La parabola (Considerazioni sulla riforma del lavoro

pubblico del 2009)

Giuliano Palagi, Direttore Generale della Provincia di Pisa

(con la collaborazione di Cristina Bendinelli, Silvia Ciammaichella e

Federica Simonelli)

  

Provinciadi

Catanzaro

Provinciadi

Cosenza

Provinciadi

Crotone

Provinciadi

Reggio Calabria

Provinciadi

Vibo Valentia

Provinciadi

Pisa

Catanzaro, 28 luglio 2011Piano Operativo “PON Governance Azioni di Sistema – Fondo Sociale Europeo 2007 -

2013”, Ob. I Convergenza

Per introdurre: lo schema.

2

1. La riforma, le riforme e il sistema amministrativo italiano. Il progetto.

2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.

3. Le relazioni industriali dopo il Michigan ed il Wisconsin.

3

1a. La riforma, le riforme e il sistema amministrativo italiano

– 2009: Anno Zero?

– Politiche di riforma amministrativa, memoria normativa e innovazione reale.(1)

– Crisi della politica e discredito amministrativo. Amministrazione pubblicaos? Il ruolo della classe dirigente amministrativa.(2)

– L’esperienza amministrativa degli enti territoriali e l’impatto della riforma del 2009.

– Le linee guida UPI – FP del 2010(3) e la versione 2011 UPI – CIVIT(4).

1. “Rapporto sui principali problemi della Amministrazione dello Stato” trasmesso alle Camere dal Ministro della Funzione Pubblica Massimo Severo Giannini il 16 novembre 1979.

http://www.tecnichenormative.it/RapportoGiannini.pdf 2. “I dirigenti pubblici e i nodi del cambiamento. Scenari e prospettive in Italia e in Europa” a cura di Vincenzo Antonelli e Antonio La

Spina, Luiss University Press, 2010. http://www.managementclub.it/eventi.asp?id=323. Linee guida UPI – FP del 2010. http://www.provincia.pisa.it/uploads/2010_05_4_10_44_00.pdf 4. Linee guida UPI – CIVIT del 2011. http://www.upinet.it/docs/contenuti/2011/07/Lineeguida_UPI_27giugno2011.pdf Parere del 13 luglio 2011 approvato dalla Commissione Affari costituzionali della Camera dei Deputati sullo schema del d.lgs. recante disposizioni integrative e correttive del d.lgs. 150/09, n.150. Decreto legislativo del 22 luglio 2011 recante disposizioni integrative e correttive del d.lgs. 150/2009, ai sensi dell’art. 2, comma 3

della legge 4 marzo 2009, n. 15.

1b. La riforma e il progetto

4

– Collaborazione positiva fra UPI, FORMEZ, Ministero e Amministrazioni Provinciali delle Regioni comprese nell’obiettivo Convergenza.(1)

– Corrispondenza biunivoca dei contributi: dai territori esigenze ed esperienza, dagli altri soggetti metodo, proposte e confronti.

– Affiancamento nella modernizzazione culturale delle P.A.

– Attenzione ragionevole al ciclo e al piano della performance.

– Tecnologia delle amministrazioni e valore primario della risorsa umana.

Provinciadi

Pisa

(1) http://forges.forumpa.it/assets/Speeches/4667/b14_spagnuolo_valeria.pdf

Provincia di Pisa 5

MiMinistero dell’Industria e del Commercio Estero

MMinistero per le Politiche

Comunitarie

Presidenza del Consiglio

dei Ministri

EGMONT Royal Institute for International Relations

A. La performance organizzativa

6

– Riferimenti normativi. I precedenti.

– Misurazione della performance organizzativa: identificazione e qualificazione dei risultati che sono prodotti in un determinato periodo. Lo strumento di riferimento per la misurazione della performance organizzativa è rappresentato dal quadro dei risultati attesi e dagli indicatori.

– Gli 8 ambiti di definizione della performance organizzativa (cenni).

– Valutazione della performance organizzativa: è il processo mediante il quale le informazioni relative ai risultati raggiunti vengono interpretate alla luce degli obiettivi che l’Amministrazione aveva il compito di raggiungere.

– Performance organizzativa: contributo che un soggetto organizzativo apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi ed, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i quali l’organizzazione è stata costituita.

2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.

– Performance: contributo ad un risultato atteso (composto di conoscenze, azioni e comportamenti).

7

– Definizione del ciclo di gestione della performance: insieme di processi finalizzati ad indirizzare, coordinare e controllare l’operato dell’Amministrazione. Le relazioni con i cicli esistenti:

A. La performance organizzativa (segue)

2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.

• politico delle decisioni

• misto del bilancio

• misto di programmazione e controllo

http://www.comune.bergamo.it/servizi/Menu/dinamica.aspx?idArea=1196&idCat=22519&ID=22519

http://www.provincia.bologna.it/probo/Engine/RAServeFile.php/f/delib_g_114_2011.pdf

– Sviluppo avanzato della programmazione e del lavoro per obiettivi negli enti locali. Nuova prospettiva di lavoro: moltiplicazione, non addizione.

Documento Contenuto Ruoli Periodo dell’Anno

Linee di indirizzo

Definiscono le priorità strategiche e il quadro dei programmi da realizzare.

Predisposte da Presidente e Giunta approvate definitivamente dal Consiglio, Piano generale di sviluppo.

Inizio mandato Revisione

intermedia a giugno

Piano della Performance

Definisce il quadro degli obiettivi dell’Amministrazione e li traduce in termini misurabili.

Redatto da Direttore generale/Segretario

Adottato da Presidente /Giunta Validato da OIV / NdV

Avvio a settembre Conclusione a

dicembre

Bilancio e Bilancio Pluriennale

Definisce il quadro delle risorse disponibili per l’Amministrazione.

Predisposto da Presidente/Giunta Definito da Direttore

Generale/Segretario Approvato dal Consiglio

Avvio a ottobre Conclusione a

dicembre

Relazione Previsionale e Programmatica

Illustra il contesto e le cifre dell’Amministrazione. Collega i programmi e i progetti strategici dell’Amministrazione al quadro di risorse definite nel Bilancio.

Allegata al Bilancio Redatta da Direttore

generale/Segretario con l’intera struttura

Avvio a ottobre Conclusione a

dicembre

Piano Esecutivo di Gestione (e Piano degli Obiettivi)

Definisce gli obiettivi dell’Amministrazione e li affida alla struttura organizzativa con le relative risorse declinando in maggior dettaglio il bilancio.Fissa gli obiettivi.

Predisposto da Presidente/Giunta Redatto da Direttore

Generale/Segretario Validato da OIV

Avvio a ottobre Conclusione a

dicembre

Rendiconto della gestione e relazione al rendiconto

Dimostra i risultati di gestione in particolare nella loro dimensione economico finanziaria.

Predisposto da Presidente/Giunta Redatto da Direttore

Generale/Segretario Approvato dal Consiglio

Avvio a gennaio Conclusione a

giugno

Relazione sulla Performance

Definisce il quadro degli obiettivi raggiunti e li traduce in termini misurabili.

Redatto da Direttore generale/Segretario

Adottato da Presidente/Giunta Validato da OIV

Avvio a settembre Conclusione a

giugno 8

A. La performance organizzativa (segue)2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.

B. Sistemi di misurazione e valutazione

9

– Sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa e relazioni con i sistemi esistenti (in particolare, il sistema di valutazione del personale).

– La performance individuale: dalla prevalenza alla coesistenza.

– Valutare per? Premiare, punire, governare.

– Allineamento dei sistemi e delle valutazioni.

– Scenari evolutivi: il sistema integrato di misurazione e valutazione dell’ente.

2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.

C. Piano della performance e Relazione sulla performance

10

– Ambito e contenuti del piano.

– La forma del piano e la duplice via delle linee guida 2011: enucleazione/adattamento.

– Rendere conto: la relazione sulla performance.

– Confronti e base dati.

2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.

D. Performance e valutazioni: i soggetti

11

– Il quadro pre-vigente e le conferme.

– Le innovazioni del 2009 fra attuazione del decreto e autonomia degli enti.

– Le competenze miste OIV: funzioni a geometria variabile?

– Nomina e composizione: evidenza pubblica, professionalità esterne, collegialità.

– La gestione associata.

– Rapporti con CIVIT e ruolo UPI.

2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.

12

2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.

E. Premi. I criteri.

– Il concetto di sistema premiante selettivo e la perdurante prevalenza della valutazione individuale.

– Le fasce di merito, in relazione agli enti locali, dopo il decreto legislativo del 22 luglio 2011.

– Il ruolo della contrattazione collettiva integrativa nella flessibilità delle fasce.

– Il problema dirimente delle risorse disponibili.

– Riduzione della spesa o valorizzazione del merito?

– Il bonus pool.

13

2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.

E. Premi. Gli Strumenti.

– Le 6 categorie e la loro applicazione agli enti locali, dopo il decreto legislativo del 22 luglio 2011.

– Il premio annuale per l’innovazione.

– L’entrata in vigore e l’inderogabilità delle norme legislative da parte della contrattazione.

– Gli incentivi professionali e formativi: i percorsi di alta formazione, gli stages di aggiornamento nazionali e internazionali, la valutazione comparativa per i nuovi incarichi (e la scomparsa delle progressioni verticali e orizzontali).

14

E. Premi. Operatività concreta

2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.

– Gli effetti sul sistema dell’accordo sindacale del 4 febbraio 2011.

– L’impatto sugli enti locali e le previsioni del decreto correttivo della manovra del 2009.

– Le condizioni effettive per la valorizzazione del merito, incentivazione della produttività e miglioramento della qualità della prestazione lavorativa.

15

D. Trasparenza e integrità

– Le 3 ragioni della trasparenza amministrativa.

– Contenuti e scelte di metodo nel Piano per la trasparenza e l’integrità.

– Obblighi di pubblicazione e risultati attesi per gli enti locali. (1)

2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.

– La trasparenza come prestazione essenziale.

(1) Delibera CIVIT n.105/2010 – Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità (art.13, comma 6, lettera e, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150).

http://www.civit.it/wp-content/uploads/Delibera-n.105.20102.pdf

16

D. Trasparenza e integrità (segue)

– La difficile vita delle misure anti-corruzione dal 1992 ad oggi.

– Legalità formale e buona amministrazione; strumenti di analisi, prevenzione e contrasto della criminalità organizzata e della corruzione.(1)

2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.

(1)

Master «Analisi, Prevenzione e Contrasto della Criminalità Organizzata e della Corruzione»http://www.unipi.it/master/dett_master259.html

Coordinamento provinciale della legalità di Pisahttp://www.provincia.pisa.it/interno.php?given_alpha_id=38&lang=it

Giuliano Palagi, Dieci passi avanti, intervento al seminario internazionale sulla legalità ECL, Livorno 7 marzo 2011.http://www.provincia.pisa.it/uploads/2011_03_10_11_21_17.pdf

Joint First and Second Round Evaluation «Compliance Report on Italy» adopted by Group of States against corruption (GRECO) at its 51° Plenary Meeting, Strasbourg 27 May 2011.http://www.coe.int/greco

«Schema di decreto legislativo recante il codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia

di documentazione antimafia». Documento contenente le osservazioni di Avviso Pubblico che il Presidente Andrea Campinoti insieme al

Vice Presidente Antonino Iannazzo, hanno illustrato durante l'audizione alla Commissione Giustizia della Camera dei deputati il 21 luglio

scorso.

http://www.avvisopubblico.it/categorie/pubblicazioni/allegati/codice-unico-antimafia/avvisopubblico_doc_commgiustizia.doc

17

2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.

F. Incarichi dirigenziali: conferimento e funzioni

– Evidenza pubblica e valutazione comparativa nella scelta iniziale.

– Le previsioni del decreto legislativo del 22 luglio 2011.

– Funzioni e responsabilità dirigenziali.

– Gli elementi di valutazione ex art. 40.

– Le procedure di selezione e pubblicazione.

– I limiti alle nomine esterne.

– Durata e (eventuale) rinnovo degli incarichi. La sorte degli incarichi attribuiti.

18

3. Le relazioni industriali dopo il Michigan ed il Wisconsin.

– «Il ritorno della legge» e la messa in discussione del principio della inderogabilità del contratto nazionale (dopo il 2008). La semplificazione/codificazione delle norme esistenti.

– Organizzazione e contrattazione. Le caratteristiche storiche e i limiti della contrattazione collettiva: le altre procedure negoziali.

– Le risorse disponibili, gli effetti della manovra e le previsioni di un accordo quadro.

Quadro e criteri

– Il nodo della rappresentanza sindacale.

19

Due modelli di sindacato (di P. Ichino)(*)

α - il sindacato che persegue la sicurezza

ω - il sindacato che gestisce la scommessa

(*) Tratto dall’intervento introduttivo al Convegno su “Nuovo Codice del Lavoro semplificato e Statuto dei lavori – Le prospettive di riforma del nostro diritto del lavoro e delle relazioni industriali” promosso dalla Camera Civile di Cremona del 9 maggio 2011. http://www.pietroichino.it/?p=14421

Alto contenuto assicurativo del contributo di lavoro subordinato ma con livelli retributivi inferiori.

Riduzione della differenza di contenuto tra lavoro subordinato e autonomo, ma livelli retributivi medi più alti.

Protezione dei lavoratori contro lo stress da esame.

Maggiore spazio a incentivi individuali (ben controllati).

Alta % di retribuzione fissa; tendenza al conglobamento.

Alta % di retribuzione variabile in relazione ai risultati collettivi.

Tendenza a non fare affidamento sul management.

Tendenza a proporre (o accettare) la scommessa comune col management.

Un sindacato per rivendicare e difendere diritti acquisiti.

Un sindacato per fare dei lavoratori un imprenditore collettivo.

“Concertazione aggressiva” (secondo il recente lessico O.I.L.).

Concertazione difensiva.

20

Ambiti e procedure

3. Le relazioni industriali dopo il Michigan ed il Wisconsin.

– Le materie della contrattazione collettiva e quelle escluse.

– Per la semplificazione del contratto collettivo nazionale di lavoro.

– La nuova contrattazione decentrata: l’ambito di area vasta e la tentazione regionale.

– La negoziazione ad oltranza e il rimedio dell’art. 40, comma 3-ter sugli atti unilaterali.

– Contrattazione e decisioni.

– Gli interventi disposti dal decreto legislativo del 22 luglio 2011: Efficacia immediata (dal 15.11.2009) della riforma sui contratti

decentrati; Efficacia immediata delle norme sulla definizione delle materie di

competenza dei contratti (alla nuova tornata vanno le norme sul procedimento di stipula e controllo).

21

– Riforma complessa, difficile da attuare al tempo della crisi, con la pretesa di regolare troppo (in molti casi il sistema delle autonomie locali funziona bene, deve funzionare bene da solo), ridimensionata dagli stessi artefici.

PER CHIUDERE

– È possibile sviluppare la riforma negli enti territoriali, a condizione che:• Si valorizzi l’esistente• Si rispetti l’autonomia• Si cerchi la semplicità

– Prendere le mosse o prendere le distanze?

Dossier UPI - Proposte per razionalizzare il sistema “Le Province allo specchio. Le funzioni, i bilanci, i costi”, Roma 21 luglio 2011 http://upinet.it/docs/contenuti/2011/07/dossieProvince.pdf

“Abolire le province? Si risparmia poco” di Luigi Olivierihttp://www.lavoce.info/articoli/pagina1002444.html

– La riforma non è imposta a tutti, ma è posta a disposizione di chi è interessato.

Una strategia flessibile e una tecnica attuativa nuova

– Non la palingenesi istantanea e universale, ma il metodo del try and go.

– Chi vuole e può, sperimenti nell’interesse di tutti. Il valore del progetto.

– Le risorse per coprire i costi di attuazione della riforma devono essere garantite.

22

23

Bibliografia / Sitografia Nino Andreatta, Per un’Italia moderna, Il Mulino, 2002. Umberto Ambrosoli, Qualunque cosa succeda, Sironi Editore, 2009. Pietro Barrera, Comunicazione svolta al seminario nazionale Cgil – FP

autonomie locali, Roma 23-24 giugno 2011. www.fpcgil.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/39

Bruno Bongiovanni e Nicola Tranfaglia, Le classi dirigenti nella storia d'Italia, Editori Laterza, 2006.

Mario Calabresi, Cosa tiene accese le stelle, Mondadori Editore, 2011. Italo Calvino, Lezioni americane, Mondadori Editore, 1993. Paul Corrigan, Shakespeare e il management, Etas, 2001. Renato D’Amico, L’analisi della pubblica amministrazione. Teorie,

concetti e metodi, Vol. I – IV, FrancoAngeli Editore, 2006. Luigi Einaudi, Prediche inutili, Einaudi Editore, 1959. Massimo Severo Giannini, Il pubblico potere, Il Mulino, 1986. Jean Giono, L’uomo che piantava gli alberi (romanzo e film

d’animazione), Salani Editore, 2008. Jean Guitton, Il lavoro intellettuale (consigli a coloro che studiano e

lavorano), Edizioni Paoline, 1985.

24

Bibliografia / SitografiaJames G. March, Prendere decisioni, Il Mulino Editore, 2002.Discorso di saluto del Presidente Barack Obama dell’8 settembre 2009 agli studenti americani in occasione dell’apertura dell’anno scolastico. http://www.lastampa.it/_web/cmstp/tmplRubriche/editoriali/gEditoriali.asp?ID_blog=25&ID_articolo=6363&ID_sezione=&sezione=

Giuliano Palagi, Una prospettiva riformatrice, Europa Toscana del 21 dicembre 2007.id., Effetto Brunetta, intervento su “L’Espresso” del 17 settembre 2009. http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=35615&lang=it

id., La Carta delle Autonomie, la riforma dell’ordinamento e le funzioni fondamentali, intervento al Convegno sul Federalismo, Viareggio 1 ottobre 2009. http://www.provincia.pisa.it/uploads/2009_10_8_16_24_01.pdf

id., I direttori generali e la statistica per la valutazione dei fabbisogni e delle prestazioni, intervento al Convegno sugli Uffici di Statistica delle Province, Pisa 5 ottobre 2009. http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=35899&lang=it

id., La riforma e le autonomie territoriali: istruzioni per l’uso, pubblicato sul sito Forum PA, 24 novembre 2009. http://saperi.forumpa.it/sites/all/files/documents/file/portal/alegati_articoli/Palagi.pdf

id., Cambio di stagione?, Guida al pubblico impiego, supplemento mensile de “Il Sole 24 Ore”, 5/2010. http://www.provincia.pisa.it/uploads//2010.04.19.14.37.34.pdf

25

Bibliografia / Sitografia

Claudia Piccardo e Gian Piero Quaglino, Scene di leadership, Raffaello Cortina Editore, 2006.Georges Simenon, Il Presidente, Adelphi, 2007.Sun Tzu, L’arte della guerra (a cura di Thomas Cleary), Ubaldini Editore, 1990.Anna Maria Venezia, Pierluigi Rausei e Eufranio Massi, La riforma del lavoro pubblico, pubblicato in allegato al n. 48/09 della Rivista “Diritto & Pratica del Lavoro”. http://www.dplmodena.it/massi/La%20riforma%20del%20lavoro%20Pubblico%20-%20Massi.pdf

http://www.aidp.itIl sito ufficiale dell’Associazione Italiana per la Direzione del Personale.

http://www.aspeninstitute.itIl sito ufficiale di Aspen Italia, organizzazione culturale per il dialogoItalia/USA.

http://www.costituzionalismo.itUn sito particolarmente ricco e aggiornato di riflessioni giuridiche einterdisciplinari sui sistemi costituzionali.

26

Bibliografia / Sitografiahttp://www.direttorigenerali.it/homeIl sito ufficiale dell’Associazione Nazionale Direttori Generali degli EntiLocali (Andigel).

http://www.egmontinstitute.be/FR/index.htmlIl sito del Royal Institute for International Relations di Bruxelles.

http://www.eui.eu/Home.aspxL’unica istituzione universitaria creata, finanziata e organizzata dalla U.E.

http://europa.eu/index_it.htmIl portale dell’U.E. in 27 lingue.

http://www.federalismo.itLa versione on-line della “Rivista di diritto pubblico italiano, comunitarioe comparato”.

http://www.managementclub.it/rapporto_cd.aspLa ricerca LUISS del 2010 sui dirigenti pubblici italiani ed europei.

27

Bibliografia / Sitografiahttp://www.monde-diplomatique.frUna delle più antiche e lette riviste di politica internazionale e delleRelazionidiplomatiche.

http://www.noisefromamerika.org/index.phpUn sito di riflessioni e dibattiti su temi di politica economica e industriale.

http://www.orgogliopa.itUna giovane e dinamica associazione di funzionari pubblici capaci emotivati. Altro che fannulloni…

http://temi.repubblica.it/limesLa prima e più prestigiosa rivista italiana di geopolitica.

http://www.zogby.comUna miniera di dati statistici e di analisi elaborata dalla societàstatunitense leader nell’analisi politico-strategica.

dirgen@provincia.pisa.it g.palagi@tin.it

g.palagi@provpisa.pcertificata.it

http://www.provincia.pisa.it

Provinciadi

Pisa

28