PTUA – Corso di Valutazione e progettazione …...Corso di Laurea in PTUA Il processo di...

PTUA –Corso di Valutazione e progettazione

urbanistica

Prof. Carmelina Bevilacqua


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Corso di Laurea in PTUAPerequazione urbanistica

Sommario

Programma GeneraleFINALITÀ FINALITÀ

Il corso intende accompagnare gli studenti del II anno del Corso di laurea in PTUA verso la comprensione e l’attuazione delle nuove modalità di costruzione del Piano comunale, con particolare riferimento alla LUR Calabria in relazione al progetto di città costruito su un impalcato di regole che ne consentono l’attuazione e su processi di valutazione che ne garantiscono la sostenibilità delle scelte.In particolare, per quanto attiene al sistema di regole l’interpretazione conformativa del piano nella sua costruzione sarà approfondita rispetto alle tecniche perequative che ne consentono l’attuazione. Il processo di costruzione strategica delle scelte che costituiscono il progetto di città sarà approfondito rispetto alla procedura di Valutazione Ambientale Strategica richiesta come sarà approfondito rispetto alla procedura di Valutazione Ambientale Strategica richiesta come prerequisito fondamentale per l’iter approvativo del Piano.

CONTENUTI Il corso si svolge nel I semestre dell’anno accademico e contempla lezioni teoriche ed esercitazioni pratiche. I contenuti sono articolati in base a due tematiche guida del Piano Strutturale Comunale (secondo la LUR calabrese): la perequazione, per ciò che attiene alla costruzione del sistema delle norme di attuazione del piano; la VAS, per ciò che attiene alla costruzione delle scelte di piano.

MODALITÀLo svolgimento delle esercitazioni e la presentazione degli elaborati prodotti durante il corso sono necessari affinché sia formalizzata l’ammissione all’esame. L’esame consiste in una verifica del livello di conoscenza degli argomenti trattati e nella presentazione argomentata degli elaborati cartografici redatti.E’ possibile lavorare in gruppo la cui composizione non può essere superiore a tre persone.

Articolazione generaleIl processo di costruzione del piano: la sostenibilità delle scelte e le tecniche di attuazione.

Il Piano e le strutture dinamiche del mercatoPiano e valutazionePiano e valutazione

Le tecniche di attuazione del piano: la perequazioneLa sostenibilità delle scelte: il processo di valutazione – elementi teorici della valutazioneLa VAS – aspetti normativi e proceduraliLa VAS – aspetti tecnici

Approfondimenti: la perequazionePrincipi base della perequazione

Perequazione territorialePerequazione urbanistica

Concetti fondativi:La questione della formazione della Rendita posizionale, soprarendita e profittoLa relazione tra valori dei suoli ed indice di edificabilitàLa relazione tra valori dei suoli ed indice di edificabilitàEdificabilità intrinseca o convenzionale (plafond)/ edificabilità aggiuntivaIl regime espropriativo

La perequazione nella LUR CalabriaIl piano perequativoRiferimenti legislativiIl modello perequativo

Approfondimenti: La valutazione ambientale strategica


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Corso di Laurea in PTUA

Il processo di costruzione del piano: la sostenibilità delle scelte e le tecniche di attuazione (tratto da: Bevilacqua C., Pianificazione Territoriale e Politiche di sviluppo Gangemi)

Il piano nasce dall’esigenza di introdurre regole distributive, secondo una logica organizzativa, tra usi p g g g gcompetitivi del suolo, per un efficiente funzionamento del sistema urbano/territoriale. L’attività di pianificazione è quindi rivolta all’individuazione di queste regole, secondo criteri di efficacia politica ed efficienza organizzativa. Il riduzionismo che deriva dall’uso del termine regole è funzionale alla necessità di trovare espressioni che siano di facile lettura, pur nella complessità concettuale ed operativa che informa l’attività di pianificazione. Parlare di regole significa parlare di un processo di formulazione ed attuazione di politiche “quali veicoli di cambiamento” [Healey, 1989] relative al contesto specifico in cui tale processo viene attivato.La pianificazione territoriale, che implica l’introduzione della componente spazio/territorio in aggiunta alle considerazioni sociali, politiche ed economiche prese in prestito dalle altre forme di pianificazione, [Ratcliffe - Stubbs, 1996] ha il compito di strutturare il rapporto “tra caratteristiche del contesto e caratteristiche del processo [politico]” [Healey, 1989].Recenti dibattiti negli Stati Uniti hanno evidenziato, in primo luogo, che i processi politici non sono necessariamente chiusi in sé, e, secondariamente, quali processi o quale combinazione di processi sia la più appropriata in una data situazione, dipende dalle condizioni del contesto. (Hudson, 1979 ; p pp p , p ( , ;Gallaway, 1979 ; Christensen, 1985). [Healey, 1989].I processi di policy di cui parla Healey e che informano la costruzione del piano, rispecchiano la concezione dominante, o se vogliamo, ideologica, del rapporto tra Stato e regolazione sociale (sviluppo di programmi statali e distribuzione del potere) e il “modo con cui le preoccupazioni di tipo economico vengono trasformate, tramite l’ideologia, in forma di coscienza tramite le quali i singoli e i gruppi identificano sia ciò che vogliono che i propri potenziali. Si presta più attenzione alle possibilità di trasformazione del conflitto, sia che si tratti di quello tra capitale e lavoro in campo produttivo, che di trasformazione del conflitto, sia che si tratti di quello tra capitale e lavoro in campo produttivo, che di quello sulla qualità del contesto abitativo, o sulla qualità della vita in generale.” [Healey, 1989].In una struttura capitalista lo Stato può intervenire con proprie regole decisionali senza però annichilire il processo complessivo di accumulazione. Le regole decisionali si muovono nell’intorno di due grandi insiemi di modalità, quello tecnico, o meglio della razionalità tecnica e quello del consenso. Il richiamo all’uno o all’altra modalità decisionale non è mai completamente foriero di successi, essendo il campo minato da una pluralità di interessi spesso contraddittori tra loro. L’apparente conflittualità tra l’attività di pianificazione e il funzionamento del mercato, che lasciato libero conflittualità tra l attività di pianificazione e il funzionamento del mercato, che lasciato libero risolverebbe, secondo alcuni, le conflittualità esistenti, si dissolverebbe nella possibilità di escogitare soluzioni di adeguatezza funzionale, attraverso il continuo confronto di interessi differenti che porta ad utilizzare regole decisionali differenti a seconda della situazione. [Forester, 1985].Il Piano e le strutture dinamiche del mercatoNell’accezione tradizionale dell’economia, il mercato è uno strumento che simula il comportamento del singolo homo aeconomicus, o di più individui organizzati secondo regole sociali e comunitarie in sistemi urbano/territoriali Quando si analizza il comportamento del singolo (sia esso consumatore


sistemi urbano/territoriali. Quando si analizza il comportamento del singolo (sia esso consumatore, imprenditore, ecc.) si parla di microeconomia ; l’analisi, invece, del comportamento economico di entità territoriali (in termini di crescita e sviluppo) è di pertinenza della macroeconomia. L’elemento di unione di queste due branche dell’economia è il mercato. Attraverso il mercato la microeconomia spiega perché, ad esempio, il consumatore prenda particolari decisioni per quanto riguarda l’acquisto di beni e servizi e come queste decisioni possano influenzare l’andamento dei prezzi.

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Il processo di costruzione del piano: la sostenibilità delle scelte e le tecniche di attuazione

Ed ancora, come dall’interazione di imprese/offerta e di consumatori/domanda nasca il mercato di un pprodotto. Lo studio delle interazioni dei singoli operatori (produttori, consumatori) consente di individuare come i singoli mercati funzionano, in che cosa differiscono l’uno dall’altro, come si influenzano a vicenda e come possono essere influenzati dalle politiche pubbliche o dalle condizioni “globali” dell’economia.La Macroeconomia utilizza il mercato nella sua forma aggregata di beni e servizi, per la descrizione e l’analisi dell’economia di una nazione, di una regione, ecc. Variabili macroeconomiche sono pertanto il PIL (prodotto interno lordo), l’occupazione e l’inflazione. (p ), p

OffertaDomanda

P

P1

P2

Surplus

LA CONDIZIONE DI EQUILIBRIO DEL MERCATOIl funzionamento del mercato si basa sull’analisi della domanda e dell’offerta. Senza l’intervento dello stato, o comunque di un’azione pubblica che agisca in conformità ad un sistema di obiettivi/bisogni

QuantitàQ Q1 Q2

della collettività , l’offerta e la domanda formalizzate come due curve in uno spazio bidimensionale che simula il mercato, determinano sia il prezzo, sia la quantità di un bene attraverso una condizione di equilibrio, che rispetta entrambi i criteri: di massimizzazione del profitto (per l’impresa) e di massimizzazione dell’utilità (per il consumatore). Ad ogni punto appartenente alla curva della domanda corrisponde una combinazione di prezzo e quantità, che massimizza l’utilità del consumatore, così come ogni punto della curva dell’offerta rappresenta una combinazione di prezzo e quantità che massimizza il profitto per l’impresa. L’unica combinazione che rispetta entrambi i criteri è il punto di incontro delle due curve : In questo punto non ci sono perdite, né da una parte, né dall’altra. Quando si raggiunge questo equilibrio si dice che il mercato funziona, nel senso che si è raggiunta una efficiente allocazione delle risorse, non ci sono “fallimenti” del mercato. Il meccanismo di mercato è, appunto, la tendenza del prezzo a cambiare fino a quando non raggiunge la condizione di equilibrio, in cui non c’è né sovrapproduzione (surplus), né sottoproduzione (shortage).

Quando il prezzo è maggiore di P (fig. 6) diminuiscono i consumatori disposti a pagare un prezzo maggiore peracquistare il bene, pertanto diminuisce la quantità Q realmente acquistata. Di contro ad un prezzo maggioreaumenta la quantità Q prodotta per la legge dell’offerta In questo caso c’è una sovrapproduzione (surplus) Nel


aumenta la quantità Q prodotta per la legge dell offerta. In questo caso c è una sovrapproduzione (surplus). Nelcaso opposto, invece, si ha sottoproduzione (shortage).

Il concetto di efficienza economica è legato alla condizione di equilibrio tra la domanda/benefici e l’offerta/costi e, da tale concetto, derivano le teorie dell’ottimo paretiano e del benessere economico.

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Il comportamento del consumatore è simulato dalla curva della domanda che esprime una relazione inversa traprezzo e quantità : il consumatore è invogliato a comprare di più quando il prezzo è più basso. Questoatteggiamento è anche espressione di un beneficio atteso, nel senso che il beneficio che il consumatore ne ricavaè almeno equiparato al prezzo che lui/lei è disposto/a a pagare per comprare quel bene. Il comportamento delproduttore è giusto l’opposto di quello del consumatore : più è alto il prezzo, più il produttore è disposto ad offrireuna quantità maggiore del bene. La curva dell’offerta rappresenta la curva del costo marginale dell’impresa

Ed ancora, come dall’interazione di imprese/offerta e di consumatori/domanda nasca il mercato di un prodotto. Lo studio delle interazioni dei singoli operatori (produttori, consumatori) consente di individuare come i singoli mercati funzionano, in che cosa differiscono l’uno dall’altro, come si g , ,influenzano a vicenda e come possono essere influenzati dalle politiche pubbliche o dalle condizioni “globali” dell’economia.La Macroeconomia utilizza il mercato nella sua forma aggregata di beni e servizi, per la descrizione e l’analisi dell’economia di una nazione, di una regione, ecc. Variabili macroeconomiche sono pertanto il PIL (prodotto interno lordo), l’occupazione e l’inflazione.

LA CONDIZIONE DI EFFICIENZA ECONOMICA

L’efficienza economica è una condizione di equilibrio che sintetizza il meccanismo della perfetta allocazione delle risorse senza produzione di esternalità ; ciò implica che il valore/beneficio che la società riceve nel consumo di un particolare bene è uguale al valore/costo di produzione dello stesso bene. Cioè, quando si verifica che la curva PMC (costi privati = offerta) è uguale alla curva SMC (costi sociali).In termini macroeconomici la condizione di efficienza economica è raggiunta attraverso il concetto di ottimo paretiano. Tale concetto implica il raggiungimento di una condizione nel mercato, di perfetta allocazione delle risorse, unica, nel senso che non ci si può spostare da tale condizione senza determinare squilibri. Questa condizione si raggiunge attraverso ciò che è definito il Paretoimprovement, che indica la possibilità di spostarsi nella direzione dell’ottimo senza danneggiare


nessuno.

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L’ottimo paretiano è sostanzialmente un criterio che aiuta a definire il concetto di benessere economico - alla base dell’economia del benessere. La metodologia di analisi della condizione di benessere della collettività si basa, dunque, sul concetto del Pareto improvement : ogni intervento pubblico o privato accresce il benessere collettivo nel momento in cui migliora la condizione di un individuo/gruppo senza peggiorare quella di un altro individuo/gruppo. Pertanto ogni intervento pubblico o privato, di interesse collettivo, dovrebbe agire secondo l’ottica paretiana, ovvero perseguendo l’obiettivo di raggiungere la condizione dell’ottimo in cui il benessere è equamente p g gg g qdistribuito e non è possibile individuare situazioni di benessere alternative, senza danneggiare qualcun altro. Nella pratica, l’azione politica è informata al criterio dell’ottimo paretiano potenziale. L’intervento pubblico produce benefici sociali tali da compensare le perdite che inevitabilmente si vengono a determinare. Il criterio in questo caso è la massimizzazione dei benefici, i benefici sociali devono superare i costi sociali. La differenza con il criterio dell’ottimo paretiano risiede nella presenza dei costi sociali, l’ottimo paretiano è una condizione che presuppone la completa assenza di costi sociali, l’ottimo potenziale (definito anche come la condizione del second best nel linguaggio dell’analisi costi benefici) ne prevede l’esistenza, anche se bilanciati positivamente dai benefici.L’intervento dello Stato, o comunque di una entità pubblica che tutela gli interessi della collettività, è orientato a garantire il benessere sociale quando è minato da azioni dei singoli. L’azione privata, esplicitata nella produzione di beni e servizi, può innescare meccanismi di inefficienza nell’allocazione delle risorse, nel senso che si creano dei costi sociali per l’uso non regolato di risorse pubbliche per le quali non esiste un costo diretto relazionato all’uso. In questo caso si parla di esternalità negative In generale, si ha una esternalità quando l’attività di produzione o di consumo di un agente In generale, si ha una esternalità quando l attività di produzione o di consumo di un agente economico influenza l’attività di produzione (il livello di profitto) o di consumo (il livello di utilità) di altri agenti economici, senza che questo effetto venga in qualche modo compensato o valutato da un sistema di prezzi. Gli effetti esterni potranno essere positivi, nel caso si verifichi un aumento nei livelli di profitto o di utilità da parte degli individui interessati, oppure negativi nel caso contrario. I problemi di inquinamento generano esternalità negative. Le forze di mercato non sono in grado da sole di provvedere ad una allocazione socialmente efficiente dei beni ambientali. In assenza di una precisa attribuzione dei diritti di proprietà, soprattutto nel caso dei beni pubblici, non è infatti possibile p p , p p , pdisciplinare l’uso delle risorse ambientali attraverso l’operare di un sistema di prezzi. In un’economia di mercato a regime capitalistico, il benessere è massimizzato solo nelle condizioni di concorrenza perfetta: Efficienza economica. Tale situazione comporta: a) gran numero di imprese in ogni settore (non esiste monopolio); b) ogni impresa fornisce un prodotto omogeneo all’interno del settore; c) l’impresa massimizza il proprio profitto ed il consumatore agisce razionalmente perché entrambi hanno piena informazione sugli eventi futuri; d) non ci sono esternalità.Queste condizioni non sono realizzabili in nessun sistema economico sia esso capitalista o socialista


Queste condizioni non sono realizzabili in nessun sistema economico, sia esso capitalista o socialista per cui le argomentazioni dell’economia del benessere non sono applicabili alla realtà concreta dei sistemi economici. Nonostante tutto, la definizione delle condizioni necessarie per il raggiungimento dell’ottimo paretiano è utile perché rappresenta un punto di riferimento rispetto al quale valutare l’intervento pubblico, quanto il benessere sociale è salvaguardato è a spese di chi. Nella pratica molti governi possono scegliere di ignorare queste indicazioni in quanto costose, o perché incerti i benefici derivanti.

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Una volta comunque che la scelta pubblica è quella di intervenire, ci sono due ragioni che la spiegano: 1) ragioni di equità (distribuzione del benessere welfare) in termini di distribuzione del reddito e misure che riguardano la protezione del consumatore; 2) ragioni di efficienza, intervenire per eliminare le esternalità.Queste condizioni non sono realizzabili in nessun sistema economico, sia esso capitalista o socialista per cui le argomentazioni dell’economia del benessere non sono applicabili alla realtà concreta dei sistemi economici Nonostante tutto la definizione delle condizioni necessarie per il raggiungimento sistemi economici. Nonostante tutto, la definizione delle condizioni necessarie per il raggiungimento dell’ottimo paretiano è utile perché rappresenta un punto di riferimento rispetto al quale valutare l’intervento pubblico, quanto il benessere sociale è salvaguardato è a spese di chi. Nella pratica molti governi possono scegliere di ignorare queste indicazioni in quanto costose, o perché incerti i benefici derivanti.Una volta comunque che la scelta pubblica è quella di intervenire, ci sono due ragioni che la spiegano: 1) ragioni di equità (distribuzione del benessere welfare) in termini di distribuzione del reddito e misure che riguardano la protezione del consumatore; 2) ragioni di efficienza intervenire per reddito e misure che riguardano la protezione del consumatore; 2) ragioni di efficienza, intervenire per eliminare le esternalità.

LE DISTORSIONI DEL MERCATO


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L’attività di pianificazione, nella sua accezione di politica pubblica, interviene nel libero mercato per “aggiustare” le eventuali distorsioni che si verificano a danno della collettività. Il piano, come formalizzazione e coordinamento delle politiche di settore, vive storicamente il rapporto con il mercato in maniera conflittuale, a seconda della predisposizione del pensiero dominante ad accettare o meno un controllo dello Stato. Questo ruolo dello Stato ha però cambiato istanze, man mano che l’attività di pianificazione ha mostrato una propria identità nell’ambito delle scienze sociali ed economiche, evolvendosi dalla forma di mero controllo e regolazione dall’alto, alla forma comunicativa del g ,coordinamento di esigenze locali. La flessibilità del piano tanto auspicata sembra risolversi nell’approccio partecipativo e ambientale, che richiamano un’impostazione sistemica e dinamica, in contrapposizione con il freddo e statico zoning, ancora baluardo di molte amministrazioni.Il piano e il mercato del lavoroL’occupazione è generalmente un obiettivo di politica economica che indirettamente viene traslato nella formulazione del piano urbanistico, secondo le priorità poste dal contesto. L’organizzazione delle attività produttive insieme all’impostazione strutturale che si vuole dare al territorio crea nuove attività produttive insieme all impostazione strutturale che si vuole dare al territorio crea nuove opportunità di lavoro, definisce nuovi standard formativi, agisce, in altre parole, sulla domanda e l’offerta di lavoro.Il mercato del lavoro, senza controllo dello stato, in regime di laissez faire, funziona nella ricerca dell’equilibrio tra domanda ed offerta ad un determinato costo del lavoro, corrispondente al salario. La flessibilità del costo del lavoro, quindi, garantisce il funzionamento del mercato con un’efficiente allocazione delle risorse. In questa condizione non si verifica, secondo la teoria classica economica, disoccupazione Nel caso in cui lo Stato interviene fissando un tetto minimo al di sotto del quale non è disoccupazione. Nel caso in cui lo Stato interviene fissando un tetto minimo al di sotto del quale non è possibile andare, l’offerta di lavoro aumenta L2, mentre si contrae la domanda. Le imprese assumono di meno a causa dell’aumento del costo del lavoro. In questa condizione si crea disoccupazione. La politica del salario minimo, in ogni modo, non è mai isolata, nel senso che è accompagnata da altre politiche economiche di incentivi alle imprese per impedire la creazione di disoccupazione.


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Il funzionamento del mercato del lavoro è dettato da alcune peculiarità derivanti dal fatto che in pquesto tipo di mercato “chi vende non cede pienamente a chi compra il controllo sull’uso della merce venduta, sicché la relazione sociale tra le parti non finisce con lo scambio, ma prosegue nel processo produttivo ... Il mercato del lavoro può essere considerato una duplice arena, una in cui si scambia forza lavoro ed una in cui la forza lavoro è trasformata in lavoro.» .... Mercato individualistico, contrattazione collettiva ovvero scambio organizzato, stato e comunità sono, infatti, le istituzioni che regolano ed organizzano le relazioni tra i soggetti presenti sul mercato del lavoro.” Reyneri nel suo saggio individua tre modalità di regolazione del mercato del lavoro :Mercato libero dove il rapporto tra la domanda e l’offerta è governato da leggi concorrenziali ed individualistiche. L’intervento pubblico è comunque presente, “perché è ormai ben noto che anche l’istituzione del libero mercato si afferma e sopravvive grazie a norme legislative ed a decisioni politiche.”[Reyneri, 1987]. Le politiche pubbliche sono piuttosto indirizzate ad avvantaggiare le condizioni della domanda in modo da rispondere indirettamente alle esigenze dell’offerta.Mercato controllato dal potere pubblico che regola la mobilità dell’offerta.Mercato regolato dalla contrattazione collettiva (sindacati o attività corporative)Mercato regolato dalla contrattazione collettiva (sindacati o attività corporative).Il mercato del lavoro in Italia funziona secondo sistemi di pressione attivati da negoziazioni tra i principali attori della politica del lavoro : i sindacati, le organizzazioni di rappresentanza degli interessi imprenditoriali, il governo. Dall’interazione di questi attori si delinea il processo decisionale strettamente connesso con il sistema delle relazioni industriali.La concentrazione produttiva dell’industria ... appare spesso un dato artificiale, risultante dall’intervento di fattori politici e istituzionali (protezionismo, speculazione finanziaria, incentivazioni e sovvenzioni pubbliche) più che l’esito delle forze di mercato Ma ciò non ha fatto che complicare la sovvenzioni pubbliche) più che l’esito delle forze di mercato. Ma ciò non ha fatto che complicare la situazione, nella misura in cui ha dato origine presso le grandi aziende pubbliche e private, ad una sorta di “garantismo” dell’occupazione, e cioè ad un ulteriore fattore di rigidità della forza lavoro. La pianificazione territoriale nella sua attività di rispondenza ad un sistema di politiche è predisposta ad attuare un processo di trasformazione del territorio come espressione di una cultura collettiva. E come tale instaura meccanismi di produzione di attività, di opportunità, di sviluppo. Il planner nel delicato momento di formulazione delle politiche ha il compito di “contestualizzare” le scelte. La

i di ti di l è t tt t l t ità l li ti l lt creazione di posti di lavoro è strettamente connessa con le opportunità localizzative, a loro volta relazionate alla vocazione del luogo. Le politiche di sviluppo del Mezzogiorno hanno fallito nel tentativo di uniformare le scelte localizzative ad un unico grande contesto, il Mezzogiorno. Scrive a tal proposito Bagnasco : L’emergenza di aree locali di piccola impresa porta alla luce diversi mezzogiorni. Esistono regioni che procedono più speditamente (secondo certi indicatori) dell’Italia nel suo complesso - Abruzzo, Puglia, Molise, Basilicata - e altre meno - Sicilia, Campania, Calabria, Sardegna. Le differenze si ripropongono per province e aree interne a queste. A seguito di ciò torna insistente al domanda se si debba continuare a mantenere una visione unitaria della questione


insistente al domanda se si debba continuare a mantenere una visione unitaria della questione meridionale.

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Il processo di industrializzazione nel Mezzogiorno è stato sponsorizzato da una politica di incentivi p g p p“sugli investimenti e non in rapporto al numero di addetti : denaro a basso prezzo o a fondo perduto, prima di tutto, e poi incentivi fiscali e territoriali, sostegno pubblico alla formazione, sviluppo di infrastrutture”.La cultura dell’emergenza ha poi reso il piano sempre meno rispondente agli obiettivi di sviluppo ed occupazione. Il processo di trasformazione strutturale che il piano avrebbe in un certo senso garantito è stato settorializzato in obiettivi di breve periodo che garantivano una immediata apparente soluzione dei problemi del Mezzogiorno, lasciando perennemente irrisolti le questioni caratterizzanti il p g , p qsottosviluppo. Il mercato del lavoro del Mezzogiorno si è così arricchito di una forma “sommersa” in cui sembra funzionare in regime liberistico. Nella considerazione del mercato del lavoro come duplice arena, il piano interviene nella fase della trasformazione della forza lavoro in lavoro. Questo aspetto viene enfatizzato dalle strategie localizzative in cui il mercato del lavoro agisce come input per la definizione della scelta imprenditoriale “ la domanda è : Dove sarebbe opportuno localizzare l’impianto in relazione alla imprenditoriale. .... la domanda è : Dove sarebbe opportuno localizzare l impianto in relazione alla dispersione nello spazio delle diverse risorse necessarie, dei mercati, della manodopera e dell’indotto ?” In questo contesto il mercato del lavoro assume la connotazione di una delle cause che originano le economie di urbanizzazione.Le capacità di trasformazione del mercato del lavoro da parte del piano verso meccanismi più stabili si attua nella direzionalità dello sviluppo che si intende perseguire. La città ha specifici mercati di riferimento con un più o meno esteso bacino di provenienza che necessita strutture adeguate per alimentarloalimentarlo.

Riduzione dei costi di produzione

Riduzione dei costi di transazione

Aumento di efficienza dei fattori produttivi

Valorizzazione della produzione

Economie dinamiche (riduzione di incertezza)

Settore pubblico : Presenza di beni pubblici • • •

Natura del vantaggio di impresa Natura delle

fonti di economie di urbanizz.

La concezione, quindi, della pianificazione come un’attività che ostacola lo sviluppo economico determinando disoccupazione e recessione è messa mirabilmente in discussione da Engle, Navarro e Carson (1992) i quali affermano Economie di scala nei

servizi pubblici • • •

Settore privato output: Dimensione del mercato urbano

• •

Possibili nicchie di specializzazione

• • •

Settore privato input: Mercato del lavoro urbano • • Accesso a funzioni superiori

• • •

A f i i

Carson (1992), i quali affermano che la questione principale del mercato del lavoro non riguarda la previsione dell’impatto delle politiche territoriali sul tasso di disoccupazione, ma piuttosto l’analisi della distribuzione geografica del lavoro all’interno


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Accesso a funzioni specializzate

• • • •

Presenza di capacità manageriali

• • •

Informazioni e contratti • • •

LA GENERAZIONE DI ECONOMIE DI URBANIZZAZIONE (tratto da Camagni, 1993)

geografica del lavoro all interno delle città e regioni e l’andamento dei salari.



Il piano e il mercato dei suolip

Da un punto di vista “tecnico”, la terra è un fattore naturale di produzione la cui offerta non può essere influenzata dal prezzo. Nel senso che la quantità offerta non può aumentare in risposta ad un aumento dei prezzi o decrescere nel caso inverso. La curva dell’offerta nel mercato dei suoli è

f tt t l ti il è d t i t l d ll d d perfettamente anelastica, il prezzo è determinato solo dalla domanda. La terra, oltre al suolo propriamente inteso include altri fattori “naturali” di produzione, quali l’acqua, il sole, ecc. Questa peculiarità ha reso il concetto di proprietà, connesso al bene terra, di incerta definizione, o perlomeno ambiguo nella estrinsecazione del diritto di proprietà nella determinazione degli espropri di pubblica utilità messi in atto dalle politiche del piano.Un problema essenziale, anche ai fini della soluzione di delicate ed attuali questioni relative alla disciplina urbanistica, è quello dell’esistenza o meno nella Costituzione italiana di un principio di garanzia della proprietà privata. ... Allo stato attuale i principi accolti in via del tutto prevalente confermano il cosiddetto carattere misto della Costituzione repubblicana in materia di rapporti economici, nel senso che il nostro ordinamento non è né di tipo liberista, né collettivista.L’uso del suolo associa alla terra una rendita in quanto genera un domanda. L’interazione tra la domanda e l’offerta determina il mercato dei suoli in cui l’offerta è fissa e la domanda varia secondo le scelte localizzative, già definite o in fieri. La rendita [appare] strettamente associata alle decisioni localizzative delle imprese e delle famiglie, e La rendita [appare] strettamente associata alle decisioni localizzative delle imprese e delle famiglie, e dunque come elemento tutto interno ai fenomeni che costituiscono lo spazio economico : vantaggi di agglomerazione, domanda di accessibilità, necessità di interazione con tutte le attività localizzate. La rendita del suolo urbano, in questi processi, costituisce la oggettivazione in termini economici e di prezzo, e la assegnazione ad ogni specifico sito, del valore che i singoli attori economici attribuiscono implicitamente o esplicitamente ad ogni “situazione” territoriale nei loro processi di definizione delle scelte localizzative. [Camagni, 1993]Il concetto di localizzazione relativa aiuta a comprendere la dinamica dell’uso del suolo che risulta


Il concetto di localizzazione relativa aiuta a comprendere la dinamica dell uso del suolo che risulta condizionato dalle preesistenti attività, dai modelli di mobilità spaziale presenti nel sistema di cui fa parte, dall’innovazione tecnologica. I modelli di trasformazione territoriale sono teoricamente riconducibili a tre categorie :

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1. La teoria dell’ecologia urbana. Nasce a Chicago negli anni ’20. L’apparato teorico sviluppato dagli g g g pp pp gautori come Burgess, Mc Kenzie, Park, riguarda il tentativo di analizzare il processo attraverso il quale l’equilibrio naturale e quello sociale sono raggiunti e mantenuti e come, una volta disturbati, riescono a “transitare” da un ordine relativamente stabile ad un altro. Da questa impostazione generale nascono i modelli di Burgess - modello delle zone concentriche Hoyt - modello “settoriale” Harris e Ullman - modello dei nuclei multipli. Nel mercato, l’offerta e la domanda possono essere rappresentate da curve più o meno elastiche. L’elasticità della domanda e dell’offerta implica una variazione più che proporzionale della quantità ad un cambiamento del prezzo, nel caso contrario si parla di curva anelastica. Nel caso della domanda un aumento del prezzo determina una contrazione della quantità, nell’offerta la logica è esattamente l’opposta.2. La teoria neoclassica dell’uso del suolo. Si sviluppa intorno agli anni sessanta utilizzando l’apparato teorico della moderna microeconomia. Alla base c’è il concetto dell’uso del suolo funzione dei valori economici ascrivibili alla terra. L’impostazione economica riprende il pensiero di due grandi economisti, David Ricardo e von Thunen (1829). Il concetto di rendita ricardiana è legato al concetto di rendita residuale. La terra, insieme al capitale e al lavoro è un fattore di produzione. La differenza sostanziale con gli altri due fattori di produzione è l’elasticità dell’offerta. Il capitale e il lavoro hanno la curva dell’offerta elastica il loro costo è condizionato da tassi competitivi [Blair, 1991]. La terra ha la curva dell’offerta anelastica pertanto riceve una remunerazione al di là dei suoi costi di produzione [Camagni, 1993]. Più precisamente la remunerazione della terra come fattore di produzione è una rendita economica in quanto il fattore terra verrà offerto indipendentemente dal prezzo che si paga [Pindyck - Rubinfeld, 1995]. La localizzazione del terreno, inoltre, definisce diverse rendite. Secondo Ricardo la fertilità e la prossimità ai mercati sono fattori determinati la rendita. La terra più produttiva riceve il valore più alto della rendita perché ad essa sono associati i valori residuali più alti. L’analisi di Ricardo è stata originariamente utilizzata per lo studio dell’uso agricolo dei suoli, ma trova applicazione anche nello studio dell’uso del suolo urbano. L’analisi di von Thunen si spinge oltre o studio della singola rendita, sviluppando un modello di uso del suolo in un sistema socio territoriale.

1

2

3

4

1 = Centro direzionale

2 = Area industriale

3 = Zona residenziale

4 = Zona agricola


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Distanza



Il modello di von Thunen idealizzato in una regione dalle caratteristiche omogenee, presenta tutti i g g pfattori che possono influenzare la scelta localizzativa costanti, eccetto la distanza. Sotto queste condizioni, von Thunen dimostra che le attività che hanno i costi di trasporto più alti per unità di prodotto si collocano quanto più vicino possibile a questo villaggio ideale.Seguendo l’approccio ricardiano e il modello di von Thunen, Alonso e Muth elaborano la teoria di localizzazione delle attività. La scelta localizzativa è fortemente condizionata dai costi di trasporto. La rendita è inversamente proporzionata alla distanza. Questa predisposizione viene sinteticamente esplicitata attraverso le cosiddette bid rent curve Se in teoria queste curve rappresentano il valore esplicitata attraverso le cosiddette bid rent curve. Se in teoria queste curve rappresentano il valore massimo della rendita che le famiglie sarebbero disposte a pagare per ciascuna localizzazione, in pratica rappresentano una sorta di gradiente della rendita dal momento che esiste competizione tra le famiglia per la massimizzazione dell’utilità. Il coefficiente angolare delle curve misura l’abilità, in termini economici, del proprietario della terra di operare una sostituzione tra terra e costi di trasporto.

1. La teoria strutturalista o di impostazione marxista.Si basa sul concetto di rendita di monopolio, “allorché alcune porzioni di territorio possono produrreun vantaggio assolutamente specifico fatto oggetto di una domanda speciale : si pensi alla domandaun vantaggio assolutamente specifico, fatto oggetto di una domanda speciale : si pensi alla domandadi localizzazioni di prestigio, o militarmente strategiche.”[Camagni, 1993].Il concetto di rendita è, quindi, collegato allo sviluppo della città. La sua genesi economica, esplicitatada una domanda e da un offerta, ovvero da un mercato, sottintende una duplice natura. Una“fisiologica ed ineliminabile, dipende dall’ubicazione del bene rispetto alla città, ne misura cioè la suacentralità” l’altra politica, ovvero legata allo sviluppo della tipologia urbana, nasce a causa di “unagenerale scarsità aggregata alla terra, urbana o rurale, in riferimento ad una domanda aggregata “dicittà” o “di campagna” [Camagni 1993]città” o “di campagna” [Camagni, 1993].La prima viene chiamata rendita posizionale (o differenziale), la seconda rendita assoluta.Il concetto di rendita posizionale urbana è basato sulla capacità economica di un luogo di produrre unplusvalore dovuto alla sua posizione rispetto ai mercati “urbani”[Camagni, 1993].Prima del piano, o indipendentemente dal piano, la rendita posizionale costituisce la parte piùcospicua del valore economico dei suoli urbani in quanto ne misura l’edificabilità o la loro capacitàoggettiva ad essere trasformati in immobili il cui valore aumenta nel tempo, contemporaneamente allagg p , prarefazione delle aree centrali inedificate. [Ferraioli, 1997]Il piano determina la natura assoluta della rendita che combinandosi con quella posizionale definiscel’effettivo valore economico e quindi la rendita ad esso associato. La definizione di rendita assolutacomporta, quindi, la produzione di un plusvalore che, contrariamente a quello che naturalmente siviene a determinare per le qualità intrinseche del luogo, è legato al “modo d’uso, ... La renditaassoluta conseguente al mercato non è tuttavia connessa all’azione del proprietario. .... per taleragione la rendita va ricondotta al pubblico, o attraverso la tassazione, o attraverso la


g p , ,regolamentazione dell’attuazione, o infine attraverso l’acquisizione al patrimonio pubblico del bene.”

13PianoPiano Rendita assolutaRendita assoluta

Domanda di suoliDomanda di suoli Rendita posizionaleRendita posizionale

ValoreValorepiano e il mercato dei suoli



L’uso sociale della renditaLa pratica urbanistica, esplicitata nello strumento del piano ha in Italia un passato burrascoso per l’incapacità di adeguarsi al dinamismo delle strutture sociali. La pianificazione urbanistica nella sua accezione di disciplina degli usi del suolo ha innescato processi di speculazione della rendita, ovvero situazioni di sperequazioni con aumento del disagio sociale. Questa attitudine speculativa (risolta fra l’altro in una forte tendenza all’abusivismo) è stata innescata da un mancato ammodernamento dell’attività di pianificazione sia nei processi decisionali, sia nelle tecniche giuridico economiche dell’organizzazione degli usi dei suoli. g gIl problema risiede soprattutto nelle modalità di interazione tra forze di mercato e controllo pubblico. Generalmente si possono individuare 4 categorie di intervento pubblico nella regolamentazione degli usi del suolo :1.Politiche pubbliche destinate a regolare l’uso del suolo per assicurare il rispetto dei valori pubblici, quali, benessere, sicurezza, ecc.. Il regolamento edilizio e lo zoning sono gli strumenti più importanti di queste politiche.2 L t i ll i tà S d Bl i l t i ò i fl l’ d l l i t 2.La tassazione sulla proprietà. Secondo Blair la tassazione può influenzare l’uso del suolo in quanto abbassa il guadagno proveniente da un investimento immobiliare. Scrive invece Camagni (1993) :Non essendo la rendita una componente del costo di produzione, la sua tassazione non incide sul prezzo dei prodotti e non arreca dunque danno al consumatore. Inoltre, non derivando la rendita da un contributo attivo del proprietario al processo produttivo, la sua tassazione non nuoce alle condizioni generali di creazione della ricchezza sociale.3.Il regime espropriativo per pubblica utilità. La pubblica amministrazione ha il diritto di acquistare la proprietà nel momento in cui si ritiene necessario per il benessere collettivo. E’ noto che l’acquisizione pubblica preventiva caratterizza ampiamente la modalità attuativa della decisione d’uso del suolo delineata nella Legge 1150 del 1942, e la si è ampiamente praticata nelle aree dell’espansione preventiva. All’origine di questa pratica vi è la semplice osservazione concernente il plusvalore che la trasformazione degli usi del suolo, da agricolo ad insediativo, genera. [Forte, 1995]4.Il demanio pubblico rende la pubblica amministrazione proprietaria di tutte le terre che non hanno 4.Il demanio pubblico rende la pubblica amministrazione proprietaria di tutte le terre che non hanno un proprietario privato.La procedura dell’esproprio legittimata dalla formulazione del piano urbanistico, ovvero attraverso lo zoning, è caratterizzata da fasi evolutive, nel tentativo di sanare la vecchia diatriba tra diritto di proprietà, edificabilità e durata dei vincoli.


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Periodo Obiettivo Strumenti1950-1960 • realizzazione opere pubbliche di

media importanza ; • limitare lo sviluppo spontaneo per

un “espansione urbana programmata”1

acquisizione dei suoli tramite indennizzo “che riconosceva insieme al valore di mercato (il giusto prezzo della L. 2359/1865), la rendita posizionale.

1960-1970 • Programmi di Edilizia Residenziale Pubblica

Legge n.167 1962. (piano di zona) Legge sulla casa n 865 1971Residenziale Pubblica

• impianti produttivi di carattere industriale, artigianale, commerciale e turistico

Legge sulla casa n.865 1971 Procedura espropriativa delle aree agricole basato sul concetto di valore agricolo medio (L 865 1971). Procedura di esproprio aree urbane : l’indennizzo è calcolato in base al “giusto prezzo” della legge del 1865.

1970-1980 • Programmi di Edilizia Residenziale Pubblica Espropri delle aree agricole per lo

Legge Bucalossi : l’indennità viene calcolata in base al valore agricolo medio con dei coefficienti maggioritari nel caso di suoli• Espropri delle aree agricole per lo

sviluppo industriale. coefficienti maggioritari nel caso di suoli urbani.

Dal 1980 • La pianificazione è orientata alla “trasformazione urbana programmata”.

• Sviluppo del terziario urbano

Procedura espropriativa : si riconosce l’incostituzionalità delle predisposizioni legislative della Bucalossi riguardo il calcolo della indennità. (sentenze n. 5 del 1980, e n. 223 del 1983) La legge n. 359 del 1992 ripropone il valore venale come criterio di valutazione d ll’i d ità 2dell’indennità.2

Dal 2001 • La pianificazione produce piani perequativi

D.P.R. 8 giugno 2001, n° 327, recante il "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità", rivisitato dal D.Lgs 27 dicembre 2002, n. 302 e integrato dal D.Lgs 27 dicembre 2004, n. 330 che in attuazione della Legge 27 ottobre 2003, n. 290 ha dettato norme speciali relative alle infrastrutture lineari energetiche. Il nuovo Testo unico ha i it i i tt ti t tt lriunito in un unico atto normativo tutte le

disposizioni prima sparse su circa un centinaio di leggi e regolamenti, abrogando la risalente ma fondamentale legge 25 giugno 1865, n° 2359. Il decreto è suddiviso in 5 titoli e 59 articoli, ma è stato corretto e modificato ulteriormente. Sulla base della nuova normativa sono espropriabili tutti i beni

f


15

piano e il mercato dei suoli

immobili e i diritti relativi a tali beni, al fine di eseguire opere pubbliche o di pubblica



L’esproprio per pubblica utilità attua un processo di socializzazione della rendita attraverso particolari p p p p p prapporti che si instaurano tra rappresentanza collettiva e proprietario privato. Questa pratica “pubblica” ha lo scopo di attuare una serie di obiettivi, previsti dagli indirizzi politici corrispondenti ad un sistema di priorità che ogni amministrazione costruisce e personalizza, che verrebbero elusi in un regime di libero mercato. Gli obiettivi “pubblici” rispondono sia al criterio di efficienza economica che di equità distributiva, il prevalere dell’uno o dell’altro dipende dall’impostazione che informa il sistema di priorità. L’acquisto preventivo dei suoli da parte dell’amministrazione pubblica comporta una serie di rischi che presuppongono una certa autonomia nella gestione e nella formazione del capitale pubblico. Le amministrazioni meridionali hanno difficoltà a crearsi una struttura decisionale indipendente nella formazione di bilanci positivi. Anche se questa autonomia rappresenta ormai uno degli obiettivi prioritari di quasi tutte le amministrazioni, la procedura espropriativa è una pratica che non è più proponibile nella formula finora applicata.L’acquisizione pubblica può infatti comportare congelamento di capitali pubblici, non auspicabile in condizioni di scarsità delle risorse per investimenti ; può comportare per la pubblica amministrazione l’assunzione di ruoli insostenibili, può generare sprechi di uso dello spazio, in generale può presentare tutte le sofferenze operative che stanno conducendo a ritenere opportuna la privatizzazione delle imprese una volta pubbliche. ... Si accentua la perplessità sull’opportunità di ricorrere allo strumento acquisitivo delle aree allorquando il progetto di uso del suolo coltivato con il Piano urbanistico ha ad oggetto suoli non marginali all’insediamento, e per tali ragioni potenzialmente idonei a dispiegare rendite differenti da quelle assolute. [Forte, 1995].L’inadeguatezza della procedura espropriativa comporta una rivisitazione della formulazione del Piano urbanistico, soprattutto attraverso una innovazione legislativa che sopprima la dispersione giuridica in materia. Il processo di innovazione si attua, prima di tutto, impostando una nuova cultura del piano rispondente alle richieste di socializzazione della rendita in virtù di più “profittevoli” rapporti pubblico-privato. La profittabilità non è univocamente indirizzata al privato, i nuovi meccanismi di gestione e formazione del piano garantirebbero il rispetto del sociale attraverso una rilettura dell’interesse privato.In quest’ottica si inserisce lo strumento della perequazione, che informa l’azione pubblica verso una “managerialità nel formare ed attuare il piano urbanistico, e sollecita la qualificazione tecnico g p , qorganizzativa delle amministrazioni comunali.” [Forte, 1995].La formula della perequazione risponde alle dinamiche urbane grazie alla sua caratterizzazione di strumento flessibile, impostandosi come un approccio metodologico e non tecnico. Essendo una metodologia utilizza le tecniche che sono a disposizione, secondo il contesto politico, economico, sociale. Nella tabella successiva viene proposta una sintesi delle tecniche perequative utilizzate nella redazione di alcuni piani regolatori del nord Italia


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Il processo di pianificazione è costituito da una serie di fasi successive e interattive, in cui l’aspetto negoziale pubblico-privato è arricchito da una capacità tecnica di individuare e valutare i possibili scenari di trasformazione. Anderson (1995) nel delineare una forma tipica del processo di

Piano e valutazione

( )pianificazione territoriale ne evidenzia le interrelazioni affermando che:

Public participation is appropriate in many, but not necessarily all, phases of the planning process.Some phases of the planning process can be undertaken concurrently, while others should be done consecutively.There usually should be considerable recycling among the various phases of the planning process as it proceeds. That is, after an advanced phase of the process has been completed, it is often appropriate to return to an earlier phase and revise it.

L’individuazione di un processo legato all’attività di pianificazione non presuppone la fissazione di criteri uniformabili a tutte le situazione. Il contesto riveste un’importanza fondamentale nella formulazione del piano, pertanto la forma del processo serve ad evidenziare un’attività che ciascuna situazione particolarizza e rende unica. La valutazione del piano è una fase del processo di pianificazione, che ha nello stesso tempo il compito di informare tutta l’attività pianificatoria. Le ragioni che giustificano una sempre maggiore attività di valutazione nell’attività di pianificazione Le ragioni che giustificano una sempre maggiore attività di valutazione nell attività di pianificazione non sono soltanto connesse alla ricerca di comunicazione per aumentare il livello di consenso, affinché le scelte siano “condivise”, … ma sono collegate anche all’orientamento che va assumendo sempre di più l’attività di pianificazione. Alla vecchia e rigida logica autorizzativa, che si risolveva, nella pratica, in continue “varianti”, viene sempre più sostituendosi un approccio negoziale che riflette l’evoluzione del rapporto pubblico/privato. In questa prospettiva, al soggetto pubblico viene sempre più richiesta la capacità di selezione tra progetti di intervento non tanto sulla base della compatibilità con i vincoli del piano, ma sulla base del loro contributo al perseguimento di obiettivi ritenuti con i vincoli del piano, ma sulla base del loro contributo al perseguimento di obiettivi ritenuti “rilevanti”.[Fusco Girard, 1989]La scelta degli obiettivi “ritenuti rilevanti” si basa su criteri di efficacia politica e di efficienza economica/sociale che descrivono l’approccio culturale del contesto nei confronti del benessere sociale. Nell’impossibilità di formulare una funzione del benessere sociale utilizzabile nella valutazione dei cambiamenti che un intervento genera, la definizione degli obiettivi è fondamentale per l’acquisizione delle preferenze sociali. In questo modo la valutazione è indirizzata all’individuazione del grado di perseguimento degli obiettivi prefissati come criterio di scelta dell’alternativa socialmente del grado di perseguimento degli obiettivi prefissati come criterio di scelta dell alternativa socialmente accettabile. Le tecniche di valutazione sono strumenti che costituiscono l’impianto metodologico del processo di valutazione. La metodologia è definita contestualmente al problema che si intende risolvere. Pertanto una metodologia di valutazione di progetti a scala urbana, o di quartiere, avrà un’impostazione differente rispetto allo sviluppo di piani urbani/territoriali. Il criterio generalizzabile, come approccio metodologico alla valutazione, è il confronto tra alternative di “cambiamento” e alternativa di “mantenimento” dello status quo Come questo criterio viene applicato dipende dall’impostazione data


mantenimento dello status quo. Come questo criterio viene applicato dipende dall impostazione data alla metodologia di valutazione. Nella tabella successiva si è tentata una sintesi ragionata di alcuni strumenti/tecniche di valutazione, attraverso l’afferenza più o meno esplicita ad un’impostazione economica (monodimensionale) o multidimensionale. 17


Il tentativo più noto è quello di Pareto che definisce la condizione di benessere sociale “ottima” definendo un criterio di valutazione nel processo del decision making. L’impossibilità di raggiungimento di questa condizione, in cui tutti indistintamente godono dei benefici apportati, è gg g gdimostrata nella pratica da Arrow. Di contro esiste una interpretazione del criterio paretiano utilizzata nell’impostazione dell’economia del benessere, grazie ai due economisti britannici Nicholas Kaldor e Sir John Hicks, in base alla quale il cambiamento apportato da un intervento, pubblico o privato, della condizione sociale è auspicabile quando i benefici sono di una entità tale da compensare i costi.

approccio ltidi i l

Metodo del valore i t

Obiettivo: Costruzione di una graduatoria tra le lt timultidimensionale previsto alternative.

Stima delle probabilità di attuazione di ciascuna alternativa.Metodo: 1.Graduatoria degli obiettivi (n) per ordine di importanza.2 Graduatoria delle alternative (m) in base alla loro 2.Graduatoria delle alternative (m) in base alla loro capacità di soddisfare ciascun obiettivo.3.Assegnazione di una probabilità (p) di attuazione a ciascuna alternativa.4.Calcolo del Valore da assegnare a ciascuna alternativa: V=p�(mini)

Metodo del perseguimento degli obiettivi

Obiettivo: Costruzione di una graduatoria tra le alternative.

Analisi dei benefici e dei costi derivanti dall’attuazione di ciascuna alternativa.Metodo:1.Individuazione degli obiettivi.2.Gerararchia degli obiettivi attraverso l’assegnazione di pesi.3.Per ciascun obiettivo si predispone un bilancio del tipo costi/benefici4.Si costruisce una matrice alternative/obiettivi. 5.Ad ogni obiettivo si affianca una colonna degli impatti del progetto nei confronti dei vari gruppi


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impatti del progetto nei confronti dei vari gruppi sociali.



approccio ltidi i l

Metodo delle distanze d i hi

Obiettivo: Costruzione di una graduatoria tra le alternative.multidimensionale dai ranghi Metodo:1.Definizione dei criteri di scelta [a, b, c].

2.Definizione di classi di importanza [a>b, a<b, a=b]

3.Ordinamento delle prestazioni di ogni alternativa in relazione a ciscun criterio. [Aa, Ab, Ac, Ba,…]

4.Calcolo delle distanze delle alternative dai ranghi [DA 1 DA 2 ]dai ranghi. [DA,1, DA,2,…]

5.Costruzione della matrice di assegnazione.

6.Distanze ponderate.

L’analisi di Obiettivo:Integrare contesti decisionali conflittuali.concordanza e discordanza

gIndividuazione delle preferibilità delle alternative in relazione a scenari diversi di ponderazione.Metodo:1.Definizione dei criteri di scelta [a, b, c].

2.Definizione di classi di importanza [a>b, a<b, a=b]

3.Ordinamento delle prestazioni di ogni lt ti i l i i it i [A Ab A B ]alternativa in relazione a ciscun criterio. [Aa, Ab, Ac, Ba,…]

4.Costruzione della matrice [alternative]x[obiettivi].

5.Costruzione della matrice di concordanza (Chk=indice di conc.) [alternative]x[alternative] [h]x[k]

6. Costruzione della matrice di


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discordanza (Dhk=indice di disc.) [alternative]x[alternative]7.Calcolo dell’indice di concordanza e

discordanza complessivo relativi a ciascuna alternativa cje dJ.

8.Definizione dell’alternativa migliore in base al criterio: maxcj e mindj.



approccio ltidi i l

Il metodo Saaty Obiettivo: Graduatoria delle alternative.multidimensionale Metodo:1.Definizione delle alternative progettuali

2.Definizione dell’obiettivo generale, deicriteri e dei sottocriteri.

3.Costruzione di una struttura gerarchicaObiettivo – Criteri – Sottocriteri – alternative.

4.Costruzione di matrici[alternative]x[alternative] di assegnazione del grado di[alternative]x[alternative] di assegnazione del grado diimportanza relativa per ogni sottocriterio.

5.Definizione della graduatoria dellealternative in base ai sottocriteri.

6. Costruzione di matrici[alternative]x[alternative] di assegnazione del grado diimportanza relativa per ogni criterio.

7. .Definizione della graduatoria dellealternative in base ai criteri.

8.Costruzione di matrici[alternative]x[alternative] di assegnazione del grado diimportanza relativa in base all’obiettivo generale.

9.Definizione della graduatoria finale dellealternative.

Approccio monodimensionale (economico)

Analisi Costi e Benefici Obiettivo: Individuazione dell’alternativa migliore che massimizza i benefici sociali.Metodo: 1.Definizione delle alternative progettuali.

2.Stima dei benefici diretti ed indiretti in termini esclusivamente monetari, per ogni alternativa.

3.Stima dei costi secondo il criterio dei


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costi opportunità4.Scelta del tasso di sconto.5.Attualizzazione dei benefici e dei costi.6. Confronto delle alternative.


Le tecniche di attuazione del piano: la perequazione

Art. 54 della L.R. 19/021. La perequazione urbanistica persegue l’equa distribuzione dei valori immobiliari prodotti dalla

i ifi i b i ti d li i d i ti d ll li i d ll d t i i t it i lipianificazione urbanistica e degli oneri derivanti dalla realizzazione delle dotazioni territoriali.2. La quantità di edificazione spettante ai terreni che vengono destinati ad usi urbani deve

essere indifferente alle specifiche destinazioni d’uso previste dal Piano Strutturale Comunale (PSC) e deve invece correlarsi allo stato di fatto e di diritto in cui i terreni stessi si trovano al momento della formazione del piano stesso. A tal fine, il Piano Strutturale Comunale riconosce la medesima possibilità edificatoria ai diversi ambiti che presentino caratteristiche omogenee, in modo che ad uguale stato di fatto e di diritto corrisponda una uguale misura del diritto edificatorio.

3 Ogni altro potere edificatorio previsto dal Piano Strutturale Comunale che ecceda la misura 3. Ogni altro potere edificatorio previsto dal Piano Strutturale Comunale, che ecceda la misura della quantità di edificazione spettante al terreno, è riservato al Comune, che lo utilizza per le finalità di interesse generale previste nei suoi programmi di sviluppo economico, sociale e di tutela ambientale. Ovvero: l’edificabilità aggiuntiva rispetto al plafond (edificabilità intrinseca) è pubblica

4. Le aree per le quali, secondo le regole stabilite dal Piano Strutturale Comunale, non sono necessarie per realizzare le costruzioni e gli spazi privati a queste complementari, entrano a far parte del patrimonio fondiario del Comune, che le utilizza per realizzare strade ed attrezzature urbane nonché per ricavarne lotti edificabili da utilizzare sia per i previsti programmi di sviluppo economico e sociale sia per le permute necessarie ad assicurare ai proprietari dei terreni p p p pdestinati dal PSC ad usi pubblici, la possibilità di costruire quanto di loro spettanza.

Ovvero: mediante la perequazione il Comune acquisisce:a) Suoli da adibire ad usi pubblicib) Suoli per ospitare ERPc) Suoli- serbatoio per aree di atterraggio di diritti edificatori privati maturati in siti su cui non sono

previsti usi privati5. L’attuazione della perequazione urbanistica si realizza attraverso un accordo di tipo

convenzionale che prevede la compensazione tra suolo ceduto o acquisito e diritti edificatori acquisiti o ceduti acquisiti o ceduti.

6. Il Piano Operativo Temporale (POT) ed i Piani Urbanistici Attuativi (PAU), nel disciplinare gli interventi di trasformazione da attuare in forma unitaria, assicurano la ripartizione dei diritti edificatori e dei relativi oneri tra tutti i proprietari degli immobili interessati, indipendentemente dalle destinazioni specifiche assegnate alle singole aree.

Art. 23: Piano Operativo Temporale (POT) – Il POT è strumento facoltativo del Piano Strutturale Comunale e lo attua individuando le trasformazioni del territorio per interventi pubblici o d’interesse pubblico individuati tali dal Consiglio Comunale da realizzare nell’arco temporale di un quinquennio, ovvero nel corso del mandato dell’amministraizone adottante. (…)

Art. 24: Piani Attuativi Unitari (PAU) – I PAU sono strumneti urbanistici di dettaglio approvati d l C i li C l i tt i d l Pi St tt l C l d l Pi

( ) g ppdal Consiglio Comunale, in attuazione del Piano Strutturale Comunale o del Piano Operativo Temporale, ove esistente, (…)

7. Il Regolamento Edilizio ed Urbanistico (REU) stabilisce i criteri ed i metodi per la determinazione del diritto edificatorio spettante a ciascun proprietario, in ragione del diverso stato di fatto e di diritto in cui si trovano gli immobili al momento della formazione del PSC.

Art. 21 – Regolamento Edilizio ed Urbanistico (REU) – 1. Il REU costituisce la sintesi ragionata ed aggiornabile delle norme (…) 2. Il REU è annesso al PSC, e (…) stabilisce: (…) b) i parametri edilizi ed urbanistici ed i criteri per il loro calcolo; f) ogni altra forma o


parametri edilizi ed urbanistici ed i criteri per il loro calcolo; f) ogni altra forma o disposizione finalizzata alla corretta gestione del Piano, ivi comprese quelle riguardanti ilperseguimento degli obiettivi perequativi di cui al successivo art. 54.

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estensione: a tutto il territorio

estensione: a parti di territorio

I modelli del piano perequativo

Classificazione ex ante

tutto il territorio di territorio

Redistribuzione

intenzionale

ex ante generalizzata del territorio

Analisi

Analisi finanziaria ex

ante della

soprarendita

Analisi finanziaria ex

ante generalizzata di tutti gli ambiti di

generalizzata di alcuni ambiti di trasformazione

Redistribuzio

gtrasformazione

Concentrazione dell’indice su percentuale di superficie di ambito

ne incidentale

della soprarendita

Distribuzione ex post dell’indice desunto da progetto urbano


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Perequazione urbanistica

Perequazione redistributiva della soprarenditaMeccanica fondata su classificazione generale ex ante dei suoli (modello Casalecchio)g ( )L’esempio del piano di Casalecchio di Reno

Piano adottato nel 1989 e approvato nel 1990Comune adiacente a BolognaSuperficie: 17 KmqPopolazione: 35.000 abitantiRedattore del piano: arch. Stefano PompeiDirigente ufficio di piano: arch Vittorio BianchDirigente ufficio di piano: arch. Vittorio Bianch

L’esempio del piano di Casalecchio di Reno


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Problematiche nella gestione dei modelli perequativi italiani

L’esempio di Manoppello: efficacia attuativa ma scarso controllo degli esiti spaziali del pianopiano

Piano approvato nel 1996 sul modello di CasalecchioRisultati positivi per quanto concerne l’acquisizione di aree pubbliche


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L’esempio di Manoppello: efficacia attuativa ma scarso controllo degli esiti spaziali del piano

Risultati non positivi Risultati non positivi per quanto attiene al controllo della qualità spaziale degli esiti del pianoObiettivi per la Variante in discussionediscussione…

MIGLIORARE LA FUNZIONALITA’ E LA FORMA URBANA


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Perequazione redistributiva della soprarenditaMeccanica fondata su analisi finanziaria (modello Agerola)( g )

La ratio: l’analisi finanziaria condotta ad hoc sui comparti di trasformazione promuove attenzione per i valori della forma urbana correlati all’edificabilità aggiuntiva. L’esempio dei piani di Agerola e di Benevento

Piano di Agerola: adottato e in corso di modifica a seguito di osservazioni formulate in sede di verifica di conformitàPiano di Benevento: in corso di adozione


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L’esempio del piano di Agerola

L’esempio del piano di Benevento


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L’esempio del piano di Benevento


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La “cosiddetta” perequazione parziale: l’esempio del piano di RavennaConsuetudine a rinnovare con cadenza decennale il PRGIl “caso Darsena” concerne il PRG adottato nel 1993C di R è il 2° di It li d R t i (65 256 h i 40 lt C l hi ) Comune di Ravenna: è il 2° di Italia dopo Roma per estensione (65.256 ha, quasi 40 volte Casalecchio), con 70 piccoli centri disseminati nell’area agricola extraurbanaAttribuzione alla “cintura verde” di diritti edificatori pari a 0,1 mq/mq (ridotti a 0,033 in presenza di vincoli) trasferibili a distanza nell’area della darsena di città (136 ha)

L’esempio della Darsena di Ravenna


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L’esempio della Darsena di Ravenna


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Problemi di attuazione legati a poco realistica valutazione dell’indice congruo

L’esempio di Torino: indici troppo bassi nei parchi extraurbani?Edifi bilità d li i di tt iEdificabilità da realizzare in aree di atterraggio:0,05 mq/mq per i parchi urbani e collinari0,03 mq/mq per i parchi collinariCessione gratuita Trasferimento edificabilità :In ZUT pubbliche In ZUT private nelle quali si consente di incrementare l’indice (0,7 mq/mq) di 0,1 mq/mq per ospitare le volumetrie provenienti dai parchi

QUESTA OPPORTUNITA’ E’ STATA UTILIZZATA SOLO PER L’8,2% DELLE SUE POTENZIALITA’POTENZIALITA

4.200 mq di Slp attuati in Zut a fronte di circa 540.000 mq generabili nei parchi

Possibili ragioni dell’insuccesso:1. Inadeguatezza dei meccanismi normativi2. Carenza di opportunità di atterraggio3. CARENZA DI CONDIZIONI DI FATTIBILITA’ ECONOMICO-

FINANZIARIA


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Nell’analisi finanziaria, dal punto di vista teorico si dovrebbe tenere conto:che il plafond inerisce alle condizioni dello stato di fatto e di diritto, dunque sarebbe più p , q pcorretto non considerare la questione del profitto legato al rischio di impresa, in quanto non vi è trasformazione e pertanto non vi è nemmeno remunerazione del rischioche l’edificabilità aggiuntiva inerisce alle condizioni del suolo in conseguenza di una trasformazione di cui il soggetto privato ha assunto il rischio, dunque è corretto considerare il fattore della remunerazione del rischio tra i fattori di costo

STIMA SINTETICA

Q ote di edifica ione conseg enti ai alori dei s oli des nti Quote di edificazione conseguenti ai valori dei suoli desunti col metodo dell’analisi finanziaria al margine

(NB: occorre verificare che le condizioni di contesto, ovvero i valori del mercato locale, siano analoghi a quelli assunti a fondamento dell’analisi finanziaria)


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La questione della formazione della rendita fondiaria

Plafond perequativo (indice congruo) Aree periurbane

Plafond perequativo (indice congruo) Aree urbane


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Scopo della meccanica perequativa è in sintesi la riconduzione alla collettività della soprarendita mediante la permuta dell’edificabilità aggiuntiva con benefici pubblici di varia natura (suoli da socializzare, suoli per atterraggi di quote edificatorie maturate altrove, realizzazione di edilizia residenziale pubblica, realizzazione di standard pregressi, realizzazione di urbanizzazioni secondarie, monetizzazione, ecc.)Ne consegue che i passaggi di proprietà all’interno del comparto/ ambito/ distretto/ (…) perequativo, in quanto non producenti plusvalenze, sono soggetti in Italia a regimi fiscali agevolati (1% per ogni permuta o tassa fissa in presenza di cessione di ERP)


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Dal comparto tradizionale al comparto perequativIl 28 L 11 0/42Il comparto ex art. 28 L 1150/42


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Il comparto perequativop p q(ovvero il comparto in cui l’edificabilità aggiuntiva viene indirizzata all’acquisizione di beni pubblici eccedenti gli standard minimi

obbligatori)


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