Sociologia della pubblica

amministrazione

Lezione 2. La questione burocratica.

Il modello puro di burocrazia di Weber

Corso di Laurea Magistrale in Scienze dell’Amministrazione - A.A. 2015/2016

Maria Letizia Pruna

mlpruna@unica.it

Università degli Studi di Cagliari

Burocrazia: il significato etimologico� Dal francese bureaucratie, composto da bureau (ufficio) e krátos (dal greco ‘forza, potere’): il potere degli uffici

Pare che il termine burocrazia sia stato coniato dall’economista francese Vincent de Gournay nella prima metà del Settecento per stigmatizzare la potenza crescente dei funzionari pubblici nella vita politica e sociale, che configurava una vera e propria forma di «governo dei funzionari», fra l’altro del tutto inefficiente sul piano dell’amministrazione dello Stato (Treccani).

Le ambiguità del concettoL’uso del concetto di burocrazia è stato tormentato negli anni dal contrasto tra significati valutativi (per cui burocrazia sarebbe qualche forma di degenerazione delle “normali” dinamiche organizzative) e significati “neutrali” (all’interno dei quali si sono sviluppati i dibattiti tendenti a distinguere elementi burocratici ed elementi non-burocratici nelle organizzazioni complesse).

F. Ferraresi, A. Spreafico (a cura di), La burocrazia, Bologna, Il Mulino, 1975

Max Weber (1864-1920)

Cenni biografici� Primo di sette figli (anche il padre si chiamava Max Weber), nacque a Erfurt il 21 aprile 1864

� Crebbe in un colto ambiente borghese, costantemente tormentato da disturbi di ordine psichico

� Nel 1896 fu chiamato ad Heidelberg come professore di economia

� Morì di polmonite il 14 giugno del 1920

Comprendere le istituzioni

Il metodo di analisi della sociologia:� comprendente perché l’oggetto di studio della

sociologia è l’agire dotato di senso, cioè quelle azioni a cui gli individui attribuiscono un senso in riferimento all’atteggiamento di altri individui

� istituzionale perché l’analisi è volta a studiare le condizioni e i vincoli che le istituzioni sociali pongono all’agire umano e al senso che gli individui attribuiscono al loro agire

L’oggetto di studio:l’agire sociale dotato di sensoI tipi di azione sociale:

a) l’agire razionale rispetto allo scopo (i mezzi e gli scopi dell’azione sono valutati razionalmente,

l’azione è metodica e affettivamente neutrale)

b) l’agire razionale rispetto al valore (è orientato da un valore in sé – etico, estetico, religioso, ecc. -

e prescinde dalle sue conseguenze)

c) l’agire affettivamente (affetti, stati del sentire)

d) l’agire tradizionalmente (abitudini acquisite)

Il “tipo ideale”� Il tipo ideale non esiste nella realtà, è un modello concettuale che serve per orientare la ricerca:

� non deriva da medie statistiche ma è un concetto qualitativo

� non serve a classificare ma a comprendere, confrontando realtà differenti attraverso la maggiore o minore distanza da un tipo puro

� non è un modello ideali in senso morale ma in senso logico

La costruzione di un tipo idealeSi tratta di una costruzione concettuale, un procedimento di astrazione attraverso cui:

� si selezionano gli elementi più significativi e caratterizzanti

� si escludono gli elementi accidentali o irrilevanti

� si collegano e coordinano gli elementi selezionati in un quadro coerente

La teoria del potere

Il pensiero di Weber sulla burocrazia ècollocato nell’ambito del tema più ampio del potere:

«(o)gni potere si manifesta e funziona come amministrazione; e ogni amministrazione ... Richiede in qualche modo il potere»

(M. Weber, Economia e Società)

Potenza, potere, disciplina� La potenza designa qualsiasi possibilità di far valere entro una relazione sociale, anche di fronte ad un’opposizione, la propria volontà

� Per potere si deve intendere la possibilità di trovare obbedienza, presso certe persone, ad un comando che abbia un determinato contenuto

� Per disciplina si deve intendere la possibilità di trovare, in virtù di una disposizione acquisita, un’obbedienza pronta, automatica ad un comando

La definizione di potere

� Weber definisce il potere come «la possibilità per specifici comandi di trovare obbedienza da parte di un determinato gruppo di uomini»

� Il potere non è una qualitàintrinseca di una persona, ma ha una natura relazionale e specifica

Le due proprietà del potere

� Il potere richiede di essere legittimatoper essere esercitato in modo regolare e stabile (i sottoposti devono riconoscerlo come legittimo)

� Il potere legittimo ha bisogno di un apparato amministrativo di fidata obbedienza, che funzioni da tramite tra capi (superiori) e sottoposti (tale apparato varia a seconda del tipo di legittimazione del potere)

Le forme di potere legittimo

L’esercizio continuativo del potere richiede una forma di legittimazione, da cui deriva:

�il potere carismatico

�il potere tradizionale

�il potere legale o razionale

Si tratta di tipi ideali di potere legittimo, pertanto nella realtà non si trovano mai allo stato puro

Il potere carismatico

� Fonda la sua legittimazione sul carisma, cioè sulle qualità eccezionali attribuite ad una persona e in virtù delle quali viene riconosciuta come capo

� E’ irrazionale perché manca di regole

� E’ rivoluzionario perché rovescia il passato

� Dispone di un apparato amministrativo rudimentale

Il potere tradizionale

� Fonda la sua legittimazione su ordinamenti antichi, percepiti come “esistenti da sempre”

� Al detentore del potere è riconosciuta obbedienza in virtù della dignità, sacralità, attribuita dalla tradizione

� Si distinguono due forme prevalenti di potere tradizionale: il potere patrimoniale e il potere feudale

Il potere legale o razionale� Fonda la sua legittimazione sulla presunzione che chi comanda eserciti la carica in virtù di una nomina legale, che sia competente e che i suoi comandi siano conformi a ordinamenti legali

� Un presupposto essenziale è la credenza nell’equità della legge: il potere è esercitato attraverso regole astratte e universale che si applicano a tutti

� L’apparato amministrativo tipico è la burocrazia

Burocrazia e potere legale

� L’apparato amministrativo tipico del potere legale è la burocrazia

� Grazie alla sua razionalità, nella forma pura il modello burocratico ha una superiorità tecnica intrinseca rispetto a qualunque altro tipo di amministrazione

� Il processo di razionalizzazione della società moderna implica una ineluttabile tendenza alla burocratizzazione

La superiorità tecnica della burocrazia«Nell’amministrazione burocratica ... la precisione, la rapidità, l’univocità degli atti, la continuità, la discrezione, la coesione, la rigida subordinazione, la riduzione dei contrasti, le spese oggettive e personali sono recati in misura migliore rispetto a tutte le forme collegiali o di uffici onorari o assolti come professione secondaria.»

(M. Weber, Economia e Società)

Il principio della razionalitàLa superiorità tecnica della burocrazia deriva dal fatto di ispirarsi al principio dell’agire razionale rispetto allo scopo.Ciò fa sì che nella forma pura (tipo ideale) l’azione della burocrazia sia in linea di principio più efficiente, piùeconomica, più prevedibile, piùoggettiva (meno arbitraria) rispetto alle amministrazioni pre-burocratiche.

Razionalizzazione della societàe processo di burocratizzazione

� Burocratizzazione come tendenza generale della società moderna nell’ambito del processo di razionalizzazione che la caratterizza

� L'aumento di complessità delle societàcontemporanee ha favorito uno sviluppo dei processi burocratici in misura così accentuata da rendere evidente una burocratizzazione diffusa, non più limitata agli ambiti istituzionali abituali ma estesa ad altri contesti sociali che in passato risultavano meno formalizzati

Burocrazia e potere acefalo

A differenza del potere carismatico e del potere tradizionale, il potere burocratico (potere legale o razionale) è acefalo. La burocrazia è sempre un apparato al servizio di un potere politico (che può basarsi su diverse forme di legittimazione: carismatica, tradizionale, legale o razionale, cioè conforme ai principi di uno stato di diritto)

(Bonazzi 2002)

I rapporti ambigui tra burocrazia e politica� Ogni detentore del potere politico (sia esso un governo parlamentare, un principe o un dittatore) si trova sempre nei confronti dei funzionari qualificati dell’amministrazione nella situazione del dilettante rispetto allo specialista.

� Tra capo politico e funzionari dell’apparato si instaura un rapporto complesso, in cui ciascuno ha bisogno dell’altro

(Bonazzi 2002)

Tensioni tra burocraziae potere politico• La burocrazia, creata come il più idoneo strumento di amministrazione al servizio del potere politico, diventa essa stessa un’istituzione di potere dotata di suoi interessi e di sue logiche di conservazione

Spoil system

Il controllo politicodell’apparato burocratico� Le maggiori probabilità di successo nel

controllo dell’apparato burocratico si hanno là dove esiste maggiore libertà di stampa e di denuncia, ma anche dove si è formata una classe politica non dilettante, cioè professionalizzata e quindi dotata di sufficienti conoscenze tecniche e amministrative per controllare la macchina burocratica

(Bonazzi 1992)

Il modello ideale di burocrazia: le caratteristiche1. Fedeltà di ufficio: dovere di obbedienza ai superiori in quanto detentori di un ruolo formale

2. Competenza disciplinata: a ogni dipendente sono affidati compiti specializzati da svolgere secondo regole formalizzate e standardizzate

3. Gerarchia degli uffici: sistema di subordinazione rigido, struttura di governo e di comunicazione dall’alto al basso

4. Preparazione specializzata: corso di studi specifico per accedere, riconoscimento di prestigio sociale

5. Concorsi pubblici: accesso e progressione di carriera attraverso concorsi che valutano il merito

6. Sviluppo di una carriera: anzianità e merito consentono di coprire posizioni sempre più alte nell’arco di una vita lavorativa tutta interna all’apparato burocratico

7. Attività a tempo pieno: professione svolta in modo esclusivo e continuativo

8. Segreto di ufficio: è prevista la non divulgazione delle pratiche d’ufficio e la netta separazione con la vita privata dei funzionari

9. Stipendio monetario fisso: l’amministrazione paga regolarmente e direttamente i dipendenti, che non possono ricevere compensi dai clienti o utenti

10. Non possesso degli strumenti del proprio lavoro

Un modello ideale coerente e completo� La burocrazia pura è una struttura centralizzata, in cui le decisioni critiche sono materia esclusiva del vertice, mentre le decisioni di routine sono delegate ai livelli inferiori

� La burocrazia pura è una struttura standardizzata che prevede precise procedure di funzionamento, uniformità di comportamenti, sostituibilità dei dipendenti, spersonalizzazione del servizio

� La burocrazia pura è una struttura rigida perchénon prevede cambiamenti

(Bonazzi 2002)