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17 aprile 2011Seminario di formazione politica

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La Pubblica Amministrazione italiana

Cenni di orientamentoa cura di Biancamaria Alberi

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L’architettura istituzionale

Esiste:• Una Pubblica

Amministrazione “Centrale” (Ministeri, ecc.)

• Una Pubblica Amministrazione “Regionale”

• Una Pubblica Amministrazione “Locale” (Comuni, ecc.)

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Le diversificazione delle funzioni• Lo Stato ha competenze

in materie di interesse nazionale come la difesa, politica estera, ordine pubblico, ecc.

• Le Regioni in alcune materie concorrono con lo Stato a legiferare, mentre in tutte le altre hanno potere legislativo autonomo ed esclusivo.

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Le origini

• La P.A. italiana nasce in posizione di supremazia rispetto al cittadino: in nome dell’interesse pubblico, possono essere sacrificati, con decisione unilaterale, i diritti dei privati.

• Il principio del decentramento dei poteri previsto dalla Costituzione trova difficoltà nell’essere applicato tanto che le Regioni vengono istituite solo nel 1972.

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Lo stato sovrano nell’economia

• La fondazione pubblica I.R.I. nasce il 23 gennaio 1933

• Due sono i settori di intervento:– la Sezione finanziamenti (che si affianca all’attività

dell’Imi nel credito alle imprese) – e la Sezione smobilizzi (che andrà via via

acquistando le partecipazioni azionarie di industrie di diversi settori: telefonico, marittimo, edilizio, finanziario, siderurgico, meccanico).

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Il controllo dello Stato sull'Economia Italiana

• Nel 1937 lo stato italiano controlla ampie porzioni dell’industria nazionale e del sistema creditizio, in particolare nei settori ad alta intensità di capitale con imprese di grandi dimensioni:

100% della siderurgia bellica (Terni, Ansaldo, Cogne)

40% della siderurgia comune

80-90% delle costruzioni navali

30% dell’industria elettrica

25% dell’industria meccanica

20% dell’industria del rayon

15% dell’industria chimica

15% dell’industria cotoniera

80% del settore bancario (le tre principali banche italiane: Banca commerciale italiana, Credito italiano, Banco di Roma ).

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L’Italia repubblicana e la Costituzione

La Costituzione dedica al ruolo della Pubblica Amministrazione tre articoli specifici:

• art. 95 sul ruolo della P.A. come braccio esecutivo del governo

• art. 97 sull’obbligo del rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento che sono principi di garanzia per il cittadino

• art.98 che definisce i pubblici impiegati al servizio della collettività.

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Caratteristiche giuridiche della Pubblica Amministrazione italiana

• La P.A. italiana nasce come diritto speciale in quanto essa opera per soddisfare un interesse pubblico

• Pone in essere degli atti autoritativi che vincolano la libertà del cittadino privato (es. classico è l’espropriazione)

• Le caratteristiche della P.A. nel sistema tradizionale consistono nel suo essere legata:– allo Stato– alla legge– ad un sindacato giurisdizionale (giudice amministrativo)

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Gli anni ’90 e le ragioni del cambiamento

• I fattori di cambiamento che avviano le riforme negli anni ’90 sono:– il grande deficit delle Aziende di Stato, – il Diritto Comunitario che influenza fortemente

l’ordinamento nazionale, – il progresso tecnologico che rende necessario il ricorso a

strumenti di gestione veloci ed efficaci per le public utilities, strumenti propri più al mercato privato che non al settore pubblico cui viene affidata la regolazione e il controllo

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Il tramonto del modello statocentrico

• La riforma del Titolo V della costituzione, nel 2001, segna un importante punto di arrivo per il federalismo amministrativo con il trasferimento dei poteri dello Stato verso il basso, alle Regioni e alle autonomie locali (Province e Comuni)

• Inoltre, un ulteriore trasferimento di poteri è verso l’alto con la crescita politica dell’Unione Europea che sempre di più diventa il luogo delle decisioni con l’obbligo per gli Stati nazionali di recepirle

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Rapporti con l’Unione Europea

Le normative europee sono applicate in Italia attraverso leggi adottate dal Parlamento, che le recepiscono ed adeguano l’ordinamento secondo le direttive europee.

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Lo stato policentrico• La trasformazione dello Stato Sovrano in un modello di Stato

definito come “multilevel” o “multiorganizzativo” ha dato vita a numerosi organismi pubblici in diversi regimi di rapporto con la PA

• Alle nozioni tradizionali di ente pubblico se ne sono aggiunte tante altre: le Autorità Indipendenti, le Agenzie (Agenzia Elettrica e per il Gas, Agenzie delle entrate in convenzione con il Ministero dell’Economia e Finanze ), le amministrazioni composte (Sistema scolastico dove abbiamo il ministero e le autonomie scolastiche , le Aziende sanitarie locali e il SSN si compone delle regioni e dell’ente sanitario locale), Enti pubblici nazionali economici che svolgono attività economica pur essendo pubblici (ENI , IRI , ENEL), Enti pubblici nazionali non economici (INPS , INPDAP etc.)

• Accanto a queste abbiamo le SPA a partecipazione pubblica cioè un modello societario applicato alla pubblica amministrazione per gestire i servizi di public utilities

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Le Autorità indipendenti• Le Autorità Indipendenti sono state create per gestire

dei settori sensibili di interessi tutelati.• Tra le principali:

– l’Antitrust che tutela la libertà di mercato, – l’ISpav che tutela le assicurazioni, – la BANCA D’ITALIA, – la CONSOB , – l’Autorità delle comunicazioni che tutela la libertà di

espressione, – Il Garante della privacy che tutela i diritti sulla persona

• Il modello dell’autority è ripreso dal mondo anglosassone e viene assorbito nell’ordinamento anche in risposta alle inefficienze della gestione dei Ministeri

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Gli Enti Pubblici• Si distinguono gli enti pubblici territoriali (come i ministeri, le

Regioni, le Province, i Comuni, le Camere di Commercio) e gli enti pubblici non territoriali (come l'INPS, che opera per tutta l'Italia, ma ha competenza per la previdenza sociale o l'Agenzia delle Entrate che ha competenza per l'imposizione fiscale)

• Si distinguono inoltre gli enti pubblici nazionali e gli enti pubblici locali, in dipendenza del territorio rispetto al quale svolgono le loro attività.

• Infine si distinguono gli enti pubblici economici e gli enti pubblici non economici a seconda che l'oggetto principale della loro attività sia o no la produzione di beni e servizi attraverso il metodo economico (costi e ricavi).

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Gli Enti Pubblici economici• Gli enti pubblici hanno rappresentato per lungo tempo la forma giuridica

più importante e diffusa dell'impresa pubblica. • Pur essendo regolati da norme di legge, possedevano un accentuato

grado di autonomia finanziaria patrimoniale, amministrativa e contabile: personalità giuridica e patrimonio proprio, propri organi di gestione e controllo, bilanci propri (ma vi era anche un controllo esterno, contabile e di gestione, affidato alla Corte dei conti).

• Il personale dipendente è oggi sottoposto al rapporto d'impiego di diritto privato. Rimane tuttavia il legame con la Pubblica Amministrazione in quanto gli organi di vertice sono nominati in tutto o in parte dai Ministeri competenti per il settore in cui opera l'ente;

• Ai Ministeri spetta un potere di indirizzo generale e di vigilanza. • I più importanti enti pubblici economici erano (in ordine di costituzione)

l'INA (1912), l‘IRI (1933-1937), l'ENI (1953), l’EFIM (1962, poi posto in liquidazione nel 1992), l‘ENEL (1962), le Ferrovie dello Stato (1985) e, pur non essendo stato definito come tale, l'IMI.

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Gli Enti Pubblici non economiciI più importanti enti pubblici nazionali non economici :

– INPS , – INPDAP, – ISTAT , – INAIL, – ENPALS, – ISPESL, – CNR, – ENEA, – CONI , – Agenzia delle Entrate.

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I requisiti per la corretta qualificazione di un ente pubblico

• Nell’ordinamento a seguito dell’innovazione,le pubbliche amministrazioni sono così numerose da creare difficoltà a riconoscere che cos’è un ente pubblico, il che è importante perché dalla natura pubblica discendono tutta una serie di conseguenze.

• La fonte, tipicamente una legge (o un atto con forza di legge) che lo istituisca.

• Le finalità perseguite, che devono indicare modi di raggiungimento del bene comune attraverso azioni e obiettivi di interesse pubblico

• La prevalenza nel rapporto con altri soggetti di diritto, per esempio con le persone fisiche, le quali non sono pertanto in dignità paritaria nei confronti dell'ente.

• Uno stretto controllo da parte degli organi statali sull'operato dell'ente (per esempio controlli sulla gestione, ma anche nomina governativa o parlamentare delle cariche interne all'ente, come accade, fra gli altri, per la RAI).

• La soggezione a un particolare regime giuridico di diritto amministrativo, prioritario rispetto alle previsioni del diritto privato.

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Le SPA pubbliche• Il quadro soggettivo della p.a. è diventato multiforme plurisoggettivo ed

è importante riconoscere se è un ente pubblico, che tipo di ente pubblico è e che tipo di regolazione normativa si applica.

• Nel caso di una Società partecipata al 100% dalla Regione o dal Comune è importante sapere se ci si trova di fronte un organismo di diritto pubblico oppure no, in quanto da ciò derivano conseguenze relative a: – Tipo di rapporto di lavoro, di diritto pubblico o privato– Competenza del giudice ordinario o del giudice amministrativo in caso di

controversia– Applicazione del principio dell’evidenza pubblica e rispetto delle

procedure (gare o libero mercato) – Controllo della Corte dei conti– Responsabilità di danno erariale o di diritto privato– Legge 241/90 sul procedimento amministrativo sull’accesso , la

comunicazione , silenzio rifiuto , silenzio assenso , tutta la fase del procedimento amministrativo

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La nuova nozione di Ente pubblico arrivata dall’Unione Europea

• La Direttiva sugli appalti n. 36/93/ CEE ha introdotto delle clausole generali per decidere quali sono i requisiti per parlarsi di organismi di diritto pubblico.

• Anche una SPA può essere Ente Pubblico se gestisce denaro pubblico.

• Per aversi organismo di diritto pubblico occorrono tre requisiti:– personalità giuridica, – se l’ente o l’organismo soddisfa bisogni di interesse generale avente

carattere non industriale e non commerciale. (Art. 1 lettera b) della direttiva 36/93).

– l’attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato o da altri enti pubblici / oppure sottoposto a controlli pubblici, gli organismi di amministrazione, di direzione o di vigilanza siano designati dallo Stato o da altri enti pubblici.

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Il problema dell’inflazione normativa

I fattori che hanno determinato il surplus normativo sono:• La moltiplicazione dei centri di potere (tutti i livelli di governo

nazionale e locale) • Il processo di integrazione europea che produce una serie di

norme che hanno un primato su quelle nazionali • I fenomeni di globalizzazione per cui i sistemi normativi

tendono ad omogeneizzarsi • Il sistema dell’innovazione tecnologica per cui qualsiasi cosa

diventa vecchia subito e c’è un livello di obsolescenza così elevato che dopo due anni una legge è già vecchia e non adeguata ai nuovi sistemi di comunicazione pubblica e così via

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La semplificazione• La semplificazione opera su due versanti: il versante

amministrativo e il versante normativo • Le politiche di razionalizzazione normativa di

semplificazione operano da un lato con le politiche di riordino normativo e dall’altro con quello della qualità normativa

• Le politiche di riordino hanno scelto gli strumenti dei Codici e dei Testi Unici per fare chiarezza sulle singole materie e migliorare la qualità della regolazione, ed hanno realizzato interventi di deregolamentazione e delegificazione in alcuni settori specifici

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Lo Stato e l’economia nel nuovo millennio

• Lo Stato nella nuova prospettiva delineata negli anni ’90 tende a delegare la gestione dei SERVIZI PUBBLICI, definiti oggi “Public Utilities” (servizi a rete come: energia elettrica, acqua, gas, telecomunicazioni, trasporti) a società private riservandosi il ruolo di regolatore.

• Le modalità con cui lo Stato gestisce i servizi pubblici sono tre: la gestione diretta, la concessione a privati , la concessione a società miste a partecipazione statale

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La Gestione diretta e le sue evoluzioni

• La gestione diretta da parte dello Stato e dei Comuni dei servizi pubblici in genere avviene attraverso Enti definiti da Cassese come “impresa organo”: le Aziende di Stato e le Aziende Municipalizzate. La trasformazione graduale delle aziende pubbliche in SpA è la storia degli ultimi sviluppi della P.A.

• Le Ferrovie sono un esempio emblematico della trasformazione del modello gestionale dei servizi pubblici:– nascono come Azienda di Stato (un’azienda strumentale per gestire la

materia del trasporto ferroviario sotto il controllo diretto del Ministero: IMPRESA-ORGANO).

– Da impresa-organo le Ferrovie si trasformano prima in Ente Pubblico Economico, IMPRESA-ENTE, con personalità giuridica, autonomia finanziaria e gestionale, che ha come attività principale l’esercizio di un’attività economica,

– infine diventano IMPRESA-SpA.• L’evoluzione del modello gestionale delle Pubblic Utilities è

sintetizzabile in questi passaggi: Azienda di Stato > Ente Pubblico Economico > SpA.

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La concessione a privati

• La concessione a privati avviene attraverso appalto.

• Lo Stato regola e controlla, ma la gestione è in mano ai privati (es. trasporto di linea)

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La concessione a società miste a partecipazione statale

• E’ il modello prevalente oggi.

• L’esempio è quello della RAI che, pur essendo totalmente pubblica, ha un contratto di servizio in concessione con il ministero delle Telecomunicazioni.

• Lo stesso vale per Alitalia, Telecom, Anas.

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La trasformazione dei servizi pubblici e i processi di riforma: le privatizzazioni

• Con le privatizzazioni si privatizzano attività prima gestite dallo Stato

• L’avvio del processo si ha con la legge Amato del ’90• Le privatizzazioni si possono dividere in due fasi:

– la prima, con il Decreto Amato del ’94, è la privatizzazione formale, cioè si cambia la forma giuridica dell’Ente, ma non cambia la proprietà che rimane pubblica. Si adotta un modello privatistico, con regole societarie come il CdA, l’applicazione del codice civile, ecc, però le azioni sono al 100% pubbliche (caso RAI, ALITALIA).

– La seconda fase, quella a cui si tende in questi ultimi anni, è la privatizzazione sostanziale, cioè il processo di dismissione dell’azionariato pubblico; le azioni, da proprietà pubblica, devono passare nella mano privata. Questa è la vera privatizzazione.

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La De-nazionalizzazione dell'Enel• Con la legge n. 9/1991, l'Enel fu

autorizzata a costituire società operanti nei settori di sua competenza, e contemporaneamente si aprì la strada ad una certa liberalizzazione della produzione elettrica.

• L'anno successivo il Governo Amato I, nell'ambito della ristrutturazione del bilancio dello Stato per via dell'enorme debito pubblico cumulato, emanò il decreto legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359, col quale l'Enel divenne una società per azioni il cui azionista unico era l'allora Ministero del Tesoro.

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Le prime Privatizzazioni

• Il 30 giugno 1993 il governo approva il decreto per la privatizzazione di:– Enel,– Agip, – Stet, – Credit, – Comit, – Ina.

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Telecom Italia• Formalmente nasce il 27 luglio 1994, con l'atto di fusione deliberato dalle

Assemblee del 19 maggio dello stesso anno, a seguito del "Piano di Riassetto del settore delle telecomunicazioni", presentato al Ministro del Tesoro dall'IRI, Istituto per la Ricostruzione Industriale Spa, il 30 giugno 1993, nel quadro delle disposizioni contenute nella legge n. 58 del 29 gennaio 1992.

• Il riassetto prevede la fusione di cinque società del gruppo IRI-STET operanti nel settore telefonico: SIP, Iritel, Italcable, Telespazio e SIRM.

• Dalla fusione nasce la Telecom Italia privatizzata poi nel 1997 sotto la presidenza di Guido Rossi.

• Dalla vendita del 35,26% del capitale si ricavano circa 26.000 miliardi di lire.

• La privatizzazione, che comporta una parziale uscita del Ministero del Tesoro dall'azionariato Telecom, viene realizzata con la modalità del cosiddetto nocciolo duro: si vende cercando di creare un gruppo di azionisti che siano in grado di farsi carico della gestione della società.

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La trasformazione dei servizi pubblici e i processi di riforma: le liberalizzazioni

• Le liberalizzazioni consistono nell’apertura a più soggetti di un mercato fino a quel momento in regime di monopolio statale.

• Con le liberalizzazioni, lo Stato non è più imprenditore ma controllore e regolatore.

• Le Authority, così come le Agenzie, nascono proprio per svolgere le funzioni di controllo e regolazione di alcuni settori del libero mercato considerati particolarmente sensibili.

• La funzione pubblica è il controllo e la vigilanza, viceversa la gestione del servizio può essere data a privati e nascono nuovi modelli organizzativi.

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Liberalizzazione del Mercato Elettrico

• La liberalizzazione del mercato elettrico è avvenuta nel 1999 con il cosiddetto decreto Bersani che ha recepito una specifica direttiva europea e che ha avuto una grossa influenza sullo sviluppo conseguente di Enel.

• Il problema della posizione monopolistica dell'Enel nel mercato specifico dell'energia elettrica, è stato sollevato con lo sviluppo delle tematiche giuridiche collegate ai principi di libera concorrenza. La questione presentava qualche affinità con quella precedentemente affrontata per la Telecom Italia, monopolista di stato nella telefonia .

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La trasformazione dei servizi pubblici e i processi di riforma: la tutela degli utenti

• L’influenza del diritto comunitario in questo settore è molto forte

• Il principio della tutela della concorrenza si è affermato in tutti gli Stati Nazionali attraverso specifiche direttive che hanno fissato dei diritti tipici in questo settore.

• Il diritto europeo afferma il principio del servizio universale, secondo il quale al di sotto di certi limiti minimi di servizio non si può scendere, (quindi le reti infrastrutturali devono servire tutto il territorio, poi i servizi possono essere affidati a privati).

• La creazione delle Carte dei Servizi è un esempio di tutela: in esse sono esplicitati gli standard di qualità ai quali i cittadini hanno diritto con relative indicazioni sulle procedure di reclamo.

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I nuovi protagonisti della vita pubblica: gli enti locali

Sono:• Le Province• I Comuni• Le comunità montane• Le comunità isolane• Le Unioni di Comuni• Le Città Metropolitane

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Il Comune• E’ l’Ente più antico

dell’ordinamento italiano nato per rispondere alle esigenze della comunità presente nel territorio.

• Il ruolo moderno del Comune è riassumibile in due funzioni principali: la regolazione della vita sociale e l’erogazione di servizi pubblici locali.

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Il Comune che regola• Il ruolo di regolatore della

vita sociale è di fondamentale importanza per la qualità della vita della comunità.

• Una buona regolazione sostiene lo sviluppo economico e offre opportunità senza discriminare nessuna parte della cittadinanza.

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I servizi pubblici locali

• Il Comune ha l’obbligo di garantire i servizi pubblici essenziali e di ampliare la propria offerta a vantaggio della qualità della vita.

• I servizi pubblici sono progettati dal Comune sulla base delle esigenze della cittadinanza.

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La gestione dei servizi pubblici locali

• Il Comune può affidare la gestione dei servizi pubblici anche ad organismi privati come associazioni no profit, cooperative, società.

• Il servizio pubblico deve comunque essere offerto a tutti a condizioni protette.

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La governance della partecipazione

• Per una buona progettazione sia delle regole che dei servizi è essenziale la partecipazione della cittadinanza.

• Lo stesso vale per la verifica e l’eventuale correzione dei risultati delle azioni del Comune.

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La scelta organizzativa del Comune di Bracciano

• L’organigramma del Comune è articolato in– 3 Dipartimenti con a capo un dirigente che coordina aree

funzionali omogenee, – 3 Aree Extradipartimentali

• I Dipartimenti, all’interno della loro autonomia gestionale, rispondono del buon andamento al Direttore Generale e al Sindaco

• Le Aree Extradipartimentali dipendono direttamente dal Sindaco (Staff e Vigili) e dal Direttore Generale (Contenzioso)

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I Dipartimenti• Dipartimento I = Amministrativo

– Area Servizi di base di supporto– Area Servizi Sociali– Area Polo Culturale– Area Pubblica Istruzione

• Dipartimento II = Economico Finanziario– Area Ragioneria – Economato - Attività produttive– Area Tributi e Patrimonio– Area Agricoltura– Farmacia Comunale

• Dipartimento III = Tecnico Urbanistico– Area Lavori Pubblici– Area Urbanistica– Area Beni Monumentali e Centro Storico– Protezione Civile

D.G.

DIP.i Dip.II Dip.III

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Le aree extradipartimentali

• Area di Staff,Ufficio di Gabinetto del Sindaco, Formazione

• Comando Vigili Urbani

• Area Contratti e Contenzioso

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La Riforma Brunetta

• Tutte le pubbliche amministrazione sono chiamate a misurare l’efficacia della propria attività definita come “ciclo della performance”

• Aumenta la responsabilità del dirigente legata ad un meccanismo premiale fondato sulla valutazione dei risultati

• Viene rivisto il sistema delle relazioni sindacali

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Il ciclo della performance la definizione degli obiettivi

• I dirigenti dei Dipartimenti di anno in anno concordano con l’organo politico gli obiettivi strategici da raggiungere per i rispettivi settori di competenza

• I dirigenti comunicano gli obiettivi ai capi delle aree funzionali del Dipartimento e pianificano con loro una serie di obiettivi operativi completi di indicatori di risultato che vengono monitorati periodicamente durante l’anno

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Il ciclo della performance le Aree Extradipartimentali

• L’area di Staff, Ufficio di Gabinetto del Sindaco e Formazione, così come il Comando della Polizia Locale, concordano con il Sindaco i propri obiettivi strategici ed elaborano, di conseguenza i propri piani di obiettivi operativi, sottoposti a monitoraggio periodico durante l’anno.

• L’area dei contratti e del contenzioso concorda con il Direttore Generale gli obiettivi annuali della propria attività, anch’essi monitorati periodicamente.

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Il ciclo della performance: il monitoraggio

Aggiornamento periodico sullo stato dei lavori

Fotografia delle attività svolte e dei risultati ottenuti

Linee programmatichePiano degli obiettivi strategiciPiano degli obiettivi operativi

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Obiettivo finale

• Programmazione delle azioni fondata sulla conoscenza delle esigenze e delle criticità

• Sviluppo della cultura dei risultati.• Attuazione del principio delle tre E:

– Efficienza– Efficacia– Economicità