito agli enti locali di ricorrere agli

strumenti derivati per una più efficiente gestione delle proprie passività, fino ad

arrivare, considerati i diversi casi di utilizzo non pienamente consapevole di questi

strumenti e dei connessi rischi, al divieto, contenuto nella Legge n. 133/2008, di

concludere operazioni derivate in attesa dell'emanazione (ancora non avvenuta,

peraltro) di un nuovo regolamento che ne disciplinasse meglio i requisiti di

ammissibilità.

Prima del citato divieto, la materia era fondamentalmente regolata dal DM n. 389

del lO dicembre 2003 che, attraverso un'elencazione tassativa delle operazioni

~mmissibili, di fatto consentiva il ricorso ai derivati con caratteristiche ''plain vanilla ",

con alcuni limiti, tra i quali la relazione con debiti effettivamente esistenti, la scadenza

non superiore alle passività sottostanti e un "premio" (c.d. up front), da ricevere a

compensazione dell'eventuale disallineamento delle prestazioni contrattuali, non

superiore all' 1% del nozionale di riferimento.

Nel periodo oggetto di verifica, il Comune di Pomezia ha aderito a complessive

tre proposte di operazioni di swap, di cui due provenienti da BNL ed una da Unicredit.

A seguito della Determinazione dirigenziale n. 64 del 24.07.07, come da

autorizzazione contenuta nella Delibera di Giunta Comunale n. 168 del 20.07.07,

infatti, sono stati sottoscritti i seguenti contratti:

l. "Collar swap" con controparte Unicredit Banca d'Impresa S.p.A.; data

operazione 25.07.07; data di decorrenza 30.06.07; scadenza 31.12.24; importo

iniziale del nozionale di riferimento: € 36.186.373,79;

38

30.06.08

31.12.08

Estinzione

2. "IRS Collar" n. 1594169 con controparte BNL; data negoziazione 30.07.07;

data di decorrenza 30.06.07; data scadenza 31.12.24; importo iniziale del

nozionale di riferimento: € 15.519.397,35;

3. "IRS con Collar" n. 1594173 con controparte BNL; data di negoziazione

30.07.07; data di decorrenza 30.06.07; data di scadenza 31.12.34; importo

iniziale del nozionale di riferimento: € 20.666.976,43.

Le tre operazioni sono state chiuse anticipatamente nel mese di marzo 2009,

come da Determinazione n. 21 del 6.03.09 del dirigente dei Servizi finanziari.

Alle varie scadenze contrattuali, gli introiti del Comune di Pomezia sono stati

quelli riepilogati nella tabella seguente.

Le entrate dei primi tre semestri interi sono da ascrivere alle particolari strutture

dei contratti che prevedevano già ab origine incassi "certi" per il Comune. Questa

"certezza" ci consente di affermare che si è trattato in sostanza di upfront, diluiti in tre

rate semestrali, riconosciuti all'ente dalle controparti a compensazione del

disallineamento delle reciproche. prestazioni e quindi con la presenza, in fase di

sottoscrizione del contratto, di una probabile maggiore onerosità (per il Comune) delle

prestazioni future. L'evoluzione delle aspettative riguardanti i valori dei tassi Euribor

(parametro di riferimento per i pagamenti in capo alI ' ente), rivisti in ribasso, ha

determinato, invece, un valore di mercato (mark to market) dei contratti positivo per

l'ente, consentendogli di incassare ulteriori € 198.332,87 dalla loro chiusura.

I tre contratti, comunque, sono conformi alle disposizioni del Decreto

Ministeriale n. 389 del dell' 1.12.03.

39

Tanto premesso, non si ritiene di dover ulteriormente approfondire l'esame della

fattispecie.

2.5 L'utilizzo dell'anticipazione di tesoreria

L'art. 222 del D.Lgs. n. 267/2000 prevede la possibilità per gli enti locali di far

ricorso ad una anticipazione di tesoreria, nel limite dei 3/12 delle entrate correnti

accertate nel penultimo anno precedente.

L'art. 195 del citato D.Lgs. n. 267/2000 prevede la possibilità di utilizzare, in

termini di cassa, le entrate aventi specifica destinazione per il finanziamento di spese

correnti. Il comma 3 del medésimo articolo specifica che" ... l'utilizzo delle somme a

specifica destinazione ... vincola una quota corrispondente dell 'anticipazione di

tesoreria".

In sostanza, nel loro complesso, le somme anticipate dal tesoriere e le somme a

specifica destinazione utilizzate in termini di cassa non possono superare i 3/12 delle

entrate correnti accertate nel penultimo anno precedente.

Gli scriventi hanno effettuato un riscontro a campione volto a verificare se l'ente

abbia correttamente contabilizzato, tra le entrate aventi specifica destinazione, le

somme incassate riferite a mutui accesi presso la Cassa Depositi e Prestiti ed a

trasferimenti di cui al Titolo IV dell'entrata aventi vincolo di destinazione.

Sono state esaminate alcune reversali riferite a capitoli aventi destinazione

vincolata di cui ai Titoli IV e V dell'entrata. L'esame ha riguardato solamente gli anni

2010,2011 e 2012, in quanto, al momento della verifica, non erano più interrogabili on

line le reversali degli anni precedenti.

Nella tabella seguente sono riepilogate le reversali esaminate a campIOne

(allegato n. 21), indicando l'importo e se le stesse sono state imputate alla gestione di

cassa libera o vincolata. Si ricorda come tutte le reversali analizzate sarebbero dovute

essere imputate alla gestione vincolata.

40

~89/2010 :vRIti •..... n,. tt t .. , '("ii",Ri"(~WIOJO <t; ........ ..,...... ttttt 1 ..i .....>.. .. .t.;.,.t.lit ..i

1906 5.03.1906 262.198,86 Cassa Depositi e Prestiti Libera534/2010 1906 5.03.1906 255.838,34 Cassa Depositi e Prestiti Libera954/2010 9058 5.03.1906 221.727,24 Cassa Depositi e Prestiti Libera1998/2010 9058 5.03.1906 222.983,96 Cassa Depositi e Prestiti Libera3209/2010 9058 5.03.1906 105.126,81 Cassa Depositi e Prestiti Libera352312010 860 4.03.1750 142.122,17 Regione Lazio Libera375612010 860 4.03.1750 176397,93 Cassa Depositi e Prestiti Libera1291/2011 9001 5.03.1906 317.593,75 Cassa Depositi e Prestiti Libera1879/2011 2063 5.03.1906 840.000,00 Cassa Depositi e Prestiti Libera2289/2011 860 4.03.1750 113.402,60 Regione Lazio Libera2403/2011 2063 5.03.1906 334.408,21 Cassa Depositi e Prestiti Libera3042/201 l 9001 5.03.1906 343.513,79 Cassa Depositi e Prestiti Libera3311/2011 860 4.03.1750 176397,93 Cassa Depositi e Prestiti Libera3312/2011 2063 5.03.1906 284.164,84 Cassa Depositi e Prestiti Libera2522/2012 2063 5.03.1906 86.008,13 Cassa Depositi e Prestiti Libera3181/2012 2063 5.03.1906 288.960,35 Cassa Depositi e Prestiti Vincolata

Come rilevabile dalla tabella precedente, l'esame a campIOne effettuato ha

evidenziato come l'ente abbia impropriamente imputato alla gestione libera di cassa,

nel solo anno 2010, riscossioni per € 1.386.395,3 L

Ad esse si sono aggiunte ulteriori riscossioni per € 2.409.481,12 nell' anno 2011 e

per € 86.008,13 nell'anno 2012.

Un simile comportamento ha alterato la gestione di cassa dell'ente, consentendo

di utilizzare entrate vincolate in termini di cassa senza tener conto dei limiti previsti

dai richiamati artt. 195 e 222 del D.Lgs. n. 267/2000.

Sebbene richiesto (allegato n. 22), l'ente non ha fornito i dati relativi al saldo

della gestione di cassa vincolata, non consentendo agli scriventi la verifica del

possibile superamento dei limiti innanzi richiamati.

E' stato possibile acquisire solamente il dato relativo al 31.12.1 O (allegato n. 23),

che evidenziava un utilizzo di anticipazione di tesoreria per € 11.305.776,36 e

l'utilizzo di risorse a destinazione vincolata per € 166.277,65. L'anticipazione

complessivamente utilizzabile nell'anno era pari ad € 13.346.362,00, per cui la quota

41

residua utilizzabile era pan ad € 1.874.307,99 (13.346.362,00 - 11.305.776,36 -

166.277 ,65).

Considerando le irregolari contabilizzazioni rilevate nell' anno 2010, pari ad €

1.386.395,31, l'ente avrebbe utilizzato quasi completamente l'anticipazione di

tesoreria.

Essendo stato effettuato un controllo a campione, non si può escludere che l'ente

nell' anno 2010 abbia superato i limiti di utilizzo previsti dagli artt. 195 e 222 del

D.Lgs. n. 267/2000.

La mancata indicazione, sebbene richiesta, della situazione della cassa vincolata

al 31.12.11, non ha consentito di verificare se tali limiti siano stati superati nell' anno

2011, in cui le irregolari contabilizzazioni, in base all'esame a campione effettuato,

hanno raggiunto l'importo di € 3.795.876,43 (1.386.395,31 anno 2010 + 2.409.481,12

anno 2011).

42

3.1 Introduzione

Il Comune di Pomezia, per gli anni 2007 e 2008, ai sensi dell'art. l, comma 562,

della Legge n. 296/2006, non era soggetto al Patto di stabilità, in quanto ente

commissariato nelle annualità 2004 e 2005.

Per le successive annualità ricadenti nell' arco temporale oggetto di verifica, ossia

il 2009, il2010 e i12011, l'ente ha dichiarato di aver rispettato il Patto. Si è proceduto,

quindi, a verificare, per il triennio in questione, la rispondenza tra quanto certificato

dall'ente e le risultanze contabili.

3.2 Il rispetto del Patto di stabilità 2009

Si premette che già a partire dall'annualità 2008 la disciplina del Patto è stata

innovata prevedendosi non più tetti di spesa, ma una nuova modalità di calcolo dei

saldi basato sulla c.d. competenza mista, nella quale rilevano, per la parte corrente, gli

accertamenti dei primi tre Titoli delle entrate e gli impegni del Titolo I della spesa

mentre per la parte capitale si prendono in considerazione le riscossioni del Titolo IV

dell'entrata e i pagamenti del Titolo II della spesa.

Come detto, per l'anno in questione, come si evince dall'apposito prospetto per

la certificazione trasmesso alla Ragioneria generale dello Stato - IGEPA, l'ente ha

attestato di aver raggiunto gli obiettivi previsti dal Patto. Tuttavia, dal confronto tra

quanto dichiarato e i dati di bilancio emergono significative differenze, cosÌ come

riassunto nella tabella seguente.

43

68.462

-4.793

-11.777

6.984

68.646

-980

-11.777

10.797

I dati effettivi a consuntivo migliorano ulteriormente i dati fomiti dall'ente. Vista

la notevole differenza, dovuta per lo più al dato sull'entrate, si sottolinea comunque la

non attendibilità dei dati dichiarati.


Per il 20 l O il Comune di Pomezia ha comunicato nel prospetto di certificazione

relativo all'annualità in questione di aver raggiunto l'obiettivo previsto dal Patto.

Anche qui, però, dal raffronto con i dati del conto consuntivo emergono significative

differenza, così come rilevabili dalla tabella seguente.


Si rileva, pertanto, anche per l'annualità 2010 una vistosa divergenza tra i dati

dichiarati ai fini del Patto con i dati di consuntivo.

73.474

264

-12.278

12.542

71.715

-9.925

-12.276

2.351

Il Comune di Pomezia ha comunicato di aver raggiunto anche per l'annualità

20 Il gli obiettivi previsti dal Patto. Di seguito, vengono riepilogati i dati comunicati e

44

quelli rilevati dal conto consuntivo, da cui si può ancora una volta rilevare un'evidente

discrasia.

3.5 Conclusioni

65.633

-1.585

-2.052

467

70.016

1.839

-2.052

3.891

Il comune di Pomezia, per le annualità 2009-2011, in base ai dati rilevati dai

conti consuntivi, ha rispettato le prescrizioni del Patto di stabilità. I saldi rilevabili dai

documenti contabili, inoltre, risultano sensibilmente migliori di quelli trasmessi alla

Ragioneria Generale dello Stato.

Va però segnalato come le irregolarità contabili esposte nei precedenti paragrafi

(1.2.4 ed 1.3) abbiano inciso anche sui saldi ai fini del Patto di stabilità. La corretta

contabilizzazione delle varie poste esaminate avrebbe comportato un peggioramento

dei saldi rilevanti ai fini del Patto di stabilità.

Essendo stata effettuata solamente un' analisi a campiOne, non è possibile

ricostruire puntualmente se l'ente avrebbe comunque rispettato il Patto di stabilità nel

caso avesse adottato le corrette procedure contabili. L'ampio margine con cui il Patto

risulta essere stato rispettato nel periodo 2009-20 Il, così come riportato nelle tabelle

precedenti, ad una prima analisi, sembrerebbe escludere esiti differenti rispetto a quelli

certificati.

45

4.1 Le disposizioni concernenti la limitazione della spesa per il personale

Nel corso degli anni, le leggi finanziarie hanno previsto il contenimento delle

spese di personale, fissando precise diposizioni applicabili agli enti locali. In questa

sede si procederà a verificare il rispetto di tali disposizioni negli anni oggetto di

controllo.

4.1.1 La riduzione delle spese di personale di cui all'art. 1, comma 557, della

Legge n. 296/2006 (Finanziaria 2007)

L'art. 1, comma 557, della Legge finanziaria 2007 ha previsto che gli enti locali

dovessero ridurre le spese di personale, garantendo il contenimento della dinamica

retributiva ed occupazionale.

In merito all'applicazione di tale disposizione, la Corte dei conti ha avuto modo

di chiarire che "Sussiste indubbiamente un obbligo degli enti sottoposti al patto di

stabilità di operare nel 2007 la riduzione delle spese del personale e ciò al fine del

concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza

pubblica stabiliti dal patto di stabilità interno. La riduzione va attuata attraverso il

contenimento delle assunzioni e della spesa per la contrattazione ed attraverso la

razionalizzazione delle strutture burocratiche amministrative. In tal senso il comma

557 è norma cogente e l'Amministrazione non dispone di discrezionalità quanto

46

all 'an"l. Non solo, ma "il parametro di riferimento cui commisurare la riduzione della

spesa nel 2007, in assenza di un 'esplicita indicazione legislativa in tale senso, è

costituito dalla spesa per il personale dell'esercizio più vicino e cioè il 2006 ".

Negli esercizi successivi, la spesa doveva ridursi ulteriormente rispetto a quella

fatta registrare nell' anno precedente, così come specificato dalla Corte dei conti,

Sezione Autonomie, con deliberazione n. 2/2010.

In merito alla possibilità di derogare all' obbligo di riduzione della spesa di

personale, l'art. 3, comma 120, della Legge n. 244/2007 ha previsto che eventuali

deroghe alla disciplina in questione, ai sensi dell'art. 19, comma 8, della Legge n.

448/2001, fermi restando i vincoli fissati dal patto di stabilità per l'anno 2007, devono

comunque assicurare le seguenti ulteriori condizioni:

a) che l'ente abbia rispettato il patto di stabilità nell'ultimo triennio;

b) che il volume complessivo della spesa per il personale in servizio non sia

superiore al parametro obiettivo valido ai fini dell' accertamento della

condizione di ente strutturalmente deficitario;

c) che il rapporto medio tra dipendenti in servizio e popolazione residente non

superi quello determinato per gli enti in condizioni di dissesto.

Si evidenzia come l'art. 19, comma 8, della Legge n. 448/2001 preveda che " ...

gli organi di revisione contabile degli enti locali di cui all 'articolo 2 del testo unico

delle leggi sull 'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto

2000, n. 267, accertano che i documenti di programmazione del fabbisogno di

personale siano improntati al rispetto del principio di riduzione complessiva della

spesa di cui all'articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive

modijìcazioni, e che eventuali deroghe a tale principio siano analiticamente motivate".

l Le citazioni sono tratte da Corte dei conti - sez. controllo Umbria, deliberazione n. 8/2007. Si veda ancheCorte dei conti - sez. controVeneto, deliberazioni n. 11/2007 e n. 12/2007.

47

L'art. 14, comma 7, del D.L. n. 78/2010, convertito in Legge n. 122/2010, ha

riscritto l'art. 1, comma 557, della Legge n. 296/2006, facendo venir meno la

possibilità di derogare all'obbligo di contenimento della spesa, introdotta dall'art. 3,

comma 120, della Legge n. 24412007. È stato, inoltre, introdotto l'art. 1, comma 557-

ter, il quale prevede, per gli enti inadempienti, l'estensione del divieto di assumere

personale a qualsiasi titolo, previsto dall'art. 76, comma 4, del D.L. n. 112/2008,

convertito in Legge n. 13312008.

Gli scriventi hanno proceduto a verificare il rispetto dell'obbligo imposto,

esaminando, per gli anni 2007-2010, i dati contenuti nelle relazioni predisposte dal

Collegio dei Revisori, allegate alle delibere di approvazione dei conti consuntivi 2008-

2010. Per tali anni, infatti, non è stato fornito alcun ulteriore documento da parte

dell'ente relativo alla verifica dell'obbligo di contenimento della spesa di personale.

Nell'anno 2010, per la prima volta, è stata effettuata una puntuale ricognizione

delle spese di personale.

E' stata inoltre consegnata, da parte dell'ente, la nota del Settore personale prot.

n. 30935 del 14.04.10, nella quale sono stati effettuati alcuni confronti tra la spesa di

personale degli anni 2007-2009.

Nella tabella seguente sono riepilogati i dati della spesa di personale riferiti agli

anni 2004-2007, così come indicati nella relazione dei Revisori al consuntivo 2007

(allegato n. 24).

Come rilevabile dalla tabella precedente, l'ente non avrebbe mai rispettato

l'obbligo di contenimento della spesa di personale. Nell'anno 2006, infatti, così come

previsto dall'art. 1, comma 198, della Legge n. 266/2005, l'ente avrebbe dovuto

ridurre la spesa di personale dell' 1% rispetto all'anno 2004.

I dati indicati, inoltre, non tengono in alcun conto le modalità di quantificazione

delle spese di personale dettate dalla Ragioneria Generale dello Stato con la circolare

48

n. 9/2006. La giurisprudenza contabile ha confermato tale impostazione, prevedendo

l'esclusione dal computo di alcune voci specifiche2.

Nella relazione è indicato che" ... l'Ente nel 2007 ha derogato al rispetto dei

limiti di spesa sostenuti nel 2004, motivando tale deroga in occasione della

programmazione triennale dei fabbisogni 2008-2010 ...".

In realtà, tale richiamo è del tutto incongruente, in quanto, come illustrato in

precedenza, la possibilità di derogare all'obbligo di contenimento della spesa è stato

introdotto solamente dall'anno 2008, a cui si riferisce il piano del fabbisogno citato.

Nell'anno 2007, pertanto, l'ente non ha "derogato" all'obbligo di riduzione, ma

ha "violato" lo stesso, senza che il Collegio dei Revisori eccepisse nulla in proposito.

Nella relazione al consuntivo 2008 (allegato n. 25), i dati riportati dal Collegio

dei Revisori, che vengono riepilogati nella tabella seguente, evidenziano come l'ente

non abbia rispettato l'obbligo imposto dalla norma, in quanto ha utilizzato la

possibilità di deroga in precedenza richiamata.

Com' è possibile rilevare, la spesa per gli anni 2006 e 2007 è differente rispetto ai

valori indicati nella relazione riferita al consuntivo dell'anno precedente, evidenziando

come il Collegio dei Revisori abbia modificato le modalità di calcolo, senza però

fornire alcuna spiegazione in proposito. Anche il nuovo metodo di calcolo evidenzia

come nell'anno 2007 non sia stato rispettato l'obbligo previsto dalla norma.

In merito all'utilizzo della deroga dal rispetto dell' obbligo di riduzione delle

spese di personale, previsto dall'art 3, comma 120, della Legge n. 244/2007 in

precedenza richiamata, si segnale che l'esame delle Delibere di Giunta Comunale n. 94

2 Vedi Corte dei conti, Sezione Autonomie, deliberazione n. J 612009.

49

del 7.05.08, n. 121 del 27.05.08 e n. 134 del 12.06.08 non è possibile rilevare una

volontà dell'organo amministrativo in tal senso.

L'unico documento che affronta la questione è la nota prot. n. 34369 del 2.05.08

del Settore personale, nella quale è indicato che l'ente rispetta i tre requisiti previsti

per poter esercitare la deroga e che sussistono esigenze che rendono necessario far

ricorso ad assunzioni. A parere degli scriventi, la Giunta Comunale avrebbe dovuto

prevedere in maniera esplicita di volersi avvalere della deroga in questione,

specificandone le ragioni.

Nella relazione al consuntivo 2009 (allegato n. 26), il Collegio dei Revisori

indica che "La spesa di personale sostenuta nell'anno 2009 è pari ad £ 15.843.392,56.

Tale ammontare è la risultante di quanto emerge dalla contabilità finanziaria. Dai

dati analitici comunicatici dall'ufficio del personale dell'ente, la suddetta spesa

ammonterebbe ad £ 17.579.914,00. La differenza tra i due importi, pari ad £

1.736.521,44, pur non modificando il totale generale della spesa, evidenzia una non

corretta allocazione delle voci di spesa nei relativi capitolt'.

Anche in questo caso, non vengono fomite spiegazioni sul metodo di calcolo

utilizzato, che appare non conforme al citato quadro interpretativo. Il Collegio dei

Revisori, infatti, riporta esclusivamente i dati della Spesa corrente, Intervento l -

Spesa di personale (15.843.392,56), a cui si aggiungerebbe l'ulteriore quota imputata

in bilancio in maniera non corretta (1.736.521,44).

Se è vero quanto affermato,' quest'ultima quota non riguarda l'IRAP, che va

correttamente imputata alla Spesa corrente, Intervento 7 - Imposte, i buoni pasto ed i

compensi corrisposti ai cO.cO.co., che vanno correttamente imputati alla Spesa

corrente, Intervento 3 - Prestazioni di servizi. Tali componenti andavano calcolate ai

fini della quantificazione della spesa di personale, così come andavano dedotte le

componenti indicate nella citata circolare RGS n. 9/2006.

Da quanto esposto, appaiono ben poco attendibili i dati contenuti nella relazione

predisposta dal Collegio dei Revisori in data 18.03.11 e relativa al rendiconto della

gestione anno 2009.

50

Al fine di quantificare correttamente la spesa di personale 2009, gli scriventi

hanno chiesto all'ufficio personale di rielaborare i conteggi, seguendo le indicazioni

fomite dalla Ragioneria Generale dello Stato e dalla Magistratura contabile.

Tale operazione, in base a quanto riferito, non risulta possibile, m quanto

nell'anno 2009 è stata contabilizzata in maniera scorretta e non sempre intellegibile

parte delle spese per il personale.

Per ricostruire in maniera quanto più precisa possibile la spesa di personale anno

2009, gli scriventi hanno preso a base di calcolo il totale delle retribuzioni corrisposte

al personale a tempo indeterminato, a tempo determinato e con contratto cO.cO.cO.,

comprensivi di oneri riflessi e di lRAP, così come rilevabili dalla nota prot. 30935 del

14.04.10 (allegato n. 27). L'importo complessivo è pari ad € 17.939.644,63.

A tale importo deve essere aggiunta la spesa rimborsata ad altri enti per il

personale comandato presso il Comune di Pomezia e l'importo dei buoni pasto, mentre

va detratto quanto pagato nell'anno 2009 a titolo di arretrati anni precedenti, la spesa

per il personale appartenente alle categorie protette, gli incentivi per il condono

edilizio, i diritti di rogito del Segretario comunale, gli incentivi per la progettazione di

opere pubbliche e lo straordinario per consultazioni elettorali rimborsato dal Ministero

dell'intern03.I dati in questione sono stati rilevati dal conto annuale, dai cedoloni riepilogativi

stipendiali o comunicati dall'ente su richiesta degli scriventi (vedi nota prot. 106138

del 21.12.12, allegato n. 28).

Nella tabella seguente Viene ricostruita la spesa di personale al fini della

disposizione in esame per l'anno 2009.

3 Vedi Corte dei conti, Sezione Autonomie, delibera n. 2/20 Il.

51

17.939.644,63

32.923,01

173.043,00 Bilancio - Capitolo 88900

19.201,00 Conto annuale Tab. 13 cod. S998

838.321,00 Nota pro!. 106138 del 2 J.l 2.12

16.800,00 Nota pro!. 106138 deI2J.l2.12

34.666,15 Nota pro!. 106138 del21.12.12

51.728,90 Cedo Stipendiali voce 543

49.603,50 Cedo Stipo Voci 550-552, 559-562

17.135.290,09

La spesa di personale così ricostruita non tiene conto dello sfasamento temporale

con cui vengono corrisposte alcune componenti del trattamento accessorio, per cui il

dato ricostruito è suscettibile di piccole variazioni.

La spesa risulta comunque sostanzialmente compatibile con quella indicata dal

Collegio dei Revisori nella relazione al consuntivo anno 2009, pari ad €

17.579.914,00.La relazione del Collegio dei Revisori relativa al consuntivo 2010 (allegato n.

29), trasmessa in data 10.12.11, ha utilizzato, per la prima volta, un metodo di calcolo

rispondente al quadro interpretativo in precedenza illustrato.

La spesa di personale ai fini della disposizione in esame è stata quantificata in €

18.854.256,04, al netto delle componenti escluse.

Il Collegio dei Revisori afferma che "La spesa di personale sostenuta nell 'anno

2010 rientra nei limiti di cui all'art. 1, comma 557 della legge 296/06", sebbene i dati

riportati nella stessa evidenzino il contrario. In realtà, il confronto è stato effettuato

con la spesa di personale 2009 di cui all'Intervento 1, invece di utilizzare, ai fini della

quantificazione della stessa, il medesimo metodo di calcolo utilizzato per l'anno 2010.

Il raffronto corretto, tenuto conto della spesa di personale dell' anno 2009

ricostruita nel corso della presente ispezione, avrebbe evidenziato un incremento' di

52

53

spesa di € 1.718.965,95 (18.854.256,04 - 17.135.290,09). Anche tenendo conto della

spesa di personale indicata nella relazione al rendiconto 2009, pari ad € 17.579.914,00,

vi sarebbe stato un incremento di spesa di € 1.274.342,04 (18.854.256,04 -

17.579.914,00). I dati sono riepilogati nella seguente tabella.

17.579.914,00

18.854.256,04

+1.274.342,04

Collegio dei

Appare evidente, quindi, come il Collegio dei Revisori abbia attestato nell'anno

2010 il rispetto del limite di cui all'art. 1, comma 557, della Legge n. 296/2006 in

presenza di dati che dimostravano il contrario.

Nella relazione del Collegio dei Revisori relativa al consuntivo 20 Il (allegato n.

30), trasmessa in data 24.10.12, la spesa di personale è stata quantificata in €

16.597.024,62, largamente inferiore a quella sostenuta nell'anno 2010.

In realtà, la quantificazione della spesa non appare corretta, in quanto non sono

state dedotte le componenti escluse, quali, ad esempio, le spese del personale

appartenente alle categorie protette, i diritti di rogito del Segretario, ecc ..

Pertanto, ai fini del calcolo del limite della spesa di personale per l'anno 2012,

l'ente dovrà quantificare le componenti escluse e portarle in diminuzione dall'importo

di € 16.597.024,62.Tanto premesso, è possibile rilevare come il Comune di Pomezia non abbia

rispettato l'obbligo di procedere alla riduzione della spesa di personale nell' anno 2006,

previsto dall'art. l, comma 198, della Legge n. 266/2005. Analogamente, nell'anno

2007 non ha rispettato l'obbligo di riduzione della spesa di personale previsto dall'art.

1, comma 557, della Legge n. 296/2006.

Quest'ultima norma sembrerebbe essere stata violata anche nell'anno 2010, così

come ricostruito in precedenza. Nell'anno 2011, pertanto, così come previsto dall'art.

1, comma 557-ter, della Legge n. 296/2006, il Comune di Pomezia non avrebbe potuto

I~'-"""Irij:< .

procedere ad assunzioni a qualsiasi titolo, essendo applicabile il disposto dell'art. 76,

comma 4, del D.L. n. 112/2008, convertito dalla Legge n. 133/2008.

In violazione alle norme richiamate, nell'anno 2011 il Comune di Pomezia ha

assunto 150 unità di personale (allegato n. 31), di cui 3 a tempo indeterminato (2 a

seguito di stabilizzazione ed 1 per mobilità).

Gli scriventi, a seguito di confronto con l'ufficio competente, hanno rilevato però

alcune incongruenze tra i dati certificati dal Collegio dei Revisori e quelli rilevabili

dalla documentazione esaminata.

Come già indicato, la spesa di personale dell'anno 2010, in base ai dati indicati

nelle relazioni del Collegio dei Revisori, sarebbe cresciuta rispetto all'anno 2009. Una

simile affermazione suscita alcune perplessità, considerato che dai cedo Ioni

riepilogativi stipendiali risulta che il "Totale costi ente" riferito a tutto il personale

(tempo indeterminato e tempo determinato) è pari ad € 17.385.535,61 per l'anno 2009

e ad € 16.694.315,89 per l'anno 20 IO.

Fermo restando che i dati certificati dal Collegio dei Revisori evidenziano il

mancato rispetto dell'obbligo di contenimento della spesa, appare opportuno che il

Collegio proceda ad una verifica della correttezza di quanto attestato.

Per quanto riguarda il disposto dell'art. 76, comma 7, del D.L. n. 112/2008, la

spesa di personale del Comune di Pomezia negli anni 2010 e 20 Il si è mantenuta al di

sotto del limite massimo previsto dalla norma, al di sopra del quale scatta il divieto di

procedere ad assunzioni a qualsiasi titolo.

4.2 Il personale con qualifica non dirigenziale

4.2.1 La contrattazione collettiva decentrata integrativa

Nel sistema di relazioni sindacali disegnato dal CCNL dell' 1.04.99,

sostanzialmente confermato dal CCNL del 22.01.04, una serie di risorse finanziarie,

54

"'~1""~~~----------------------- _

destinate all'incentivazione del personale (cd. risorse decentrate), sono disciplinate

dalla contrattazione collettiva decentrata integrativa a livello di ente.

I CCNL prevedono un contratto decentrato integrativo di durata quadriennale,

specificando che l'utilizzo delle risorse decentrate sia invece determinato in sede di

contrattazione decentrata con cadenza annuale (art. 5 CCNL dell' I .04.99).

La procedura per la stipula si articola nei seguenti passaggi fondamentali:

a) contrattazione decentrata con cadenza annuale finalizzata alla redazione di

un'ipotesi di accordo;

b) tras missione dell'ipotesi di accordo entro 5 giorni al Collegio dei Revisori,

corredata da apposita relazione illustrativa tecnico-finanziaria, affinché il

collegio effettui il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione

collettiva decentrata con i vincoli di bilancio;

c) autorizzazione dell'organo di governo (Giunta comunale) alla sottoscrizione

definitiva del contratto.

d) tras missione del testo contrattuale all' ARAN entro 5 giorni dalla sottoscrizione,

con la specificazione delle modalità di copertura dei relativi oneri con

riferimento agli strumenti annuali e pluriennali di bilancio.

Presso il Comune di Pomezia, nel periodo oggetto della presente verifica

ispettiva, sono state applicate le disposizioni contenute nei CCDI indicati nel

successivo paragrafo 4.2.4.

4.2.2 Il fondo per il finanziamento delle politiche di sviluppo delle risorse

umane e per la produttività

55

Sono state esibite la Delibera di Giunta Comunale n. 230 del 7.10.08 (allegato n.

32), con la quale è stata autorizzata la sottoscrizione del CCDI dell'anno 2007, il

verbale di delegazione trattante (rectius: verbale di conciliazione) del 14.07.09

(allegato n. 33), a cui è allegata la quantificazione del fondo relativa all'anno 2008, la

nota prat. 106168 del 18.12.09 (allegato n. 34), relativa alla quantificazione del fondo

relativa all'anno 2009, la Delibera di Giunta Comunale n. 207 del 17.11.11 (allegato n.

35), relativa alla quantificazione definitiva del fondo per l'anno 2010, la Delibera di

Giunta Comunale n. 19 del 28.02.12 (allegato n. 36), a cui è allegata la quantificazione

del fondo per l'anno 2011, e la nota del Servizio Gestione Risorse Umane prot. n.

99575 del 3.12.12, a cui è allegata la quantificazione del fondo per l'anno 2012.

Di seguito esporremo i dati relativi al fondo del comune ispezionato dell'ultimo

quinquennio, elaborati sulla base della documentazione esibita agli scriventi.

56

Risorse stabili 2007 2008 2009 2010 2011 2012CCNL 1.4.99 art. 14, c.4 85.783,47 85.783,47 85.783,47 85.783,47 85.783,47 85.783,47CCNL 1.4.99 art.15, c.1, lett. a) 263.241,66 263.241,66 263.241,66 263.241,66 263.241,66 263.241,66

CCNL1.4.99 art. 15, c.1, lett. g) 31.239,96 31.239,96 31.239,96 31.239,96 31.239,96 31.239,96

CCNL1.4.99 art.15, c.I, lett. h) 8.521,54 8.521,54 8.521,54 8.521,54 8.521,54

CCNL 1.4.99 art.15, c.1, lett.j) 22.978,89 22.978,89 22.978,89 22.978,89 22.978,89 22.978,89

CCNL 1.4.99art.15, c.5 (stabile) 183.308,86 429.110,73 464.110,73 353.768,86 353.768,86 353.768,86

CCNL 5.10.01 art. 4, c.1 50.763,53 50.763,53 50.763,53 50.763,53 50.763,53 50.763,53

CCNL.5.1O.01 art. 4, c.2 65.753,96 65.753,96 65.753,96 148.451,35 163.889,50 163.889,50

CCNL22.1.04 art. 32, c.1 28.734,60 28.734,60 28.734,60 30.303,54 30.303,54 30.303,54

CCNL 22.1.04 art. 32, c.2 23.173,06 23.173,06 23.173,06 24.438,34 24.438,34 24.438,34

CCNL 22.1.04 art. 32, c.7 9.269,23 9.269,23 9.269,23 9.775,34 9.775,34 9.775,34

CCNL.9.5.06 art. 4, c.1 25.993,13 25.621,27 25.621,27 22.398,23 22.398,23 22.398,23

Dich. Congo 4CCNL 9.5.06 13.111,07 13.111,07 13.111,07 34.833,52 34.833,52 34.833,52

CCNL 11.4.08 art. 8, c.2 38.768,47 38.768,47 30.015,18 30.015,18 30.015,18

RecuperoPEO personale cessato 253.498,41

Recuperolnd. Comparto 8.521,54

Riduzione personale ATA -7.000,00 -7.000,00 -7.000,00

Riduz.Art. 9, c.2 bis, D.L. 78/10 -46.599,00

Totale stabili 1.065.371,37 1.096.071,44 1.131.071,44 I.l09.513,41 1.124.951,56 1.078.352,56

Risorse variabili 2007 2008 2009 2010 2011 2012CCNL 1.4.99 art. I 5, c.l, lett. d) 131.156,80 10.000,00 10.000,00

CCNL 1.4.99 art.15, c.1, lett. k) 232.006,00 343.275,19 51.728,90 35.290,00 385.000,00 460.000,00

CCNL 1.4.99 art.15, c.1, lett. m)

CCNL 1.4.99 art. 15, c.2 53.028,21 53.028,21 53.028,21 53.028,21 53.028,21 53.028,21

CCNL 104.99 art.15, c.5 (variabile) 240.000,00 334.950,00 206.374,39 172.000,00 293.520,67

CCNLII.4.08 art. 8, c.3 58.152,70

CCNLJI.7.09 art. 4, c.2, lett. b) 117.621,97

Risorse non spese anno precedo 35.148,90

Salario accessorio personale TD 240.000,00 161.548,00

CCNL 14.9.00 art. 54 3.000,00 6.000,00

Riduz.Art.9, c.2-bis, D.L. 78110 -50.143,20

Totale variabili 560.183,11 694.456,10 557.329,08 425.849,40 572.885,01 984.096,88

TOTALE FONDO 1.625.554,48 1.790.527,54 1.688.400,52 1.535.362,81 J .697.836,57 2.062.449,44

57

Si specifica che le risorse non spese nell' anno 2005 sono state inserite tra le

risorse variabili dell' anno 2007, diversamente da quanto erroneamente fatto dall'ente,

che le ha inserite tra quelle stabili.

Dall'anno 20 lO, l'ente ha accorpato nella voce :'CCNL 22/01/04 art. 31 - c. 2" le

risorse di cui all'art. 14, comma 4, 15, comma l, letto a), g), h) e j), del CCNL

dell' 1.04.99 e dell'art. 4, comma l, del CCNL del 5.10.2001. Nella tabella precedente

tali voci sono state esposte in maniera separata. Nel medesimo anno le risorse aggiunte

in sede di quantificazione definitiva sono state inserite tra quelle di cui all'art. 15,

comma l, letto k), del CCNL dell' 1.04.99 (Progetto ICI) e tra quelle di cui all'art. 15,

comma 5, del medesimo CCNL dell' 1.04.99 (Progetto terzo turno, progetto concorsi,

progetto ambiente e progetto insegnanti luglio).

Quanto all'anno 20 lO, nella tabella precedente sono stati inseriti, come detto, i

dati rilevati dalla Delibera di Giunta Comunale n. 207 del 17.11.11. Con tale atto è

stata modificata la quantificazione del fondo anno 20 lO rilevabile dalla Delibera di

Giunta Comunale n. 47 del 7.04.11, elevando il fondo fino al totale delle risorse

appostate al capitolo di bilancio n. 923, sub capitoli da l a 12.

Questo incremento, pari ad € 241.688,39 (1.535.362,81 - 1.293.694,42), è stato

genericamente riferito ad " ... alcuni progetti ex art. 15, comma 5, e comma 1 let. K del

CCNL 01.04.1999". In sostanza, anziché appostare in bilancio le somme previste nel

fondo, è stato elevato il fondo sino alle disponibilità di bilancio.

Appare evidente come una simile procedura non sia corretta. Inoltre, in questo

modo è stato elevato l'importo del fondo dell'anno 2010, che, in base a quanto

previsto dall'art. 9, comma 2-bis, del D.L. n. 78/2010, norma già a tale data emanata

da oltre l anno, rappresentava il limite delle risorse destinabili al trattamento

accessorio nel triennio 2011-2013.

Nei paragrafi successivi verrà effettuata un'analisi puntuale delle singole voci per

gli anni 2007-2012, per verificare se la loro quantificazione sia in linea con il dettato

contrattuale.

58

,,~"''''~"':-._'_._-----C- ---- ----------------- _

4.2.3 L'analisi delle diverse componenti del fondo

Una volta ricostruite le varie componenti che hanno concorso alla formazione dei

fondi relativi agli anni 2007-2012, gli scriventi hanno provveduto a verificare che la

loro quantificazione ed il loro inserimento risultasse in linea con la normativa

contrattuale che disciplina la materia.

I risultati del riscontro eseguito sono esposti nei seguenti sottoparagrafi, nei quali

si darà conto, in particolare, delle irregolarità riscontrate.

4.2.3.1 II recupero della PEO e dell'indennità di comparto del personale

cessato

Il CCNL del 22.01.04, all'art. 34, comma 4, prevede che le somme percepite a

titolo di progressione orizzontale da parte del personale cessato dal servizio, rientrino

nelle disponibilità del fondo.

Tale inciso contrattuale, in sostanza, specifica che quanto pagato a carico del

fondo per finanziare il citato istituto, che rappresenta una destinazione di risorse

vincolate, rientri nelle disponibilità del fondo e possa esser utilizzato per altre finalità.

L'inciso dell'art. 34, comma 4, "00. sono riacquisiti nella disponibilità delle

risorse decentrate ... ", evidenzia chiaramente che si tratta delle somme utilizzate a tali

fini, per le quali viene meno la destinazione vincolata, e che non si sta parlando di

ipotesi di incremento del fondo.

Presso il Comune di Pomezia, a seguito di una evidente erronea interpretazione

delle disposizioni contrattuali, si è proceduto ad incrementare il fondo nell' anno 2007

dell'importo percepito a titolo di progressione orizzontale, facendo nel contempo venir

meno la destinazione vincolata.

In tal modo, ad esempio, a fronte della cessazione di un soggetto che percepiva €

1.000,00 a titolo di progressione orizzontale, l'ente ha potuto liberamente disporre di €

2.000,00 di risorse.

59

Lo stesso è avvenuto per quanto riguarda il recupero di quanto necessario al

pagamento dell'indennità di comparto, previsto dall'art. 33, comma 5, del CCNL del

22.01.04.

Dalla documentazione appare evidente come l'ente si sIa reso conto

dell'irregolare inserimento delle somme in questione nel fondo, in quanto, dall'anno

2008, le stesse non figurano più all'interno dello stesso.

Nella tabella seguente viene riportato l'indebito incremento di risors'e operato nel

periodo esaminato a seguito dell'errata applicazione degli arti. 33, comma 5, e 34,

comma 4, del CCNL del 22.01.04.

4.2.3.2 Incremento del fondo ex art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99

La norma citata prevede la possibilità per gli enti locali di integrare le

disponibilità del fondo in caso di "attivazione di nuovi servizi o di processi di

riorganizzazione finalizzati ad un accrescimento di quelli esistenti, ai quali sia

correlato un aumento delle prestazioni del personale in servizio cui non possa farsi

fronte attraverso la razionalizzazione delle strutture e/o delle risorse finanziarie

disponibili o che comunque comportino un incremento stabile delle dotazioni

. h "organzc e .

Dalla norma deriva che, in caso di incremento della dotazione organica, si può

procedere ad un aumento stabile del fondo, proporzionato all'incremento delle

posizioni previste nella dotazione organica stessa.

In caso di attivazione di nuovi servizi e di accrescimento di quelli esistenti,

l'incremento è invece subordinato ad una serie di condizioni, che ovviamente variano

a seconda delle situazioni organizzative locali, del contenuto dei regolamenti degli

uffici e servizi, della complessità e del numero delle strutture.

60

L'ARAN, sollecitata da un ente ad intervenire sul punto, ha chiarito 4 quali

presupposti debbano ricorrere affinché la norma possa legittimamente trovare

applicazione, presupposti da verificare in maniera rigorosa.

L'incremento delle risorse decentrate variabili ex art. 15, comma 5, del CCNL

,dell'1.04.99 (rectius: art. 31, comma 3, CCNL del 22.01.04) è pertanto subordinato al

ricorrere delle seguenti condizioni:

Prima condizione - più risorse per il fondo in cambio di maggIOrI servlZl:

occorre, in altre parole, che l'investimento sull'organizzazione sia realizzato in

funzione di ("per incentivare") un miglioramento quali-quantitativo dei servizi,

concreto, tangibile e verificabile: più soldi in cambio di maggiori servizi e

utilità;

Seconda condizione - non generici miglior.amenti dei servIZI ma concreti

risultati: occorre cioè dire, concretamente, quale fatto "verificabile e

chiaramente percepibile dall'utenza di riferimento" è il segno tangibile del

miglioramento quali-quantitativo del servizio (ad es.: minori tempi di attesa per

una prestazione o per la conclusione di un procedimento);

Terza condizione - risultati verificabili attraverso standard, indicatori e/o

attraverso i giudizi espressi dall'utenza: per poter dire (a consuntivo) che c'è

stato, oggettivamente, un innalzamento quali-quantitativo del servizio, è

necessario poter disporre di adeguati strumenti di verifica e controllo;

Quarta condizione - risultati difficili per il cui conseguimento ha svolto un

ruolo attivo e determinante il personale interno: deve trattarsi di risultati

"sfidanti", importanti, ad alta visibilità interna ed esterna;

Quinta condizione - risorse quantificate secondo criteri trasparenti (cioè

esplicitati nella relazione tecnico-finanziaria) e ragionevoli (cioè basati su di

percorso logico e sufficientemente argomentato);

4 Parere 31.13 in data 28 settembre 2004

61

Sesta condizione - risorse rese disponibili solo a consuntivo, dopo avere

accertato i risultati: E' evidente che se le risorse sono strettamente correlate a

risultati ipotizzati per il futuro, non è possibile renderle disponibili prima di

aver accertato l'effettivo conseguimento degli stessi. E' necessario pertanto che

le risorse ex art. 15, comma 5, siano sottoposte a condizione (in tal senso,

occorre prevedere una specifica clausola nel contratto decentrato). La

condizione consiste precisamente nel raggiungimento degli obiettivi prefissati,

verificati e certificati dai servizi di controllo interno. La effettiva erogazione,

pertanto, potrà avvenire solo a consuntivo e nel rispetto delle modalità e dei

criteri definiti nel contratto decentrato;

Settima condizione - risorse previste nel bilancio annuale e nel PEG.

Nella stessa sede, l' ARAN ha colto l'occasione per chiarire che "le risorse

aggiuntive "variabili" di cui ali 'art. 15, comma 5, non possono essere

automaticamente confermate e/o stabilizzate negli anni successivi, sulla base della

semplicistica affermazione che l'ente raggiunge stabilmente e, in via ordinaria, un più

elevato livello di servizi. In tal modo, infatti, si verificherebbe una (non consentita)

trasformazione delle risorse da varlabili a stabili, in contrasto con la disciplina del

CCNL.

E necessario, invece, che di anno in anno siano attentamente rivalutate le

condizioni che hanno giustificato l'investimento sull'organizzazione. Ciò comporta

che sia riformulato un nuovo e più aggiornato progetto di miglioramento dei servizi,

che ridefinisca, per l'esercizio di riferimento, obiettivi importanti, credibili e sfidanti

con le caratteristiche più sopra ricordate. Inoltre, è necessario che i risultati siano

sempre verificati e certificati a consuntivo, sulla base di prede terminati standard".

Presso il Comune di Pomezia, sia la parte stabile che la parte variabile del fondo

sono state incrementate sin dall'anno 2007, primo anno oggetto di analisi in questa

sede.

62

Al fine di verificare se tali incrementi siano stati disposti in coerenza con le

norme contrattuali, gli scriventi hanno esaminato l'esistenza dei presupposti per poter

disporre gli stessi.

Per quanto riguarda la parte stabile, il presupposto per operare l'incremento è

l'aumento della dotazione organica teorica, con contestuale copertura dei nuovi posti

istituiti, così come specificato dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per il

Trentino Alto Adige con sede in Trento, nella sentenza n. 6/2007.

Sono state pertanto esaminate le variazioni della dotazione organica intervenute

successivamente alla sottoscrizione del CCNL dell' 1.04.99 e del personale

effettivamente in servizio.

La dotazione organica vigente al momento dell' entrata in VIgore del citato

contratto collettivo, approvata con Delibera di Giunta Comunale n. 87 del 6.03.98

(allegato n. 37), prevedeva 447 unità di personale, esclusa la dirigenza.

Con Delibera di Giunta Comunale n. 406 del 13.12.00 (allegato n. 38) la

dotazione organica è stata ridotta a 421 unità, esclusa la dirigenza. Successivamente, a

seguito di quanto previsto dall'art. 34 della Legge n. 289/2002, la dotazione organica è

stata ulteriormente ridotta a 420 unità, esclusa la dirigenza.

L'art. l, commi 93 e 98, della Legge n. 31112004, ha previsto una ulteriore

revisione della dotazione organica, sulla base di quanto previsto dal successivo DPCM

del 15 febbraio 2006, adottato a seguito di accordo sancito in sede di Conferenzaunificata il 28.07.05.

Il Comune di Pomezia, con Delibera del Commissario Straordinario n. 100 del

26.05.06 (allegato n. 39), ha modificato la propria dotazione organica alla luce delle

norme citate, riducendo il numero dei dipendenti previsti a 366 unità, esclusi idirigenti.

Con Delibera della Giunta Comunale n. 186 del 26.07.07 (allegato n. 40),

successivamente modificata con Delibera di Giunta Comunale n. 288 del 29.11.07, la

dotazione organica è stata aumentata a 390 unità, esclusa la dirigenza.

63

Una simile modifica non appare coerente con il disposto degli artt. 1 e 6 del

D.Lgs. n. 165/2001, che prevedono l'obbligo di procedere alle modifiche delle

dotazioni organiche nel rispetto del principio di razionalizzazione del costo del lavoro

pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale. L'aver aumentato da 382 a

406 il numero dei dipendenti previsti, compresi i dirigenti, appare incrementare la

spesa complessiva per il personale.

Con Delibera di Giunta Comunale n. 288 del 29.11.07, è stata variata

l'organizzazione del Comune di Pomezia, lasciando invariato in numero di posti

previsti in dotazione organica.

Da ultimo, con Delibera di Giunta Comunale n. 99 del 27.05.10 (allegato n. 41),

la dotazione organica è stata ulteriormente aumentata a 448 unità, esclusi i dirigenti,

richiamando il Decreto del Ministero dell'interno del 9 dicembre 2008.

Tale ultimo provvedimento, che ha fissato i rapporti medi dipendenti-

popolazione validi per gli enti in condizioni di dissesto, ai sensi dell'art. 263, comma

2, del D.Lgs. n. 267/2000, non consentiva agli enti di procedere ad incrementi della,

dotazione organica nel caso in cui il rapporto dipendenti-popolazione fosse inferiore a

quello fissato nello stesso decreto.

I! Comune di Pomezia, pertanto, ha ulteriormente incrementato, in maniera non

consentita, la propria dotazione organica, ferme restando le medesime funzioni svolte.

Tanto premesso, nella tabella successiva viene riepilogato il personale previsto in

dotazione organica nel corso del periodo 1998 - 20 l O.

Come rilevabile, la dotazione organica è stata incrementata, rispetto a quella in

vigore al momento della sottoscrizione del CCNL dell' 1.04.99, solamente nell'anno

2010 per 1 unità. Tale incremento, peraltro, è stato disposto in contrasto con il quadro

normativo vigente. La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Calabria, nella

sentenza n. 293/2012, ha ricordato che "... a tutt 'oggi la legislazione statale di

64

principio impone alle amministrazioni non solo di programmare triennalmente il

personale, ma anche di ridurre progressivamente la relativa spesa, senza alcuna

possibilità per le regioni (ma anche per gli enti locali, n.d.r.) di derogare, in via

legislativa o mediante atti di Giunta, a tali immanenti e cogenti principi di

coordinamento dellajìnanza pubblica".

Tanto premesso, non appaiono sussistere i presupposti per procedere ad

incrementi della parte stabile del fondo ai sensi dell'art. 15, comma 5, del CCNL

dell' 1.04.99. Nella tabella seguente sono riepilogati gli indebiti incrementi operati nel

periodo esaminato.

Da ultimo, come rilevabile dalle tabelle precedenti, gli incrementi del fondo non

corrispondono temporalmente con le variazioni della dotazione organica. Nel periodo

2007-2009, infatti, a fronte di una dotazione organica rimasta invariata dall'anno 2007,

il fondo è stato costantemente incrementato. Nell'anno 2010, in presenza di un

aumento della dotazione organica, le risorse sono state ridotte. Non è possibile

rilevare, quindi, una. corrispondenza tra gli incrementi del fondo e le variazioni della

dotazione organica.

Quanto agli incrementi di parte variabile, come specificato in precedenza, la

possibilità di destinare risorse aggiuntive al fondo per il trattamento accessorio è legata

all'attivazione di nuovi servizi o all'incremento dei servizi esistenti. Se non vengono

preventivamente indicate le attività da realizzare ed i livelli di servizio da raggiungere,

gli incrementi del fondo debbono essere considerati illegittimi. Tali rISorse non

possono, in ogni caso, essere confermate negli anni successivi.

Occorre poi segnalare che le disposizioni contrattuali specificano che per le

risorse in questione deve essere individuata" ... la relativa copertura nell 'ambito delle

capacità di bilancio".

65

Lo stesso art. 40, comma 3-quinquies, del D.Lgs. n. 165/200 l specifica che" .

gli enti locali possono destinare risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa .

nel rispetto dei vincoli di bilancio ... ". L'effettiva disponibilità di risorse rappresenta il

presupposto necessario per procedere all'incremento del fondo, qualificandosi come

un principio incontrastato presso la Magistratura contabile, come ricordato dalla Corte

dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con deliberazione n.

596/20105•

La situazione finanziaria dell'ente, cosÌ come m precedenza ricostruita, non

evidenziava risorse disponibili per essere destinate all'incentivazione del personale sin

dall'anno 2011.

Tanto premesso, gli scriventi hanno esaminato a campione i progetti realizzati

nel corso del periodo esaminato, che di seguito vengono illustrati.

Polizia Municipale - Terzo turno di servizio

Sin dall'anno 2007, sono stati realizzati dei progetti di produttività finalizzati

all'istituzione del terzo turno di servizio della Polizia Municipale. L'attività ha

riguardato l'organizzazione del turno di servizio per la copertura delle fasce orarie

serali e notturne.

La lettura della Determina n. lO del 4.01.07 (allegato n. 42) evidenzia in maniera

inequivocabile come si tratti di lavoro straordinario, in quanto viene remunerata con

un importo fisso ogni ora di lavoro prestata dal personale del settore.

Identiche considerazioni possono essere effettuate in relazione alla Determina n.

189 del 2.10.07 (allegato n. 43), alla Determina n. 164 del 26.09.08 (allegato n. 44),

alla Determina n. 136 del 19.11.09 (allegato n. 45) ed alla Determina n. 161 del

3.12.10 (allegato n. 46).

5 Vedi in tal senso anche Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, delibera n. 280/2012 eCorte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, delibera n. 29/2012.

66

Parzialmente differente è la Determina n. 242 del 15.11.11 (allegato n. 47), con

la quale è stata corrisposta a ciascun dipendente impegnato nel terzo turno di servizio

nei giorni 20 agosto e 3-4 settembre la somma di € 203,00. In questo caso, è variato

solamente il meccanismo di calcolo della somma da corrispondere, rimanendo

comunque immutato il presupposto in base al quale è stata effettuata l'erogazione.

Appare evidente come non ci si trovi di fronte ad un incremento del livello di

servizio, per lo meno a partire dall'anno 2008, in quanto la medesima attività era già

stata realizzata nell'anno precedente. La quantificazione delle somme sulla sola base

delle ore di lavoro effettuate, su cui si tornerà in seguito nella parte della presente

relazione dedicata all'esame dei compenSI per produttività, evidenzia

inequivocabilmente come si tratti di prestazioni di lavoro straordinarie e non di

progetti di produttività.

Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme corrisposte nel periodo

2007 -2012, rilevate dalle determine di liquidazione citate.

Simile ai progetti in precedenza esaminati appare quello finalizzato a garantire il

servizio durante le notti bianche del 25.08.12 e dell'8.09.12. Anche in questo caso,

come si può leggere dalla Nota prot. 68104 del 20.08.12 (allegato n. 48), l'ente " ...

ritiene congrua la possibilità di remunerare le ore eccedenti rispetto ali 'orario del

progetto in euro 30, oltre a quanto dovuto".

Anche il progetto Vigile di quartiere realizzato nell'anno 2007, di cui alla

Determina n. 145 del 9.08.07 (allegato n. 49), prevede " ... un compenso pari ad €

17,00 per ogni ora di servizio effettuato da ciascun dipendente", sostanziandosi,

quindi, in attività di lavoro straordinario, per un importo complessivo di € 19.397,00.

67

I.

Servizi Finanziari - Progetto di formazione specialistico finalizzato al

recupero e risparmio fiscale IVA

Nell'anno 2007, con Determina n. 82 del 12.10.07 (allegato n. 50), è stata

liquidata al personale dipendente la somma di € 20.000,00 legata allo svolgimento di

attività connesse al progetto "Controllo e verifica normativa e gestionale sulla tenuta

della contabilità IVA", presentato dalla Computer Center Calabria S.r.l..

Nella determina viene fatto riferimento a presunte disposizioni normative che

consentirebbero " ... (art. 17 letto "k" del CCNL del 19996) - la possibilità di

distribuire al personale somme derivanti da recupero fiscale, che non gravano sul

FES, bensì sono autofinanziate con risorse derivanti dal medesimo recupero, nella

percentuale del 4,90% del recuperato".

Nel caso in questione, non sussistevano i requisiti per istituire progetti di

produttività per remunerare i dipendenti impegnati nelle attività in questione

utilizzando il disposto dell'art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99, le cui modalità

applicative sono state esaminate in precedenza.

Va infatti rilevato come dagli atti esaminati risulti che l'attività sia stata svolta da

un soggetto esterno, la Computer Center Calabria S.r.l., che ha presentato la

dichiarazione integrativa IVA, per cui non vi sarebbe stata alcuna ragione per

corrispondere incentivi al personale dell'ente.

Tra l'altro, l'attività di contabilizzazione delle fatture ricevute dall'ente appare

un'attività assolutamente ordinaria ed obbligatoria, che non può in alcun modo essere

considerata un'attivazione di un nuovo servizio o un incremento del livello dei servizi.

Queste considerazioni basterebbero ad escludere la possibilità di finanziare

progetti di produttività di cui all'art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99.

6 Il riferimento alla lettera k) dell'art. 15 (erroneamente indicato come 17) appare improprio. Dai prospetti dicostituzione del fondo è possibile rilevare che i progetti del Settore frnanziario sono stati frnanziati con lerisorse di parte variabile di cui all'art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99.

68

l'

Inoltre, l'attività è stata ripetuta anche negli anni successivi, determinando una

stabile destinazione di risorse al finanziamento di attività che, oltre ad essere del tutto

ordinarie e materialmente svolte da un soggetto esterno, appaiono prive del carattere di

novità.

Con Determina n. 136 del 6.10.08 (allegato n. 51) è stata liquidata al personale

l'ulteriore somma di € 20.000,00, facendo riferimento ad un recupero IVA dovuto alla

presentazione della dichiarazione integrativa presentata dalla Computer Center

Calabria S.r.l. per il triennio 2004-2006.

Sempre con riferimento al medesimo periodo, sono stati corrisposti al personale

dipendente ulteriori € 40.000,00 con Determina n. 317 del 12.02.09 (allegato n. 52) e

con Determina n. 42 del 4.06.09 (allegato n. 53).

Con Determina n. 106 del 16.12.09 (allegato n. 54) è stata liquidata al personale

l'ulteriore somma di € 37.900,00, facendo riferimento ad un recupero IVA dovuto alla

presentazione della dichiarazione integrativa presentata dalla Computer Center

Calabria S.r.l., ora Kibernetes, per il biennio 2007-2008.

Nell'anno 2011 è stata corrisposta, con Determina n. 125 del 15.03.11 (allegato

n. 55), la somma di € 10.000,00 per le attività di cui al progetto "Per la predisposizione

dei documenti contabili ai fini della dichiarazione IVA". Anche in questo caso,

l'attività è obbligatoria per legge, non presenta alcun carattere di novità e non può

essere considerata né un nuovo servizio né un incremento del livello dei servizi

esistenti. "

Identiche considerazioni possono essere effettuate in relazione alla Determina n.

202 del 9.05.11 (allegato n. 56), con cui è stata corrisposta l'ulteriore somma di €

10.000,00 riferita all'anno 2011.

Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme illegittimamente corrisposte

nel periodo 2007-2012, rilevate dalle determine di liquidazione citate.

2007

20.000,00

2008

20.000,00

2009

77.900,00

69

Settore Istruzione - Prolungamento del servizio oltre il termine delle attività

didattiche

Sin dall'anno 2008 il Comune di Pomezia ha esteso il periodo di apertura delle

scuole dell'infanzia comunali al mese di luglio, per sopperire alle esigenze lavorative

delle famiglie.

Con Determina n. 145 del 29.07.08 (allegato n. 57) è stata liquidata la somma di

€ 555,55 a ciascuna insegnante impegnata nell'attività svolta nel periodo l - 25 luglio,

per un importo complessivo di € 20.000,00.

La medesima attività è stata svolta nell'anno 2009, i cm compensi per €

20.000,00 sono stati corrisposti al personale con Determina .n. 96 del 29.07.09

(allegato n. 58), nell'anno 2010, i cui compensi per € 14.506,86 sono stati corrisposti

al personale con Determina n. 156 del 27.07.10 (allegato n. 59), e nell'anno 2011, i cui

compensi per € 14.057,00 sono stati corrisposti al personale con Determina n. 242 del

26.07.11 (allegato n. 60).

Anche nell'anno 2012 è stato realizzato il medesimo progetto, come da

Determina di impegno n. 89 del 13.06.12 (allegato n. 61). Le somme al personale sono

state corrisposte nel mese di settembre, per un totale di € 14.454,15.

L'esame della documentazione esaminata ha consentito di rilevare come solo

nell'anno 2008 il progetto prevedesse un incremento del livello di servizio, mentre nei

successivi anni si è semplicemente continuato a realizzare quanto fatto già nel 2008,

venendo così meno i presupposti per finanziare il progetto ai sensi dell'art. 15, comma

5, del CCNL dell' 1.04.99.

Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme indebitamente inserite nel

fondo nel periodo esaminato.

2007 2008

20.000,00 14.506,86 14.057,00 14.454,15 63.018,01

70

Settore Patrimonio - Progetto di aggiornamento e valorizzazione del

patrimonio immobiliare di proprietà del Comune di Pomezia

Il Comune di Pomezia, con Delibera n. 110 del 22.12.07, ha previsto la verifica,

ricognizione ed inventariazione del proprio patrimonio, sia ai fini contabili che per

procedere ad eventuali alienazioni.

Con successiva Determina n. 1965/2008 è stato approvato uno specifico progetto

obiettivo per la realizzazione dell'attività, prevedendone il finanziamento con il 5%

degli oneri di urbanizzazione non versati e recuperati e con il 2% delle somme

introitate a seguito di alienazione di aree.

In merito all'attività, si rileva come non esista nessuna norma che consenta di

destinare parte degli introiti in questione all'incentivazione del personale dipendente.

Inoltre, ben difficilmente può essere considerato un nuovo servizio il recupero degli

oneri di urbanizzazione non versati dai richiedenti, in quanto tale attività è obbligatoria

ed il mancato recupero delle somme determina responsabilità erariale.

Quanto alle alienazioni di aree, non si è in presenza di alcun servizio. in favore

della cittadinanza, non potendo quindi essere applicato il disposto dell'art. 15, comma

5, del CCNL dell' 1.04.99.

La liquidazione delle somme è avvenuta con Determine nn. 76 e 77 del 17.09.09

(allegati n. 62 e n. 63), con Determina n. 135 del 23.03.10 (allegato n. 64) e con

Determina n. 233 del 30.04.10 (allegato n. 65), per un importo complessivo di €

72.308,06, così come riportato nella seguente tabella.

Tra i beneficiari delle somme corrisposte con la citata Determina n. 77 del

17.09.09 figura il Dr. Giovanni Ugoccioni, dirigente dell'ente e sottoscrittore della

stessa, che non avrebbe potuto percepire alcuna somma a titolo di produttività, stante il

principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale.

71

Conclusioni

La documentazione esaminata ha consentito di rilevare come l'ente abbia

impropriamente applicato le disposizioni di cui all'art. 15, comma 5, del CCNL

dell' 1.04.99.

Quanto agli incrementi di parte stabile, non vi sono stati sostanziali aumenti di

dotazione organica rispetto all'anno 1998. Inoltre, gli incrementi disposti nel periodo

2007-2010 risultano in contrasto con un quadro normativo finalizzato a ridurre le spese

di personale degli enti.

Quanto agli incrementi di parte variabile, in molti casi, il fondo è stato

incrementato per finanziare il mantenimento di livelli di servizio già conseguiti in

precedenza (terzo turno vigili e prolungamento servizio scuola) o per attività non

finalizzate a fornire servizi all'utenza (revisione contabilità IVA e alienazione

patrimonio). Inoltre, in alcuni casi, l'attività è stata svolta da soggetti terzi (Computer

Center Calabria e Kibernetes).

In simili circostanze, a parere degli scriventi, l'ente non poteva procedere ad

incrementare la parte variabile del fondo ai sensi dell'art. 15, comma 5, del CCNL

dell' 1.04.99.

Conclusivamente, dall'anno 2011, considerato che l'ente ha chiuso l'esercizio

2010 evidenziando un disavanzo di amministrazione, peraltro in misura di gran lunga

inferiore a quella ricostruita in questa sede, così come rappresentato nel precedente

paragrafo 1.3, non esistevano più le disponibilità di bilancio per poter operare gli

incrementi del fondo.

L'inesistenza di idonee disponibilità di bilancio preclude la possibilità di

incrementare il fondo per il trattamento accessorio, così come previsto dall'art. 40,

comma 3-quinquies, del D.Lgs. n. 165/2001.

Nella tabella seguente vengono riepilogate.le somme indebitamente inserite nel

fondo, sia per la parte stabile (tutto il periodo 2007-2012) che per il finanziamento dei

progetti in precedenza esaminati (periodo 2007-2010) e per l'inesistenza di idonee

72

disponibilità di bilancio (tutte le somme di parte variabile inserite negli anni 20 Il e

2012).

Si evidenzia come nel prospetto di costituzione del fondo per l'anno 2008 non

risult.i essere stata inserita alcuna somma per il finanziamento di specifici progetti di

produttività. Ciò nonostante, è stato rilevato il pagamento di somme riferite al progetto

del terzo turno della Polizia Municipale.

Appare evidente, pertanto, come l'ente abbia utilizzato ulteriori somme per il

finanziamento del trattamento accessorio rispetto a quelle inserite nel fondo, così come

formalmente costituito. La stessa cosa è avvenuta nell'anno 2010.

Si rammenta come il controllo effettuato sui progetti di produttività finanziati con

le risorse di parte variabile è stato effettuato a campione; pertanto, potrebbero essere

stati finanziati, nel corso del periodo esaminato, ulteriori progetti applicando m

maniera scorretta il disposto dell'art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99.

Per completezza espositiva, si segnala che l'ente non ha provveduto a pubblicare

gli accordi decentrati sottoscritti sul sito internet, così come indicato nel successivo

paragrafo 4.2.4. Per gli enti inadempienti, così come stabilito dall'art. 40-bis, comma

7, del D.Lgs. n. 165/2001, è preclusa la possibilità di procedere a qualsiasi

adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione integrativa. L'incremento di cui

all'art. 15, comma 5, parte variabile, disposto nell' anno 2012 rispetto a quanto già

inserito nell'anno 2011, pari ad € 121.520,67 (293.520,67 - 172.000,00) appare violare

anche tale disposizione.

73

4.2.3.3 L'incremento del fondo per il finanziamento del trattamento

accessorio del personale a tempo determinato

Il Comune di Pomezia ha incrementato, negli anni 2008 e 2012, il fondo per

finanziare il trattamento accessorio del personale assunto a tempo determinato.

L'art. 1 del CCNL dell' 1.04.99 specifica che il contratto si applica sia al

personale a tempo indeterminato che a quello a tempo determinato, per cui il

trattamento accessorio del personale assunto con quest'ultima tipologia contrattuale va

finanziato con le risorse previste dal contratto medesimo. Non esistendo alcuna

disposizione contrattuale che consente di incrementare il fondo in presenza di

personale a tempo determinato, l'incremento operato risulta illegittimo.

Va comunque precisato che il personale a tempo determinato è stato assunto per

sopperire a carenze di organico, come verrà dettagliatamente descritto nel successivo

paragrafo 4.4.

Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme indebitamente inserite nel

fondo nel periodo esaminato.

Anche per questa fattispecie, come segnalato nel paragrafo precedente, non aver

pubblicato gli accordi decentrati sul sito internet avrebbe' precluso la possibilità di

procedere a qualsiasi adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione

integrativa. L'incremento del fondo operato nell'anno 2012 appare violare tale

disposizione.

4.2.3.4 La quantificazione del fondo: considerazioni conclusive

La verifica ha evidenziato che il valore del fondo per il trattamento accessorio del

personale del Comune di Pomezia ha assunto nel corsa degli anni un valore

74

notevolmente superiore a quello che avrebbe dovuto avere in base ad un'applicazione

corretta e rigorosa delle norme contrattuali e legislative.

Ciò è dipeso dalla mancanza dei presupposti per poter 'disporre alcuni incrementi

e dalla scorretta interpretazione di alcune clausole dei contratti collettivi. Nella tabella

che segue sono riportati sinteticamente i valori delle risorse indebitamente inserite nel

fondo.

8.521,54 8.521,54

429.110,73 464.110,73 353.768,86 353.768,86 353.768,86 2.137.836,90

74.451,20 59.998,89 223.054,48 82.588,20 172.000,00 293.520,67 905.613,44

240.000,00 161.548,00 401.548,00

729.109,62 687.165,21 436.357,06 525.768,86 808.837,53 3.707.018,29

4.2.3.5 Il divieto di incremento del fondo nel triennio 2011-2013

L'art. 9, comma 2-bis, del D.L. n. 78/2010, convertito in Legge n. 122/2010,

prevede che "A decorrere dal ]O gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013

l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento

accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle

amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,

n. 165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed è, comunque,

automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in

servizio" .

Tale disposizione normativa ha creato una serie di problemi interpretativi, in gran

parte risolti da parte della Corte dei conti e della Ragioneria Generale dello Stato.

La norma prevede che le risorse destinate al trattameTlto accessorio per gli anni

2011 e 2012, in questa sede oggetto di esame, non possano superare l'importo assunto

nel 2010. Per quanto riguarda il fondo per' il trattamento accessorio, questo va

75

considerato nel suo complesso, escludendo, sia per il 2010 che per il 2011 ed il 2012,

le seguenti voci:

incentivi per attività di progettazione;

incentivi ai legali dell' ente;

incentivi ISTAT7;

risorse non spese nell'anno precedente8.

La riduzione del personale va verificata raffrontando la semisomma dei

dipendenti in servizio nei vari anni, così come indicato nella Circolare RGS n.

12/2011.

Non appaiono condivisibili interpretazioni della norma diverse da quella

illustrata, in quanto l'interpretazione data dalla Ragioneria Generale dello Stato con la

citata circolare, dopo la sua pubblicazione avvenuta in data 15.06.11, rappresenta il

punto di riferimento interpretativo riguardo le modalità di calcolo della riduzione del

fondo, così come specificato dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la

Toscana, con la delibera n. 519/20119.

Tanto premesso, gli scriventi hanno verificato se l'ente abbia rispettato quanto

previsto dalla norma ,negli anni 2011 e 2012. A tal fine, sono stati richiesti i dati.

relativi alla consistenza del personale negli anni 20 IO,20 Il e 2012 (allegato n. 66).

Nella tabella successiva viene riepilogato il personale in servizio, esclusi

dirigenti, calcolata la relativa semisomma e la riduzione percentuale nel 20 Il e nel

2012, rispetto al 2010.

7 Vedi Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 550/2011, e Corte deiconti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberano 26/2012.

8 Vedi Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, delibera n. 58/20 Il, e Corte dei conti,Sezione regionale di controllo per la Toscana, delibera n. 519/2011, nonché Ragioneria Generale delloStato-Circolaren.16/2012.

9 In senso conforme, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, delibera n. 437/2012.

76

236,5

2,70%

1,66%

Si precisa che non si è tenuto conto del personale assunto a tempo determinato, in

quanto il ricorso a tale tipologia di assunzioni, sebbene finalizzato a coprire le vacanze

della dotazione organica dell'ente, sarà oggetto di specifica contestazione.

Al fine verificare il rispetto della normativa in questione, gli scriventi hanno

proceduto a ricostruire l'importo del fondo p.er il trattamento accessorio per l'anno

2010 (al netto delle componenti escluse) decurtando gli illegittimi incrementi operati

nell'anno 2010, raffrontandolo successivamente con quello del 2011 e del 2012, al

netto degli incrementi illegittimi. Il fondo 2011 e 2012 è stato indicato al lordo della

riduzione di cui all'art. 9, comma 2-bis, del D.L. n. 78/2010 già operata dall'ente.

1.535.362,81

436.357,06

1.099.005,75

1.477.979,77

525.768,86

. 952.210,91

1.709.048,44

808.837,53

900.210,91

l

Come rilevabile, il fondo nell'anno 2011 non supera il corrispondente importo

per l'anno 2010, anche tenendo conto della riduzione del limite del 2,70%,

proporzionale alla riduzione del personale in servizio.

Anche nell'anno 2012 il fondo non supera il corrispondente importo per l'anno

20lD, anche tenendo conto della riduzione del limite dell'1,66%, proporzionale alla

riduzione del personale in servizio.

Al lordo della riduzione per incrementi illegittimi, nell' anno 2012 il fondo è

superiore al corrispondel).te importo dell'anno 2010 per € 173.685,63 (1.709.048,44-

77

1.535.362,81). Tenendo conto della riduzione del personale in servizio dell' 1,66%, il

limite sarebbe stato superato per ulteriori € 25.487,02 (1,66% di 1.535.362,81).

Considerato che l'ente ha operato una riduzione per € 46.599,00, anche se il

fondo fosse stato regolarmente costituito (cosa che non è avvenuta), nell'anno 2012

avrebbe dovuto essere ridotto di ulteriori € 152.573,65 (173.685,63 + 25.487,02 -

46.599,00).

4.2.4 L'utilizzo delle risorse del fondo

L'art. 17 del CCNL dell' 1.04.99 disciplina gli impieghi del fondo per le politiche

di sviluppo delle risorse umane e per la produttività, prevedendo che le risorse possano

essere utilizzate per le seguenti finalità:

erogare compensi diretti ad incentivare la produttività ed il miglioramento dei

servizi (c. 2, lettoa);

costituire il fondo per corrispondere gli incrementi retributivi collegati alla

progressione economica all'interno della categoria (c. 2, lettob);

costituire il fondo per corrispondere la retribuzione di posizione e di risultato ai

soggetti incaricati di posizione organizzativa (c. 2, letto c);

pagare le varie indennità (c. 2, letto d);

compensare l'esercizio di attività svolte in condizioni particolarmente disagiate

da parte del personale delle categorie A, B e C (c. 2, letto e);

compensare l'esercizio di compiti che comportino specifiche responsabilità (c.

2, letto 1);incentivare le specifiche attività e prestazioni correlate alle risorse di cui all' art.

15, C. 1, lettok) (c. 2, lettog).

Presso l'ente ispezionato, l'utilizzo del fondo per il trattamento accessorio per

l'anno 2007 è riportato nel CCDI sottoscritto in data 20.02.08, in base

all'autorizzazione conferita con Delibera di Giunta Comunale n. 230 del 7.10.08. Il

Collegio dei Revisori ha espresso parere favorevole con nota prot. 77107

78

dell' 11.09.08. Non è stata fornita prova della trasmissione all' ARAN del testo

contrattuale.L'utilizzo del fondo per il trattamento accessorio per l'anno 2008 è indicato nel

CCDI sottoscritto in data 10.08.09, in base all'autorizzazione conferita con Delibera di

Giunta Comunale n. 193 del 30.07.09. Il Collegio dei Revisori ha espresso parere

favorevole con nota prot. 10981 del 6.02.09. Non è stata fornita prova della

trasmissione all' ARAN del testo contrattuale.

Relativamente all'anno 2009, non è stato fornito alcun accordo sulla destinazione

del fondo. Nel verbale di delegazione trattante del 18.12.09 è indicato solamente

l'utilizzo di parte delle risorse del fondo.

L'utilizzo del fondo per il trattamento accessorio per l'anno 2010 è riportato nel

CCDI sottoscritto in data 6.05.11, in base all'autorizzazione conferita con Delibera di

Giunta Comunale n. 47 del 7.04.11. Il Collegio dei Revisori ha espresso parere

favorevole con nota prot. 20885 del 10.03.11. Successivamente, con Delibera di

Giunta Comunale n. 207 del 17.11.11, è stato modificato sia l'importo del fondo che la

destinazione delle relative risorse. Non è stata fornita prova della trasmissione

all' ARAN ed al CNEL del testo contrattuale.

L'utilizzo del fondo per il trattamento accessorio per l'anno 2011 è riportato nel

CCDI sottoscritto in data 9.03.12, in base all' autorizzazione conferita con Delibera di

Giunta Comunale n. 19 del 28.02.12. Nell'atto è indicato che l'ipotesi di contratto è

stata trasmessa al Collegio dei Revisori con nota prato 96317 dell' 1.12.11, senza che

siano stati formulati rilievi nel termine previsto. Il contratto è stato trasmesso

all'ARAN in data 29.03.12. Sul sito internet dell'amministrazione, nella sezione

trasparenza (allegato n. 67), non sono stati pubblicati gli accordi decentrati sottoscritti.

Da quanto illustrato è possibile rilevare come nell' anno 2009 non sia stato

sottoscritto alcun accordo nel rispetto delle procedure previste. Inoltre non sono stati

rispettati integralmente gli obblighi di pubblicità.

79

Nella tabella seguente sono riepilogati gli utilizzi delle risorse del fondo rilevati

dagli accordi sottoscritti. Per l'anno 2012, non è stato ancora sottoscritto alcun accordo

sulla destinazione delle risorse del fondo.

240.000,00 185.558,67 436.216,90 353.016,57

449.573,00 347.197,49 360.200,00 360.200,00

137.000,00 137.000,00 137.000,00 137.000,00

308.947,48 481.971,74 317.323,60 263.287,11

105.000,00 111.304,47 120.000,00 120.000,00

232.006,00 343.275,19 35.290,00 335.000,00

10.000,00 11.900,00

143.028,00 172.319,98 129.332,30 129.332,30

1.625.554,48 1.790.527,54 1.535.362,80 1.697.835,98

In questa sede si procederà, senza prescindere da quanto in precedenza eccepito,

ad esaminare le modalità di utilizzo delle somme destinate al trattamento accessorio

dei dipendenti dell' ente. Si specifica che non è stato possibile ottenere i cedo Ioni

stipendiali dell'anno 2007, in quanto in tale esercizio l'ente aveva in uso un software

paghe diverso da quello attualmente utilizzato.

4.2.4.1 I compensi per incentivare la produttività

L'articolo 17, comma 2, lettera a), del CCNL dell'1.04.99 prevede che le risorse

del fondo vengano utilizzate per "erogare compensi diretti ad incentivare la

produttività ed il miglioramento dei servizi, attraverso la corresponsione di compensi

correlati al merito e all'impegno di gruppo per centri di, costo, e/o individuale, in

modo selettivo e secondo i risultati accertati dal sistema permanente di valutazione".

La disciplina è poi dettagliata nell'articolo 18, che è stato novellato dall'articolo 37 del

CCNL del 22.01.04.

Va quindi rilevato come la distribuzione delle somme a titolo di produttività non

possa essere effettuata in maniera generalizzata, ma debba essere selettiva e correlata

80

ad effettivi livelli di produttività e di miglioramento dei servizi, misurabili e accertati

dal sistema permanente di valutazione.

Un'attribuzione generalizzata dei compensi per produttività, ora espressamente

vietata dal nuovo testo dell'articolo 18, comma 4, non era meno illegittima prima della

novella del 2004.Come ha notato l'ARANIO "l'art. 17 del CCNL dell'1.4.1999 precisa che le

risorse di cui all'art. 15 dello stesso CCNL sono finalizzate a promuovere effettivi e

significativi miglioramenti nei livelli di efficienza e di efficacia degli enti e delle

amministrazioni e che i compensi diretti ad incentivare la produttività ed il

miglioramento dei servizi sono correlati "al merito e ali 'impegno di gruppo per centri

di costo, e/o individuale, in modo selettivo e secondo i risultati accertati dal sistema

permanente di valutazione di cui all'art. 6 del CCNL del 31.3.1999".

Ove i compensi incentivanti fossero invece automaticamente collegati ali 'effettuazione

dei rientri pomeridiani e all'utilizzo dei videoterminali (attività dovute ed "ordinarie"

che da sole non determinano effettivi e significativi miglioramenti nei livelli di

efficienza ed efficacia degli enti), sarebbero distribuiti non in modo selettivo e secondo

i risultati accertati dal sistema di valutazione, ma a pioggia".

Va richiamata l'attenzione sul fatto che simili erogazioni "a pioggia"

costituiscono fonte di responsabilità patrimoniale, come efficacemente chiarito dalla

Corte dei conti, Sezione della Campania, con la decisione n. 50 del 26.06.00 e con la

decisione n. 79 del 25.01.01.

Presso il Comune di Pomezia, è stato rilevato il finanziamento di progetti di

produttività e la corresponsione di somme a titolo di produttività collettiva. Di seguito

esamineremo le due fattispecie.

IO Parere ARAN 499-17Cl della Raccolta sistematica.

81

I progetti di produttivitàCome già illustrato al precedente paragrafo 4.2.3.2, l'ente ha attivato specifici

progetti di produttività finanziati con specifici incrementi del fondo, in applicazione

dell'art. 15, comma 5 del CCNL dell' 1.04.99.

Trattandosi di progetti di produttività, gli scriventi hanno verificato che siano

stati rispettati i principi che regolano l'istituto, in precedenza richiamati.

Con Determina n. lO dell' 11.0 1.07 (allegato n. 42) sono stati liquidati i compensi

al personale impiegato nel progetto "Vigile di quartiere", per un totale di € 19.476,00.

L'esame dell'atto evidenzia inequivocabilmente come l'importo percepito da ciascun

soggetto sia pari ad € 18,00 per ogni ora di servizio prestato, ponendo a base della

quantificazione, pertanto, la sola presenza in servizio (ore di servizio).

Analoghe considerazioni posso essere riferite al progetto relativo all'attivazione

del "Terzo turno di servizio", la cui liquidazione è avvenuta, ad esempio, con

Determina n. 189 del 2.10.07 (allegato n. 43). Anche in questo caso, infatti, è stata

corrisposta la somma di € Il,218 per ogni ora di servizio prestata.

Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme corrisposte al personale

della Polizia Municipale in base alla sola presenza in servizio, cosi come risultanti

dall'esame a campione effettuato dagli scriventi.

iii;Wo ... .J

Determina n. IO dell' 11.01.07 Vigile di quartiere 19.476,00

Determina n. 145 del 9.08.07 Vigile di quartiere 19.397,00

Determina n. 189 del 2.10.07 Terzo turno di servizio 34.975,20




Determina n. 242 del 15.1 1.11 Terzo turno di servizio 6.093,00

.... Totale 240.868,25

Anche i progetti del Settore Istruzione hanno evidenziato la corresponsione delle

somme esclusivamente sulla base di parametri automatici. Esaminando la Determina n.

82

96 del 29.07.09 (allegato n. 58), relativa alla liquidazione dei compensi di cui al

progetto "Prolungamento del servizio oltre il termine delle attività didattiche", è

possibile rilevare che la somma corrisposta a ciascun dipendente sia stata determinata

tenendo conto solamente della categoria di inquadramento e dei giorni lavorati,

ambedue parametri automatici. Lo stesso è avvenuto per le liquidazioni riferite agli. . .anm succeSSIVi.Per quanto riguarda l'anno 2008, invece, la ripartizione delle somme è avvenuta

in maniera indifferenziata tra tutto il personale impiegato, come rilevabile dalla lettura

della Determina n. 145 del 29.07.08 (allegato n. 57).

Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme corrisposte al personale del

Settore Istruzione in base alla sola presenza in servizio o in maniera indifferenziata,

così come risultanti dall'esame a campione effettuato dagli scriventi.

Determina n. 96 del 29.07.09




Prolungamento attività





19.999,80

14.906,82

14.506,86

14.057,00

14.454,15

77.924,63

Criticità simili a quelle in precedenza rilevate sono state riscontrate anche in altri

progetti, quali, ad esempio, quello denominato "Incremento straordinario di

produttività del servizio di mensa scolastica", la cui liquidazione è avvenuta con

Determina n. 391 del 6.11.07 (allegato n. 68), con Determina n. 43 dell'8.02.08 e con

Determina n. 128 del 10.07.08.Dalla lettura di tali documenti è possibile rilevare come. la somma corrisposta a

ciascun dipendente sia stata sempre la medesima ovvero € 800,00 ciascuno per la

prima fase ed € 850,00 ciascuno per la seconda e la terza fase. I compensi, peraltro,

erano già stati fissati prima dello svolgimento delle attività.

83

Ulteriore esemplO delle scorrette modalità utilizzate per l'erogazione dei

compensi finalizzati a remunerare la produttività è rinvenibile dalla lettura della

Determina n. 202 dell'8.08.07 (allegato n. 69), relativa al progetto dell'Ufficio

biblioteca.In questo caso, il compenso corrisposto a ciascun soggetto è dipeso dal numero

delle ore di lavoro effettuate e dalla tipologia di orario.

Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme corrisposte per i progetti da

ultimo citati.

Determina n. 43 dell'8.02.08


Determina n. 202 dell'8.07.07

Mensa scolastica

Mensa scolastica

Mensa scolastica

Biblioteca

3.200,00

3.400,00

3.400,00

3.579,00

13.579,00

Riguardo alla fattispecie in esame, la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per

la Campania, con sentenza n. 1808/2011, ha specificato che, per progetti obiettivo

realizzati con modalità come quelle descritte, "non risultano essere state rispettate le

condizioni normativamente previste per il loro finanziamento, determinando l'utilizzo

dei fondi, nella circostanza, un pregiudizio patrimoniale al comune per la loro

distribuzione Ha pioggia"".

Il salario accessorio anno 2009

L'esame dei cedoloni riepilogativi stipendi ali del 2009 ha evidenziato come in

tale anno siano state corrisposte somme al personale dipendente utilizzando i codici

stipendi ali 499 - Ind. salario accessorio Gen-Giu 2009 e 576 - 2° acc.to salario accesso

lug.-dic.2009.Esaminando l'Atto dirigenziale n. 121 del 6.08.09, è stato possibile rilevare come

l'erogazione delle somme riferite al primo semestre sia avvenuta sulla base dei giorni

84

di effettivo servizio per i quali spettava l'erogazione delle indennità di pubblico, di

archivio e di servizio esterno (indennità di disagio), nonché dell'indennità di rischio.

Tali compensi verranno esaminati nel successivo paragrafo 4.2.4.3.

Quanto alle somme erogate con l'Atto dirigenziale n. 198 del 17.12.09 (allegato

n. 70), riferita al secondo semestre 2009, è stato possibile rilevare come la somma

corrisposta a ciascun soggetto sia stata la medesima, ovvero € 300,00, proporzionata al

periodo lavorativo, così come stabilito nella riunione di delegazione trattante del

26.11.09.L'esame dei cedo Ioni stipendiali ha confermato che a ciascun dipendente è stata

corrisposta la somma di € 300,00, confermando la distribuzione "a pioggia" di somme

per complessivi € 100.949,33.

La produttività collettiva

Le modalità di quantificazione delle somme spettanti ai dipendenti a titolo di

produttività collettiva sono indicate nell'art. 13 del CCDI del 10.08.09, relativo

all'anno 2008. Il sistema è basato sulla valutazione delle prestazioni individuali,

sebbene l'esame dei punteggi assegnati ai singoli dipendenti abbia evidenziato un

generale allineamento verso l'alto.

A titolo di esempio, gli scriventi hanno esaminato la Determina n. 185 del

6.11.08, dalla quale è stato possibile rilevare che tutti i 36 dipendenti della Polizia

Municipale hanno conseguito una valutazione compressa tra 94 e 90/100.

ConclusioniL'esame della documentazione fornita ha consentito di rilevare come in molti

casi le somme corrisposte a titolo di produttività per la partecipazione a progetti siano

state quantificate sulla base di parametri automatici, determinando un'erogazione "a

pioggia" delle risorse.Analoghe considerazioni possono essere formulate in relazione alla

corresponsione della quota di salario accessorio per il periodo luglio - dicembre 2009.

85

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Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme erogate irregolarmente nel

periodo esaminato, suddivise per anno di pagamento, così come individuate in base al

controllo a campione effettuato.

100.949,83

4.2.4.2 Le progressioni economiche orizzontali

Il CCNL del 31.03.99 disciplina !'istituto della progressione all'interno della

categoria (progressione economica orizzontale) agli articoli 5 e 13.

L'art. 6, inoltre, impone agli enti di adottare metodologie permanenti per la

valutazione delle prestazioni e dei risultati dei dipendenti, anche ai fini della

progressione economica.

L'istituto in questione dovrebbe avere un carattere fortemente premiante, poiché

permette alle amministrazioni di procedere all' attribuzione di progressioni economiche

ai propri dipendenti, all'interno delle categorie di appartenenza, grazie a procedure

selettive di carattere meritocratico, i cui criteri di massima sono individuati dall'art. 5

del CCNL del 31.03.99.

La contrattazione decentrata di livello locale deve specificare ed adattare questi

criteri alla concreta realtà dell' ente e deve determinare le modalità, la scansione e le

risorse da destinare alla progressione.

Il Comune di Pomezia ha utilizzato l'istituto in questione più volte nel periodo

2001-2010. La prima progressione orizzontale è stata realizzata in base a quanto

previsto all'art. 17 del contratto decentrato integrativo del 31.07.01 e dalla successiva

Delibera di Giunta Comunale n. 111 del 30.10.01.

In base a quanto previsto, non avrebbe potuto ottenere la progressione

orizzontale chi non avesse posseduto il requisito di un anno di inquadramento nella

posizione economica di appartenenza e, per l'accesso alla posizione economica B3, chi

86

non avesse partecipato ad un corso di formazione specialistico. Inoltre, veniva fissato

un punteggio minimo da conseguire, differenziato per categoria di inquadramento.

Con Determina. n. 141 del 13.11.01 (allegato n. 71) è stata attribuita la

progressione, che vedeva tra gli esclusi coloro che non erano in possesso dei requisiti

previsti per accedere all'istituto, così come in precedenza indicati, nonché 2 dipendenti

che non avevano conseguito il punteggio minimo previsto. I dipendenti esclusi dalla

progressione dalla posizione economica C2 alla C3 sono Dragonetti Antonio e

Giardina Sebastiano.Nel complesso, i dipendenti che hanno beneficiato della progressione sono stati

150.La seconda progressione orizzontale è stata assegnata con Determina n. 184

dell' 11.12.03 (allegato n. 72), in base a quanto indicato nel CCDI del 29.01.03, che ha

previsto per tutto il personale in servizio la progressione economica all'interno della

categoria.I dipendenti che hanno beneficiato della progressione sono stati 192 e nella

progressione da C3 a C4 figurano anche i dipendenti Dragonetti Antonio e Giardina

Sebastiano che, nonostante fossero stati esclusi dalla progressione di cui alla

Determina n. 1364 del 14.11.01 m precedenza citata, hanno comunque

successivamente beneficiato della progressione da C2 a C3.

Per quanto riguarda il dipendente Antonio Dragonetti, la progressione orizzontale

riferita all'anno 2002 è stata attribuita sebbene lo stesso fosse stato dichiarato

permanentemente inidoneo al servizio già in data 27.09.01.

Pertanto, anche per la prima progressione, così come per la seconda, non è stato

escluso nessun soggetto che potesse partecipare alla selezione in base ai parametri

definiti, comprendendo anche dipendenti che non avevano svolto nel periodo alcuna

attività lavorativa.La terza progressione orizzontale è stata assegnata con Determina n. 84 del

10.04.06 (allegato n. 73), in base a quanto indicato nel CCDI del 3.02.06, che ha

87

previsto per tutto il personale in servizio la progressione economica all'interno della

categoria.Con Determina n. 260 del 23.11.06 è stata attribuita la progressione ad altri due

dipendenti, non inseriti nell' elenco dei beneficiari di cui alla precedente determina.

I dipendenti che hanno beneficiato della progressione, nel complesso, sono stati

192. Nessun soggetto risulta essere stato escluso perché ha conseguito un punteggio

insufficiente.Inoltre, la progressione è stata attribuita con valenza retro attiva all' 1.01.05,

sebbene la progressione orizzontale sia stata prevista solamente con il CCDI del

3.02.06, contrariamente a quanto sarebbe dovuto avvenire applicando le corrette

procedure, ribadite dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la

Lombardia, con deliberazione n. 589/2010, e, da ultimo, dalla Corte dei conti, Sezione

regionale di controllo per la Calabria, con deliberazione n. 407/20 Il.

La quarta progressione orizzontale è stata assegnata con Determina n. 214 del

17.10.08 (allegato n. 74), in base a quanto indicato nel CCDI relativo all'anno 2007,

che ha previsto per tutto il personale in servizio la progressione economica all'interno

della categoria. Successivamente è stata attribuita la progressione ad altri tre

dipendenti non inseriti nell'elenco dei beneficiari di cui alla precedente determina.

I dipendenti che hanno beneficiato della progressione, nel complesso, sono stati

182. Nessun soggetto risulta essere stato escluso perché ha conseguito un punteggio

insufficiente.La quarta progressione orizzontale è stata assegnata con Determina n. 100 del

13.05.11 (allegato n. 75), in base a quanto indicato nel CCDI sottoscritto in data

6.05.11, ed ha visto, nel complesso, 156 beneficiari. Nessun soggetto risulta essere

stato escluso perché ha conseguito un punteggio insufficiente.

Leggendo quanto previsto nel contratto decentrato, richiamato nella premessa

della determina di assegnazione della progressione, si può rilevare che "Per l'anno

2010, per tutti i dipendenti che maturino un'anzianità di almeno due anni nella

posizione economica di attuale collocazione entro il 31.12.10 e non abbiano riportato

88

provvedimenti disciplinari definitivi superiori alla censura nel biennio precedente, con

decorrenza, per ciascun dipendente, dalla data di maturazione del suddetto requisito

biennale verrà attivato il procedimento per la progressione economica ali 'interno

della categoria. Al personale già inquadrato alla data del 31.12.09 nella posizione

economica apicale di ciascuna categoria verrà riconosciuta un 'indennità fissa e

continuativa del seguente importo ...".

Rinviando al successivo paragrafo 4.2.4.4, riguardante l'esame dei compensi a

carattere indennitario, l'ultima attribuzione di somme citata, si può rilevare come, in

un momento in cui era già trascorso integralmente l'anno 20 l O, sia stato stabilito di

attribuire una progressione a tutto il personale che risultava aver raggiunto i due anni

di inquadramento all'interno della categoria nel corso dell'anno 2010.

Un'identica previsione contrattuale è stata ritenuta produttiva di danno erariale

dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Basilicata, con Sentenza n.

123/2010.

In sostanza, la progressione da ultimo esaminata può essere equiparata ad uno

scatto di anzianità, ovvero un incremento della retribuzione collegato al periodo di. . .permanenza m servIZIO.

Va inoltre segnalato che il contratto decentrato, siglato in data 6.05.11, ha

previsto l'attribuzione della progressione quando erano già operative le disposizioni

dell'art. 9, comma 21, del D.L. n. 78/2010, convertito in Legge n. 122/2010, secondo

cui le progressioni di carriera eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013

potevano produrre effetti, per i predetti anni, a fini esclusivamente giuridici.

Le progressioni orizzontali rientrano a pieno titolo nelle progressioni di carriera

oggetto di limitazione da parte della norma citata, così come specificato dalla Corte dei

conti, Sezioni riunite in sede di controllo, con deliberazione n. 27/2012.

L'aver retrodatato all'anno 20 l O l'attribuzione della progressione non consente

in alcun modo di considerare legittimo l'operato dell'ente, in quanto, come indicato

89

dalla Ragioneria Generale dello Stato nella circolare n. 12/20 Il e dalla Corte dei conti,

Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva, nella delibera n. 71/201211, i

presupposti per ottenere la stessa dovevano essersi integralmente verificati entro il

31.12.10, in base alle previsioni di un contratto decentrato già sottoscritto a tale data.

Pertanto, quest'ultima progressione esaminata, oltre ad aver attribuito il beneficio

in maniera indiscriminata a tutti i dipendenti, lo ha fatto in un periodo nel quale era

espressamente vietato.

L'attribuzione della progressione nel periodo di vigenza dell'art. 9, commi l e

21, del D.L. n. 78/2010, in precedenza citato, avrebbe dovuto determinare, anche se

non fosse stata attribuita "a pioggia", la decurtazione del fondo per il trattamento

accessorio, così come specificato dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo

per la Liguria, con deliberazione n. 89/201212.

La spesa sostenuta dall'ente mensilmente per l'ultima progressione è rilevabile

dal prospetto allegato alla determina stessa, che contiene i dati riportati nella seguente

tabella.

Il Vedi anche Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 415/2011, Cortedei conti, Sezione regionale di controllo per la Basilicata, deliberazione n. 4/20 I2 e Corte dei conti,Sezione di controllo della regione Friuli Venezia Giulia, deliberazione n. 90/2012.

12 Vedi anche Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 918/2012.

90

23,91DaB4 aB5 2 52,04DaCI aC2 81 3.129,84Da C2 a C3 4 172,92Da C3 a C4 53,96 53,96Da C4 a C5 65,10 12 781,20DaDI aD2 86,43 27 2.333,61DaD2 aD3 177,83 14 2.489,62DaD3 aD4 86,63 6 519,78DaD5 aD6 152,65 8 1.221,20

156 10.778,08

Nei mesi di maggIO, giugno e luglio 201 l sono state corrisposte al personale

dipendente, a titolo di arretrati per la progressione orizzontale appena descritta, le

somme riepilogate nella seguente tabella.

91

86.529,76

555,02

35.870,91

325,00

5.826,78

1.699,28

130.806,75

722 - Arretrati IVC progressione orizzontale 20 IO

725 - Arretrati progressione orizzontale gen - apr 20 II

726 - Arretrati IVC progressione orizzontale gen - apr 20 II

727 - Arretrati progressioni orizzontali quota bilancio

728 - Arretrati progressioni orizzontali quota bilancio gen - apr 20 II

Per la restante parte dell' anno 20 l 1, per la quale le somme riferite alla

progressione orizzontale attribuita nell' anno 20 Il sono state corrisposte con i

medesimi codici stipendiale utilizzati per le precedenti progressioni (003, 003T, 102 e

102T) la spesa può essere quantificata in € 97.002,72 (10.778,08 x 9 mensilità,

compresa la tredicesima). Tale importo non tiene conto di eventuali cessazioni

intervenute in corso d'anno.

Da quanto esposto, appare evidente come le progressioni orizzontali sIano

sempre state attribuite a tutti i potenziali beneficiari a prescindere dai risultati della

valutazione ottenuta, non rispettando la finalità premiaI e dell'istituto.

Inoltre, l'ultima progressione, oltre ad essere stata attribuita a tutti i potenziali

beneficiari con meccanismi simili ad uno scatto di anzianità, ha violato il divieto di

incremento della retribuzione individuale previsto dall'art. 9, comma l, del D.L. n.78/2010.

In riferimento alle somme erogate per le progressioni orizzontali effettuate in

assenza di una effettiva selezione avente finalità premiale, chi scrive ritiene estensibili

le censure avanzate dalla Corte dei conti, sezione Campania, nella sentenza n. 79 del

25.01.01, relative alla distribuzione a pioggia della produttività ed illustrate nel

paragrafo precedente riguardante tale fattispecie.

In particolare l'affermazione della Corte che le risorse del fondo sono " ... a

destinazione vincolata e ... l'erogazione dei compensi è disciplinata rigorosamente da

norme inderogabili, le quali ne fissano ipresupposti e si pongono quindi come precetti

assoluti e cogenti, a tutela della finanza pubblica nel suo complesso e di quella

specifica degli enti titolari delle risorse de quibus. La violazione di queste norme

comporta ipso iure una lesione ingiusta a danno dell'ente locale, il quale si vede

privato dell 'utilitas che avrebbe dovuto conseguire attraverso le risorse in questione ".

Destinare risorse finalizzate a remunerare i soggetti più meritevoli a tutto il

personale indistintamente, viola il precetto normativo e determina una lesione ingiusta

per l'ente locale, con l'aggravante che i dipendenti conservano il diritto a percepire tali

somme anche per il futuro, essendo la progressione economica orizzontale definitiva.

Sebbene siano state utilizzate delle procedure di valutazione, essendo stati

valutati positivamente tutti i soggetti che potevano partecipare alle progressioni

orizzontale, si è comunque determinato l'accesso generalizzato alla posizione. .economIca supenore.

92

Tale comportamento è chiaramente elusivo del dettato contrattuale, come

indicato anche dall'ARANI3, per cui "le progressioni economiche "concesse"

indistintamente a tutto il personale in servizio sono in contrasto con la disciplina

del! 'art. 5 del CCNL del 31.3.1999 che invece presuppone una selezione del personale

basata esclusivamente su indicatori meritocratici. Le clausole in tal senso inserite nei

contratti decentrati possono essere viziate di nullità".

Appare del tutto evidente come non possa essere definito meritocratico un

sistema che porti alla premiazione della totalità del personale.


esaminato a titolo di progressione economica orizzontale (codici stipendiali 003

Progressione orizzontale, 003T - Tredicesima su progressione orizzontale, 102

Progressione orizzontale quota bilancio, 102T - Tredicesima su progressIOne

orizzontale quota bilancio, 355 - Arretrati progressione orizzontale 2007, 402 _

Arretrati progressione orizzontale 2008, 408 - Arretrati IVC progressione Apr-Giu

. 2008 TS, 410 - Arretrati IVC progressione Lug-Dic 2008 TS, 412 - Ind. vacanza

contr. Progressione 2009, 412T - Tredicesima su ind. vacanza contr. Progressione

2009, 492 - Arretrato progressione CCNL 2009 e 565 - Arretrato progressione

orizzontale 2009, nonché 233, 225, 218 e 207, relativi ad arretrati vari progressione

2007), rispetto ai quali non è ancora intervenuta la prescrizione del danno erariale, così

come indicato nella citata sentenza n. 123/2010 della Corte dei Conti, Sezione

giurisdizionale per la Basilicata. Per l'anno 2012 sono indicate solo le somme

corrisposte sino al mese di novembre.

13Parere ARAN 399-SD3 della Raccolta sistematica.

93

, ,

4.2.4.3 Le risorse destinate al finanziamento delle alte professionalità

L'art. 32, comma 7, del CCNL del 22.01.04 ha previsto la destinazione di

specifiche risorse alla costituzione di un fondo destinato alla remunerazione degli

incarichi di alta professionalità.

L'ARAN, in sede di prima applicazione della normativa, aveva affermato il

principio14

per cui il suddetto incremento (0,20%) non deve essere ricompreso né tra le

risorse decentrate stabili né tra quelle variabili (non sono, infatti, citate nei commi 2 e

3 dell' art. 31), aggiungendo subito dopo che, ove l'ente non intenda istituire posizioni

di responsabilità di alta professionalità, la predetta percentuale dello 0,20% non può

comunque essere destinata ad altre finalità, ma dovrà, al più, essere accantonata. Tutto

ciò fino ad una nuova e diversa disciplina contrattuale.

La questione verteva più precisamente sulla possibilità di utilizzare liberamente

le risorse in questione, ad esempio per il finanziamento della produttività, nell'ipotesi

in cui l'ente non ritenesse di istituire le alte professionalità.

In materia è successivamente intervenuta, fornendo un prezIOSO ausilio

interpretativo, la dichiarazione congiunta n. l al CCNL del 9.05.06, la quale ha

previsto che "gli incrementi delle risorse decentrate derivanti dalla corretta

applicazione dell'art. 32, comma 2 e 7, in relazione alle finalità da quest'ultimo

stabilite, del CCNL del 22.1.2004 sono confermati e restano definitivamente acquisiti

nelle disponibilità per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per laproduttività" .

Tale intervento conferma le interpretazioni più restrittive, nel senso

dell'impossibilità di utilizzare liberamente le risorse di cui all'art. 32, comma 7, del

CCNL del 22.01.04.

14 Parere 10.6 in data 23.04.2004

94

Sulle stesse grava dunque un precISO vincolo di destinazione (valorizzazione

delle alte professionalità e null'altro). Non si spiegherebbe, altrimenti, l'inciso "in

relazione alle finalità da quest 'ultimo stabilite" che la dichiarazione congiunta utilizza

nel richiamare il comma 7.

Presso il Comune di Pomezia, le risorse di cui all'art. 32, comma 7, del CCNL

del 22.01.04 sono state inserite tra le risorse stabili, di cui all'art. 31, comma 2, del

medesimo CCNL, come evidente dalla lettura dei provvedimenti di costituzione del

fondo degli anni 2009, 20 l O e 20 Il.

Un simile operato contrasta chiaramente con il dettato del citato art. 31, comma

2, che così prevede: "Le risorse aventi carattere di certezza, stabilità e continuità

determinate nell'anno 2003 secondo la previgente disciplina contrattuale, e con le

integrazioni previste dall'art. 32, commi l e 2L vengono definite in un unico importo

che resta confèrmato, con le stesse caratteristiche, anche per gli anni successivi", non

facendo alcuna menzione alle risorse di cui all'art. 32, comma 7.

In sostanza, le risorse destinabili al finanziamento delle alte professionalità sono

state utilizzate per finanziare altri istituti, violando le previsioni contrattuali 15.

Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme indebitamente destinate ad

altre finalità, in contrasto con le disposizioni contrattuali.

2008

9.269,23 9.269,23

2010

9.775,34

4.2.4.4 I compensi a carattere indennitario

I contratti collettivi individuano i compensi a carattere indennitario erogabili ai

dipendenti degli enti. La materia è infatti assoggettata ad un principio di rigida tipicità

15 Sul punto, risulta fondamentale anche la lettura dell'art. 7, comma l, lett. e), del CCNL 31.7.2009, checonfenna inconfutabiImente quanto sin qui esposto.

95

(ricavabile dagli articoli 2, commi 2 e 3, e 45 del D.Lgs. n. 165/2001) in base al quale

è fatto divieto agli enti locali di attribuire al proprio personale indennità o emolumenti

di vario genere, diversi da quelli specificamente previsti, in primis dalla contrattazione

nazionale e, in seconda battuta, da eventuali disposizioni di carattere legislativo.

Gli scriventi hanno esaminato i cedoloni stipendiali fomiti dall'ufficio personale,

individuando una serie di compensi non previsti dai contratti collettivi o da specifiche

norme, che vengono esaminati di seguito.

L'Indennità professionale apicali

Come già accennato in precedenza nella parte della presente relazione dedicata

all'esame delle procedure di progressione orizzontale, il CCDI anno 2010, sottoscritto

in data 6.05.11, ha previsto che "Al personale inquadrato alla data del 31/12/2009

nella posizione economica apicale di ciascuna categoria verrà riconosciuta

un 'indennità fissa e continuativa di natura professionale del seguente importo:

Posizione economica e5 € 846,30

Posizione economica B7 € 795,99

Posizione economica D6 € 1.984,45 a condizione che non siano titolari diposizione organizzativa ... ".

L'erogazione di un simile compenso che, come già detto, non è prevista dai

contratti collettivi, appare del tutto illegittima.

A ben vedere, si tratta di una modalità per far incrementare la retribuzione

mensilmente percepita anche a quei soggetti che avevano già raggiunto la posizione

economica massima all'interno di ciascuna categoria, ampliando illegittimamente,

nella sostanza, il numero di posizioni economiche previste dai contratti collettivinazionali.

Nella tabella seguente sono riepilogate le somme illegittimamente corrisposte nel

periodo 2011-2012 mediante l'utilizzo dei codici stipendiali 720 - Indennità

professionali apicali, 720T - Tredicesima su indennità professionali apicali, 724 _

Arretrati indennità professionale apicali 2010, 731 - Indennità professionale apicali

96

pensionati, al netto dei recuperi effettuati. Le somme corrisposte nell'anno 2012 si

riferiscono al solo periodo gennaio - novembre.

E' appena il caso di segnalare che, anche se una simile indennità fosse stata

prevista dai contratti collettivi nazionali, cosa che non è avvenuta, la corresponsione

della stessa sarebbe stata vietata in base al disposto dell'art. 9, comma 1, del D.L. n.78/2010.

L'indennità per i video terminalisti

È stata rilevata la corresponsione nell'anno 2011 di compensi al personale

dipendente di cui alla voce stipendiale 757 - Indennità rischio video 2010. Analoghe

indennità erano già state corrisposte negli anni precedenti con altre voci stipendiali.

Di fronte ad una specifica richiesta da parte di un ,e!1telocale, che consultava

l'ARAN circa la possibilità di corrispondere i compensi incentivanti previsti dall'art.

17 del CCNL lO aprile 1999 collegandoli in modo automatico all'effettuazione dei

rientri pomeridiani ed all'utilizzo di videoterminali, l'Agenzia per la rappresentanza

negoziale delle Pubbliche Amministrazioni ha avuto modo di chiarire16 che "si tratta

di una eventualità oggi espressamente vietata dall'art. 18, comma 4 del CCNL

dell'1.4.1999 come sostituito dall'art. 37del CCNL del 22.1.2004, ma che non poteva

ritenersi consentita neppure in passato.

Infatti, il CCNL dell'1.4.1999 precisa che le risorse di cui all'art 15dello stesso

CCNL sono finalizzate a promuovere effettivi e significativi miglioramenti nei livelli

di efficienza e di efficacia degli enti e delle amministrazioni e che i compensi diretti

16 Parere 499-17C.

97

)

91.882,02o15.993,32

2010

6.925,08

2009

I 1.076,38

2008

57.887,24

98

. ."plOggza .

Si sottolinea che quanto prospettato nel quesito, se attuato, potrebbe essere fontedi responsabilità patrimoniale".

Quanto alla possibile rischiosità legata all'utilizzo di videoterminali, va

evidenziato come i computer attualmente utilizzati presentino dei rischi praticamente

nulli, se confrontati con analoghi apparecchi utilizzati oltre IO anni fa. Inoltre, il

computer è diventato uno strumento di lavoro quotidiano utilizzato da qualsiasi

soggetto che svolge lavoro d'ufficio.

Non appare pertanto legittimo corrispondere una specifica indennità al personale

che utilizza il videoterminale o individuare in tale attività una fonte di rischiopotenziale.

Nella tabella seguente sono riepilogate le somme corrisposte al personale a tale

titolo nel periodo 2008-2012 (per quest'ultimo anno sino al mese di novembre).

ad incentivare la produttività ed il miglioramento dei servizi sono correlati "al merito

e all 'impegno di gruppo per centri di costo, eia individuale, in modo selettivo e

secondo i risultati accertati dal sistema permanente di valutazione di cui all'art. 6

Ove i compensi incentivanti fossero invece automaticamente collegati

all'effettuazione dei rientri pomeridiani e all 'utilizzo dei videoterminali (attività

dovute ed "ordinarie" che da sole non determinano effettivi e significativi

miglioramenti nei livelli di efficienza ed efficacia degli enti), sarebbero distribuiti non

in modo selettivo e secondo i risultati accertati dal sistema di valutazione, ma "a

del CCNL del 31.3.1999".

Si rammenta, inoltre, come l'indennità di rischio può essere corrisposta solo in

caso di effettiva presenza in servizio, come ribadito dalla Corte dei conti, Sezione

giurisdizionale per il Molise, con sentenza n. 158/2011, mentre l'esame dei cedoloni

stipendiali ha evidenziato l'erogazione in ciascun mese della somma di € 30,00, il

99

. . .presenza III servIZIO.

massimo previsto. L'esame della Nota prot. n. 65279 del 5.08.09 (allegato n. 76) ha

confermato che l'indennità di rischio è stata corrisposta indipendentemente dalla

L'indennità di disagio

L'art. 15 del CCDI del 10.08.09 (allegato n. 77), riferito all'anno 2008, stabilisce

le tipologie di prestazioni lavorative che danno diritto all'erogazione dell'indennità di

disagio ed il relativo importo da corrispondere.

La misura dell'indennità di disagio non è fissata dalla legge, ma il suo importo,

come chiarito dall' ARAN nel parere 499-1712, non può superare quello

contrattualmente previsto per l'indennità di rischio (30 euro mensili).

Tale limitazione appare del tutto logica, considerato che l'indennità di rischio

viene corrisposta ai soggetti che svolgono attività che comportino l'esposizione a

rischi per la salute, mentre quella di disagio viene corrisposta a chi svolge attività

lavorative con modalità che risultano più scomode rispetto all'ordinario. Per

semplificare il concetto, si potrebbe dire che non appare ragionevole retribuire III

misura maggiore chi subisce un "fastidio" rispetto a chi si espone ad un "pericolo".

L'indennità di sostituzione dirigenti

L'esame dei cedo Ioni stipendiali ha consentito di rilevare l'erogazione in favore

del personale dell'ente, mediante il codice stipendiale 785 - Indennità sostituzione

dirigente, di un compenso al personale del comparto.

Un simile compenso non è previsto dalla contrattazione collettiva e non potevaessere erogato.

Nella tabella seguente sono riepilogate le somme illegittimamente corrisposte al

personale dell' ente riferite alla fattispecie esaminata.

In molti casi, la misura dell' indennità di disagio prevista presso l'ente

ispezionato è superiore a quella indicata daII'ARAN.

Va inoltre rilevato come non appaia corretta l'attribuzione dell'indennità di

disagio al personale addetto a turni di servizio ricadenti in giorno festivo

infrasettimanale, così come attribuita, ad esempio, con Determina n. 13 del 30.01.09

(allegato n. 78).

In tale fattispecie, infatti, è prevista la corresponsione dell'indennità di turno

festivo, di cui all'art. 22, comma 5, del CCNL del 14.09.00, il quale specifica, inoltre,

che "Al personale tumista è comsposta una indennità che compensa interamente il

disagio derivante dalla particolare articolazione dell'orario di lavoro".

Appare evidente l'impossibilità di corrispondere, in tale fattispecie, l'indennità didisagio.

4.2.4.5 Gli incentivi per specifiche attività: art. 17, comma 2, letto g), del

.CCNL dell' 1.04.99

L'art. 17, comma 2, lett. g), del CCNL dell'1.04.99 prevede che il personale

possa essere incentivato .per svolgere le specifiche attività e prestazioni correlate alla

utilizzazione delle risorse indicate nell'art. 15, comma 1, lett. k), del medesimo CCNL.

In sostanza, si tratta di somme che specifiche disposizioni legislative destinano al

trattamento accessorio del personale e che transitano per il fondo al solo scopo di

essere evidenziate. Difatti, le somme confluiscono al fondo e da esso vengono ripartite

ai beneficiari per il medesimo importo, come se si trattasse di una partita di giro.

Si rileva come il pagamento delle stesse a carico del fondo risulti essere una mera

operazione di transito, sebbene necessaria al fine del rispetto delle previsioni

contrattuali, e che gli importi risultano essere dovuti anche se il fondo non evidenzia

una specifica destinazione di somme a tale scopo.

100

I dipendenti che effettuano progettazioni o che rappresentano l'ente in sede

giudiziale hanno diritto alla liquidazione dei compensi previsti dalle norme, dai

contratti e dai regolamenti.

Appare pertanto scorretta la mancata previsione di tali somme tra le destinazioni

del fondo, anche se la corresponsione delle stesse risulta comunque dovuta.

Presso il Comune di Pomezia, è stata rilevata la corresponsione di incentivi per la

progettazione e la recente previsione di incentivi per il recupero evasione ICI, che di

seguito verranno esaminati

I compensi ai sensi dell'art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006

L'art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti) prevede la

possibilità di erogare compensi al personale impegnato in attività di progettazione.

La norma in esame, rubricata "Corrispettivi e incentivi per la progettazione",

consente all'ente di erogare una somma non superiore al 2% dell'importo posto a base

di gara di un' opera o di un lavoro, con le modalità ed i criteri previsti in sede di

contrattazione decentrata ed assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione,

tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del

piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro

collaboratori. La norma in questione ricalca quanto già previsto dall'art. 18 della

Legge n. 109/1994.

Tale percentuale del 2% comprende anche gli oneri riflessi a carico dell'Ente

(CPDEL), cosÌ come specificato dalla norma stessa.

In merito all'inclusione dell'IRAP nella percentuale innanzi citata, la Corte dei

Conti, Sezioni Riunite, con delibera n. 33/2010, ha risolto il contrasto interpretativo

sorto tra le Sezioni regionali, specificando che la somma prevista va preliminarmente

decurtata dell'IRAP, procedendo ad inserire nel fondo per il trattamento accessorio la

101

parte restante, chiarendo, quindi, che nella percentuale del 2% va compresa anche tale

impostal7•

Tanto premesso, gli scriventi hanno proceduto a verificare che la percentuale di

incentivo corrisposta sia conforme alle norme ed al regolamento dell' ente.

A tal proposito, si ricorda che l'art. 61, comma 7-bis, del D.L. n. 112/200818,

convertito in Legge n. 133/2008, ha stabilito che dalI' 1.01.09 la misura dell'incentivo

erogabile al personale sia ridotta allo 0,50%.

Inoltre l'art. 1, comma 10-quater, del D.L. n. 162/2008, convertito in Legge n.

20112008, ha previsto che l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non potesse

superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo.

Con l'abrogazione dell'art. 61, comma 7-bis, del D.L. n. 112/2008, convertito in

Legge n. 133/2008, operato dall'art. 35, comma 3, della Legge n. 183/2010, è stato

ripristinato, a decorrere dal 24.11.10, l'incentivo nella misura massima del 2%.

In tema di applicabilità temporale delle disposizioni richiamate, la Corte dei

conti, Sezione delle Autonomie, con delibera n. 7/2009, ha specificato che l'incentivo

va corrisposto nella misura prevista dalle norme in vigore al momento dello

svolgimento dell' attività, indipendentemente dal momento della liquidazione.

In base a tale principio, per le attività svolte prima del 31.12.08, la misura

dell'incentivo da corrispondere è quella prevista dal regolamento dell'ente del 2007,

mentre per quelle svolte tra l' 1.01.09 ed il 24.11.1 Oresta ferma allo 0,50%.

L'intervento interpretativo della Corte ha disatteso le indicazioni fomite dal

Ministero dell'economia e delle finanze con la Circolare n. 36 del 23.12.08.

Il Comune di Pomezia si è attenuto, in fase di liquidazione, a quanto indicato

inizialmente dal MEF, mantenendo nel corso del tempo tale linea interpretativa.

17 Vedi anche Corte dei conti, Sezione regionale di controllo del Piemonte, delibera n. 16/2012.

18 Tale disposizione è stata introdotta dall'art. ] 8, comma 4 sexies, del D.L. ] 85/08, convertito in Legge 2/09.

102

La percentuale erogabile a titolo di incentivo per la progettazione al personale è

stata fissata dal regolamento in materia, approvato con Delibera del Commissario

Straordinario n. 54 del 5.04.06.

Va preliminarmente rilevato come il regolamento non indichi una mIsura

percentuale fissa da att~ibuire ad ogni soggetto che svolge le attività previste dalla

norma, ma una percentuale minima ed una massima. All'interno di tale range, la

percentuale di incentivo da corrispondere ad ogni singolo soggetto sarà individuata

discrezionalmente dal dirigente.

Una simile previsione consente di elevare la percentuale prevista per le attività

realizzate dai dipendenti dell' ente, in modo da distribuire agli stessi la quasi totalità

dell'incentivo anche in presenza di affidamento a tecnici esterni di attività quali, ad

esempio, la progettazione delle opere.

L'esame delle determine di liquidazione fomite a campIOne ha permesso di

verificare come tale ipotesi si sia puntualmente concretizzata, in violazione del

disposto dell'art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006, il quale prevede che "00. le

quote parti dell 'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi

dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione

medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie".

A titolo di esempio, con Determina n. 458 del 2.11.12 (allegato n. 79), è stato

liquidato ai dipendenti interni l'incentivo per aver svolto le attività di RUP, di

Direttore dei lavori e di collaboratore tecnico. Non sono state effettuate da dipendenti

dell'ente le attività di progettazione (incentivo da un minimo del 25% ad un massimo

del 42%), redazione del piano della sicurezza (incentivo da un minimo del 5% ad un

massimo del 10%) e di collaudo (incentivo da un minimo del 10% ad un massimo del

20%). L'incentivo erogato ai dipendenti dell'ente è stato pari al 75%. Appare evidente

che, anche prevedendo il minimo percentuale per le attività non effettuate all'interno,

si sarebbe superato il 100%.

103

A parere degli scriventi, il regolamento dell' ente, così come strutturato, consente

di eludere il dettato normativa, riducendo in maniera del tutto impropria le economie

per l'amministrazione in caso di affidamento di incarichi all'esterno.

Và inoltre evidenziato come la percentuale di incentivo liquidata sia al netto di

oneri riflessi e di IRAP, in contrasto con quanto espressamente previsto dall'art. 92,

comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006 e con quanto indicato dalla Corte dei conti, Sezioni

Riunite, nella già citata delibera n. 33/2010.

Nella determina esaminata,' infatti, l'impegno contabile assunto è pan

all'incentivo previsto dal regolamento, maggiorato di CPDEL per il 23,80% e di IRAP

per 1'8,50%.

Le stesse irregolarità possono essere rilevate esaminando la Determina n. 239 del

4.05.11 (allegato n. 80) e la Determina n. 446 del 20.10.08 (allegato n. 81).

'In questa sede non è possibile quantificare l'importo degli incentivi che si

sarebbero potuti corrispondere se il regolamento dell' ente fosse stato conforme alle

norme di legge, mentre è possibile quantificare il maggior onere sostenuto per non

aver incluso nella percentuale erogata gli oneri riflessi e l'IRAP, pan,

complessivamente, al 32,30% delle somme erogate a titolo di incentivo.

Nella tabella seguente vengono riepilogati gli incentivi pagati nel periodo

esaminato, così come rilevati dai cedoloni stipendiali, e calcolati gli oneri

indebitamente posti a carico dell' ente.

2011

J 55.200,60

50.129,79

103.030,23

33.278,76

351.705,28

113.600,79

Gli incentivi ICI

L'art. 3, comma 57, della Legge n. 662/1996 prevede la possibilità di destinare

un percentuale del gettito ICI al potenziamento degli uffici tributari del comune. L'art.

59, comma l, letto p), del D.Lgs. n. 446/1997 specifica che, in base alle previsioni di

un apposito regolamento, gli enti possono utilizzare le somme di cui al citato art. 3,

104

/

comma 57, della Legge n. 662/1996 per attribuire compensi incentivanti al personale

addetto all'ufficio tributi.

Il Comune di Pomezia ha previsto la possibilità di erogare al personale

dipendente i compensi in questione solamente con Delibera di Consiglio Comunale n.

99/2011. Con successiva Delibera di Giunta Comunale n. 193 del 15.11.12, sono state

stabilite le modalità di ripartizione del fondo incentivante.

Pertanto, l'erogazione di somme in favore del personale è possibile solo per le

attività svolte dopo che il regolamento ICI è stato modificato. La Corte dei conti,

Sezione delle Autonomie, con delibera n. 7/2009, analizzando una fattispecie similare,

ha espresso il principio secondo cui" ... quando siano state compiute le varie attività

che legittimano la corresponsione dell'incentivo, ... rimangano fissate, in maniera

intangibile, da un lato, la somma da ripartire e, dall'altro, la misura del beneficio,

così come le stesse sono state determinate in base ai meccanismi previsti dalla norma

stessa (modalità e criteri della ripartizione previsti in sede di contrattazione

decentrata e assunti in un regolamento)".

In conclusione, per le attività effettuate prima che l'incentivo in questione fosse

istituito presso il Comune di Pomezia, nessuna somma poteva essere erogata al

personale.

Inoltre, dall'anno 2011, l'attività di accertamento tributario è stata affidata alla

società Andreani Tributi, facendo venir meno la possibilità di corrispondere al

personale dipendente l'incentivo, in quanto tale attività non viene materialmente svolta

dallo stesso. Riguardo all'impossibilità di corrispondere incentivi in presenza di

affidamento dell'attività ad un soggetto terzo si è espressa anche l'ANCI (vedi parere

in allegato n. 81-bis).

Presso il Comune di Pomezia, con Determina n. 113 del 6.04.12 (allegato n. 82),

è stata disposta la liquidazione di incentivi per recupero ICI per € 40.000,00. Dalla

lettura dell'atto è possibile rilevare come il recupero delle somme sia avvenuto negli

anni 2009, 2010 e nel primo semestre dell'anno 2011, ovvero prima che venisse

105

modificato il regolamento ICI inserendo la previsione di un incentivo a favore del

personale dipendente.

Per tale ragione, in base a quanto in precedenza rappresentato, nessuna somma

può essere legittimamente corrisposta al personale dell'ente per l'attività indicata

nell'atto. L'esame dei cedoloni stipendiali ha evidenziato come, sino al mese di

novembre 2012, non erano state ancora corrisposte al personale dell'ente le somme

indicate nella citata determina.

4.2.4.6 L'utilizzo del fondo: considerazioni conclusive

La verifica ha evidenziato indebiti utilizzi del fondo per la produttività del

l'(;, personale del Comune di Pomezia. Ciò è dipeso dalle modalità con cui presso l'ente

i'}' . sono state effettuate le erogazioni, avvenute in violazione' delle norme legislative e"

contrattuali. Nella tabella che segue sono riportati sinteticamente i valori delle risorse

indebitamente erogate al personale dipendente, che possono rappresentare altrettante

voci di potenziale danno per l'ente.

Si evidenzia che per alcune fattispecie, quali la corresponsione degli incentivi per

attività di progettazione e la corresponsione dell'indennità di disagio, la

quantificazione definitiva delle eventuali illegittime erogazioni potrà essere effettuata

esclusivamente a seguito della verifica di ogni singolo provvedimento di liquidazione.

332371,88

100.949,83296.918,64 221.797,79 428.205,79 277.081,84 1,512374,34

9.269,23 9.269,23 9.775,34 9.775,34 9.775,34 57.133,71

62.242,07 22.566,87 84.808,9457.887,24 11,076,38 6.925,08 15.993,32 o 91.882,02

1,093,67 1,093,67

16.708,43 13.483,81 50.129,79 33.278,76 113.600,7989.896,43 430.873,80 501.279,36 327,418,65 586,496,31 358.250,63 2.294.215,18

106

4.2.5 Gli incentivi al personale non pagati a carico del fondo

Dall'esame dei cedo Ioni stipendiali è stato possibile rilevare che al personale

dipendente sono stati erogati compensi, variamente denominati, non previsti dai

contratti collettivi e non imputati a carico del fondo per il trattamento accessorio.

La corresponsione di somme al di fuori delle disponibilità del fondo rappresenta

una violazione al disposto dell'art. 45 del D.Lgs. n. 165/2001 e dell'art. 31 del CCNL

del 22.01.04. Tali erogazioni violano il principio di onnicomprensività della

retribuzione.

A tal proposito, si rileva che la Corte dei conti, Sez. Puglia, con sentenza n. 475

del 22.07.10, ha ribadito come tale principio sia pienamente operativo anche nei

confronti del personale non dirigente19. Di seguito si esamineranno le singole

fattispecie.

L'indennità di staff

L'esame dei cedo Ioni stipendi ali ha evidenziato la corresponsione al personale

dell' ente con rapporto a tempo indeterminato di un compenso denominato Indennità di

staff, come nel caso, ad esempio, del dipendente Caldarone Laura. Secondo quanto

riferito dall' ente, si tratterebbe di ur~'indennità prevista dall' art. 19, comma 9, del

Regolamento sull' ordinamento degli uffici e dei servizi, approvato con Delibera del

Commissario Straordinario n. 91 del 26.05.06.

In realtà, il comma 6 del citato art. 19 specifica che i commi succeSSiVi Si

applicano per la disciplina del rapporto nel caso in cui ci si avvalga di collaborazioni

esterne, per cui l'indennità in questione non poteva essere corrisposta al personale a

19 In senso conforme: Corte dei conti, Sez. Puglia, sentenze n. 821/08, n. 487/10 e n. 615/10, Corte dei conti,sezione Campania, sentenza n. 348/2012, Corte dei conti, Sez. Sardegna, sentenza n. 1833/08, Corte deiconti, Sez. ID Appello, sentenza n. 179/06.

107

tempo indeterminato. La disposizione regolamentare esaminata è conforme al disposto

dell'art. 90, comma 3, del D.Lgs. n. 267/2000.

Nella tabella successiva sono riepilogate le somme corrisposte a titolo di

indennità di staff al personale dipendente dell' ente a tempo indeterminato, così come

ricostruite dal sistema informatico stipendi aie.

Il compenso concorso pubblico

Con Atto dirigenziale n. 29 del 12.03.09 (allegato n. 83), è stato liquidato al

personale dipendente un compenso per la partecipazione alla commissione di concorso

pubblico per l'assunzione di un dirigente a tempo indeterminato.

La corresponsione di un simile compenso non è prevista da alcuna norma di

legge o contrattuale ed appare illegittima, così come affermato dal TAR Veneto con la

sentenza n. 700/2007.

Tra i beneficiari figurano sia dipendenti che dirigenti dell' ente e la relativa spesa

è stata imputata al capitolo 1200 dell'Intervento 1.01.02.02 - Acquisto di beni di

consumo e/o materie prime.

Analoghe corresponsioni risultano essere state effettuate anche in altri periodi,

così come risultante dall' esame dei cedoloni riepilogativi stipendiali.

Le stesse considerazioni possono essere fatte in relazione al compenso

corrisposto al personale per lo svolgimento delle selezioni per la progressione

verticale.


al personale dell'ente, sia del éomparto che dirigente, e del Segretario per la

partecipazione a commissioni di concorso (codici stipendiali 087, 088 e 089) e per le

selezioni per le progressioni verticali (codici stipendiali 348 e 364). Non sono state

riportate le somme corrisposte a seguito del progetto di produttività attivato al fine di

108

far fronte al carico di lavoro derivante dai concorsi avviati nell'anno 20 l O, in quanto

per tale attività è stato effettuato uno specifico progetto di produttività.

16.364,00

2010 2011

71.842,00

16.364,00

Il rimborso spese ai tirocinanti

L'esame dei cedoloni riepilogativi stipendiali ha evidenziato come, con codice

stipendiale 573, siano stati corrisposti dei compensi ai soggetti impiegati in tirocini

presso l'ente.

La somma corrisposta a CIascun soggetto, ovvero a Cangiamila Giuseppe,

Pilastro Sabino, Puggioni Roberto, Ramaglioni OmelIa, Sammarini Alessandro e

Valmaggi Carlo, è pari ad € 650,00 mensili. Si rileva che, trattandosi di una somma

fissa mensile uguale per tutti i soggetti, la stessa ha natura retributiva, anche se

qualificata come rimborso spese forfetarie.

Non esistendo alcuna norma che consenta la corresponsione di un compenso ai

soggetti impegnati in tirocini formativi presso l'ente, come ricordato dalla Corte dei

conti, Sezione regionale di controllo per la Sardegna, con delibera n. 98/2012, le

erogazioni appaiono illegittime.


esaminato.

93.600,00

2012

39.000,00

2010

46.800,007.800,00

2008

4.3 Le progressioni verticali e le stabilizzazioni

II CCNL 31 marzo 1999, all'articolo 4, disciplina l'istituto della progressione

verticale nel sistema di classificazione. In applicazione di tale disposizione, gli enti

109 .

l "'

disciplinano le modalità con cui effettuare le procedure selettive per la progressione

verticale, finalizzate al passaggio dei dipendenti alla categoria immediatamente

superiore, nel rispetto dei principi di cui all'art. 36 del D.Lgs. n. 29/1993 (sostituito

dall'art. 35 del D.Lgs. n. 165/2001) e nel limite dei posti vacanti della dotazione

organica di tali categorie che non siano stati destinati all'accesso dall'esterno.

Le modalità con cui effettuare le progressioni verticali sono state oggetto di

diversi interventi, sia normativi che giurisprudenziali2o.

Va preliminarmente rilevato come le stesse possano essere effettuate

esclusivamente nell'ambito delle previsioni dei piani triennali del fabbisogno, previsti

dall'art. 39 della Legge n. 449/1997 e dall'art. 6 del D.Lgs. n. 165/200l.

Relativamente alle modalità di copertura dei posti vacanti in orgamco, m

particolare quanto alla possibilità di riservare una percentuale di posti alle selezioni

interne, va rilevato come la Corte Costituzionale sia più volte intervenuta a giudicare

la rispondenza al precetto costituzionale delle riserve di posti.

Una prima sentenza che va citata è la n. 234/1994, con la quale è stato

evidenziato come la previsione di una riserva di posti pari al 50% per il personale

interno non risulti lesiva del dettato costituzionale.

Successivamente, con sentenza n. 194/2002, la Consulta ha sancito la non

conformità al dettato costituzionale della previsione di copertura dei posti vacanti in

dotazione organica mediante concorso esterno nella percentuale del 30%, in quanto

lesivo dei principi di parità di trattamento e di buon andamento ed imparzialità della

pubblica amministrazione, fissati dagli artt. 3 e 97 della Costituzione. Il principio della

necessità di adeguato accesso dall'esterno è stato poi sancito espressamente dal citato

art. 35 del D.Lgs. n. 165/2001. Con la citata sentenza, inoltre, è stata stabilita la

necessità di una adeguata motivazione a supporto della scelta di ricorrere a

professionalità interne per la copertura dei posti vacanti ..

20 Cfr., tra gli altri, Corte dei conti, Sezione I Appello, sentenza n. 52/2012.

110

A seguito di tale sentenza, è intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato che,

con parere del 4.07.02, ha fatto rilevare come la percentuale di posti da coprire

mediante accesso dall'esterno debba essere non inferiore al 50%. Al fine di meglio

comprendere quali siano le corrette modalità con le quali procedere alla copertura dei

posti vacanti in organico, va preso a riferimento quanto affermato dal Consiglio di

Stato con la sentenza n. 7304 dell' 11.11.04.

In tale pronuncia, il Consiglio di Stato npropone l'excursus normativa e

giurisprudenziale al riguardo, facendo presente come l'orientamento della Corte

Costituzionale innanzi citato fosse consolidato sin dagli anni ' 80 (vedi Corte Cast. 7

aprile 1983, n. 81; Corte Cast. 24 marzo 1988, n. 331; Corte Cast. 13 ottobre 1988, n.

964; Corte Cast. 23 febbraio 1994, n. 51; Corte Cast. 23 luglio 1993, n. 333; Corte

Cast. lO giugno 1994, n. 234; Corte Cast. 29 dicembre 1995, n. 528; Corte Cast. 30

ottobre 1997, n. 320; Corte Cast. 4 gennaio 1999, n. 1; Corte Cast. 16 maggio 2002, n.

194; Corte Cast. 29 maggio 2002, n. 294; Corte Cast. 24 luglio 2003, n 274).

In merito alla possibilità di riservare la copertura di posti vacanti in organico

riferiti ad una data posizione economica mediante progressione verticale e la copertura

di posti vacanti relativi ad altre posizioni mediante accesso dall'esterno (es. D 1 da

coprire con progressione verticale ed assunzioni dall'esterno per la posizione Cl) la

medesima sentenza precisa che "La proporzione fra posti banditi mediante concorso

esterno e posti banditi mediante procedura selettiva interna va quindi verificata

qualifica per qualifica, categoria per categoria e non rispetto al totale dell'organico

dell'ente ... Non è quindi in questione la legittimità a certe particolari condizioni

dell 'istituto della c. d. progressione verticale, ma il bilanciamento erroneo fra concorsi

attinenti a posti e profili professionali diversi, in modo che lo svolgimento di concorsi

per la categoria B legittimasse l'amministrazione a svolgere selezioni interne per tutti

i posti disponibili di categoria D, mentre si tratta di realtà diverse e fra loro

irriducibili ".

111

I

I

.

Riguardo al caso in cui il posto da coprire in relazione ad una data posizione

economica sia uno solo, si ritiene che lo stesso vada coperto mediante accesso

dall'esterno e non mediante progressione verticale.

A tale interpretazione si giunge dall'esame dell'art. 4 del CCNL del 31.03.99, il

quale fa presente che si può far ricorso alla copertura di posti mediante la progressione

verticale" ... nei limiti dei posti vacanti della dotazione organica di tale categoria che

non siano stati destinati all'accesso dall'esterno". Tale consecuzione temporale

evidenzia la necessità di destinare preliminarmente il contingente di posti da coprire

tramite accesso dall'esterno e, solo successivamente, mediante progressione verticale.

Pertanto, nel caso di un solo posto disponibile, lo stesso deve essere coperto

esclusivamente mediante accesso dall'esterno. Una siffatta interpretazione trova

conferma nel parere ARAN 399-4CI, presente nella Raccolta sistematica.

Da ultimo, l'art. 62 del D.Lgs. n. 15012009 ha modificato l'art. 52 del D.Lgs. n.

165/200 l, cancellando dali' 1.01.1O l'istituto delle progressioni verticali. Da tale data,

non è più possibile per gli enti locali utilizzare l'istituto in questione, come specificato

dalla Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, con delibera n. 1012010.

Esaminando quanto avvenuto presso il Comune di Pomezia, si possono rilevare

diverse irregolarità riguardo alle procedure di copertura dei posti vacanti in dotazione

organica mediante progressione verticale.

La prima procedura di progressione verticale realizzata riguarda il passaggio di

35 dipendenti dalla categoria A alla categoria B, realizzata nell'anno 2001. In

sostanza, tutti i dipendenti di categoria A sono stati inquadrati nella categoria

supenore.

La progressione è stata prevista con Delibera di Giunta Comunale n. 410 del

28.12.00 (allegato n. 84), nella quale si può leggere: "Ritenuto di dover, nelle more

dell'approvazione del Piano Triennale del Fabbisogno di Personale che verrà

allegato al bilancio di previsione dell'esercizio 2001, anticipare per l'anno 2001 la

progressione verticale di n. 35 dipendenti della categoria A in B" .

112

Appare quindi evidente come la progressIOne sta stata realizzata prima che

venisse formulato il piano triennale del fabbisogno di personale, in violazione di

quanto previsto dall'art. 39 della Legge n. 449/1997.

Inoltre, nella medesima delibera, è fatto riferimento alla Delibera di Giunta

Comunale n. 406 del 13.12.00 "00. con la quale è stata approvata la nuova pianta

organica prevedendo i posti necessari di categoria B nel ruolo ad esaurimento a

consentire la progressione di cui sopra".

Risulta evidente come non esistessero sufficienti posti di categoria BI vacanti e

che il passaggio dei dipendenti di categoria A in categoria B non fosse funzionale alle

esigenze dell'ente, essendo stati gli stessi collocati in un ruolo ad esaurimento.

Con Determina n. 52 del 29.03.01 (allegato n. 85), è stata approvata la

graduatoria finale della progressione verticale dei 35 dipendenti interessati.

Successivamente, con Delibera di Giunta Comunale n. 34 del 26.07.01 (allegato

n. 86), è stato approvato il piano del fabbisogno per il triennio 2001-2003. In tale

documento è possibile rilevare che per l'anno 2001, a fronte delle 35 progressioni

verticali già realizzate, sono state previste 23 assunzioni dall' esterno di personale non

dirigente, tra cui nessuna per la categoria BI.

Complessivamente, le progressioni verticali ed i concorsi pubblici previsti sono

riportati nella seguente tabella.

Progressioni

2001 200235

33 12 18 15

17 5 4

7 352 5 7 23 22 16

113

I!~,IIIIII,",~----------------------------~'";-,

E' evidente come il piano triennale del fabbisogno, già a livello programmatorio,

non rispettasse il principio di adeguato accesso dall'esterno, in particolare per le

categorie B l e D l.

Con Determina n. 68 dell' 1.08.02 (allegato n. 87) è stata approvata la graduatoria

relativa alla procedura di progressione verticale per la copertura di 8 posti di categoria

DI - Specialista dell'area vigilanza.

La procedura per la copertura dei posti vacanti di categoria C e D mediante

progressione verticale è stata avviata solamente con Determina n. 187 del 16.12.03.

Con Determina n. 40 del 18.01.05 è stato specificato che le somme necessarie a

finanziare le procedure di progressione previste nel piano triennale del fabbisogno

2001-2003 e non ancora concluse, sarebbero state individuate nell'ambito del bilancio

2005.

Il piano triennale del fabbisogno 2007-2009, approvato con Delibera di Giunta

Comunale n. 186 del 26.07.07 (allegato n. 40), ha previsto la copertura di posti vacanti

mediante progressione verticale o concorso pubblico così come riportato nella

seguente tabella.

Unitamente alle progressioni verticali sono indicati i posti per i quali è prevista la

copertura mediante la procedura di stabilizzazione di cui all'art. 1, comma 558, della

Legge n. 296/2006. Si rammenta come sia le progressioni verticali che le

stabilizzazioni sono considerate assunzioni di personale già in servizio presso l'ente,

che possono essere realizzate solamente nel rispetto del principio di adeguato accesso

dall'esterno.

Il Consiglio di Stato, infatti, nella Decisione n. 6536 del 26.10.09, ha specificato

che" ... sia il ricorso alla procedura di mobilità del personale, sia lo strumento della

stabilizzazione non erano strumenti di assunzione a cui l'amministrazione era

obbligatoriamente tenuta sulla base della legislazione vigente, ma mere facoltà che

avrebbero dovuto essere esercitate nel rispetto dei limiti intrinseci della

discrezionalità e nell'ottica dell'art. 97 Costo e dell'art. 1 della legge n. 241 del 1990,

sia con riguardo al principio di buon andamento, efficienza, economicità dell'azione

114

amministrativa, sia della garanzia di adeguato accesso ai posti dall'esterno mediante

concorso".

18+16

IO + O

2+0

46

24 + 3

12 + O

4+0

45

25 + O

8+04+0

37

O

5

O

5

26IO

5

41

2012

4

36

Già a livello programmatori o non è stato rispettato il pnnCIplO di adeguato

accesso dall' esterno, in quanto, a fronte di 82 assunzioni dall' esterno, è stata prevista

la copertura mediante progressione verticale o stabilizzazione di 128 posti.

Particolarmente squilibrata appare la previsione per l'anno 2007, evidenziando

come l'ente non abbia rispettato nemmeno l'obbligo di operare contestualmente le

assunzioni dall'esterno e le progressioni verticali e/o stabilizzazioni.

Inoltre, è stata prevista la copertura di 2 posti di categoria BI mediante

stabilizzazione, sebbene tale categoria vedesse la presenza in servizio di 19 unità di

personale in più rispetto ai posti previsti in dotazione organica.

Nell'anno 2007, in base ai dati riportati nel conto annuale, non risulta essere stata

effettuata nessuna assunzione a seguito di progressione verticale o stabilizzazione.

Con Determina n. 237 dell'8.11.07 e con Determina n. 240 del 14.11.07, sono

stati approvati i bandi per le progressioni verticali finalizzate alla copertura dei 30

posti previsti nel piano triennale del fabbisogno per l'anno 2007. Non risulta che siano

stati avviati i concorsi per il reclutamento di personale dall'esterno.

Successivamente, con Determina n. 92 del 24.04.08, il numero di posti da coprire

mediante progressione verticale, di cui alla Determina n. 240 del 14.11.07, è stato

elevato a 62, avviando così anche le procedure previste per l'anno 2008.

115

Nell'anno 2008 sono state portate a termine le procedure di progressIOne

verticale in precedenza indicate. Inoltre, con Determina n. 261 de110.12.08, sono state

realizzate le procedure di progressione verticale previste per l'anno 2009, facendo

ricorso alle graduatorie di cui alle procedure precedenti.

Nel frattempo, con Deliberazioni di Giunta Comunale dalla n. 177 alla n. 189 del

22.07.08, sono stati banditi i concorsi pubblici per il reclutamento di complessive 64

unità di personale. Le procedure avviate sono state revocate con Determina n. 97 del

30.07.10 (allegato n. 88).

Il piano triennale del fabbisogno 2008-2010 è stato approvato con Delibera n.

121 del 27.05.08. Tale delibera è stata annullata e sostituita con Delibera di Giunta

Comunale n. 134 del 12.06.08 (allegato n. 89), che ha previsto, per la copertura dei

posti vacanti, il ricorso alle progressioni verticali ed alle procedure di stabilizzazione

di cui all'art. 3, comma 94, della Legge n. 244/2007, nonché tramite possibili concorsi

pubblici. Il numero totale di posti di cui è prevista la copertura è riportato nella

seguente tabella, nella quale sono indicate congiuntamente le progressioni verticali e le

stabilizzazioni, nonché i posti vacanti alla data di predisposizione del piano triennale.

-I

182

6218

262

24 + 19

12 + I

4+062

25 + 22

8+2

4+061

8+01 + O

9

45

13

4

62

47IO4

61

8I .

9

A livello programmatorio, sembrerebbe essere stato rispettato il pnnclplO di

adeguato accesso dall' esterno, sebbene risulti ben poco realistica la previsione di

coprire integralmente i posti vacanti in dotazione organica effettuando 264 assunzioni

nel triennio.

116

Inoltre, è possibile rilevare che la categoria B l presentava già un eccedenza di

personale di 19 unità, per cui non vi erano posti vacanti di tale categoria da poter

copnre.

Le procedure previste comprendono anche quelle già avviate in base al piano

triennale del fabbisogno 2007-2009, in precedenza esaminato.

Le progressioni verticali previste si sono concluse con Determina n. 20 l del

29.12.09.

Nella tabella seguente sono riepilogate le progressioni verticali effettuate nel

periodo 2004-20 l O, al fine di verificare se, a consuntivo, sia stato rispettato il principio

di adeguato accesso dall'esterno.

Oltre alle progressioni indicate nella tabella precedente, nell'anno 2011 risulta

essere stato effettuato un passaggio dalla categoria Balla C.

Nel complesso, a fronte di 27 assunzioni tramite concorso, l'ente ha effettuato

109 progresslOlll verticali, violando palesemente il principio di adeguato accesso

dall'esterno.

La stabilizzazione del personale ai sensi dell'art. 1, comma 558, della Legge

n. 296/2006 e dell'art. 3, comma 90, lett. b), della Legge n. 244/2007

L'art. 1, comma 558, della Legge n. 296/2006 ha previsto la possibilità per gli

enti locali di procedere, nei limiti dei posti disponibili in organico, alla stabilizzazione

del personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni, o

117

che avesse conseguito tale requisito temporale in virtù di contratti stipulati

anteriormente alla data del 29.09.06 o che fosse stato in servizio almeno tre anni nel

quinquennio antecedente alla entrata in vigore della legge.

La stessa disposizione prevedeva che potesse essere stabilizzato il personale

assunto mediante procedure selettive di natura concorsuale o previste da norme di

legge; in mancanza di tale requisito, si sarebbe potuto procedere alla stabilizzazione

previo espletamento di prove selettive.

L'art. 3, comma 90, letto b), della Legge n. 244/2007 ha esteso la possibilità di

accedere alla stabilizzazione al personale assunto a tempo determinato, o legato

all'ente da un rapporto di co.co.co., che avesse conseguito il requisito di anzianità in

virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 28.09.07.

Le disposizioni normative in questione, che possono essere considerate

derogatorie rispetto alle normali procedure di assunzione, in quanto finalizzate a

sanare l'utilizzo di personale a tempo determinato per far fronte ad esigenze non

temporanee dell' ente, vanno comunque inquadrate nel sistema di norme vigenti in

materia, così come espressamente ricordato dalla Direttiva n. 7 del 30.04.07 del

Dipartimento della Funzione Pubblica.

Più esplicitamente, con la Circolare n. 5 del 18.04.08, il Dipartimento della

Funzione Pubblica ha ricordato che le procedure di stabilizzazione non possono

prescindere dall'applicazione del principio costituzionale del prevalente accesso

mediante concorso pubblico e che pertanto si può procedere alle stabilizzazioni

esclusivamente se nel piano triennale del fabbisogno sono previste forme di

assunzione tese a garantire tale adeguato accesso dall'esterno in misura non inferiore

al 50% dei posti da coprire.

Tale obbligo, come già anticipato in sede di esame del piano del fabbisogno di

personale, è stato confermato dal Consiglio di Stato, con Decisione n. 6536 del

26.10.09.

118

E' stato già evidenziato in precedenza come non sia stato rispettato il principio di

adeguato accesso dall' esterno, in quanto le procedure di reclutamento tramite concorso

pubblico avviate dall'ente sono state revocate con Determina n. 97 del 30.07.10.

Tanto premesso, le procedure di stabilizzazione realizzate dall'ente appaiono

illegittime in considerazione del mancato rispetto del principio di adeguato accesso

dall'esterno. Inoltre, limitatamente alla categoria B, come già rilevato in precedenza, i

dipendenti in servizio risultavano già superiori ai posti previsti in dotazione organica.

Senza prescindere da tali contestazioni, verrà di seguito esaminato il possesso da

parte dei soggetti stabilizzati dei requisiti previsti dalle norme per poter accedere alla

procedura.

In proposito, è stato verificato se i soggetti stabilizzati avessero conseguito il

requisito di anzianità previsto dalla norma in virtù di contratti stipulati anteriormente

alla data del 28.09.07, condizione essenziale per poter accedere alla procedura.

Presso il Comune di Pomezia, con accordo di delegazione trattante del 23.05.07

era stato previsto" ... al fine di non pregiudicare la possibilità per detti lavoratori di

maturare le condizioni per la eventuale stabilizzazione, di rinnovare i contratti di

lavoro, di norma entro il 2009, anche in maniera frazionata, in modo da poter

addivenire al raggiungimento dei 36 mesi previsti dalla vigente normativa".

Si precisa come solamente il raggiungimento del.requisito di anzianità di servizio

m virtù di contratti sottoscritti anteriormente al 28.09.07 poteva consentire la

stabilizzazione, non rilevando, indipendentemente. dalla volontà della parti

sottoscrittrici, altre fattispecie non previste dalla norma.

A tal proposito, si richiama quanto affermato dal Consiglio di Stato, Sezione VI,

nell'ordinanza n. 2230/2008, ovvero che "La stabilizzazione dei lavoratori assunti con

contratto a tempo determinato, prevista dal comma 519 dell'art. 1 della legge n. 296

del 2006 è norma eccezionale rispetto al normale sistema vigente nel pubblico

impiego, nel quale è il titolo dell'incardinazione nell'organizzazione amministrativa a

determinare il tipo e la regolamentazione del rapporto. In quanto norma eccezionale,

119

..

quella ricordata è anche di stretta interpretazione. e non può. quindi. estendere la

propria efficacia oltre ai casi stabiliti dal legislatore ... ".

Tanto premesso, gli scriventi hanno verificato il possesso del requisito di

anzianità da parte dei soggetti stabilizzati, rilevando le seguenti irregolarità.

Con Determina n. 144 del 10.07.08 (allegato n. 90), sono state stabilizzate le

dipendenti Filigenzi Daniela e Monte Catia. Con Nota prot. 52140 del 30.06.08

(allegato n. 91), lo stesso dirigente del Settore personale aveva rilevato il mancato

possesso da parte delle due dipendenti dei requisiti previsti. Ciò nonostante, ha

comunque disposto la loro stabilizzazione.

Con Determina n. 151 del 25.07.08 (allegato n. 92), sono stati stabilizzati

ulteriori 16 dipendenti, di cui 15 non in possesso dei requisiti previsti dalla norma.

Nella tabella seguente viene riepilogata l'anzianità di servizio maturata in virtù di

contratti sottoscritti anteriormente al 28.09.07 (vedi documentazione in allegato n. 93).

Si precisa che i tre anni di servizio dovevano essere conseguiti nel quinquennio

antecedente l'entrata in vigore della Legge n. 296/2006, ovvero successivamente

all' 1.01.02 .

120

"'Tn",,~ l di ov, "~'~ .••T .•.• "TT ...... ..•... . .

Matteo Katia 2,25 anni

Salomoni Silvia 2,56 anni.

Scotti Serafina In possesso dei requisiti

Forte Lucia 1,87 anni

Battaglia Fabio 2,17 anni

Bernardo Andrea 2,17 anni

Corridore Fabio 2,17 anni

Cretella Rossella 2,17 anni

De Palo Andrea 2,17 anni

lonta Anna 2,17 anni

La Marca Lucia Rosaria 2,17 anni

Pedana Stefano 2,17 anni

Pescara Tiziano 2 anni

Trignetti Teodora 2,17 anni

Turturro Davide 2,17 anni

Broccio Franca 2,17 anni

Con Determina n. 262 del 16.12.08 (allegato n. 94), sono stati stabilizzati

ulteriori 3 dipendenti, nessuno dei quali in possesso dei requisiti previsti dalla norma.


contratti sottoscritti anteriormente al 28.09.07 (vedi documentazione in allegato n. 95) .

L 'L> .T<' l TT ";". oca VJLJV

Ciarmoli Leonardo 1,5 anni

Petruzzi Oscar 2,33 anni

De Nicola Roberto 2 anni

Con Determina n. 92 del 24.06.09 (allegato n. 96), sono stati stabilizzati ulteriori

18 dipendenti, nessuno dei quali in possesso dei requisiti previsti dalla norma. Nella

tabella seguente viene riepilogata l'anzianità di servizio maturata in virtù di contratti

sottoscritti anteriormente al 28.09.07 (vedi documentazione in allegato n. 97). Si

121

specifica che la sIg.ra Napolitano Rita, inserita nella determina, non è stata

effettivamente stabilizzata, mentre la sig.ra Lucarini Stefania sarà stabilizzata

successivamente.

,Nomil1ativo dipendente Anzillnitàdi

Iachetta Mara 2,06 anni

Fusco Rosa 2,62 anni

Caprio Giovanna 2,14 anni

De Renzi Debora l,57 anni

Marini Alessia l,57 anni

D'Angelo Antonia In possesso dei requisiti

Palladino Gerarda 2,08 anni

Pulcini Samantha 2,53 anni

Falcone Grazia 1,87 anni

Cinti Maria Palma 1,90 anni

Ruggiero Simona 2,55 anni

De Micheli Antonio 1,5 anni

Samassa Fausto 1,28 anni

Antonelli Federico 1,5 anni

Cavallero Alessandra 1,5 anni

Boccacciari Anna 1,5 anni

Manzo Marco 1,5 anni

Con Determina n. 194 dell' 11.12.09 (allegato n. 98), sono state stabilizzate

ulteriori 3 dipendenti, nessuna delle quali in possesso dei requisiti previsti dalla norma.


contratti sottoscritti anteriormente al 28.09.07 (vedi documentazione in allegato n. 99).

Nominativo dipendente Anzianità di servizio

Sera Giovanna 2,06 anni

Pucci Serena 1,88 anni,

Lucarini Stefania 1 anno

122

A decorrere dal 2010, non era più possibile attivare procedure di stabilizzazione.

L'istituto, infatti, è stato espunto dall'ordinamento ad opera del D.L. n. 78/2009,

convertito dalla Legge n. 102/2009.

In particolare, l'art. 17, commi da lO a 12, prevede che le Pubbliche

Amministrazioni, per il triennio 2010-2012, possono procedere all'immissione in ruolo

del personale precario con tre diverse modalità:

1) concorsi per le assunzioni a tempo indeterminato con una riserva di posti

"non superiore al 40 per cento dei posti messi a concorso". Questa procedura

riguarda esclusivamente i soggetti titolari di un rapporto di lavoro a tempo

determinato, che abbiano maturato i requisiti di cui ai citati commi 558, art. 1,

della Legge n. 296/2006 e 90, art. 3, della Legge n. 244/2007;

2) concorsi finalizzati a "valorizzare con apposito punteggio l'esperienza

professionale maturata" dal personale già assunto con contratti di

collaborazione coordinata e continuativa. Per tali soggetti, come si vede, il

regime normativo è più rigido, non essendo previsti concorsi riservati;

3) vera e propria stabilizzazione del personale appartenente alle qualifiche di cui

all'art. 16 della Legge n. 56/1987, vale a dire il personale per il quale non è

richiesto il titolo di studio superiore a quello della scuola dell'obbligo.

A decorrere dal 2010, dunque, solo per l'ultima categoria si può ancora parlare di

stabilizzazione nel senso classico del termine.

Per le prime due, invece, la stessa stabilizzazione rappresenta un istituto ormai

desueto, come chiarito ai massimi livelli dalla Corte costituzionale nella sentenza n.

108/20 Il.

La Consulta, nell' esaminare una norma della Regione Calabria che prevedeva la

possibilità di procedere, a domanda, alla stabilizzazione dei lavoratori socialmente

utili, l'ha dichiarata costituzionalmente illegittima.

Essa, infatti, ''ponendosi in contrasto con le nuove previsioni recate dall 'art. 17,

commi 10-13, del decreto legge lO luglio 2009, n. 78 ... che, con riferimento alla

generalità delle amministrazioni pubbliche, stabilisce nuove modalità di

123

..

valorizzazione dell'fsperienza professionale acquisita dal personale non dirigente,

attraverso l'espletamento di concorsi pubblici con parziale riserva di posti, configura

una modalità di accesso riservato agli uffici pubblici, ritenuta costituzionalmente

illegittima dalla giurisprudenza della Corte".

Ciò nonostante, con Determina n. 48 dell' 11.03 .11 (allegato n. 100), è stata

stabilizzata la sig.ra Proietti Silvia, che, in virtù di contratti di co.co.co. sottoscritti

antecedentemente al 28.09.07, aveva conseguito un'anzianità di servizio di soli lO

mesi e 21 giorni (allegato n. 101).

L'assunzione della dipendente era stata concordata in sede di verbale di

conciliazione del 22.02.11, all'interno del quale veniva erroneamente dato atto che la

dipendente era in possesso dei requisiti per poter essere stabilizzata ("... aver

conseguito un 'anzianità di servizio di almeno 36 mesi di lavoro presso la p.a., in forza

di un rapporto già in essere al 28.09.2007").

Si rammenta come, anche nel caso in cui la dipendente avesse avanzato pretese

nel confronti del Comune di Pomezia legate all'impropria utilizzazione mediante

rapporto di lavoro flessibile, l'art. 36, comma 5, del D.Lgs. n. 165/2001 precluda la

possibilità di instaurare rapporti di lavoro a tempo indeterminato. In tal caso, il

lavoratore avrebbe diritto esclusivamente al risarcimento del danno e le somme

eventualmente corrisposte dovrebbero essere necessariamente recuperate nei confronti

dei dirigenti che hanno instaurato i rapporti irregolari.

Analogamente, con Determina n. 47 dell' 11.03 .11 (allegato n. 102), è stata

stabilizzata la sig.ra Muzzolini Giorgia che, in virtù di contratti di co.co.co. sottoscritti

antecedentemente al 28.09.07 aveva conseguito un'anzianità di servizio di soli 19,5

mesi (allegato n. 103).

Attualmente, il Comune di Pomezia sta sottoscrivendo con i soggetti assunti a

tempo determinato degli accordi con cui riconosce il diritto degli stessi a partecipare a

procedure di stabilizzazione. A titolo di esempio, si segnala il Lodo arbitrale del

14.12.12 (allegato n. 104) tra l'ente e la sig.ra Barbara Bologna, in cui " ... accerta il

possesso, in capo alla ricorrente dei requisiti previsti dai commi 519 e 558 dell'art. 1

124

della Legge n. 296/2006 e per l'effetto dichiara il diritto alla medesima di essere

ammessa a partecipare alle procedure di stabilizzazione eventualmente avviate dal

Comune di Pomezia ... ".La sig.ra Barbara Bologna, come rilevabile dall'atto, è stata assunta a tempo

determinato per la prima volta presso l'ente in data 8.05.08, per un periodo di circa 8

mesi, per cui non ha maturato alcuna anzianità di servizio in virtù di contratti

sottoscritti anteriormente al 28.09.07.Ciò nonostante, in evidente violazione del disposto dell'art. 36, comma 5, del

D.Lgs. n. 16512001, è stato riconosciuto alla dipendente il possesso di requisiti che non

aveva.L'eventuale stabilizzazione dei dipendenti che hanno sottoscritto i lodi arbitrali

rappresenterebbe un'ulteriore violazione al preciso disposto dell'art. 35 del D.Lgs. n.

1651200l, diretta derivazione dei principi costituzionali.

ConclusioniAlla luce di quanto esposto, si può rilevare come le procedure di progressione

verticale realizzate presso il Comune di Pomezia non rispettino il principio di adeguato

accesso dall'esterno, in violazione dei principi di cui agli artt. 3 e 97 della

Costituzione. Analoga irregolarità investe la procedura di stabilizzazione del personale

precano.Il mancato rispetto del principio di adeguato accesso dall'esterno è stato ritenuto

fonte di danno erariale dalla Corte dei conti, Sezione I giurisdizionale centrale, con

sentenza n. 5212012.L'onere per l'ente conseguente all'effettuazione delle progressioni indicate è pari

alla differenza retributiva tra la posizione economica iniziale della categoria di

inquadramento prima della progressione e la posizione economica acquisita a seguito

della stessa.Per quanto riguarda le stabilizzazioni, la maggior parte dei soggetti beneficiari

non era in possesso dei requisiti di anzianità di servizio previsti dalla norma, nemmeno

125

considerando congiuntamente periodi di lavoro a tempo determinato e come co.co.co.

(fattispecie non assimilabili tra loro).

A tal proposito, si richiama quanto affermato dalla Corte dei conti, Sezione

giurisdizionale per la Calabria, nella sentenza n. 293/2012, ovvero che " ... le

stabilizzazioni operate ... con la trasformazione in rapporti di lavoro a tempo

indeterminato di rapporti a tempo determinato ovvero di co.co.co., sono da ritenersi,

ancorché supportate da una procedura sedicente selettiva, ad ogni fine ed effetto,

nulle di diritto stanti gli"impedimenti normativi sopra delineati essendo state operate

in violazione di disposizioni imperative ... ".

Nella tabella seguente vengono riepilogate le retribuzioni corrisposte al personale

oggetto di illegittima stabilizzazione, il cui dettaglio è presente in allegato n. 105.

4.4 Le assunzioni di personale a tempo determinato

L'art. 36, comma l, del D.Lgs. n. 165/2001 prevede che, per le esigenze

connesse con il proprio fabbisogno ordinario, le pubbliche amministrazioni assumono

esclusivamente con cont(atti di lavoro subordinato a tempo indeterminato.

Il successivo comma 2 specifica che le stesse amministrazioni possono avvalersi

delle forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego, tra le quali il

reclutamento a tempo determinato, esclusivamente per "rispòndere ad esigenze

temporanee ed eccezionali".

La possibilità di assumere dipendenti a tempo determinato è pertanto consentita

esclusivamente per far fronte ad esigenze temporanee ed eccezionali.

Presso il Comune di Pomezia, con Delibera di Giunta Comunale n. 94 del

7.05.08 (allegato n. '106), preso atto dell'espletamento di procedure seIettive finalizzate

alla formazione di graduatorie per l'eventuale assunzione a tempo determinato, è stato

stabilito "Che il ricorso a contratti di lavoro flessibile interesserà i settori comunali

126

per i quali le carenze d'organico non consentano di coprire i picchi ricorrenti di

lavoro stagionali legati al persistente flusso turistico del Comune di Pomezia".

Con Delibera di Giunta Comunale n. 82 del 30.04.08, era stato individuato il

periodo maggio - dicembre come stagionalità per la quale sarebbe stato possibile

procedere alle assunzioni a tempo determinato.

Allegata alla Delibera di Giunta Comunale n. 94 del 7.05.08 è presente la Nota

prot. 34369 del 2.05.08, nella quale è indicato che il personale in servizio a tempo

indeterminato presso l'ente presenta "... un crescente disequilibrio in tema di

dotazione organica ... " dovuto a "... blocco delle assunzioni, !'introduzione di

meccanismi di controllo della spesa pubblica ... ".

Tali fenomeni, a parere degli scriventi, caratterizzano la generalità degli enti

locali e sono conseguenti ad una precisa volontà del legislatore in tale senso. Non

possono, quindi, considerarsi eventi eccezionali.

Di seguito, la medesima nota fa presente che, relativamente all'organico della

Polizia Municipale, " ... la legge regionale n. 1 del 2005 indica che il rapporto tra

agenti di P.M epopolazione residente dovrebbe essere pari a 1/400. Allo stato attuale

sono impiegati presso il Comune di Pomezia n. 41 agenti e specialisti di P.M di ruolo

e n. 16 agenti di P.M a tempo determinato ... Considerato che la popolazione al

31/12/2007 del Comune di Pomezia è di 56.860 abitanti: risulta che il numero di

operatori di P.M dovrebbe essere di n. 142 e pertanto la vacanza risulta essere di n.

85".

L'esigenza di reclutare personale della Polizia Municipale non appare connotata

dai caratteri della temporaneità e della stagionalità, essendo legata alla popolazione

stabilmente residente nel territorio comunale.

Ugualmente prive del carattere della temporaneità appaiono le altre esigenze

rappresentate nella nota, riguardanti il personale del Settore Politiche Sociali, il Settore

Tecnico, gli addetti all'informatica, gli autisti e gli esperti amministrativi.

Alla luce di quanto esposto, gli scriventi rilevano che le esigenze dell' ente non

erano tali da legittimare il ricorso a forme contrattuali flessibili.

127

Dello stesso aVVISOè stato il Collegio dei Revisori, il quale, nel parere del

7.05.08 (allegato n. 107), ha specificato che " ... è doveroso porre l'attenzione sulla

singolare scelta della Giunta Comunale, che ha ritenuto assoggettabili ai caratteri di

stagionalità anche i mesi che vanno da ottobre a dicembre; in detti mesi, a nostro

avviso, non si assiste al flusso turistico, tipico dei mesi estivi, che determina

l'incremento della popolazione urbana e, dunque, del fabbisogno di personale.

Oltre a ciò si deve ulteriormente osservare che nelle sopra richiamate relazioni

del Dirigente del Servizio del Personale (Prot. 34369 del 02/05/2008 e Prot. 29073 del

09/04/2008) nell'ambito della revisione della programmazione triennale vengono

individuate figure professionali, la cui necessità d'impiego, da una prima analisi, non

sembrerebbe caratterizzata da elementi di stagionalità.

Ci si riferisce in particolare alle figure dei vigili urbani e degli assistenti sociali

per le quali, in base a specifici rinvii normativi, è stato illustrato dal Dirigente come le

stesse siano strutturalmente carenti nell'ambito dell'Ente e non siano dunque legate

ad esigenze puramente stagionali".

L'esame dei contratti a tempo determinato sottoscritti dalI'ente, alcuni dei quali

sono stati esaminati nel precedente paragrafo 4.3, nella parte relativa alla

stabilizzazione del personale, ha evidenziato come il rapporto di lavoro abbia

riguardato anche periodi temporali diversi da quelli indicati nella Delibera di Giunta

Comunale n. 82 del 30.04.08, contravvenendo cosÌ alle stesse regole che l'ente aveva

definito.

Va poi rilevato che l'esame delle Delibere di Giunta Comunale con cui sono stati

approvati i piani triennali del fabbisogno di personale per il periodo 2007-2010, il cui

esame è stato effettuato nel paragrafo 4.3, relativo alle procedure di progressione

verticale e di stabilizzazione, ha evidenziato come non sia mai stata prevista

l'assunzione di personale a tempo determinato.

Solo nella Deliberazione di Giunta Comunale n. 152 del 19.08.11 è stata prevista,

per la prima volta, l'assunzione di dipendenti a tempo determinato, per un totale di 94

unità nell' anno 20 Il.

128

La Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, nella delibera n. 12/2012, ha, da

ultimo, ribadito che "Nell'ambito degli obblighi generali, il cui mancato rispetto

determina come conseguenza il divieto di assunzione, con contratti di lavoro sia a

tempo indeterminato clte flessibile, si rammentano:

L'adozione di una programmazione triennale del fabbisogno di personale di

cui all'articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive

modijìcazioni ed integrazioni in linea con gli strumenti di programmazione

economico-jìnanziaria pluriennale (art. 6 del d.lgs 30 marzo 2001 n. 165). Al

mancato adempimento di detta disposizione consegue, ai sensi del comma 6

del medesimo articolo, il divieto di assumere nuovo personale, compreso

quello appartenente alle categorie protette".

Tanto premesso, si può rilevare come appaia illegittima qualsiasi assunzione di

personale a tempo determinato effettuata nel periodo 2007-2010, in quanto non

prevista nel piano triennale del fabbisogno di personale. Inoltre, a parere degli

scriventi, la natura delle esigenze dell'ente avrebbe precluso in ogni caso il ricorso a

forme di assunzione flessibili, configurandosi la violazione del disposto dell'art. 36,

comma 2, del D.Lgs. n. 165/200l.

Nell'anno 2011, sebbene previste nel plano triennale del fabbisogno, le

assunzioni di personale a tempo determinato non sono servite a far fronte ad esigenze

temporanee ed eccezionali, configurando, anche in questo caso, una violazione alla

norma da ultimo richiamata.

Nel periodo 2007-2012, presso il Comune di Pomezia hanno prestato servizio un

ingente numero di unità di personale a tempo determinato (fino a 127 nell'anno 2008),

il cui costo complessivo è indicato nella seguente tabella (sono escluse le spese del

personale di staff agli organi politici ed i dirigenti a tempo determinato), di cui ai

capitoli di bilancio 926, 946 e 966.

129

@)i::?1~-~~>--'l'f!'

Quale conseguenza dell'irregolare utilizzo di personale a tempo determinato, così

come previsto dall'art. 36, comma 3, del D.Lgs. n. 16512001, nella formulazione

introdotta dall'art. 17, comma 26, del D.L. n. 78/2009, convertito in Legge n.

10212009, non può essere corrisposta la retribuzione di risultato ai dirigenti che hanno

utilizzato nei propri settori tali unità di personale negli anni 2009, 20 l O,20 Il e 2012.

L'esame dei cedoloni stipendiali ha evidenziato come non sia ancora avvenuta la

corresponsione della retribuzione di risultato per gli anni 2009-2012.

4.5 Il personale con qualifica dirigenziale

4.5.1 La contrattazione collettiva decentrata integrativa

Il sistema delle relazioni fra enti locali e sindacati è definito dal contratto

collettivo nazionale di lavoro relativo all'Area della dirigenza del comparto Regioni -

Autonomie locali, stipulato il 23 dicembre 1999, così come modificato dal CCNL del

22.02.06.

L'articolo 3 del CCNL del 23.12.99 prevede che, presso ciascun ente con almeno

cinque dirigenti (art. 4, comma 4) , si svolga la contrattazione collettiva integrativa per

il personale con qualifica dirigenziale sulle materie definite dall' articolo 4, mentre

l'articolo 5 detta precisi termini e procedure per giungere alla stipulazione del

contratto integrativo.

In data 17.05.06 è stato sottoscritto il CCDI relativo al personale dirigente, a

seguito di autorizzazione conferita con Deliberazione di Giunta Comunale n. 85 del

18.05.06.

130

4.5.2 Il fondo per il trattamento accessorio del personale con qualifica

dirigenziale

L'articolo 26 del CCNL del 23.12.99, non modificato, per quanto ci interessa, dal

successivo CCNL del 22.02.06, definisce le risorse che possono legittimamente

finanziare il trattamento accessorio dei dirigenti, nelle due voci che lo compongono, la

retribuzione di posizione e la retribuzione di risultato. Tali fonti di finanziamento,

determinate in modo rigoroso dal contratto, affluiscono in un apposito fondo.

Presso il Comune di Pomezia, il fondo per il trattamento accessorio del personale

dirigente è stato costituito nell'anno 2001 con Delibera di Giunta Comunale n. 16 del

2.02.01. In tale atto viene ricostruito il fondo per gli anni 1999-2001, pan,

rispettivamente, ad € 121.220,67 (lire 234.715.946), ad € 134.156,92 (lire

259.764.011) e ad € 212.083,03 (lire 410.650.000).

Successivamente, il fondo per gli anni 2005 e 2006 è stato costituito cosÌ come

riportato nella Delibera del Commissario Straordinario n. 85 del 18.05.06 (allegato n.

108), con la quale è stata approvata anche la sottoscrizione del CCDI per gli anni

.2002-2005.

Per gli anni 2007-2009, non è stato fornito alcun documento relativo alla

costituzione del fondo per il trattamento accessorio.

Il fondo per l'anno 2010 è stato costituito negli importi indicati nel prospetto

allegato alla nota prot. 111980 del 10.12.10 ed è stato successivamente modificato,

cosÌ come risulta dalla relazione tecnica relativa al CCDI anno 20 l O, trasmessa alla

delegazione trattante con nota prot. 101715 del 10.12.12 (allegato n. 109).

Il fondo 20 Il e 2012 non risulta essere stato costituito, sebbene SIa stata

corrisposta la retribuzione di posizione ai dirigenti.

Nella tabella successiva viene riepilogata la costituzione del fondo per il

personale dirigente, cosÌ come rilevata dalla documentazione fornita.

131

115.288,74

4.204,70

10.626,97

4.036,51

750.006,57

17.924,69

115.288,74

4.204,70

10.626,97

4.036,51

750.006,57

5.720,00

17.924,69

10.868,00

25.287,23

5.262,40

9.165,00

12.727,92

.118,73

Si specifica che, nel prospetto dell'ente, il totale del fondo per l'anno 2010 non

corrisponde, per € 0,01, alla somma delle singole voci che lo compongono.

Per il periodo 2007-2009, nel quale l'ente non ha proceduto a costituire il fondo

per il trattamento accessorio, verrà tenuto in considerazione l'importo dell'ultimo

fondo approvato, ovvero quello dell' anno 2006, suddiviso nelle relative voci. Anche

per l'anno 2011 si prenderà in considerazione l'importo dell'ultimo fondo approvato,

ovvero quello dell' anno 2010, suddiviso nelle relative voci.

Di seguito verrà effettuata la verifica della corretta quantificazione del fondo da

parte dell' ente.

4.5.2.1 L'incremento di cui all'art. 26, comma 3, del CCNL del 23.12.99

La norma consente di incrementare le risorse del fondo destinato al trattamento

accessorio della dirigenza "in caso di attivazione di nuovi servizi o di processi di

riorganizzazione finalizzati ali 'accrescimento dei livelli qualitativi e quantitativi dei

servizi esistenti, ai quali sia correlato un ampliamento delle competenze con

132

I~I

incremento del grado di responsabilità e di capacità gestionale della dirigenza ovvero

un incremento stabile delle relative dotazioni organiche".

Tale disposizione, come agevolmente si può notare, è speculare a quella prevista

dall'art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99 per il personale del comparto. Si

rimanda, dunque, alla trattazione compiuta in quella sede per la definizione dei suoi

presupposti applicativi.

La principale differenza dell'istituto applicabile al personale dirigente, rispetto a

quello del comparto, è che, in caso venga dimostrato il mantenimento dei presupposti

che hanno legittimato l'incremento del fondo, le somme inserite possono essere

conservate all 'interno dello stesso.

Va rilevato, in base ai presupposti indicati nella sezione relativa al personale non

dirigente, come l'incremento di risorse sia da correlare a specifici obiettivi

appositamente indicati ed il cui raggiungimento deve essere valutato sulla base di

indicatori predeterminati.

La necessaria correlazione tra maggiori responsabilità, debitamente documentate,

ed incrementi del fondo è stata ribadita dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale

per il Lazio, con sentenza n. 714/2011.

In tale sentenza, i Giudici evidenziano quali siano i presupposti per poter

correttamente utilizzare la disposizione contrattuale, specificando. che "Ancorché il

concetto di "complessità" non sia normativamente agganciato a parametri obiettivi

dai quali evincere la conformità e l'adeguatezza delle scelte dell'Organo di governo

dell'ente in ordine sia alla decisione di riconoscere l'esistenza o la sopravvenienza di

tale requisito, che giustifica gli incrementi della retribuzione di posizione dei dirigenti

anche in deroga al valore massimo consentito (art. 27, comma 5, CCNL), non è

ammissibile che tale discrezionalità non sia vincolata a fatti modificativi della

struttura organizzativa di obiettiva riscontrabilità, fatti che l'Organo decidente deve

concretamente provare. E' sull 'esistenza di tali fatti, della loro efficacia modificativa

della struttura organizzativa esistente e accrescitiva dei compiti dirigenziali che si

svolge il sindacato di legittimità del giudice contabile chiamato a decidere su ipotesi

133

•••••p:~"':.' -';'1'''';;.

di danno erariale scaturito dal riconoscimento di aumenti della retribuzione di

posizione non fondati sui predetti parametri.

La mancata corrispondenza, da un lato, della motivazione deliberativa con il

presupposto di una modificazione della complessità strutturale della CCIAA e,

dali 'altro, fra la motivazione e la sopravvenienza di un fatto che abbia concretamente

accresciuto le funzioni dirigenziali conduce a riconoscere la non conformità a legge.

della deliberazione assunta in ordine al consequenziale aumento della retribuzione di

posizione".

Nell'anno 2001, per la prima volta, il Comune di Pomezia ha incrementato il

fondo per un importo di € 77.926,11 applicando l'art. 26, comma 3, del CCNL del

23.12.99, a seguito delle modifiche organizzative operate con la Delibera di Giunta

Comunale n. 406 del 13.12.00. La riorganizzazione ha previsto l'aumento del numero

di posti dirigenziali previsti in dotazione organica da lO ad Il unità e l'incremento dei

Servizi da 23 a 31.

Successivamente, come rilevabile dal CCDI 2002-2005 (allegato n. 108), la cui

sottoscrizione è stata autorizzata con Delibera del Commissario Straordinario n. 85 del

18.05.06, l'incremento di cui all'art. 26, comma 3, del CCNL del 23.12.99 operato

nell'anno 2005 è stato pari ad € 720.426,64. Per l'anno 2006, tale incremento è stato

pari ad € 750.006,57.

L'art. 12 del CCDI innanzi citato specifica che "L'amministrazione ha proceduto

alla riorganizzazione degli uffici e dei servizi. In tale contesto ha attivato nuovi servizi

e posto in essere processi di riorganizzazione finalizzati ali 'accrescimento dei livelli

qualitativi e quantitativi dei servizi esistenti, ai quali è correlato un ampliamento delle

competenze, con incremento del grado di responsabilità e di capacità gestionale della

dirigenza. Con il nuovo Regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, è stata

profondamente innovata l'intera struttura organizzativa dell 'Ente ed in particolare

della dirigenza, con l'obiettivo esplicito di accrescere il grado di responsabilità e di

capacità gestionale degli organi burocratici.

134

Inoltre, in attuazione della Legge 59/97, sono enormemente accresciute le

funzioni del Comune in settori strategici quali la viabilità, il mercato del lavoro,

l'ambiente, la formazione professionale, i servizi sociali, il turismo, lo sviluppo

territoriale, la protezione civile, etc.. Funzioni che hanno comportato e stanno

comportando trasferimento di personale non dirigenziale dallo Stato e dalla Regione.

Il tutto con conseguente accrescimento qualitativo e quantitativo dei servizi esistenti,

nonché delle competenze e delle responsabilità specifiche dei dirigenti .....

... Alla luce di quanto sopra, le parti convengono che sussistono tutte le

condizioni per l'applicazione del comma 3 dell'art. 26 del CCNL 1998/2001 ...".

La lettura di quanto testualmente riportato evidenzia come l'ente abbia indicato

in maniera molto generica quali siano le condizioni che hanno legittimato l'incremento

del fondo ai sensi della disposizione contrattuale in esame.

Va rilevato come ben poco attuale appaia il richiamo alla Legge n. 59/1997,

considerato anche che nell'anno 2001 l'ente aveva già operato un incremento del

fondo tenendo conto delle modifiche operate alla struttura organizzativa dell'ente.

Viene anche fatto riferimento alle funzioni in materia di formazione professionale e di

mercato del lavoro, che sono di competenza provinciale e non comunale.

Per quanto riguarda il trasferimento di funzioni e di personale, secondo quanto

riferito dall 'ufficio personale, sarebbe stata trasferita al Comune di Pomezia una sola

unità di personale dalla Regione Lazio, unitamente al trasferimento dell'ufficio UMA

in campo agricolo. Ben più consistente è stato il trasferimento di personale dal

Comune di Pomezia allo Stato, riguardante 38 unità di personale ATA.

Quanto alle modifiche organizzative, con Delibera del Commissario

Straordinario n. 91 del 26.05.06, è stato profondamente rivisto l'assetto generale

dell'ente (vedi grafico in allegato n. 11O), prevedendo l'istituzione di tre strutture

organizzative complesse, definite settori, all'interno delle quali sono state previste

delle sezioni, quali unità organizzative di primo livello a responsabilità dirigenziale. Il

numero di dirigenti previsti nella nuova dotazione organica, approvata con Delibera

135

i,l"~.

del Commissario Straordinario n. 100 del 26.05.06, è di 16 unità, di cui 3 in staffagli

organi dell' ente.

La modifica organizzativa prevista non è st!lta però realizzata e, con Delibera di

Giunta Comunale n. 186 del 26.07.07, sono state cancellate le strutture organizzative

complesse, portando a 15 i settori, con la sola posizione dirigenziale del Comandante

della Polizia Municipale in staff al Sindaco. La modifica organizzativa risulta essere

stata operata senza che siano state delegate ulteriori funzioni all'ente.

In conclusione, le modifiche organizzative che prevedevano l'istituzione di

posizioni dirigenziali connotate da un più elevato livello di responsabilità non sono

mai state attuate e tali posizioni non sono state più previste nella dotazione organica in

vigore dall'anno 2007.

Tanto premesso, non è possibile individuare alcun elemento concreto che

evidenzi un incremento del livello della responsabilità e delle competenze della

dirigenza. Analogamente, non è possibile individuare, dopo l'anno 2001, il

trasferimento all'ente di ulteriori funzioni e personale in misura sufficiente a

giustificare l'incremento del fondo.

In assenza di tali elementi, non appare giustificato l'ulteriore incremento del

fondo operato nell'anno 2006 ai sensi dell'art. 26, comma 3, del CCNL del 23.12.99.

Va inoltre rilevato come l'incremento del fondo operato nell'anno 2006,

applicando il disposto dell'art. 26, comma 3, del CCNL del 23.12.99, abbia

determinato una pressoché quadruplicazione delle risorse rispetto all'anno 2001. Il

fondo, infatti, è passato da € 212.083,03 (lire 410.650.000) a € 902.088,18, dei quali

oltre 1'83% rappresentati da incrementi di cui alla disposizione oggetto di esame.

Tale incremento appare ben superiore anche all'incremento dei dirigenti 10

servizio, che nell'anno 2006 sono stati pari a 9, contro le 7 unità presenti negli anni

1999-2000. Come già detto, l'aumento di posizioni dirigenziali non è comunque

coinciso con un aumento delle competenze dell' ente, non essendo stata trasferita allo

stesso alcuna funzione in tale anno.

136

A parere degli scriventi, dall'anno 2006 l'ente ha enormemente aumentato le

risorse del fondo per il trattamento accessorio, senza che sia rilevabile contestualmente

un significativo aumento delle funzioni esercitate e dei servizi fomiti. Anche le

modifiche più significative della struttura organizzativa sono rimaste inattuate.

L'incremento operato appare quindi illegittimo.

Nella tabella seguente viene riepilogato l'incremento del fondo che, a parere

degli scriventi, appare ingiustificato, pari alla differenza tra l'importo inserito

nell'anno 2006 e quello inserito legittimamente nell'anno 2001.

Per concludere, analogamente a quanto previsto per il personale del comparto, le

disposizioni contrattuali specificano che, in riferimento alle risorse necessarie a

sostenere i maggiori oneri, gli enti" ... ne individuano la copertura nell'ambito delle

capacità di bilancio".Lo stesso art. 40, comma 3-quinquies, del D.Lgs. n. 165/2001 specifica che " .

gli enti locali possono destinare risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa .

nel rispetto dei vincoli di bilancio ... ". L'effettiva disponibilità di risorse rappresenta il

presupposto necessario per procedere all'incremento del fondo, qualificandosi come

un principio incontrastato presso la Magistratura contabile, come ricordato dalla Corte

dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la già citata delibera n.

596/2010.La situazione finanziaria dell'ente, così come In precedenza ricostruita, non

evidenzia risorse disponibili per essere destinate all'incentivazione del personale.

4.5.2.2 La riduzione di cui all'art. 1 del CCNL del 12.02.02

L'art, 1, comma 3, del CCNL del 12.02.02 ha previsto l'incremento dello

stipendio tabellare del personale dirigente a decorrere dall'1.09.01, da finanziare, per

137

una quota pari ad € 3.356,97, mediante una" ... corrispondente riduzione dei valori

della retribuzione di posizione attribuiti ad ogni funzione dirigenziale, secondo le

previsioni dell'ordinamento organizzativo degli enti" (lettera e).

Considerato che la dotazione organica approvata con Delibera di Giunta

Comunale n. 406 del 13.12.00 prevedeva Il posizioni dirigenziali, il fondo sarebbe

dovuto essere ridotto di € 36.926,67 (3.356,97 x Il) sin dall'anno 2002.

Presso il Comune di Pomezia, la riduzione in questione non è mai stata operata,

per cui nella tabella successiva vengono riepilogate le risorse indebitamente mantenute

nel fondo.

4.5.2.3 La quantificazione del fondo: considerazioni conclusive

La verifica ha evidenziato che il valore del fondo per il trattamento accessorio del

personale dirigente del Comune di Pomezia ha assunto nel corso degli anni un valore

superiore a quello che avrebbe dovuto avere in base ad un'applicazione corretta e

rigorosa delle norme contrattuali e legislative.

Ciò è dipeso dalla mancanza dei presupposti per poter operare gli incrementi

previsti dai contratti collettivi e dalla mancata decurtazione del fondo nell'anno 2002.

Nella tabella che segue sono riportati sinteticamente i valori delle risorse

indebitamente inserite nel fondo.

2007 2008 2009

672.080,46 672.080,46 672.080,46 672.080,46 672.080,46 3.360.402,30

36.926,67 36.926,67 36.926,67 36.926,67 36.926,67 184.633,35

709.007,13 709.007,13 709.007,13 709.007,13 709.007,13 3.545.035,65

138

4.5.2.4 Il divieto di incremento del fondo nel triennio 2011-2013

Come già specificato in sede di esame del fondo relativo al personale del

comparto, l'art. 9, comma 2-bis, del D.L. n. 78/2010, convertito in Legge n. 122/2010,

prevede che "A decorrere dallo gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013

l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento

accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle

amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,

n. 165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed è, comunque,

automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in

servizio".

La costituzione del fondo effettuata nell'anno 2011, come detto in precedenza, ha

riguardato le disponibilità per l'anno 2010 e per l'anno 2011, che sono risultate del

medesimo importo. In questa sede, pertanto, verrà quantificata l'eventuale riduzione

percentuale di personale in servizio, che avrebbe dovuto comportare una

corrispondente riduzione del fondo.

In merito all'obbligo di riduzione del fondo a seguito di riduzione del personale

in servizio, la Ragioneria Generale dello Stato, con la circolare n. 12/2011, ha indicato

il metodo di calcolo da applicare, come già evidenziato al precedente paragrafo

4.2.3.6, alla cui lettura si fa rinvio.

Tanto premesso, gli scriventi hanno verificato se l'ente ha rispettato quanto

previsto dalla norma nell' anno 20 Il. A tal fine, sono stati richiesti i dati relativi alla

consistenza del personale negli anni 2010 e 20 Il (allegato n. 66).

Nella tabella successiva viene riepilogato il numero dei dirigenti in servizio che

hanno ricoperto posti previsti in dotazione organica, anche se impropriamente

nominati ai sensi dell'art. 110, comma 2, del D.Lgs. n. 26712000, calcolata la relativa

semisomma e la riduzione percentuale nel 2011, rispetto al 2010.

139

Dirigenti in servizio 01.01 Dirigenti in

15

1115,38%

Al fine verificare il rispetto della normativa in questione, gli scriventi hanno

proceduto a ricostruire l'importo del fondo per il trattamento accessorio per l'anno

2010 (al netto delle componenti escluse) decurtando gli illegittimi incrementi operati

nell' anno 2010, raffrontandolo successivamente con quello del 20 Il, al netto degli

incrementi illegittimi.

971.118,73

709.007,13

262.111,60

40.312,76

Il fondo dell' anno 2011, in base ai calcoli effettuati, sarebbe dovuto essere

ridotto di € 40.312,76. Al lordo degli incrementi illegittimi, il fondo sarebbe dovuto

essere ridotto di € 149.358,06 (15,38% di 971.118,73).

4.5.3 Le somme spese per il finanziamento della retribuzione di posizione e

di risultato

Gli scriventi hanno visionato le somme corrisposte nel corso del periodo oggetto

di esame a titolo di retribuzione di posizione e di risultato, così come riportate nei

cedoloni riepilogativi stipendi ali, rilevando come la retribuzione di posizione

corrisposta ai singoli dirigenti sia stata superiore a quella massima prevista dall'art. 27,

comma 2, 'del CCNL del 23.12.99, così come modificata dai successivi contratti

collettivi.

140

La possibilità di superare l'importo massimo in precedenza indicato, così come

specificato dall'art. 27, comma 5, del citato CCNL del 23.12.99 è riservata ai Comuni

" ... con strutture organizzative complesse approvate con gli atti previsti dai rispettivi

ordinamenti ... ".

Nel precedente paragrafo 4.5.2.1 è stato evidenziato come solo nell'anno 2006 il

Comune di Pomezia avesse previsto l'istituzione di strutture organizzative complesse,

senza peraltro che le stesse siano mai state attivate, mentre, con Delibera di Giunta

Comunale n. 186 del 26.07.07, le stesse sono state cancellate.

Tanto premesso, considerato che non è stato conferito alcun incarico di struttura

complessa, nel periodo esaminatò non sussistevano i presupposti per poter

corrispondere una retribuzione di posizione superiore a quella massima prevista, come

specificato dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per il Lazio, con sentenza n.

714/2011, e dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Basilicata, con

sentenza n. 124/2012.

Nelle tabelle in allegato n. 111, separatamente per ogm anno, vengono

riepilogate le somme corrisposte a titolo di retribuzione di posizione ad ogni singolo

dirigente, l'importo massimo previsto contrattualmente e, per differenza, la somma

illegittimamente erogata. Le retribuzioni sono state rapportate al periodo di servizio.

Nel complesso, le somme indebitamente corrisposte a titolo di retribuzione di

posizione in conseguenza del superamento dell'importo massimo contrattualmente

previsto ammontano ad € 1.630.783,25, così come riportato nella seguente tabella.

2009

303.482,35

Si precisa che non si è tenuto conto delle modifiche della retribuzione massima di

posizione prevista da contratti collettivi sottoscritti dopo la chiusura dell' esercizio, in

quanto la retribuzione di posizione corrisposta è stata considerata al netto degli

arretrati. Per l'anno 2012, i dati riguardano il periodo gennaio - novembrè.

141

4.5.4 Il principio di onnicomprensività

L'articolo 24, comma 3, del DoLgso no 165/01 fissa il cdo prInCIpIO

dell' onnicomprensività della retribuzione dirigenziale, cardine del regime retributivo

del personale con qualifica di dirigente.

In base a tale principio, il trattamento economico fissato dal contratto collettivo,

sia nella componente fissa che in quella accessoria, "remunera tutte le funzioni ed i

compiti attribuiti ai dirigenti (.0.)' nonché qualsiasi incarico ad essi coriferito in

ragione del loro ufficio o comunque conferito dali 'amministrazione presso cui

prestano servizio o su designazione della stessa Ho

È fatto divieto, quindi, agli enti di appartenenza di corrispondere compensI

accessori ulteriori rispetto al trattamento accessorio fissato dalle disposizioni

contrattuali, che remunera ogni attività del dirigente o

A tale interpretazione restrittiva si è sempre attenuta l'ARAN, la quale, posta di

fronte ad un quesito specifico, ha chiarito21 che "l'art. 33 del CCNL del 10.04.1996

definisce chiaramente la struttura della retribuzione dei dirigenti prevedendo, oltre

agli istituti dello stipendio tabellare, della R.lA. e della indennità integrativa speciale

(inclusa allo stato attuale nello stipendio tabellare in base all'art. 1, comma 2, lettod),

del CCNL 12.02.2002) solo la retribuzione di posizione e la retribuzione di risultato.

Oltre alle predette componenti della retribuzione l'attuale disciplina contrattuale

consente di corrispondere ai dirigenti soltanto i seguenti due ulteriori compensi, a

titolo di retribuzione di risultato:

Compensi professionali per gli avvocati di CUI all'art. 37 del CCNL del

23.12.1999;

Compensi per incentivi alla progettazione di cui ali 'art. 18 della legge n.

109/1994, secondo la previsione dell 'art. 29 del CCNL del 23.12.1999"0

21 Parere DB27 in data] 2.04.2002 - Area: Dirigenti - Istituto: Trattamento economico.

142

Ad essi vanno, tuttavia aggiunti, in base ai CCNL dell' Area 2 del 22.02.06 e del22.02.10:

i diritti di rogito: l'articolo 25 del CCNL del 22.02.06;

gli incentivi recupero evasione ICI e incentivi per difesa dell'ente innanzi alle

Commissioni Tributarie (art. 20 del CCNL del 22.02.10).

Il parere del Consiglio di Stato - Commissione Speciale Pubblico Impiego del 4

maggio 2005 (recepito nella circolare del Ministero del Welfare n. 35 del 5 settembre

2005) ha avallato definitivamente l'interpretazione più rigorosa del citato art. 24,

comma 3, del D.Lgs. n. 165/2001, che si applica anche agli enti locali quale

disposizione di principio.

In relazione agli incarichi conferiti ai dirigenti, il Consiglio di Stato distingue tre

tipologie di incarichi, ma ritiene che a tutti vada applicato rigorosamente il regime

dell'onnicomprensività:

incarichi conferiti in ragione dell'ufficio;

incarichi conferiti su designazione dell'amministrazione di servizio;

incarichi comunque conferiti dall' amministrazione di servizio.

Poiché si tratta in tutti i casi di attività connesse in maniera più o meno diretta al

rapporto organico tra il dirigente e l'amministrazione, "l'assolvimento di simili

incarichi può logicamente farsi rientrare tra le normali incombenze dei dirigenti, la

remunerazione delle quali viene conseguentemente determinata tenendo presente

l'esigenza difar fronte pure ai suddetti ulteriori impegni".

La rigorosa applicazione del regime di onnicomprensività comporta che possano

essere erogati al dirigente, per tutti gli anzidetti incarichi, solo i compensi che trovino

il proprio fondamento in una. norma del contratto collettivo.

Alla luce di tale rigorosa lettura del principio di onnicomprensività, gli scriventi

hanno verificato i compensi accessori che i dirigenti del Comune di Pomezia hanno

percepito in aggiunta all' ordinaria retribuzione di posizione e di risultato.

A tal proposito, si specifica come qualsiasi tipo di indennità, compenso o gettone

di presenza, corrisposto per l'espletamento di incarichi conferiti dall'amministrazione

143

o su designazione della stessa, violi il principio di onnicomprensività. Tra di eSSI

rientrano quelli corrisposti per la partecipazione a commissioni tecniche, commissioni

d'esame o commissioni variamente denominate.


nel periodo esaminato, il cui dettaglio è presente in allegato n. 112.

24.615,30

Ferrara Vittorio 4.390,02 4.390,02Ferrazzano Anna 9.998,47 31.590,45 41.588,92Giancotti Giuseppe 19.487,50 1.868,00 4.553,00 25.908,50Guastella Giorgio 1.461,00 1.461,00Mariani Carla 5.953,00 1.029,40 6.982,40Marino Teresa 11.529,85 13.521,80 25.051,65Mastracci Renzo 26.458,84 26.458,84Sorbino Stefano 1.560,84 1.110,84 1.100,16 1.110,84 J .096,95 1.000,47 6.980,10Tribulato Maria A. 6.594,00 6.594,00Ugoccioni Giovanni 4.787,00 13.908,11 18.695,11Veglia Daniela 2.090,00 2.090,00

47.957,18 74.397,48 124.543,52 46.528,02 1.096,95 1.000,47 295.523,62

In particolare si tratta di somme corrisposte per:

la partecipazione a commissioni di concorso, la cui erogabilità è stata esclusa

dal TAR Veneto, con sentenza n. 700/2007, anche per il personale non

dirigente, e ad altre commissioni variamente denominate;

per la copertura ad interim di posizioni dirigenziali vacanti, attività per la

quale è stata esclusa la possibilità di erogare uno specifico compenso dalla

Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Campania, con sentenza n.

1307/2011;

per la partecipazione a progetti di produttività variamente denominati, istituto

contrattuale del quale non possono beneficiare i dirigenti, fatte salve le

fattispecie espressamente indicate dall'art. 20 del CCNL del 22.02.10;

144

b.my«:

a titolo di indennità di vigilanza, di cui all'art. 34 del DPR n. 268/1987, come

modificato dall'art. 45 del DPR n. 333/1990, assorbita invece nella

retribuzione di posizione già in base a quanto previsto dal CCNL del

10.04.96, così come rilevato dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per

la Basilicata, con sentenza n. 124/2012.

4.5.5 Il conferimento degli incarichi dirigenziali

Presso l'ente ispezionato, è stato rilevato il conferimento di incarichi dirigenziali

a tempo determinato in base al disposto dell'art. 110 del D.Lgs. n. 267/2000 a soggetti

già alle dipendenze dell' amministrazione con la qualifica di funzionario ed a soggetti

esterni.

Per ciò che riguarda la possibilità di conferire incarichi dirigenziali a soggetti

esterni o a personale appartenente alla categoria D in possesso di specifiche

professionalità, si rileva che l'art. 19, comma 6, del D.Lgs. n. 165/2001 ha una portata

generale ed è applicabile anche agli enti locali, così come espressamente previsto

all'art. 1, comma 2, del medesimo D.Lgs. n. 165/2001.

Leggendo il comma 6 dell'art. 19, è possibile evidenziare come sia previsto un

limite massimo di posizioni dirigenziali da poter coprire mediante il conferimento di

incarichi a soggetti in possesso di particolari requisiti professionali, fissato nel 10%

delle posizioni dirigenziali di prima fascia e nell' 8% delle posizioni di seconda fascia

previste in dotazione organica.

L'applicabilità agli enti locali del limite in precedenza richiamato è confermata

anche dall'orientamento espresso dalla Corte Costituzionale con la Sentenza n. 9 del

15.01.10, con la quale ha rilevato l'incostituzionalità delle disposizioni normative

regionali in quella sede impugnate, che prevedevano un limite sensibilmente superiore(30%).

Successivamente, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 324 del 12.11.10, ha

ribadito l'applicabilità agli enti locali dell'art. 19, comma 6, del D.Lgs. n. 165/2001.

145

In merito alla percentuale di incarichi attribuibili dagli enti locali, la Corte dei

conti, Sezioni riunite in sede di controllo, con delibera n. 12/2011, ha ritenuto

legittimo il conferimento a soggetti esterni di un numero massimo di incarichi pari

all'8% dei posti previsti in dotazione organica, arrotonda~o all'unità inferiore, se il

primo decimale è inferiore a 5, o all'unità superiore, se il primo decimale è uguale o

superiore a 5.

Tale limitazione quantitativa si applica a tutti gli incarichi dirigenziali conferiti,

sia con contratto di diritto pubblico che con contratto di diritto privato, così come

rilevato dalla Corte di conti, Sezione regionale di controllo per le Marche, con delibera

n. 357/2011 e dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, con

delibera n. 31/201222.

Da ultimo, l'art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 141/2011, in vigore dal 22.08.11, ha

previsto l'introduzione dell'art. 19, comma 6-quater, del D.Lgs. n. 165/2001, che

prevede la possibilità per gli enti locali con popolazione inferiore a 100.000 abitanti,

come il Comune di Pomezia, di conferire incarichi dirigenziali ai sensi dell'art. 110,

comma 1, del D.Lgs. n. 267/2000 entro il limite del 20% dei posti dirigenziali previsti

in dotazione organica.

Nella tabella seguente sono riepilogati i posti dirigenziale previsti nelle dotazioni

organiche al 31.12 di ogni anno oggetto di esame ed il numero di incarichi conferibili a

soggetti esterni in base alle norme in precedenza illustrate.

22 Tale interpretazione non è universalmente accettata, vedi in senso contrario Corte dei conti, Sezioneregionale di controllo per la Toscana, Deliberazione n. 519/2011.

146

Dagli atti esaminati (allegato n. 113) risulta che il Comune di Pomezia non ha

attribuito alcun incarico ai sensi dell'art. 110, comma l, del D.Lgs. n. 267/2000,

avendo conferito incarichi solamente ai sensi del comma 2 del medesimo articolo.

Tale procedura non appare corretta, in quanto ai dirigenti così nominati sono stati

affidati incarichi di direzione degli uffici previsti in dotazione organica, invece di

incarichi di staff, così come previsto dalla norma utilizzata.

Un simìle comportamento appare illegittimo e fonte di responsabilità erariale, in

quanto al personale destinatario di incarichi di sta.fJnon possono essere affidati compiti

gestionali, così come indicato dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la

Campania, con sentenza n. 1298/201023.

Nella tabella seguente è riepilogato il numero di incarichi contemporaneamente

in corso e le retribuzioni corrisposte, così come rilevate dai cedoloni stipendiali.

147

Nel periodo esaminato, l'ente ha pertanto conferito incarichi a soggetti esterni

per lo svolgimento di compiti previsti dalla dotazione organica in numero ben

superiore a quello consentito dall'art. 19, commi 6 e 6-quater, del D.Lgs. n. 165/2001.

23 In tal senso vedi anche Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Lombardia, sentenza n. 26/2012 eCorte dei conti, Sezione l giurisdizionale centrale, sentenza n. 785/2012.

2010

8.297,42Giorgio Guastella 132.704,18 122.753,11 52.080,49Carla Mariani 35.196,81 93.173,5 IDaniela Veglia 38.779,60 118.560,82 115.290,44 121.I 16,28 36.320,30Enrico Brugiotti 7.120,84

Teresa Marino 116.623,12 135.900,38 73.466,95Teresa Schiavone 103.936,82 117.989,42 24.750,79Mario Busca

46.488,635 6 6 4 1

Si segnala come, oltre a quelli in precedenza elencati, siano stati conferiti

incarichi dirigenziali ai sigg.ri Bruno Lombardi e Giovanni Gallucci, dipendenti

dell' ente non in possesso del diploma di laurea, presupposto necessario per poter

ricoprire incarichi dirigenziali, come specificato in molteplici occasioni dalla

Magistratura contabile24•

L'incarico al Geom. Bruno Lombardi è stato conferito con Atto del Sindaco n. 51

del 31.08.06 (allegato n. 114) per 6 mesi e più volte rinnovato (allegato n. 115), sino al

28.02.09. L'incarico al Geom. Giovanni Gallucci è stato conferito con Atto del

Sindaco n. 77 del 9.10.07 (allegato n. 116) per 6 mesi e più volte rinnovato (allegato n.

117), sino al 28.02.09.

Nella tabella seguente è riepilogata la differenza retributiva corrisposta a seguito

dell'illegittimo affidamento dell'incarico dirigenziale25•

Giovanni Gallucci 17.924,16 74.960,74 12.731,10 105.616,00

4.6 Il trattamento accessorio del Segretario comunale e la clausola di

galleggiamento di cui all'art. 41, comma 5, del CCNL del 16.05.01

Il trattamento accessorio dei Segretari comunali (e provinciali) è disciplinato dal

relativo CCNL del 16.05.01.

L'art. 41, comma 3, del citato CCNL, indica l'importo della retribuzione di

posizione, pari a € 18.592,45 per tredici mensilità fino al 31.12.09 (per gli incarichi di

24 Vedi Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibere n. 1001/2009 e n. 504/2011,Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, delibera n. 275/2010 e Corte dei conti,Sezione giurisdizionale per la Campania, sentenza n. 127/2009.

25 Sono state prese in considerazione le voci stipendiali: retribuzione di posizione dirigenziale, indennitàmansioni superiori e retribuzione di risultato.

148

livello BI), divenuti poi € 15.584,45 a seguito delle modifiche introdotte dal CCNL

dell' 1.03.11.

Nel successivo comma 4 si definisce la c.d. "maggiorazione" della retribuzione

di posizione prevedendo si che: "Gli enti nell 'ambito delle risorse disponibili e nel

rispetto della capacità di spesa, possono corrispondere una maggiorazione dei

compensi di cui al comma 3. Le condizioni, i criteri ed i parametri di riferimento per

.definire le predette maggiorazioni sono individuate in sede di contrattazione

decentrata integrativa nazionale ". Nello specifico, il contratto decentrato richiamato

dalla norma è stato quello adottato il 22 dicembre 2003, il quale ha previsto che la

retribuzione di posizione, in presenza di determinati presupposti, possa essere

maggiorata di una percentuale variabile dal IO al 50 per cento (5% nel caso di comuni

con popolazione inferiore ai tremila abitanti).

Il comma 5 poi stabilisce che: "Gli. enti assicurano, altresì, nell 'ambito delle

risorse disponibili e nel rispetto della capacità di spesa, che la retribuzione di

posizione del Segretario non sia inferiore a quella stabilita per la funzione

dirigenziale più elevata nell 'Ente in base al contratto collettivo dell 'area della

dirigenza o, in assenza di dirigenti, a quello del personale incaricato della più elevata

posizione organizzativa". È questa la c.d. "clausola del galleggiamento", introdotta per

evitare una discriminazione tra il Segretario comunale, posto al vertice della struttura,

ed i dirigenti.

L'ordine di allocazione delle due norme non pone dubbi sul fatto che la

maggiorazione di cui al comma 4 vada applicata in viaprioritaria rispetto al

(eventuale) "galleggiamento".

A supporto di questa interpretazione, è intervenuta anche l'Agenzia per la

rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni che, con il parere SGR 26

del 17.11.05 (confermato nella nota del 3 agosto 2006, n. 7124), così si è espressa al

riguardo: "Ai fini dell 'applicazione della regola contrattuale del cosiddetto

"galleggiamento", ai sensi dell'art. 41, comma 5, del CCNL del 16.05.01, si deve

tenere conto dell 'importo della retribuzione di posizione effettivamente corrisposta al

149

--

segretario generale e, quindi, anche della eventuale maggiorazione della retribuzione

di posizione allo stesso riconosciuta, ai sensi dell'art. 41, comma 4, del CCNL del

16.05.01 e dello specifico CCDI del 22.12.03. A tal fine si evidenzia che la regola del

"galleggiamento H, ai fini della sua applicazione, presuppone una necessaria

comparazione dei valori della retribuzione di posizione stabilita per la funzione

dirigenziale più elevata presente nell'ente e di quella prevista per il segretario.

Conseguentemente, non può non tenersi conto degli effetti dell'art. 41, comma 4, che,

in presenza di determinate condizioni e requisiti, prevede una maggiorazione proprio

della retribuzione di posizione al di sopra degli importi per questa stabiliti dalla

disciplina contrattuale (art. 41, comma 3, del CCNL del 16.05.01, relativo dI

quadriennio normativo 1998-2001 ed art. 3 del CCNL del 16.05.01, relativo al biennio

economico 2000-2001). Gli enti possono riconoscere o meno detta maggiorazione, ma

se la attribuiscono essa non può essere considerata una voce distinta dalla

retribuzione di posizione. Pertanto, poiché la maggiorazione è sempre parte

integrante della retribuzione di posizione in godimento del segretario, essa non può

non essere computata ai fini del "galleggiamento H.

L'interpretazione fornita dall' ARAN è stata poi riaffermata dal parere prot.

100976 del 3.09.08 della Ragioneria generale dello Stato - I.G.O.P. e dalla nota prot.

53576 del Dipartimento della Funzione Pubblica.

Da ultimo, l'art. 4, comma 26, della Legge n. 183/2011,. ha specificato le

modalità applicative del dettato contrattuale, evidenziando la condivisione da parte del

legislatore della posizione assunta dall' ARAN, dall'IGOP e dalla Funzione Pubblica.

Tale disposizione normativa sembrerebbe caratterizzarsi per la sua portata

interpretativa, evidenziando la bontà della tesi in precedenza esposta.

Per completezza, si segnala che l'Agenzia dei Segretari Comunali ha sostenuto

una diversa interpretazione della norma, ritenendo che andasse prima operato il

galleggiamento e solo successivamente la maggiorazione della retribuzione di

posizione così determinata.

150

In tema di "maggiorazione" e di "galleggiamento" si segnala, poi, quanto

previsto dall'art. 3, comma 7, del CCNL dell' 1.03.11 in cui si afferma che" ai soli

fini dell'attuazione delle previsioni dell'art. 41, commi 4 e 5, del 16.05.01, trovano

applicazione gli importi annui lordi complessivi, per tredici mensilità, della

retribuzione di posizione del segretariale, come definiti dall'art. 3, comma 2, del

CCNL del 16.05.01, relativo al biennio economico 2000-2001". Per i segretari di

livello BI), ossia la fascia dove si colloca il segretario del Comune di Pomezia, tale

importo è pari a € 18.592,45.

La disciplina contrattuale della retribuzione di posizione dei segretari prevede

POi, al comma 6 (sempre delFart. 41), il c.d. principio di onnicomprensività della

retribuzione di posizione" ... che assorbe ogni altra forma di compenso connessa alle

prestazioni di lavoro ... ".

Sul divieto di corrispondere emolumenti per incarichi aggiuntivi si è espressa

anche l'ARAN, attraverso il parere SGR lO del 19.09.01, in cui si afferma, tra l'altro,

che "00. Al difuori delle disposizioni, anche difavore, contenute nell'art. 41 del citato

CCNL, non riteniamo, pertanto, che possano essere posti in essere ulteriori incrementi

dei compensi contrattualmente definiti, anche se correlati a specifici incarichi

organizzativi e gestionali".

In seguito, con il parere SGR 17 dell'8.01.03, la stessa Agenzia affermava che

" l'art. 41 del CCNL del 16/5/2001, prevede una organica e completa definizione

del valore annuo di tale retribuzione, che assorbe ogni altro compenso connesso alle

prestazioni di lavoro ...".

L'unica eccezione alla regola de qua, prevista dallo stesso comma 6, è

rappresentata dai diritti di segreteria (o di rogito). Si aggiunge che, così come avviene

anche per la dirigenza, le eccezioni al principio di onnicomprensività sono solo quelle

espressamente previste da norme (di legge o contrattuali), non suscettibili peraltro di

interpretazioni estensive.

151

La retribuzione di risultato è invece regolata dal successivo art. 42 del CCNL del

16.05.01. Nei tre commi di cui si compone l'articolo si dice, sostanzialmente, che tale

componente accessoria della retribuzione:

deve essere correlata al raggiungimento di obiettivi assegnati e tenere conto di

eventuali incarichi aggiuntivi;

non deve superare il 10% del monte salari;

per essere corrisposta, deve rispettare le indicazioni di CUi al D.Lgs. n.

286/1999.

Premesso il quadro normativo sopradescritto, gli scriventi hanno esaminato

cedolini riepilogativi stipendiali al fine di verificare la corretta quantificazione della

retribuzione accessoria corrisposta al Segretario comunale, Dr. Angelo Scimè.

Dai cedolini riepilogativi stipendiali è stato possibile rilevare come, sino al mese

di settembre 2009, la retribuzione di posizione del Segretario sia stata quantificata

applicando prima il galleggiamento e successivamente la maggioràzione della

posizione, mentre dal mese di ottobre 2009 il calcolo sia stato effettuato tenendo conto

di quanto affermato dall' ARAN, dall'IGOP e dalla Funzione Pubblica.

In ambedue i casi, la retribuzione di posizione utilizzata quale parametro per il

galleggiamento è stata quella dirigenziale più elevata, fissata in misura superiore a

quella contrattualmente prevista, sebbene non ve ne fossero i presupposti, così come

indicato nel precedente paragrafo 4.5.3.

Nella tabella seguente sono riepilogate le somme illegittimamente corrisposte a

titolo di retribuzione di posizione, calcolate sulla base dell'interpretazione delle

disposizioni contrattuali data dall' Agenzia dei Segretari. Per l'anno 2009, la

maggiorazione è stata calcolata solamente sino al mese di settembre.

152

I

I

2009

44.013,47 44.013,47 44.013,47 45.102,87 45.1 02,87 45.102,87

22.006,73 22.006,73 16.505,05

66.020,20 66.020,20 60.518,52 45.102,87 45.102,87 45.102,87

105.506,74 106.650,83 95.712,27 71.1 00,51 70.006,67 71.100,51

39.486,54 40.630,63 35.193,75 25.997,64 24.903,80 25.997,64

Nella tabella seguente sono riepilogate le somme illegittimamente corrisposte a

titolo di retribuzione di posizione, calcolate sulla base dell'interpretazione meno

favorevole al Segretario (sostenuta da ARAN, IGOP e Funzione Pubblica).

44.013,47

105.506,74

61.493,27

44.013,47

106.650,83

62.637,36

Nel complesso, a titolo di retribuzione di poslZlone, al Segretario è stata

corrisposta illegittimamente la somma di € 192.210,00, se calcolata in base

all'interpretazione più favorevole al dipendente, che diviene pari ad € 252.728,51 m

base all'interpretazione meno favorevole allo stesso.

Inoltre, sempre dall'esame dei cedolini stipendiali, è emersa la corresponsione di

somme in violazione del principio di onnicomprensività della retribuzione. Nella

tabella seguente vengono riepilogate le somme illegittimamente liquidate.

2007 2008 2009 2010

32.172,56

15.238,48 15.671,18 13.943,48 11.411,42

2.402,00 496,00

47.411,04 18.073,18 14.439,48 11.411,42

153

Le somme riportate nella tabella precedente si riferiscono a quanto percepito a

titolo di retribuzione di posizione e di risultato, oltre a quanto spettante

contrattualmente, per aver ricoperto ad interim un incarico dirigenziale ed a quanto

percepito per aver partecipato alle commissioni di concorso.

A titolo di esempio, si può esaminare la Determina n. 112 del 24.07.09 (allegato

n. 118), dalla quale si rileva chiaramente come la somma di € 13.943,48, corrisposta

nell'anno 2009 a titolo di retribuzione di risultato, riguardi la copertura di un incarico

dirigenziale vacante.La temporanea copertura di un posto dirigenziale vacante è uno degli elementi da

prendere in considerazione al fine dell'attribuzione della maggiorazione della

retribuzione di posizione, assegnata al Segretario nella misura massima prevista, pari

al 50%, con Decreto Sindacale n. 90 del 9.11.04, così come espressamente indicato

dall'allegato A, voce h), al CCND del 22.12.03. Nessuna ulteriore somma poteva

pertanto essere corrisposta, né come retribuzione di posizione che come retribuzione di

risultato, per la copertura temporanea di posizioni dirigenziali vacanti.

Esaminando le modalità di corresponsione della retribuzione di risultato per

l'incarico ricoperto di Segretario comunale, è stato possibile rilevare come tutti i

Decreti Sindacali riferiti al periodo 2006-2011, con cui è stata valutata l'attività svolta,

riportino sempre la medesima dicitura, ovvero che il Sindaco "DECRETA - Di

valutare più che positivamente l'attività svolta dal Segretario Generale Dr. Angelo

Scimè nel periodo di servizio prestato in tale funzione nell 'anno 2006, per il periodo

di competenza; Di attribuire al suddetto funzionario, in applicazione delle richiamate

previsioni contrattuali, una retribuzione di risultato pari alla misura del 10% del

monte salari". Negli anni successi cambia solamente l'indicazione dell'anno di

riferimento.Dalla documentazione esaminata non è possibile rilevare in alcun modo quali

siano stati gli obiettivi assegnati né il grado di raggiungimento degli stessi,

risolvendosi la valutazione in una clausola di stile rimasta immutata in tutti gli anni

esaminati.

154

Le modalità con cui è stata liquidata la retribuzione di risultato non sembrano

rispondere alle finalità proprie di tale istituto contrattuale, in quanto presso l'ente

manca un vero e proprio meccanismo di valutazione che, a fronte della preventiva

assegnazione di obiettivi annuali, valuti il segretario per le sue prestazioni e per i suoi

comportamenti sulla base di criteri e principi, anch:essi predeterminati, così come

previsto dal D.Lgs. n. 286/1999. Tali modalità applicative dell'istituto sono state

ribadite dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Campania, nella sentenza

n.162712012.Nella tabella seguente sono riepilogati i provvedimenti con cui è stata liquidata la

retribuzione di risultato (allegato n. 119) e le somme corrisposte.

n_>Uv' ... , ~-

• •Atto dirigenziale n. 82 del J 8.04.07 11.096,66

Atto dirigenziale n. 74 del 21.03.08 11.383,10



Decreto Sindacale prat. n. 56063 del 29.06.11 15.098,00

. Totale 70.797,98.....

In conclusione, va rilevata la mancata applicazione di quanto previsto dall'art. 3,

comma 7, del CCNL dell' 1.03.11.

Tale disposizione, come accennato m precedenza, prevede, m sostanza, che

l'incremento del trattamento tabellare a decorrere dal 31.12.09, che passa da €

37.202,67 ad € 39.979,29 per 12 mensilità, a cui aggiungere la tredicesima, sia

finanziato da una' pari riduzione della retribuzione di posizione. In pratica, la somma

complessivamente corrisposta (stipendio tabellare + retribuzione di posizione +

galleggiamento) non sarebbe dovuta aumentare.

L'esame del cedolino stipendiale ha evidenziato come il Segretario comunale,

Dr. Angelo Scimè, abbia invece continuato a percepire, al lordo delle detrazioni di cui

all'art. 9, comma 2, del D.L. 7812010, per le annualità 2010,2011 e 2012, la medesima

retribuzione di posizione mensile (€ 5.469,27) comprensiva della "maggiorazione" e

155

del "galleggiamento", mentre la retribuzione tabellare mensilmente percepita è stata

incrementata.

La maggiore somma mensilmente corrisposta rispetto a quanto spettante è pari ad

€ 231,38 mensili (39.979,29 - 37.202,67 = 2.776,62 : 12 = 231,38) per 12 mensilità

annue, a cui aggiungere la tredicesima.

Considerato che la retribuzione di pOSIZIOneandava ridotta a decorrere dal

31.12.09, la somma indebitamente corrisposta in riferimento agli anni 2010, 20 Il e

2012 è pari ad € 9.023,82 (231,38 x 39 mensilità, comprensive di tredicesima).

Infine, per quanto riguarda i compensi per diritti di segreteria, si ricorda che gli

stessi, in virtù dell' art. 41, comma 4, della Legge n. 312/1980, non possono superare la

quota di un "terzo dello stipendio in godimento" composto dalle voci stipendiali di cui

all'art. 37 del CCNL del 16.05.01, con esclusione della retrib)lzione di risultato e degli

stessi diritti di segreteria26.

La corretta quantificazione della retribuzione spettante al Segretario, escludendo

le voci illegittimamente corrisposte in precedenza esaminate, avrebbe determinato la

riduzione dei diritti di segreteria liquidabili.

26 Vedi orientamenti applicativi ARAN SEG23.

156

5.1 Introduzione

Al fine di procedere all'analisi oggetto della presente verifica, è stato richiesto

per quali servizi pubblici fosse stata affidata la gestione all'esterno. È stato riferito che

sono gestiti all'esterno il servizio di igiene 'urbana, il trasporto pubblico urbano, il

trasporto scolastico, la ristorazione scolastica ed il servizio di accertamento e

riscossione delle entrate tributarie.

Il servizio di ristorazione scolastica è stato affidato alla società Innova S.p.A. a

seguito di gara pubblica, il cui contratto, avente durata di 5 anni, è stato sottoscritto in

data 1.03.11.

In relazione ai restanti servizi, si è proceduto ad esammare le modalità di

affidamento e le modifiche intervenute nei contratti originariamente sottoscritti,

esaminando, in particolare, la gestione dei servizi di seguito riportati.

5.2 L'affidamento del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti

Dall' esame degli atti esibiti dagli uffici comunali, l'affidamento del servizio di

raccolta e smaltimento rifiuti solidi urbani del Comune di Pomezia risulta essere stato

effettuato in favore dell'ATI Consorzio Nazionale Servizi S.c.a.r.!. - Manutencoop

Servizi Ambientali S.p.A., a seguito di procedura aperta, in virtù del contratto rep. n.

6307 del 27.07.07, con originaria scadenza fissata al 5.06.12.

In virtù di cessione di ramo d'azienda, è subentrata nel contratto, nell'anno 2010,

la società Aimeri Ambiente S.p.A ..

Con Delibera di Giunta Comunale n. 79 del 17.04.12, quando mancavano oramai

meno di due mesi alla scadenza contrattuale, è stato affidato all'Ufficio gare e contratti

il compito di redigere il capitolato speciale ed il bando di gara.

157

.';:4\";:''",' .. , .

Nelle more dell'espletamento della gara, con Ordinanza Sindacale n. 58 del

5.06.12 (allegato n. 120), è stato ordinato all'appaltatore di proseguire il servizio per

sei mesi, sino al 5.12.12, agli stessi patti e condizioni.

Successivamente, con Ordinanza Sindacale n. 89 del 4.12.12 (allegato n. 121),

vista l'indisponibilità della Aimeri Ambiente S.p.A. a proseguire il servizio, è stata

affidata l'esecuzione dello stesso alla società Consorzio Nazionale Servizi S.c.a.r.l.,

" ... per sei mesi e comunque fino alla consegna dell 'appalto al nuovo soggetto

aggiudicatario della gara espletanda".

A parere degli scriventi, il ritardo con cui l'ente ha avviato le procedure per

l'espletamento della gara per l'affidamento del servizio ha determinato la violazione

del disposto degli artt. 54 e segg. del D.Lgs. n. 163/2006.

5.3 Il servizio di accertamento e riscossione delle entrate tributarie

Con Delibera di Consiglio Comunale n. 100 del 4.08.99, è stata selezionata,

quale modalità di gestione del servizio di accertamento e di riscossione delle entrate

tributarie, l'affidamento diretto ad una società mista a prevalente capitale pubblico

(A.SER. S.r.l.), già costituita dal Comune di Aprilia, in cui il Comune di Pomezia

sarebbe entrato a far parte a seguito di acquisizione di una partecipazione.

La scelta del socio privato delI'A.SER. S.r.l. era stata già effettuata dal Comune

di Aprilia, mediante procedura di affidamento diretto che aveva fatto seguito

all'infruttuoso espletamento di una procedura ad evidenza pubblica.

In data 30.03.00, il Comune di Pomezia ha stipulato con l'A.SER. S.r.l. la

convenzione di affidamento del servizio, che prevedeva un aggio del 30% sulle

riscossioni complessive, con introito minimo annuale garantito.

158

Tale procedura di affidamento ha dato luogo a specifici interventi da parte della

Magistratura, sia sotto il profilo penale che contabilé7, per cui gli scriventi non

ritengono di dover approfondire ulteriormente la questione.

A seguito di inadempienze da parte del soggetto affidatario, con Delibera di

Consiglio Comunale n. 40 del 28.04.09 è stato dato mandato al dirigente competente di

assumere le determinazioni finalizzate a pronunciare la decadenza della società dalla

convenzione stipulata.

Con successiva Determina n. 34 del 4.05.09 è stata pronunciata la decadenza

dalla convenzione, così come previsto dall'art. 8, comma 1, letto a) e b) della stessa.

Il servizio in questione è stato gestito direttamente dall'ente sino all'affidamento

dello stesso alla società Andreani Tributi S.r.l., avvenuto in data 12.05.11, per la durata

di 5 anni. La società affidataria è stata individuata a seguito di procedura ad evidenza

pubblica, i cui atti di gara sono stati approvati con Determina n. 144 del 29.03.11.

5.4 Il servizio di trasporto scolastico

L'affidamento del servizio di trasporto scolastico è avvenuto con contratto del

3.02.06 in favore dell' ATI C.LA.L. - Paolo Scoppio e Figlio, sino al 31.12.07.

Con atto aggiuntivo del 14.06.06 (allegato n. 122), ben prima della scadenza del

contratto, l'affidamento è stato prorogato al 31.12.08, richiamando il disposto dell'art.

89, comma 1, letto b) e c), della Legge Regionale n. 412006, che riguarda il servizio di

trasporto pubblico locale.

Presso il Comune di Pomezia il servizio di trasporto pubblico locale è affidato sin

dall'anno 2002 alla società Autoservizi Troiani S.r.l., per cui la disposizione

richiamata non poteva essere utilizzata per il servizio di trasporto scolastico, oggetto di

27 Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione Lazio, sentenza n. 60 J /20 J 2.

159

esame in questa sede, in quanto fattispecie differente rispetto a quella regolata dalla

norma richiamata.

Con Atto aggiuntivo del 3.03.09 (allegato n. 123), richiamando il disposto

dell' art. 38, comma l, letto b) e c), della Legge Regionale n. 31/2008, che riguarda

anch'esso il servizio di trasporto pubblico locale, l'affidamento è stato prorogato al

31.12.10.

Con Delibera di Giunta Comunale n. 276 del 30.12.10, quando mancava solo un

giorno alla scadenza della proroga, è stato autorizzato l'avvio di una gara per

l'affidamento del servizio di trasporto scolastico. La gara è stata indetta solo con

Determina n. 312 del 16.11.11 e sino ad oggi non risulta sia stata conclusa.

Con Determina n. 60 del 15.05.12 (allegato n. 124), è stato ulteriormente

prorogato l'affidamento del servizio all' ATI CIAL - Paolo Scoppio e Figlio, smo

all'espletamento della gara.

Da quanto esposto, è possibile rilevare come siano state disposte una serie di

proroghe al contratto originario, avente scadenza al 31.12.07, in violazione del

disposto degli artt. 54 e segg. del D.Lgs. n. 163/2006, facendo indebitamente richiamo,

in occasione dei primi due rinnovi, alle norme relative al trasporto pubblico locale,

fattispecie diversa da quella esaminata.

5.5 Il servizio di trasporto pubblico urbanoI

L'affidamento del servizio di trasporto pubblico urbano del Comune di Pomezia

è avvenuto a favorè della società Autoservizi Troiani S.r.l., con contratto del 5.07.02,

con scadenza fissata al 9.07.04.

Nel corso degli anni, tale contratto è stato oggetto di ripetute proroghe, anche in

virtù di specifiche disposizioni normative regionali. L'art. 89, comma 1, letto b) e c),

della Legge Regionale n. 412006, ha previsto lo spostamento al 31.12.06 del termine

per l'affidamento tramite gare del servizio di trasporto pubblico locale.

160

Successivamente, l'art. 38, comma l, letto b) e c), della Legge Regionale n.

31/2008, ha previsto l'affidamento del servizio in questione con modalità conformi al

disposto del Regolamento CE 1370/2007, prevedendo la possibilità di prorogare i

contratti in corso sino alla conclusione delle procedure di gara, con termine massimo

fissato al 31.12.10. Tale norma è stata abrogata dall'art. l, comma 48, della Legge

Regionale n. 22/2009.

Con Atto aggiuntivo del 5.01.09, l'affidamento del servizio è stato prorogato al

31.12.10.

L'art. n-bis, del D.L. n. 112/2008, convertito in Legge n. 133/2008, aveva

previsto, nel caso in questione a decorrere dal 31.12.10, l'obbligo di procedere

all'affidamento dei servizi pubblici. locali, in via ordinaria, mediante procedure ad

evidenza pubblica, specificando che "Le disposizioni contenute nel presente articolo si

applicano a tutti i servizi pubblici locali e prevalgono sulle relative discipline di

settore con esse incompatibili". Tale disposizione normativa è stata abrogata con

D.P.R. 18 luglio 2011, n. 113, a seguito di referendum popolare.

Nel frattempo, il termine di cessazione degli affidamenti era stato prorogato al

31.03.11 ad opera dell'art. l, comma l, del D.L. n. 225/2010 (Milleproroghe).

A seguito dell'abrogazione referendaria, il legislatore è intervenuto sul tema con

l'art. 4 del D.L. n. 138/2011, il quale, al comma 32-ter, prevedeva che i soggetti

affidatari avrebbero assicurato la prosecuzione delle attività, anche oltre le scadenze

previste, fino al subentro del nuovo gestore.

La Corte Costituzionale, con sentenza n. 199 del 17-20 luglio 2012, ha abrogato

la norma da ultimo richiamata, determinando un vuoto normativo che comporta" .

l'applicazione immediata nell'ordinamento italiano della normativa comunitaria .

relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara a evidenza pubblica per

l'affidamento della gestione di servizi pubblici di rilevanza economica ... ", cosi come

rilevato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 24/20 Il.

Dagli atti esibiti, non appare legittima la prosecuzione del servizio in regime di

proroga.

161

Conclusioni

Prima di illustrare in maniera sintetica i principali rilievi emersi, gli scriventi

rappresentano come la fattiva collaborazione del personale dell'ente, che ha messo a

disposizione il materiale necessario con sollecitudine, abbia permesso l'agevole analisi

delle fattispecie oggetto di esame. Si ringrazia, pertanto, per la collaborazione fornita.

Venendo agli argomenti oggetto di indagine, l'esame effettuato ha evidenziato

una serie di problematiche.Per ciò che riguarda la situazione finanziaria, i documenti contabili esaminati

espongono dati che non rappresentano in maniera veritiera la condizione in cui versa

l'ente.E' stato infatti riscontrato l'irregolare utilizzo dei servizi per conto di terzi per

l'effettuazione di spese non autorizzate e prive di copertura finanziaria, anche se per

importi non particolarmente rilevanti, nonché la conservazione in bilancio di residui

attivi privi di idoneo titolo giuridico. Alcune irregolarità sono state riscontrate anche in

relazione alle procedure con cui l'ente effettua gli accertamenti in conto competenza.

La problematica più rilevante riguarda la conservazione in bilancio dei residui

riferiti ai crediti vantati nei confronti dell' A.SER. S.r.l., che, allo stato attuale,

appaiono caratterizzati da elevati rischi di inesigibilità. A fronte di tali rischi, l'ente

non ha proceduto a stralciare i residui attivi dal conto del bilancio né ha previsto un

fondo svalutazione crediti di importo adeguato.

L'esame della documentazione contabile ha evidenziato, inoltre, come non Sia

stata rispettata la corretta imputazione delle riscossioni alla gestione di cassa vincolata,

consentendo potenzialmente all'ente di utilizzare più risorse di quelle consentite, non

tenendo conto dei limiti previsti dagli artt. 195 e 222 del D.Lgs. n. 26712000.

Quanto al Patto di stabilità, i dati comunicati dall' ente non corrispondono a quelli

contenuti nei conti consuntivi, sebbene non sia rilevabile un superamento dei limiti

imposti.

162

Il rapporto con le società partecipate ha evidenziato significative criticità

riguardo ai rispettivi rapporti di debito e di credito. I crediti vantati dalle società nei

confronti dell'ente sono di importo superiore a quello dei residui passivi presenti in

contabilità, con potenziali effetti negativi sul bilancio.

L'esame delle problematiche concernenti il personale ha palesato gravi criticità,

sia per ciò che riguarda la costituzione del fondo per il trattamento accessorio, sia per

il suo utilizzo. Le anomalie hanno riguardato sia il personale del comparto che quello

dirigente.

In particolare, il fondo per il trattamento accessorio del personale del comparto è

. stato costituito inserendo nello stesso risorse non previste dalla contrattazione

collettiva, operando, inoltre, incrementi significativi in assenza dei presupposti

previsti.

Relativamente all'utilizzo delle risorse del fondo, va rilevato come le somme

corrisposte a titolo di produttività siano state, in molti casi, erogate sulla base di

parametri automatici, determinando così una distribuzione "a pioggia".

Analoghe censure possono essere formulate in relazione alle progressIOnI

economiche orizzontali, che sono state attribuite in maniera generalizzata in favore

della totalità dei dipendenti, senza perseguire effettive finalità premiali. Le

progressioni sono state attribuite anche nell' anno 20 Il, in palese violazione delle

norme finalizzate a contenere la dinamica retributiva.

L'esame ha consentito di rilevare la scorretta erogazione di compensi a carattere

indennitario, nonché il pagamento di somme in violazione del principio di

onnicomprensività della retribuzione.

Anche il trattamento accessorio del personale dirigente non è risultato in linea

con le previsioni contrattuali, essendo stato incrementato il relativo fondo in assenza

dei presupposti previsti. L'abbondanza di risorse ha permesso all' ente di fissare

retribuzioni di posizione particolarmente elevate, superiori all' importo massimo

previsto contrattualmente ed in assenza dei relativi presupposti.

163

E' stata poi rilevata l'erogazione di compensi in palese violazione del principio

di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale.

Anche il trattamento accessorio del Segretario comunale è risultato non in linea

con le previsioni contrattuali. In particolare, la retribuzione di posizione è stata

corrisposta in misura superiore al consentito - in parte a causa della errata

quantificazione della retribuzione di posizione dei dirigenti - è stato violato il principio

di onnicomprensività ed è stata erroneamente quantificata la retribuzione a seguito

dell'ultimo rinnovo contrattuale.Irregolarità sono state rilevate anche in relazione alla retribuzione di risultato,

che è stata erogata in presenza di significative lacune del processo di assegnazione

degli obiettivi e di valutazione delle prestazioni.

Criticità molto significative sono state rilevate esaminando le procedure di

reclutamento del personale.Sia le progressioni verticali che le stabilizzazioni sono state realizzate senza

rispettare il principio di adeguato accesso dell'esterno. Inoltre, queste ultime hanno

visto tra i beneficiari un gran numero di soggetti privi dei requisiti previsti dalle norme

e sono state poste in essere ben oltre il periodo temporale consentito.

Anche il ricorso a personale a tempo determinato non è in linea con il quadro

normativo, essendo stato reclutato per far fronte ad esigenze ordinarie e non

temporanee. Quanto ai dirigenti a tempo determinato, sono stati conferiti incarichi di

staff per ricoprire posti vacanti in dotazione organica, in violazione delle disposizioni

normative.Per concludere, l'esame delle procedure di affidamento dei servizi pubblici ha

evidenziato come, in alcuni casi, si sia proceduto alla proroga dei contratti in corso,

invece di procedere all'affidamento mediante procedure ad evidenza pubblica.

Particolarmente grave, per le conseguenze che ha avuto, è stato l'affidamento

diretto all' A.SER. S.r.l. del servizio di accertamento e riscossione dei tributi. Tale

procedura, essendo stata già oggetto di interesse da parte della Magistratura penale e di

164

quella contabile, oltre che posta in essere in un periodo ormai risalente nel tempo, non

è stata oggetto di ulteriori specifici approfondimenti.

Roma, 11.02.13I Dirigenti dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica

~f)2J;;Tatò

165

ELENCO DEGLI ALLEGATI

[Et[ ni, ........

) """glll<.

1 Estratto del parere redatto dal Dr. Daniele Giuncata 12 Determina n. 516 del 4.11.10 133 Scheda contabile accertamento n. 46 del 4.11.1 O 144 Determina n. 641 del 22.12.1 O 155 Scheda contabile accertamento n. 115 del 31.12.10 17

.

6 Determina n. 132 del 29.06.07 .

187 Determina n. 115 del 2.05.07 208 Determina n. 219 del 17.10.07 229 Determina n. 91 del 28.03.12 25lO Nota del 3.01.13 - Residui passivi verso società partecipate 28Il Estratto nota integrativa 2011 Consorzio Università di Pomezia 4412 Tabelle impegni e pagamenti spesa corrente e in conto capitale 4813 Nota prot. n. 40160 del 19.05.12 5014 Nota prot. 44259 dell' 1.06.12 5315 Prospetto oneri concessori anno 2008 5716 Prospetto oneri concessori anno 2009 5917 Nota prot. n. 30211 del 13.04.12 del Corpo di Polizia locale 6018 Documentazione incarico professionale Avv. Luca Tamassia 6219 Determina n. 58 del 26.06.07 6920 Nota del 29.11.12 del Servizio Lavori Pubblici 7421 Campione reversali esaminate 7522 Richiesta situazione di cassa vincolata 9823 Riepilogo situazione di cassa al 31.12.10 9924 Estratto relazione Collegio dei Revisori anno 2007 10025 Estratto relazione Collegio dei Revisori anno 2008 10226 Estratto relazione Collegio dei Revisori anno 2009 10527 Nota prot. 30935 del 14.04.10 del Settore Personale 107

166

28 Nota prot. 106138 del 21.12.12 del Settore Personale 11329 Estratto relazione Collegio dei Revisori anno 2010 11430 Estratto relazione Collegio dei Revisori anno 20 Il 11831 Elenco assunzioni anno 20 Il 12232 Delibera di Giunta Comunale n. 230 del 7.10.08 13233 Verbale di delegazione trattante del 14.07.09 13734 Nota prot. 106168 del 18.12.09 del Settore Personale 14435 Delibera di Giunta Comunale n. 207 del 17.11.11 15036 Delibera di Giunta Comunale n. 19 del 28.02.12 15537 Delibera di Giunta Comunale n. 87 del 6.03.98 16338 Delibera di Giunta Comunale n. 406 del 13.12.00 16739 Delibera del Commissario Straordinario n. 100 del 26.05.06 16940 Delibera di Giunta Comunale n. 186 del 26.07.07 17541 Delibera di Giunta Comunale n. 99 del 27.05.10 18642 Determina n. IO dell' Il.01.07 del Corpo di Polizia Municipale 19143 Determina n. 189 del 2.10.07 del Corpo di Polizia Municipale 19344 Determina n. 164 del 26.09.08 del Corpo di Polizia Municipale 19645 Determina n. 136 del 19.11.09 del Corpo di Polizia Municipale 19946 Determina n. 161 del 3.12.10 della Polizia Municipale 20247 Determina n. 242 del 15.11.11 del Settore Personale 20548 Nota prot. 68104 del 20.08.12 del Corpo di Polizia Locale 20949 Determina n. 145 del 9.08.07 del Corpo di Polizia Municipale 21050 Determina n. 82 del 12.10.07 del Servizio Finanziario 21251 Determina n. 136 del 6.10.08 del Servizio Finanziario 21452 Determina n. 317 del 12.02.09 del Servizio Finanziario 21653 Determina n. 42 del 4.06.09 del Servizio Finanziario 21854 Determina n. 106 del 16.12.09 del Servizio Finanziario 22055 Determina n. 125 del 15.03.11 del Servizio Finanziario 22356 Determina n. 202 del 9.05.1 1 del Servizio Finanziario 22557 Determina n. 145 del 29.07.08 del Settore Istruzione 227

167

58 Determina n. 96 del 29.07.09 del Settore Istruzione 23159 Determina n. 156 del 27.07.1 Odel Settore Istruzione 23560 Determina n. 242 del 26.07. Il del Settore Istruzione 23861 Determina di impegno n. 89 del 13.06.12 del Settore Istruzione 24162 Determina n. 76 del 17.09.09 del Settore Patrimonio 24663 Determina n. 77 del 17.09.09 del Settore Patrimonio 24964 Determina n. 135 del 23.03.10 del Settore Patrimonio 25265 Determina n. 233 del 30.04. IOdel Settore Patrimonio 25566 Nota prot. 1618 dell'8.0U3 - Dati personale in servizio 25867 Stampata sito internet amministrazione - Sezione trasparenza 25968 Determina n. 391 del 6.11.07 del Settore Istruzione 26069 Determina n. 202 dell'8.08.07 del Settore Cultura 26370 Atto dirigenziale n. 198 del 17.12.09 del Settore Personale 27271 Determina n. 14I del 14.11.01 del Settore Personale 27572 Determina n. 184 dell' 1U2.03 28373 Determina n. 84 del 10.04.06 del Settore Personale 29074 Determina n. 2 I4 del 17.10.08 del Settore Personale 29775 Determina n. 100 del 13.05.11 del Settore Personale 30476 Nota prot. n. 65279 del 5.08.09 del Settore Personale 31077 Art. 15 del CCDI del 10.08.09 - Anno 2008 31578 Determina n. 13 del 30.01.09 del Corpo di Polizia Municipale 31979 Determina n. 458 del 2.1 1.12 del Settore Lavori Pubblici 32280 Determina n. 239 del 4.05.11 del Settore Lavori Pubblici 32581 Determina n. 446 del 20. I0.08 del Settore Lavori Pubblici 327

81 bis Parere ANCI su incentivi ICI 32982 Determina n. 113 del 6.04.12 del Settore Finanziario 33183 Atto dirigenziale n. 29 del 12.03.09 del Settore Personale 33684 Delibera di Giunta Comunale n. 410 del 28.10.00 34085 Determina n. 52 del 29.03.01 del Settore Personale 34586 Delibera di Giunta Comunale n. 34 deI26.07.01 347

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87 Determina n. 68 dell' 1.08.02 del Settore Personale 35988 Determina n. 97 del 30.07.10 del Settore Personale 36189 Delibera di Giunta Comunale n. 134 del 12.06.08 36590 Determina n. 144 del 10.07.08 del Settore Personale 37591 Nota prot. 52140 del 30.06.08 del Settore Personale 37892 Determina n. 151 del 25.07.08 del Settore Personale 38293 Documentazione anzianità di servizio dipendenti stabilizzati 38594 Determina n. 262 del 16.12.08 del Settore Personale 41995 Documentazione anzianità di servizio dipendenti stabilizzati 423

96 Determina n. 92 del 24.06.09 del Settore Personale 42697 Documentazione anzianità di servizio dipendenti stabilizzati 43398 Determina n. 194 dell' 11.12.09 del Settore Personale 49999 Documentazione anzianità di servizio dipendenti stabilizzati 504100 Determina n. 48 dell' Il.03.11 del Settore Personale 511101 Documentazione anzianità di servizio Proietti Silvia 513102 Determina n. 47 dell' 11.03.11 del Settore Personale 524103 Documentazione anzianità di servizio Muzzolini Giorgia 526104 Lodo arbitrale del 14.12.12 - Bologna Barbara 544105 Retribuzioni corrisposte ai soggetti illegittimamente stabilizzati 554106 Delibera di Giunta Comunale n. 94 del 7.05.08 555107 Collegio dei Revisori parere del 7.05.08 568108 Delibera del Commissario Straordinario n. 85 del 18.05.06 573109 Relazione tecnica CCDI anno 2010 personale dirigente 585110 Grafico struttura organizzativa di cui alla Delibera C.S. n. 91/2006 593

111 Somme pagate al personale dirigente quale retribuzione di posizione 595112 Somme corrisposte in violazione al principio di onnicomprensività 601113 Provvedimenti di conferimento incarichi dirigenziali 602114 Atto del Sindaco n. 51 del 31.08.06 632115 Proroghe incarico dirigenziale Geom. Bruno Lombardi 634116 Atto del Sindaco n. 77 del 9.10.07 641.

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117 Proroghe incarico dirigenziale Geom. Giovanni Gallucci . 643

118 Determina n. 112 del 24.07.09 del Settore Personale 648

119 Provvedimenti liquidazione retribuzione di risultato al Segretario 652

120 Ordinanza Sindacale n. 58 del 5.06.12 677

121 Ordinanza Sindacale n. 89 del 4.12.12 680

122 Atto aggiuntivo del 14.06.06 - Servizio trasporto scolastico 683

123 Atto aggiuntivo del 3.03.09 - Servizio trasporto scolastico 687

124 Determinan. 60 del 15.05.12 del Servizio Trasporti 692

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Relazione Amministrativo Contabile Comune di Pomezia

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