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La Pac dopo il 2014: obiettivi,

strumenti e problematiche

Roberto Pretolani

Dipartimento di Economia, Management e Metodi Quantitativi

Università degli Studi di Milano

Cremona, 26 ottobre 2012

2

Le riforme della PAC

1993-1999 Riforma Mac Sharry

2000-2004 Agenda 2000

2005-2009 Riforma Fischler

2009-2013 Health check

2014-2020 Europa 2020

Un completo cambiamento del sostegno

Budget PAC in miliardi di euro (correnti)

Ma con risorse decrescenti

Budget PAC in miliardi di euro (costanti 2007)

La Pac ha una buona immagine, ma servono risorse per altre politiche.

Il bilancio dell’UE e il peso della PAC

37%

9%

41%

1%6%

6%

1%

C oes ione

C ompetitività

P olitica agricola

P es ca e ambiente

C ittadinanza

P olitica es tera

Amminis trazione

(2011)

Nella proposta di bilancio UE 2014-2020 del 29

giugno 2011 la percentuale della PAC dovrebbe

scendere dal 40% del 2013 al 34% nel 2020

Le motivazioni della riforma

Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale

Nella comunicazione 672 del 18/10/2010 della

Commissione si legge:

«La PAC è chiamata ad affrontare una serie di sfide che

costringono l'UE a fare scelte strategiche per il futuro a

lungo termine del settore agricolo e delle zone rurali»

Da qui «la necessità che la futura PAC continui ad essere

una politica comune forte, imperniata su due pilastri»

L’UE sembra, quindi, puntare ancora sulla PAC e le dedica

fino al 2020 risorse quasi invariate a prezzi correnti (ma

-12,5% a prezzi 2012). Ciò non era scontato e non è

indifferente nel contesto della crisi finanziaria ed

economica che stiamo attraversando.

La dotazione finanziaria (Milioni euro)


2013 4.128

2014 4.024 -2,5%

2015 3.963 -1,5%

2016 3.902 -1,5%

2017 -20 3.842 -1,6%

Var.totale -287 -6,9%

ITALIA - AIUTI DIRETTI

UE-27 2013Media

2014-20

Totale

2014-20

Var.%

2020/2014

Mercati 3.311 2.680 18.763 -18,5%

Aiuti diretti 42.535 43.147 302.028 1,7%

Sviluppo rurale 14.451 14.609 102.264 1,3%

TOTALE 60.297 60.436 423.055 0,5%

Mercati 5,5%

Aiuti diretti 70,5%

Sviluppo rurale 24,0%

TOTALE 100,0%

4,4%

71,4%

24,2%

100,0%

L’Italia subisce la redistribuzione degli aiuti tra Stati membri dell’UE, con perdita del 7% (5,9% per PE) Francia -3%, Germania -4%, Spagna -1,3%, Regno Unito +0,4%

Gli obiettivi strategici della riforma


Il COM 672 identifica tre obiettivi strategici:

a) Preservare il potenziale di produzione alimentare

dell'UE secondo criteri di sostenibilità, al fine di

garantire la sicurezza dell'approvvigionamento

alimentare a lungo termine per i cittadini europei e

contribuire a soddisfare la domanda mondiale di

prodotti alimentari, che secondo le stime della FAO

dovrebbe crescere del 70% da qui al 2050.

b) Sostenere le comunità agricole, che forniscono ai

cittadini europei una grande varietà di derrate

alimentari di pregio e qualità, con una gestione attiva

del territorio e delle risorse naturali.

c) Preservare la vitalità delle comunità rurali, per le

quali l'agricoltura costituisce un'attività economica

importante in grado di creare occupazione locale.

I pagamenti diretti: finalità e modalità


Finalità: Ridistribuzione, riformulazione e

migliore orientamento del sostegno

Redistribuzione basata su criteri economici e

criteri ambientali agli «agricoltori attivi»

Proposta di regolamento COM 625/3 del 12/10/2011:

5 componenti: - Pagamento di base

- Componente “ecologica”, «greening», «inverdimento»

- Aiuto ai giovani agricoltori

- Sostegno aggiuntivo per le zone con vincoli naturali

- Aiuto accoppiato

Regime semplificato per i piccoli agricoltori

10

Nuove modalità dei pagamenti diretti C

ondiz

ionalità

•

Sem

plifi

cata

– Fin

alizzata

cam

bia

menti

clim

ati

ci

Pagamento di base

• Nuovi titoli dal 2014

• Definizione di attività agricola

• Definizione di agricoltore attivo

• Valore unico nazionale o

regionale per ettaro

• Regioni e criteri scelti dagli

Stati Membri

Pagamento verde ‘Greening’

• Diversificazione colture

• Foraggere permanenti

• Aree ecologiche 7%

• Minimo 30% del budget

• Obbligatorio per PB

• Facoltativo per PE

Pagamenti per giovani agricoltori

• Fino al 2% del budget

• < 40 anni • Per 5 anni, +25% del PB

• Nuovi insediamenti

Piccoli agricoltori

• Semplificazione di

domande e controlli

• Pagamento forfetario

determinato dagli SM

• Inizio dal 2014


• Soglia 3 ha (5 ha PE)

Pagamenti accoppiati

• Quasi tutti i settori

• Fino al 5% o al 10% del

budget, con scelta degli

Stati Membri

Aiuto alle aree svantaggiate

• Per le aree con vincoli

naturali


nazionale (facoltativo)

Degressività e Capping (tutte le voci eccetto il Greening)

Modalità attuative dei pagamenti diretti


La proposta di regolamento appare complessa e, in

alcuni passaggi, scritta male e di difficile

applicazione.

Vi sono norme «orizzontali» ed altre specifiche per

ciascuna delle cinque componenti.

Viene inoltre lasciata una (limitata) scelta agli

stati membri su come applicare le norme:

Es: - uso di massimale nazionale o regionalizzato

- suddivisione massimale tra componenti

- sostegno zone svantaggiate facoltativo

- sostegno accoppiato facoltativo con scelta %

Le norme orizzontali


Revoca dei diritti storici (31/12/2013) e nuova

assegnazione di diritti nel 2014 (entro il 15 maggio)

Assegnazione diritti solo ad agricoltori «attivi» Era una delle norme più attese, per limitare gli aiuti al reddito dei

soli agricoltori: la montagna ha partorito il topolino: non

riceveranno aiuti coloro che dai premi Pac ricaverebbero meno del

5% del reddito totale, con esenzione sotto i 5.000 euro di premi (si

rischia da 100.000 euro di reddito in su!!)

Livellamento degli aiuti (capping) Anche in questo caso scarsi effetti: il prelievo inizia oltre i 150.000

euro di PUA al netto dei salari

Esclusione micro-aziende Inferiori a 0,50 ettari oppure a 400 euro di aiuti

Regime semplificato per «piccoli» agricoltori Al di sotto di 3 ettari (o 5) di superficie premiabile sarà concesso un

PUA forfettario omnicomprensivo tra 500 e 1000 (1500) euro totali

Il pagamento di base


Il pagamento di base (sostegno al reddito) sarà dato agli

agricoltori in funzione delle loro superfici «ammissibili»,

cioè alla SAU + le superfici ritirate dalla produzione e

rimboschite nell’ambito del PSR.

La stima è circa 12 milioni di ettari in Italia e 970.000 in

Lombardia.

Il valore dei titoli sarà inizialmente stabilito in parte su

base storica e progressivamente ravvicinato: nel 2019

sarà uguale per ogni ettaro «nazionale» o «regionale».

Una prima stima indica che il valore medio «nazionale»

sarebbe vicino a 150 euro/ettaro, mentre una

«regionalizzazione» amministrativa per la Lombardia

potrebbe portare il valore a 240 euro/ettaro.

Tale valore andrà moltiplicato per la superficie ammis-

sibile dell’azienda e soggetto alle norme «orizzontali»

Caratteristiche del database

utilizzato per le simulazioni

Per stimare gli impatti della riforma è stato costruito un

database basato sui dati SIARL 2010 che comprende tutte

le aziende lombarde, le loro caratteristiche strutturali e

produttive, i premi ricevuti per categoria. Le simulazioni

sono state svolte prefigurando la situazione di aiuti 2013.

Situazione

2013

Con premi

2013

- di cui

escluse

2014-19

Senza

premi

- di cui

escluse

2014-19

Campione

2014-19

Var %

2019/

2013

Aziende 56.748 35.320 559 21.428 8.624 48.124 36,3%

SAU 950.103 857.320 149 92.783 1.804 948.299 10,6%

Sup. abbinata 2013 709.147 709.147 147 0 0 709.147

Sup.ammissibile 2014 961.327 866.452 147 93.094 1.780 959.546

PUA (.000 euro) 494.566 494.566 1.846 0 0 494.566 0,0%

Reddito Netto (RN) 2.493.152 2.185.960 5.971 307.192 36.532 2.456.620 12,4%

SAU/azienda 16,74 24,27 0,27 4,33 0,21 19,71 -18,8%

PUA / azienda 8.715 14.002 3.302 0 0 10.277 -26,6%

PUA / ettaro premiato 514,46 697,41 12.532,10 0,00 0,00 515,42 -26,1%

RN/ azienda 43.934 61.890 10.682 14.336 4.236 51.048 -17,5%

35,3%


Situazione dei pagamenti 2013 in Lombardia

PUA 2013 Totale

con premisenza

premiTotale con premi

senza

premiTotale

Aziende 48.124 35.320 12.804 48.124

SAU (ha) 948.299 24,27 7,11 19,71 857.317 90.982 948.299

Sup.selezionata (ha) 709.147 20,08 0,00 709.147 250.399 959.546

Valore titoli Superficie 435.989.549 12.344 0 9.060 614,81 454,37

Titoli condiz. particolari 14.861.196 421 20,96 15,49

Pag.accoppiati 54.872.240 1.554 77,38 57,19

Art.68 32.034.340 907 33

Totale lordo 537.757.326 15.225 758,32 560,43

Modulazione 2013 -43.191.527 -1.223 -60,91 -45,01

Totale pagamenti 2013 494.565.798 14.002 0 10.277 697,41 515,42

Reddito netto 2013 (€) 2.456.620.056 61.890 21.139 51.048 2.550 2.975 2.560

% Pagamenti/reddito 20,1% 22,6% 20,1% 27,4% 20,1%

Per azienda Per ettaro

Nell’ultimo anno di applicazione dell’health check i premi ammonteranno

a 495 milioni, ottenuti da 35 mila aziende e da 709 mila ettari di superfici

abbinate. Il premio medio 2013 per ettaro abbinato è circa 700 euro, pari

al 22,6% del reddito aziendale, mentre su tutti gli ettari di SAU lombarda il

sostegno è pari a 515 euro e al 20,1% del reddito.


Ipotesi di utilizzo del massimale in Lombardia

Ipotesi ripartizione budget Massimale % budget Ettari (000) Premio/ha Premio reg

Massimale Italia 3.841.609 100% 12.800 300,13

Piccoli agricoltori 249.705 6,5% 1.000 249,70

Giovani agricoltori 76.832 2% 615 124,93

Aiuti accoppiati 384.161 10%

Zone svantaggiate 192.080 5% 6.400 30,01 57,00

Massimale residuo 2.938.831 76,5% 11.800 249,05

Quota Lombardia 376.817 12,8% 950 396,65

Premio base 229.046 60,8% 950 151,39 241,10

Greening 147.771 39,2% 950 97,67 155,55

La proposta di regolamento prevede che gli aiuti siano suddivisi in 6

componenti, di cui 3 determinate a livello nazionale (2 obbligatorie) e 3 a

livello regionale o nazionale (premio base, greening, zone svantaggiate).

Gli importi di tutte le componenti dovranno essere progressivamente

ravvicinati fino ad essere uguali per ciascun ettaro entro il 2019.

Per le simulazioni sono state scelte le percentuali di massimale da

attribuire alle 6 componenti, e sono stati calcolati i relativi importi

unitari utilizzati nel corso delle stime.

Effetti del livellamento degli aiuti

Gli effetti del livellamento degli aiuti sono stati stimati prima di quelli

derivanti dall’applicazione delle componenti. Nel 2014 il numero di aziende

premiabili dovrebbe crescere del 36%, e la superficie di 250 mila ha (+35%)

sia per l’ingresso delle nuove aziende sia per l’estensione dei premi a tutte

le superfici di quelle già premiate.

Grazie alla scomparsa della modulazione i premi e il reddito medio per ha

rimarrebbero quasi invariati, ma con effetti diversi tra aziende oggi incluse

ed escluse.

PUA 2019 Totale

LIVELLAMENTOcon premi

2013

senza

premiTotale con premi

senza

premiTotale

Aziende e SAU 48.124 35.320 12.804 48.124 857.317 90.982 948.299

Sup.abbinata 2013 709.147 709.147 0 709.147

Sup.premiabile 2014 959.546 24,53 7,27 19,94 866.452 93.094 959.546

Totale pagamenti 492.446.400 12.590 3.732 10.233 513,20 513,29 513,21

Reddito netto (€) 2.454.500.658 60.477 24.871 51.004 2.465 3.421 2.558

Variaz. % pagamenti -0,4% -10,1% -0,4% -0,4%

Variaz. % reddito -0,1% -2,3% 17,7% -0,1% -0,1%

% Pagamenti/reddito 20,1% 20,8% 15,0% 20,1% 20,8% 20,1%

Per azienda Per ettaro

Stima degli effetti della riforma in Lombardia

Campione 2014-19 Stime effetti PUA RN PUA/HA RN/HA

Situazione al 2013 494.566 2.456.620 515,42 2.560

Effetto livellamento -2.119 492.446 2.454.501 513,21 2.558

Effetto componenti -62.794 429.652 2.391.707 447,77 2.493

Effetto aree ecologiche -79.994 429.652 2.311.713 447,77 2.409

Effetto totale -144.907 -64.913 -144.907 -67,52 -151,02

Effetto totale % -13,1% -5,9% -13,1% -5,9%

Effetto massim.nazionale -144.078 285.575 2.167.635 297,61 2.259

Effetto % -42,3% -11,8% -42,3% -11,8%

Mentre il semplice livellamento degli aiuti avrebbe impatti medi modesti, la

suddivisione dei premi per componenti porterebbe a una riduzione dei premi

globale di 63 milioni con massimale «regionalizzato» e di 207 (63+144) con

massimale indiviso nazionale. In percentuale -13% e -42%.

A tali perdite va aggiunto l’effetto sul reddito dei mancati redditi dei terreni

da destinare ad aree ecologiche, stimato pari a 80 milioni.

Gli effetti globali sul reddito varierebbero tra 145 e 289 milioni (-5,9% -11,8%),

corrispondenti a 150-300 euro/ettaro e 3.000-6.000 euro/azienda.

Il concetto del greening


Dalla relazione che precede la proposta di regolamento:

«È necessario che l'agricoltura e le zone rurali si

adoperino con impegno ancora maggiore per conseguire

le mete ambiziose a livello di clima, energia e strategia

per la biodiversità, contemplate dall'agenda Europa

2020. La gestione del territorio è affidata

principalmente agli agricoltori e ai silvicoltori: per

questo sarà necessario concedere loro un sostegno per

incitarli ad adottare e a conservare sistemi e pratiche

di coltivazione particolarmente indicati per conseguire

obiettivi ambientali e climatici, che costituiscono un

tipo di servizio pubblico di cui i prezzi di mercato non

tengono affatto conto»

E’ il concetto della produzione di beni pubblici.

Il concetto del greening


«Questa riforma accelera il processo volto a inglobare

nella PAC gli aspetti ambientali, introducendo una forte

componente di inverdimento nel primo pilastro affinché

tutti gli agricoltori dell'Unione europea che ricevono il

sostegno vadano oltre gli obblighi di condizionalità e

svolgano quotidianamente un'azione benefica per il

clima e per l'ambiente»

«D'ora in poi il 30% dei pagamenti diretti sarà

collegato all'inverdimento, il che garantirà che tutte le

aziende svolgano un'azione benefica per il clima e

l'ambiente»

Inizialmente sembrava che il greening fosse obbligatorio

per gli stati ma facoltativo per gli agricoltori, con

“premi per interventi ambientali semplici, generalizzati,

non contrattuali e annuali”

Proposte COMAGRI sul greening

Nella proposta di regolamento della COM il greening è condizione obbligatoria per ottenere il premio base. Ad eccezione delle aziende con agricoltura biologica

Gli obblighi del greening sarebbero 3: 1. Mantenere le superfici a foraggere permanenti presenti

nell’azienda;

2. Diversificare le colture (se la superficie a seminativi >3 ha): 1. avere 3 colture diverse (1a max. 70%, 3a min. 5%), a meno che:

1. tutti i seminativi siano destinati a riposo;

2. tutti i seminativi siano destinati a foraggere avvicendate;

3. tutti i seminativi siano destinati a colture sommerse (es. riso).

3. Destinare come minimo il 7% della superficie ammissibile (meno foraggere permanenti) ad aree di interesse ecologico (terreni lasciati a riposo, terrazze, elementi caratteristici del paesaggio, fasce tampone e superfici oggetto di imboschimento PSR).

Il greening: i problemi

I problemi sono almeno due:

1) La «diversificazione»

Secondo gli estensori degli studi di impatto è adottata in

subordine alla rotazione, che darebbe benefici ambientali

maggiori ma non è facilmente applicabile.

E allora: obbligo, se i seminativi superano 3 ha, a seminare

tre diverse colture, con le eccezioni appena viste.

La prima non deve superare il 70%, la terza almeno il 5%.

N.B. Manca la definizione di coltura: mais da granella e

silomais sono la stessa o due diverse?

Il silomais è considerata foraggera o cereale? Le foraggere

sono definite come superfici a seminativo interamente

utilizzate per la produzione di erba (seminata o spontanea)


1) La «diversificazione»

SI: se il 100% delle superfici e utilizzato per colture sommerse (riso) o il 100% per foraggere.

NO: se un’azienda ha 50% di riso e 50% di foraggere

SI: se un’azienda coltiva mais, frumento e orzo

NO: se un’azienda coltiva soia ed erba medica o solo soia

Problemi per le aziende di media dimensione 3-20 ha. Ad oggi 12.000 aziende lombarde per circa 300.000 ettari sarebbero escluse da tutti i premi, pari a 132 milioni di euro.

In ogni caso la diversificazione non può essere imposta con criteri così rigidi.


2) Obbligo di destinare il 7% della superficie a seminativi e

colture arboree a «aree di interesse ecologico»

E’ la reintroduzione mascherata del set-aside, tolto nel

2008 per aumentare la produzione di alimenti.

Piccole aree isolate a set-aside, siepi e filari, ecc. non

hanno alcun senso per la tutela della fauna e la

conservazione della biodiversità (lo dicono i biologi)

L’obbligo viene esteso anche ad aziende che in passato non

erano soggette (meno di 15-20 ha, con arboree)

Stima Lombardia: 51.400 nuovi ettari di set-aside +15.800

già esistenti= 67.200 ettari sottratti alla produzione, quasi

tutti in pianura, con il 60% delle aziende coinvolte, e una

perdita di reddito stimata pari a 80 milioni di euro.

Considerazioni sul greening

Come si concilia questa sottrazione di produzione e di

reddito con la necessità di «preservare il potenziale di

produzione alimentare dell'UE»?

In un mondo dove ci sono oltre 800 milioni di affamati e i

prezzi dei prodotti alimentari sono crescenti è giusto che

l’Europa produca il 5% in meno?

Perché gli agricoltori devono pagare (minore reddito) per

produrre beni pubblici a favore della collettività che già

oggi non sono remunerati?

Le aziende intensive vegetali (viticole, frutticole)

rinunceranno al 7% della loro SAU (già scarsa) per chiedere

premi pari, se va bene, a 400-450 euro per ettaro?

Se tutto il massimale nazionale non viene speso l’unica che

ci guadagna è l’UE.

Proposte sul greening RL

Renderlo facoltativo per gli agricoltori e/o

Semplificare le norme sulla diversificazione

Alzare la soglia minima da 3 a 10-20 ha

Ridurre a 2 le colture per le aziende <10-20 ha

Considerare come terza coltura le aree ecologiche

Introdurre le leguminose tra le colture esenti

Esenti se destinate a foraggere+riso+leguminose+set-aside

Margini di tolleranza nelle percentuali

Rivedere l’obbligo delle aree ecologiche

Escludere dalla superficie le colture arboree

Ridurre la percentuale di obbligo dal 7% al 5%

Permettere il trasferimento di obbligo tra aziende

SI

no <5, rid <20 ha

Parlamento UE

SI, <20 ha

Ammesse AE

SI NO

SI

NO

NO

Le tappe della riforma

3 marzo 2010 Pubblicazione del documento “Europa 2020: una strategia per la crescita intelligente, sostenibile e inclusiva”

17 giugno 2010 Il Consiglio europeo dei capi di Governo dell’Ue ha adottato la Strategia “Europa 2020”

19-20 luglio 2010 Conferenza europea a Bruxelles sul futuro della Pac

19 ottobre 2010 Comunicazione Commissione sul futuro delle politiche comunitarie e sul bilancio 2014-2020

18 novembre 2010 Comunicazione della Commissione sul futuro della Pac

29 giugno 2011 Proposte legislative bilancio 2014-2020

12 ottobre 2011 Proposte legislative della Commissione sulla nuova Pac 2014-2020

dicembre 2012 ?? Approvazione proposte emendamento PE

fine 2012 ?? Approvazione budget UE 2014-2020

Giugno 2013 ?? Approvazione riforma PAC

1°gennaio 2014 ? Entrata in vigore della nuova Pac

Il nuovo processo decisionale UE

Stime conseguenze in Lombardia

• La riforma allarga il sostegno a tutte le aziende e le

superfici lombarde (+35%)

• Il sostegno globale sarà inferiore: minimo 65 milioni,

massimo 209. In percentuale da -13% a -42%

• Spostamento del sostegno da pianura a montagna, da

grandi a piccoli, tra settori produttivi

• Ritiro dalla produzione di 51.000 ha per aree ecologiche

• Forti vincoli alle scelte aziendali (diversificazione)

• Effetti sulla produzione: minimo -100 milioni (-1,5%)

• Effetti sul reddito tra -145 e -289 milioni (-5,9% -11,8%),

pari a 150-300 euro/ettaro e 3.000-6.000 euro/azienda

• Risultati scarsi sulla concentrazione dei premi e quasi

nulli sulla concentrazione dei redditi

Alcune proposte

• Semplificare l’impianto della riforma: troppe

componenti e troppe percentuali rigide

• Rendere più flessibile e sussidiaria l’attuazione:

adattamento alle realtà locali

• Modificare profondamente le norme sul greening:

– Renderlo facoltativo

– Cambiare o semplificare le norme sulla diversificazione

– Rivedere l’obbligo delle aree ecologiche

– Premiare chi produce beni pubblici ambientali

• Orientare il sostegno da un lato ai veri produttori e

dall’altro ai territori a rischio di abbandono, in sinergia

con il nuovo programma di sviluppo rurale

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