Sociologia della pubblica

amministrazione

Lezione 10. I dipendenti pubblici

Corso di Laurea Magistrale in Scienze dell’Amministrazione - A.A. 2015/2016

Maria Letizia Pruna

mlpruna@unica.it

Università degli Studi di Cagliari

Il personale delle amministrazioni pubblicheIl personale rappresenta, insieme alle leggi e al denaro, una delle risorse strategicamente

più rilevanti delle pubbliche amministrazioni.

Il personale può costituire anche uno dei principali problemi per l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa: una distribuzione territoriale e organizzativa inadeguata, difetti nel reclutamento e scarsa formazione e aggiornamento del personale

creano notevoli problemi ai processi amministrativi.

(R. Rose, L’espansione della sfera pubblica, Il Mulino, 1984)

(G. Capano, E. Gualmini (a cura di), Le pubbliche amministrazioni in Italia, Il Mulino, 2011)

Perché studiare i dipendenti pubblici1) Data l’ineludibile connessione tra regole

(norme), interessi e comportamenti, il quadro delle caratteristiche dei pubblici dipendenti rappresenta un presupposto necessario per porre mano a interventi e politiche di cambiamento della pubblica amministrazione

2) Necessità di sfatare alcuni luoghi comuni sulla pubblica amministrazione italiana, secondo i quali gran parte – se non tutti – i suoi mali sono da ricondurre a presunte caratteristiche, interessi, usi e comportamenti dei dipendenti

F. P. Cerase, 1998

La presunta “elefantiasi burocratica”Ogni volta che la questione burocratica viene affrontata in modo ideologico, viene individuata (e additata come sintomo di inefficienza) una presunta “elefantiasi burocratica”.

Il numero dei dipendenti pubblici è spesso considerato eccessivo, non solo nel nostro paese. In realtà si tratta di accuse generiche e senza fondamento, almeno in prospettiva comparata.

(G. Capano, E. Gualmini (a cura di), Le pubbliche amministrazioni in Italia, Il Mulino, 2011)

La dimensione numerica Il numero dei dipendenti pubblici è certamente aumentato dall’Unità d’Italia ad oggi, ma questa espansione storica è più che giustificabile se si tiene conto dell’aumento delle funzioni pubbliche e soprattutto dell’ampliamento dei destinatari dei servizi (in particolare quelli scolastici: un terzo dei dipendenti pubblici appartiene a questo comparto), del ruolo crescente delle amministrazioni locali nella produzione di servizi ai cittadini, della centralità che ha acquisito la politica sanitaria negli ultimi decenni.

(G. Capano, E. Gualmini (a cura di), Le pubbliche amministrazioni in Italia, Il Mulino, 2011)

Personale a tempo indeterminato nel settore pubblico in Italia (1991 e 2009)

Comparti del settore pubblico 1991 2009 1991-2009

Ministeri, Agenzie, Presidenza del Consiglio 284.206 268.142 - 16.064

Aziende autonome 40.238 - - 40.238

Scuola e alta formazione artistica e musicale 974.437 1.083.568 109.131

Corpi di polizia 275.298 325.376 50.078

Forze armate 101.118 145.675 44.557

Magistrati, diplomatici, prefetti 12.053 12.820 767

Enti pubblici non economici 70.383 54.729 - 15.654

Regioni ed Enti Locali 676.622 593.442 - 83.180

Servizio Sanitario nazionale 673.156 693.730 20.574

Università 101.528 115.914 14.386

Enti pubblici di ricerca 16.443 18.186 1.743

TOTALE 3.225.482 3.043.440 - 182.042

Fonte: Capano, Gualmini 2010 – Dati della Ragioneria generale dello Stato

La consistenza del pubblico impiego in prospettiva comparata

“Contrariamente a quanto sostenuto da troppi osservatori disattenti, la consistenza del pubblico impiego in prospettiva comparata non pare affatto eccessiva.”

Secondo l’OCSE (dati 2008), i dipendenti pubblici italiani rappresentano il 14,5% degli occupati totali, meno che in Canada (16%), Finlandia e Francia (22%); poco meno che negli Stati Uniti, Spagna, Irlanda e Portogallo (14,7%), più che in Germania e Regno Unito (11%)

(G. Capano, E. Gualmini (a cura di), Le pubbliche amministrazioni in Italia, Il Mulino, 2011)

Quota di occupati PA su TOTALE Occupati

Forum PA, 2013

Forum PA, 2013

Le caratteristiche principalidei dipendenti pubblici� Composizione per genere, età, titolo di

studio, qualifica funzionale� Distribuzione territoriale� Provenienza territoriale (flussi

migratori interni sud-nord)� Composizione per comparto e livello

(centrale o locale)� Età di ingresso e anzianità di servizio� Formazione per il lavoro e sul lavoro

I percorsi lavorativi dei dipendenti pubblici� I percorsi interni (alla pubblica

amministrazione) e i percorsi esterni

� La pubblica amministrazione appare nel complesso come un sistema pervaso da elementi di staticità e rigidità organizzativa, assai meno come una struttura orientata al cambiamento e alla flessibilità

F. P. Cerase, 1998

Ripetitività di compiti e mansioni� Vi sono comparti, in particolare

quello dei ministeri, nei quali la percentuale di chi non ha mai cambiato attività è piuttosto elevata; comunque la grande maggioranza dei dipendenti pubblici ha cambiato attività al massimo una volta

F. P. Cerase, 1998

Il modo di rapportarsi al proprio lavoroAspetti rilevanti da considerare:

�� complessitcomplessitàà (insieme di conoscenze tecniche o specialistiche che lo svolgimento del compito presuppone, insieme di attitudini e capacitàrichieste dalla concreta esecuzione delle mansioni

�� autonomiaautonomia (facoltà che il singolo ritiene di avere nel decidere le modalità di esecuzione dei propri compiti)

�� responsabilitresponsabilitàà (ambiti o contenuti del lavoro rispetto ai quali il singolo ritiene di poter essere chiamato a rispondere)

La percezione dei tre aspetti� La percezione dei tre aspetti varia

considerevolmente a seconda che i dipendenti pubblici abbiano cambiato o meno attivitàlavorativa, a seconda della anzianità di servizio e soprattutto del compartocomparto di appartenenza

� Per quanto la consistenza sia diversa a seconda del compartocomparto, vi è un segmento di dipendenti per i quali, nell’arco dell’intera esperienza lavorativa, ciò che fanno appare loro di nessuna complessità, del tutto subordinato e privo di responsabilità

Soddisfacimento delle attesedi miglioramento� Ciò che segna particolarmente i

percorsi lavorativi interni alla pubblica amministrazione è il soddisfacimento delle attese di un proprio miglioramento, sia in termini di avanzamento di posizione che semplicemente in termini di retribuzione

F. P. Cerase, 1998

Capacità di innovazione e grado di soddisfacimento delle atteseNon solo si ritiene che esista una relazione tra la capacità o meno della pubblica amministrazione di innovarsi, di porre in essere nuovi modi di operare, e il modo in cui al suo interno i singoli trovano soddisfacimento alle proprie attese, ma si ritiene altresì che individuare e analizzare tale relazione nei suoi diversi aspetti possa servire a compiere un passo avanti alla ricerca del “che fare” per indurre nella pubblica amministrazione un processo di rinnovamento.

F. P. Cerase, 1998

Il rapporto tra l’organizzazionee i suoi membri, e viceversa

�� Una qualsiasi organizzazione non può operare Una qualsiasi organizzazione non può operare se non attraverso i propri membrise non attraverso i propri membri, quindi èdell’agire di questi ultimi che si sostanzia sia il suo processo di riproduzione che le relazioni di scambio tra di essa e le altre organizzazioni

� Al contempo, è attraverso l’espressione, la regolamentazione dell’agire complessivo che la stessa organizzazione acquista una “identità”che non è riducibile a quella dei singoli membri, e che anzi spetta a costoro apprendere fino ad esserne “formati”.

F. P. Cerase, 1998

Esigenze e apprendimento

� Un aspetto cruciale attraverso il quale ciascun soggetto impara a conoscere l’organizzazione e a partecipare della vita organizzativa è rappresentato dal modo in cui impara a conoscere le modalità attraverso le quali è possibile soddisfare proprie esigenze di cambiamento

F. P. Cerase, 1998

Modalità di accessoe di assunzione � Assunzione per concorso (differenziata

per comparti)

� Accesso con provvedimenti di legge che riconoscono l’assunzione come un diritto sulla base di criteri diversi da quelli di una selezione comparativa

� Ingresso attraverso qualche forma di rapporto di lavoro a termine o precario (o ammortizzatori sociali)

La mobilità territoriale� Flusso di dipendenti assunti in pubbliche

amministrazioni al Nord, poi spostatisi in amministrazioni del Sud (riguarda soprattutto i dipendenti dei ministeri)

� Una maggioranza molto ampia di dipendenti non ha mai cambiato il Comune di lavoro (i piùmobili sono i dipendenti del comparto Scuola)

Nel complesso restano forti i legami dei dipendenti Nel complesso restano forti i legami dei dipendenti

pubblici con lpubblici con l’’area geografica di provenienzaarea geografica di provenienza

F. P. Cerase, 1998

Le progressioni di carriera� Un avanzamento ha riguardato la larga maggioranza dei dipendenti, ma con marcate differenze soprattutto in base al genere: gli uomini godono di una situazione molto più favorevole

� Il più elevato tasso di avanzamento degli uomini sembra essere più frutto di procedure concorsuali in qualche misura “addomesticate” (“vantaggio di posizione”)

F. P. Cerase, 1998

Soddisfazione e aspirazioni� Conoscere le aspirazioni e le attese lavorative dei dipendenti pubblici è utile se si intende assumere provvedimenti di innovazione.

� Tali aspirazioni e attese, infatti, possono rappresentare tanto una risorsa preziosa, quanto tradursi in un formidabile ostacolo per l’attuazione di quei provvedimenti

F. P. Cerase, 1998

Disegni di cambiamentoe sostegno degli attori� Ben difficilmente un qualsivoglia disegno di

cambiamento può trovare attuazione se non trova un qualche sostegno da parte degli attori cui è rivolto e che sono direttamente chiamati a renderlo operante

� Ciò è tanto più vero nei casi in cui – come nella pubblica amministrazione italiana – si tratta in primo luogo di armonizzare comportamenti e modi di operare con principi e norme che sono già da tempo sanciti in leggi o che, almeno apparentemente, trovano unanime consenso.

Il grado di soddisfazione

� Una parte consistente dei dipendenti pubblici è ampiamente o comunque sostanzialmente soddisfatta della propria situazione lavorativa

� La soddisfazione aumenta in modo marcato in corrispondenza dei livelli di qualificazione medio-alti e alti

F. P. Cerase, 1998

Disponibilità al cambiamento

� Una parte molto ampia dei dipendenti pubblici non vorrebbe cambiare niente della propria situazione lavorativa

� Le ragioni addotte da coloro che aspirano a un cambiamento dei contenuti del lavoro fanno riferimento in prevalenza a “fattori motivanti”, come il desiderio di crescita professionale, una maggiore qualificazione e gratificazione

F. P. Cerase, 1998

Specificità della P.A. italiana� Una delle specificità o anomalie della pubblica amministrazione italiana èrappresentata dagli scarti, discordanze, incompatibilità più o meno palesi ed estesi tra ciò che muove l’agire dei pubblici dipendenti e le finalità di ufficio cui in linea di principio dovrebbe essere orientata la loro azione

F. P. Cerase, 1998

Condivisione e collaborazioneSono problemi e obiettivi rilevanti:

�indurre collaborazione

�produrre condivisione

IdentitIdentitàà dell’amministrazione

(forme di integrazione dell’agire dei singoli nei processi organizzativi)

F. P. Cerase, 1998

La rappresentanza

degli interessi

Ambiti principali della tutela e rappresentanza degli interessi

� Definizione e regolazione della retribuzione

� Definizione e gestione dei meccanismi di progressione

� Organizzazione gerarchica del lavoro

Passaggio costante da una regolazione regolazione per legge per legge ad una regolazione regolazione negozialenegoziale

Contrattualismo e “riconoscimento” (Pizzorno 2000)

“Nello schema del contrattualismocontrattualismo lo scontro tra individuo e individuo (o, meglio, il coesistere di fini contrapposti) prende la forma della concorrenza, o competizione; nello schema del riconoscimentoriconoscimento, la forma del conflitto” (Pizzorno 2000). Nel primo caso i soggetti competono, anche in forma aspra, per il prevalere degli interessi degli uni sugli altri; nel secondo caso lo scontro è attivato per ottenere il riconoscimento dall’altro, talvolta addirittura alla propria esistenza.

Sintomi di una crisi di rappresentanza (Cerase 1994)

� Diffusa presenza di dipendenti pubblici mai iscritti ad un sindacato e di altri che hanno ritirato la delega perché convinti che non sia lo strumento più idoneo a tutelare i propri interessi

� I dipendenti pubblici più attenti, disponibili al cambiamento sono spesso gli stessi che ritengono che il sindacato dovrebbe “restarne fuori”

Gli iscritti al 2012: 1.282.000 lavoratrici e lavoratori della P.A.

Fonte: Aran, risultati della rilevazione “informatizzata” della rappresentativitàsindacale nel pubblico impiego

Organizzazioni sindacaliper numero di iscritti

Secondo il grafico, le organizzazioni sindacali presenti nel pubblico impiego possono essere cosìdistinte sulla base del numero di iscritti:

•2% MOLTO GRANDI – ciascuna con oltre 100.000 iscritti

•1% GRANDI – tra 50.000 e 99.999 iscritti

•3% MEDIE - tra 10.000 e 49.999 iscritti

•9% PICCOLE – 1000 e 9.999 iscritti

•21% MOLTO PICCOLE – tra 100 e 999 iscritti

•64% “POLVERE” – meno di 100 iscritti

Le organizzazioni sindacali piùrappresentative nella P.A.� Le due categorie della CGIL (FP CGIL e FLC CGIL), le due

più grandi federazioni della CISL (CISL FP e CISL SCUOLA) e la CONFSALSNALS, associano in totale poco meno di 750.000 dipendenti della P.A.

� Organizzazioni sindacali come UIL FPL, UIL SCUOLA e FEDERAZIONE GILDA UNAMS, anch’esse molto consistenti sotto il profilo associativo, insieme raccolgono il consenso di oltre 200.000 lavoratori pubblici

� Le organizzazioni che potremmo definire medie sono 10 (ANAAO ASSOMED, CONFSAL UNSA, CSA REGIONI AUTONOMIE LOCALI, FIALS, FILP, FSI, NURSIND, NURSING UP, UIL PA, USB PI), alle quali sono iscritti poco più di 165.000 lavoratori.

Elezioni RSU nella P.A.� Con riferimento al dato elettorale, i verbali

raccolti confermano che le elezioni delle RSU sono un momento di confronto democratico particolarmente sentito dai lavoratori, i quali hanno ritenuto importante partecipare attivamente alla scelta dei propri rappresentanti sindacali di posto di lavoro.

� A dimostrazione di ciò, degli oltre 2.380.000 lavoratori aventi diritto di voto, più di 1.880.000, pari all’80%, hanno votato.

Le differenze tra compartiI settori dove si è registrata una maggiore affluenza alle votazioni per le RSU sono gli Enti pubblici non economici, le Agenzie fiscali, i Ministeri e le Regioni e Autonomie locali. In tali ambiti, la percentuale dei votanti ha superato anche l’87% degli aventi diritto al voto. Fanalino di coda il comparto Sanità, dove “solo”il 72% degli aventi diritto si è presentata alle urne. In ogni caso la forbice tra l’affluenza massima e quella minima è di appena 15 punti percentuali.

Elezioni RSUper settore

Fonte: Aran, risultati della rilevazione “informatizzata”della rappresentatività sindacale nel pubblico impiego

Concentrazione dei votisu pochi sindacati

� Da una prima analisi dei risultati può osservarsi come, in analogia a quanto accade per le deleghe, anche i voti per le RSU si concentrano su pochi sindacati. Infatti, benché abbiano partecipato alla competizione elettorale oltre 110 organizzazioni sindacali, solo una piccola percentuale ha ottenuto un elevato numero di voti.

Differenze nei tassi di sindacalizzazione� Differenze tra dipendenti uomini e donne

� Differenze tra dipendenti giovani e anziani

� Differenze per livello di qualifica

� Differenze per contenuto del lavoro

Non sono i dipendenti più “deboli”

quelli più organizzati sindacalmente