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QUALE FUTURO PER LA PAC?

Roberto Pretolani Dipartimento di Economia e Politica Agraria,

Agroalimentare e Ambientale Università degli Studi di Milano

Società Agraria di Lombardia, 20 aprile 2011

Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale

L’ennesima riforma della PAC ?

Con la Comunicazione 672 del 18.11.2010 della

Commissione al Parlamento Europeo, al

Consiglio, al Comitato Economico e Sociale

Europeo e al Comitato delle Regioni, dal titolo:

La PAC verso il 2020: rispondere alle future sfide dell'alimentazione,

delle risorse naturali e del territorio

è iniziato il dibattito per il futuro assetto della

PAC, che si concluderà entro la fine del 2012


Apparentemente si tratta della quinta fase della

riforma della PAC:

1993-1999 : Piano Mac Sharry

2000-2003 : Agenda 2000

2004-2008 : Mid Term Review -> Riforma Fischler

2009-2013 : Health Check

2014-2020 : Europa 2020

Probabilmente sarà qualcosa di più profondo

dell’HC, simile per incisività alla riforma Mac

Sharry o a quella Fischler

Le riforme Pac dal 1992 ad oggi Sostegno agricolo UE (milioni di €) a carico dei

consumatori e dei contribuenti (%)

Fonte: elaborazione su dati OECD (PSE/CSE database)

-

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Sostegno agricolo dai contribuenti % dai consumatori %

Le riforme Pac dal 1992 ad oggi Bilancio UE e peso del settore agricolo (milioni di €)

Fonte: Commissione Europea

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

Agricoltura Totale Inc. % Agricoltura


Lo spostamento del costo della PAC dai

consumatori (prezzi garantiti) ai contribuenti

(aiuti diretti e sviluppo rurale) e la progressiva

riduzione della % del bilancio UE per le politiche

agricole facevano temere un «abbandono» della

PAC (finisce nel 2013!!) oppure un suo drastico

ridimensionamento.

Le proposte contenute nel Com 672 predisposto

dal Commissario Dacian Ciolos sono, comunque,

una buona notizia.

La PAC durerà almeno fino al 2020. Ma come?

La Comunicazione - Perché una riforma?


Secondo il documento: «La PAC è chiamata ad affrontare una serie di

sfide che costringono l'UE a fare scelte strategiche per il futuro a

lungo termine del settore agricolo e delle zone rurali»

Da qui «la necessità che la futura PAC continui ad essere una politica

comune forte, imperniata su due pilastri»

Il documento identifica tre obiettivi strategici:

a) Preservare il potenziale di produzione alimentare dell'UE

secondo criteri di sostenibilità, al fine di garantire la sicurezza

dell'approvvigionamento alimentare a lungo termine per i cittadini

europei e contribuire a soddisfare la domanda mondiale di prodotti

alimentari, che secondo le stime della FAO dovrebbe subire un

incremento del 70% da qui al 2050.

b) Sostenere le comunità agricole, che forniscono ai cittadini euro-

pei una grande varietà di derrate alimentari di pregio e qualità,

con una gestione attiva del territorio e delle risorse naturali.

c) Preservare la vitalità delle comunità rurali, per le quali

l'agricoltura costituisce un'attività economica importante in grado

di creare occupazione locale.

I motivi della riforma in dettaglio


Affrontare le preoccupazioni in materia di sicurezza dell’approvvi-

gionamento alimentare, a livello sia UE sia mondiale

Migliorare la gestione sostenibile delle risorse naturali

Far fronte alle pressioni esercitate dai cambiamenti climatici

sull’attività agricola

Rafforzare la competitività, in presenza di maggiore

globalizzazione e più marcata variabilità attesa dei prezzi,

mantenendo la produzione agricola in tutta l’UE

Valorizzare la diversità delle strutture e dei sistemi produttivi

dell’UE, preservandone il ruolo sociale, territoriale e strutturante

Rafforzare la coesione territoriale e sociale nelle zone rurali,

promuovendo l’occupazione e la diversificazione

Ripartire il sostegno della PAC in modo più equo e bilanciato tra

Stati membri e tra agricoltori in attività

Semplificare l’attuazione della PAC, riducendo gli oneri

amministrativi per i beneficiari dei fondi

Le grandi sfide future


Gli obiettivi della riforma


1) Produzione alimentare efficiente a. Contribuire al reddito agricolo e limitarne le fluttuazioni

b. Migliorare la competitività del settore agricolo, aumentando

la percentuale di valore nella filiera alimentare

c. Compensare le difficoltà di produzione delle regioni che

presentano specifici vincoli naturali

2) Gestione sostenibile risorse naturali a. Garantire pratiche di produzione sostenibili e una maggiore

offerta di beni pubblici ambientali, oggi non remunerati

b. Favorire una crescita verde attraverso l'innovazione

c. Interventi di mitigazione e adattamento al cambiamento

climatico

3) Sviluppo territoriale equilibrato a. Sostenere l'occupazione rurale

b. Migliorare l'economia rurale e promuovere la diversificazione

c. Favorire la diversità strutturale dei sistemi agricoli

Gli strumenti della PAC 2020

- Efficacia dei meccanismi

di attuazione

- Coerenza tra politiche

- Revisione della

ripartizione del sostegno

tra SM

- Pacchetto di strumenti

per la gestione del rischio

- Politica qualità rafforzata

e semplificata

I pilastro II pilastro

Pagamenti diretti

rivisti Misure di mercato

semplificate

- Più “verdi”

- Più equamente

ripartiti tra paesi

e agricoltori

- Soggetti a tetti

aziendali

- Riservati agli

agricoltori in attività

- Con una

condizionalità

semplificata

- Regime speciale per

piccoli agricoltori

- Razionalizzare e

semplificare gli

strumenti

vigenti (rete di

sicurezza)

- Politica della

qualità riveduta

- Miglioramento

della filiera

alimentare

Competitività,

innovazione,

cambiamento

climatico,

ambiente

I pagamenti diretti: finalità e modalità


Finalità: Ridistribuzione, riformulazione e

migliore orientamento del sostegno

Redistribuzione basata su criteri economici e

criteri ambientali agli «agricoltori attivi» - Sostegno del reddito di base Pagamento diretto disaccoppiato di base, uniforme tra gli agricoltori

della regione o Stato Membro, soggetto alla condizionalità, soggetto a

tetti per azienda (tenuto conto dell’intensità di lavoro)

- Componente “ecologica” Obbligatoria, a sostegno di misure ambientali semplici, non contrattuali e

annuali, che vadano al di là della condizionalità

- Sostegno aggiuntivo per zone svantaggiate Pagamento per superficie, aggiuntivo al reddito, integrativo del sostegno

erogato nel secondo pilastro

- Aiuto accoppiato facoltativo per problemi specifici di alcune regioni su superficie, rese o capi

I pagamenti diretti: finalità e modalità


Si potrebbe immaginare una soluzione di questo tipo:

Le misure di mercato


Finalità: razionalizzare e semplificare gli strumenti

- Intervento come rete di sicurezza in caso di crisi di

prezzo e turbative di mercato

Estendere i periodi di intervento

Ricorso a clausole di salvaguardia

Ammasso privato

- Proposte per una Politica di qualità riveduta

- Migliorare il funzionamento delle filiere alimentari Squilibrio del potere negoziale degli attori della filiera

Regolare le relazioni contrattuali

Ristrutturare e consolidare il settore agricolo

Funzionamento dei mercati dei derivati sulle materie prime

Dal progetto alle proposte


Punti rilevanti della negoziazione:

• Redistribuzione aiuti diretti tra SM;

• Regionalizzazione aiuti diretti negli SM;

• Nuove politiche di mercato;

• Misure sviluppo rurale e cambiamento

climatico

Rispetto ai primi due punti, si pone il problema di

una più equa distribuzione dell’ammontare di

risorse tra Paesi, aree e singoli beneficiari.

A seconda dei criteri che si individueranno per

riallocare le risorse dei pagamenti diretti si

potranno verificare ampi scostamenti dalla

situazione attuale.

Dal progetto alle proposte


I passaggi che ci attendono sono i seguenti:

Definizione del budget PAC 2014-2020

Suddivisione del budget tra I e II pilastro

Redistribuzione tra i 27 stati membri

Redistribuzione tra regioni italiane

Regionalizzazione obbligatoria degli aiuti

I punti di incertezza sono ancora molti

Vediamo quali sono le variabili in gioco

I pagamenti diretti per superficie agricola


Lavoro svolto da INEA in collaborazione con il Mipaaf: se si

rapportano i massimali dei pagamenti diretti per Paese alla

superficie agricola che ha generato i diritti all’aiuto, il valore medio

comunitario sarebbe pari a poco meno di 300 euro/ha (296,2) e

l’Italia si collocherebbe al di sopra di tale valore (433,7 euro).

I pagamenti diretti rispetto alla PLV agricola


Tuttavia, se si tiene conto di altri criteri distributivi delle risorse, la

situazione si modifica notevolmente a vantaggio del nostro Paese.

La PLV è un parametro di grande interesse per la distribuzione dei

pagamenti diretti, perché sintetizza molti criteri “oggettivi”

(specializzazione, forza lavoro, strutture, ecc.).

L’Italia contribuisce in modo rilevante alla PLV europea (12,7%), ma

l’importo medio degli aiuti per 1.000 euro di PLV vede il nostro Paese

molto al di sotto (76,7%) rispetto al dato medio europeo (123 euro)

Il problema della parità di potere di acquisto


E’ stata posta l’attenzione sul fatto che il potere di

acquisto tra i 27 Stati membri è molto diverso tra Paese

e Paese.

In pratica, 100 euro medi di aiuto al settore agricolo

corrispondono ad entità molto diverse a seconda se

questi 100 euro vengono dati ad un agricoltore tedesco,

ad uno italiano o ad uno polacco o bulgaro, dati i

diversi livelli di potere di acquisto tra i tre Paesi.

Applicando questo criterio della parità di potere di

acquisto, si ottengono dei dati molto diversi da quelli di

partenza.

I pagamenti per superficie e per PLV corretti

con la PPP


Un “flat rate” medio europeo di 296,2 € per ettaro è

pari a 320,9 € in Italia, a 379,9 nel Regno Unito, e solo

a 121,7 euro in Bulgaria o a 142,8 euro in Romania. Quindi, per avere un “flat rate” per ettaro rispondente alla PPP in

Italia bisognerebbe scendere da 433,6 a 320,9 €, e non a 296,2 €.

Seguendo lo stesso ragionamento, con la PLV in PPP in Italia

bisognerebbe portare l’aiuto medio da 94,8 per 1.000 € di PLV a

133,9 € (e non a 123,6 €).

I massimali secondo “criteri oggettivi”


Un altro modo per agire sulla distribuzione delle

risorse è rivedere i massimali individuando “criteri

oggettivi” che tengano contro della potenzialità di

produzione da parte dell’agricoltura di beni pubblici.

Come esempio, INEA ha utilizzato 4 criteri con pesi diversi:

1) Superficie ammissibile;

2) PLV;

3) Popolazione rurale;

4) Aree Natura 2000.

In realtà, il massimale italiano ricalcolato in questo modo risulta

sempre in linea con quello attuale, mentre altri Paesi (Francia,

Regno Unito, Danimarca, Grecia,…) vedono il proprio massimale

ridursi in modo più netto.

Possibili applicazioni di «criteri oggettivi»


La situazione attuale degli aiuti PAC


Trasferimenti della PAC in Italia e Lombardia, 2007-2009

Fonte: elaborazione su banca dati spesa pubblica in Agricoltura - INEA, 2010

Lombardia 453,8 (12,2%)

Lombardia 572,0 (13,0%)

Lombardia 710,5 (9,8%)



La redistribuzione dei pagamenti diretti a

livello regionale: quali criteri?



MeuroPeso su

ItaliaVar. %

Statu quo 572,0 12,8

SAU 355,5 8,1 -37,9%

PLV (PPB) 610,0 13,9 6,6%

Area Natura 2000 263,3 6,0 -54,0%

Lavoro (ULA) 412,5 9,4 -27,9%

40-20-20-20 406,7 9,3 -28,9%

40-40-10-10 462,1 10,5 -19,2%

30-30-20-20 432,6 9,9 -24,4%

Possibili conseguenze in Lombardia

• Per la Lombardia si profila una potenziale perdita di

massimale tra il 20 ed il 30%.

• L’unica possibilità è l’impiego di correttivi nel riparto

nazionale alleandosi con altre regioni penalizzate

(Piemonte, Veneto, Umbria, Puglia, Calabria)


La situazione attuale (2010) in Lombardia

Il PUA è erogato a circa 35.000 aziende (60% del totale), con

una SAU pari al 90% del totale e con 3/4 di ha con titoli.

Il PUA medio/ha è 661 € al lordo della modulazione; solo la

regionalizzazione lo farà scendere a 489 € (senza tagli)

PUA 2010 Totale

con

premi

senza

premiTotale

con

premi

senza

premiTotale

Aziende 58.932 34.886 24.046

SAU (ha) 957.427 24,72 3,96 16,25 862.228 95.198

Sup.selezionata (ha) 709.147 20,33 0,00 709.147

Reddito lordo (€) 2.850.217.978 70.960 15.583 48.365 2.871 3.936 2.977

Valore titoli Superficie 421.070.339 12.070 0 7.145 594

Titoli condiz. particolari 14.861.196 426

Pag.accoppiati 47.523.742 1.362 67

Modulazione -30.549.672 -876

Totale pagamenti 452.905.605 12.982 0 7.685 661 0 473

% Pagamenti/reddito 15,9% 18,3% 15,9% 23,0% 15,9%

Titoli superficie 2013 468.594.081 13.432 7.951 543 489

Per azienda Per ettaro


L’attuale distribuzione degli aiuti

Derivando da una base storica (settori ed aree), la

distribuzione degli aiuti in Lombardia è fortemente

concentrata.

L’1% delle aziende (608) riceve oltre 100.000 euro di

PUA, il 73% del PUA va al 10% delle aziende.

Distribuzione delle aziende e degli aiuti per classe di pagamenti

% Aziende % SAU%Reddito

(RLS)

%

Pagamenti

< 1000 15,0% 3,5% 2,2% 0,9%

1000-5000 19,4% 12,9% 9,1% 6,0%

5000-20000 14,6% 24,3% 20,4% 19,8%

20000-100000 9,2% 37,0% 41,1% 51,7%

> 100000 1,0% 12,4% 14,1% 21,7%

Senza pagamenti 40,8% 9,9% 13,1% 0,0%

LOMBARDIA 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%



Oggi la distribuzione degli aiuti è sostanzialmente

analoga a quella del reddito.

Il 10% delle aziende concentra il 47% della SAU, il 70% dei

redditi e il 60% dei pagamenti.

Il 67% delle aziende riceve solo il 9% dei pagamenti.

Distribuzione delle aziende e degli aiuti per classe di reddito


(RLS)

%

Pagamenti

< 4800 € 42,0% 5,0% 1,4% 2,0%

4800-19200 € 24,9% 11,6% 5,2% 6,9%

19.200-48.000 € 12,9% 14,8% 8,0% 11,0%

48000-120000 € 9,6% 21,5% 15,0% 20,0%

> 120000 € 10,6% 47,1% 70,5% 60,0%

LOMBARDIA 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%



Vi è anche un forte squilibrio tra montagna e collina da

un lato (43% delle aziende, 25% della Sau e 8% di aiuti) e

pianura dall’altro (92% dei pagamenti).

Distribuzione delle aziende e degli aiuti per fascia altimetrica


(RLS)

%

Pagamenti

Montagna 21,4% 16,1% 5,2% 3,2%

Collina 21,8% 8,7% 10,0% 4,9%

Pianura 56,8% 75,2% 84,9% 91,9%

LOMBARDIA 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Proviamo adesso a fare una simulazione delle variazioni

nella distribuzione degli aiuti tra aziende, ipotizzando un

PUA medio (al lordo modulazione) di 489 euro/ha.


Effetti regionalizzazione «flat rate»

Per zone altimetriche un pagamento uguale per tutti

porterebbe a una significativa redistribuzione del

sostegno, dalla pianura alle aree collinari e montane.

Mentre la variazione dei premi sarebbe rilevante, la

variazione del reddito sarebbe modesta in pianura (-3%)

e significativa in montagna (+40%).

Effetti della regionalizzazione degli aiuti per fascia altimetrica

Reddito

(RLS) / ha

Pagamenti

/ha SAU

% Premi/

Reddito

Variazione

% premi

Nuovo

reddito /

ha

Variazione

% reddito

Nuova %

premi/

reddito

Montagna 961 98 10,2% 400,0% 1.352 40,7% 36,2%

Collina 3.415 274 8,0% 78,8% 3.631 6,3% 13,5%

Pianura 3.357 598 17,8% -18,2% 3.249 -3,2% 15,1%

LOMBARDIA 2.977 489 16,4% 0,0% 2.977 0,0% 16,4%



La penalizzazione sarebbe rilevante per le aziende che

oggi hanno maggiori pagamenti e andrebbe a beneficio di

quelle oggi meno o non sostenute.

Effetti della regionalizzazione degli aiuti per classi di pagamento 2010

Reddito

(RLS) / ha

Pagamenti

/ha SAU

% Premi/

Reddito

Variazione

% premi

Nuovo

reddito /

ha

Variazione

% reddito

Nuova %

premi/

reddito

< 1000 1.907 126 6,6% 288,0% 2.270 19,1% 21,6%

1000-5000 2.099 228 10,9% 114,4% 2.360 12,4% 20,7%

5000-20000 2.502 398 15,9% 22,9% 2.593 3,7% 18,9%

20000-100000 3.304 683 20,7% -28,4% 3.110 -5,9% 15,7%

> 100000 3.376 856 25,3% -42,8% 3.010 -10,9% 16,3%

Senza pagamenti 3.936 0 0,0% n.s. 4.425 12,4% 11,1%

LOMBARDIA 2.977 489 16,4% 0,0% 2.977 0,0% 16,4%



Ovviamente vi sarebbe uno spostamento dei premi verso

settori meno sostenuti in passato a scapito di quelli più

diffusi in Lombardia (cereali e bovini).

Effetti della regionalizzazione degli aiuti per orientamento produttivo

Reddito

(RLS) / ha

Pagamenti

/ha SAU

% Premi/

Reddito

Variazione

% premi

Nuovo

reddito /

ha

Variazione

% reddito

Nuova %

premi/

reddito

Cereali 1.358 553 40,7% -11,5% 1.295 -4,7% 37,8%

Seminativi diversi 1.435 386 26,9% 27,0% 1.538 7,2% 31,8%

Ortofloricoltura 18.400 167 0,9% 192,7% 18.722 1,8% 2,6%

Viticoltura 2.809 43 1,5% 1031,9% 3.255 15,9% 15,0%

Frutticoltura 3.960 107 2,7% 355,4% 4.342 9,6% 11,3%

Olivicoltura 1.625 138 8,5% 255,8% 1.976 21,7% 24,8%

Arboree miste 11.697 99 0,9% 392,0% 12.087 3,3% 4,0%

Bovini da latte 4.681 622 13,3% -21,4% 4.548 -2,8% 10,8%

Bovini da carne 1.694 677 40,0% -27,7% 1.506 -11,1% 32,5%

Bovini misti 1.520 362 23,8% 35,3% 1.648 8,4% 29,7%

Altri erbivori 591 81 13,8% 501,8% 999 69,1% 49,0%

Granivori 9.074 386 4,3% 26,9% 9.178 1,1% 5,3%



I premi andrebbero a compensare maggiormente le

aziende meno efficienti (per condizioni naturali ma

anche per scelte produttive) ed a penalizzare

(relativamente) le aziende più gradi e più efficienti

(variazione premi -22% ma variazione reddito -3%)

Distribuzione delle aziende e degli aiuti per classe di reddito

Reddito

(RLS) / ha

Pagamenti

/ha SAU

% Premi/

Reddito

Variazione

% premi

Nuovo

reddito /

ha

Variazione

% reddito

Nuova %

premi/

reddito

< 4800 € 833 186 22,3% 163,6% 1.137 36,5% 43,1%

4800-19200 € 1.333 283 21,2% 73,0% 1.540 15,5% 31,8%

19.200-48.000 € 1.603 362 22,6% 35,2% 1.731 7,9% 28,3%

48000-120000 € 2.071 459 22,2% 6,6% 2.101 1,5% 23,3%

> 120000 € 4.457 627 14,1% -21,9% 4.319 -3,1% 11,3%

LOMBARDIA 2.977 489 16,4% 0,0% 2.977 0,0% 16,4%

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