La legge 241/90: il diritto ad una amministrazione trasparente e

semplificata(Le burocrazie per la felicità)

Relatore:Donato A. Limone,professore di informatica giuridica,”La

Sapienza”,Roma;docente di scienza dell’amministrazione, Università

telematica TEL.MA, Roma

Giornata di studio, Tuscania 15.5.2009www.assotuscania.it

info@assotuscania.it

Indice

• Premessa:finalità della Guida alla legge 241/90• Parte prima:Principi e criteri della legge 241/90• Parte seconda: Avvio e iter generale del

procedimento• Parte terza:Diritti dei cittadini e delle imprese• Parte quarta:Obblighi degli Organi e dei dirigenti

e responsabili degli uffici

Premessa

FINALITA’

Perché una giornata di studio sulla trasparenza e la

semplificazione?• Perché dopo 18 anni la legge 241/90 risulta applicata

come un insieme di adempimenti formali ma non come una legge per una amministrazione moderna,efficiente,efficace,trasparente

• La parte politica ha dato scarso impulso alla legge(la legge obbliga alla trasparenza,a tempi certi,alla qualità del servizio,quindi al controllo dell’operato della burocrazia):non c’è stata una sistematica verifica sull’attuazione della legge da parte dei dirigenti e dei dipendenti

• La burocrazia ha determinato il quasi totale fallimento della legge(procedure lunghe e costose,modulistica indefinita,tempi e durata dei procedimenti stabiliti senza metodi,responsabilità “flessibile”,gestione discrezionale,scarsa attenzione all’utenza,ecc.)

Obiettivo della giornata di studio:una guida sulla 241/90

• Tracciare una linea guida per l’utenza al fine di fare conoscere alla stessa utenza i propri diritti e gli obblighi dell’amministrazione in tema di diritto di accesso, diritto di informazione, procedimenti amministrativi, di servizi e “stanare” quindi l’amministrazione su questi temi contribuendo alla formazione di un’amministrazione di qualità

• Una amministrazione trasparente e semplificata comunica e dialoga meglio con i cittadini e le imprese

• La “Guida” è di tipo generale e non intende essere esaustiva su tutte le problematiche relative alla legge 241/90

Le burocrazie a cosa servono?• Diamo una risposta ricorrendo alla nostra Costituzione (art.3: la

burocrazia contribuisce ad eliminare gli ostacoli di ordine economico e sociale;art.97: i pubblici uffici sono organizzati per assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione; art.98: i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione);

• All’art.197 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea,1972, 2008 (Cooperazione amministrativa fra gli Stati Membri e per l’attuazione dell’Unione nei diversi Paesi Membri);

• All’art.41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, 2000 (Diritto ad una buona amministrazione): imparzialità; accesso al fascicolo che riguarda il cittadino; obbligo dell’amministrazione a motivare le proprie decisioni; durata ragionevole delle procedure amministrative.

• Le burocrazie nei comuni e nelle province servono a sostenere l’azione per lo sviluppo socio-economico delle comunità locali(art.3 del dlgs 267/2000, Testo Unico delle Autonomie Locali).

• L’azione amministrativa è retta dai principi di economicità, efficacia, pubblicità, trasparenza e secondo i principi dell’ordinamento comunitario (art.1 della legge 241/90)

• Le burocrazie servono ad erogare ai cittadini e le imprese servizi di qualità per migliorare la qualità della vita.

Normative di riferimento

• Legge 241/90 e successive modificazioni:regolamenta i procedimenti amministrativi ed il diritto di accesso agli atti e documenti

• Decreto legislativo 267/2000:Testo Unico delle Autonomie Locali

• Legge 150/2000:comunicazione istituzionale e trasparenza verso i cittadini e le imprese

• Decreto legislativo 165/2001:principi di organizzazione delle P.A. e pubblico impiego

• Decreto legislativo 82/2005 e successive modificazioni:Codice dell’Amministrazione Digitale

Parte prima

PRINCIPI E CRITERI DELLA LEGGE

241/90

241/90:principi e criteri di base

• L’azione amministrativa è retta da 4 principi di base:economicità, efficacia, pubblicità, trasparenza

• Il procedimento deve essere snello e semplice,in via eccezionale puo’ essere aggravato (ed è necessario motivare l’aggravamento)

• La durata del procedimento deve essere certa• Per ogni procedimento c’è un responsabile • I soggetti interessati devono essere informati

sull’avvio del procedimento oppure sul blocco del procedimento

• I soggetti hanno diritto di partecipare al procedimento e di accedere agli atti

• I procedimenti devono essere semplificati e razionalizzati

Economicità,(art.1, comma 1, legge 241/90)

• L’azione amministrativa è economica se costa in modo ragionevole; se i costi strutturali e funzionali sono giustificati dalla stessa azione amministrativa; i procedimenti amministrativi devono essere semplici, chiari, finalizzati agli obiettivi di riferimento; se richiedono adeguate risorse umane (non eccessive risorse umane) per essere gestiti e conclusi;in definitiva, se il costo individuale e sociale non è elevato ed ingiustificato

Efficacia (art.1, comma1,legge 241/90)

L’efficacia dell’azione amministrativa è il risultato ottimale della combinazione di elementi giuridici, fattuali, strumentali, organizzativi e funzionali che permettono ai soggetti interessati di raggiungere agevolmente ed in tempi certi gli obiettivi che si sono proposti nel presentare una istanza all’amministrazione

Pubblicità(art.1,comma1,legge 241/90)

Gli atti della pubblica amministrazione (delibere, regolamenti, determine dei dirigenti, ecc.) sono pubblici e l’amministrazione deve assicurare la pubblicazione degli stessi con tutti i medi di diffusione (tradizionali e digitali). Il sito web dell’ente è il mezzo che permette la maggiore conoscenza degli atti.Un ente che non assicura la pubblicità degli atti con le tecnologie digitali non garantisce la pubblicità degli stessi

Trasparenza(art.1,comma1,legge 241/90)

La trasparenza è il requisito fondamentale sulla quale si basano l’efficacia,la economicità, la pubblicità dell’azione amministrativa. La trasparenza permette di conoscere l’azione amministrativa ( iter, fasi, tempi, modulistica, istruttoria, provvedimento finale, norme di riferimento, responsabile del procedimento, ecc.)

Semplificazione dei procedimenti (segue)

• Art.1,comma 2,legge 241/90: il procedimento non puo’ essere aggravato (se sì,solo motivando)

• Art.14 e ss.legge 241/90: Conferenza dei servizi, quando sono interessati piu’ uffici o piu’ enti allo stesso procedimento

semplificazione

• Art.18,comma 2, legge 241/90: dati, stati, fatti, qualità dei soggetti interessati al procedimento, già in possesso dell’amministrazione, non possono essere richiesti ulteriormente

• Art.16 bis, comma 2 della legge 2/2009: conferma il principio dell’art.18, comma 2 della 241/90

Definizioni• Procedimento amministrativo• Provvedimento amministrativo• Documento amministrativo• Documento informatico• Documento amministrativo informatico• Interessati• Controinteressati• Posta elettronica certificata• Posta elettronica istituzionale• Protocollo e protocollo informatico• Istanza• Responsabile del procedimento• Durata• Conferenza di servizio• Accesso agli atti e documenti

Procedimento amministrativo

• Atti ed attività dell’amministrazione, effettuati sulla base di una istanza presentata da un interessato o da parte di un ufficio della stessa amministrazione o di un’altra amministrazione,e strutturati in una sequenza logica e funzionale,con o senza mezzi informatici e telematici, finalizzati alla emanazione di un provvedimento amministrativo

Provvedimento amministrativo

• Atto di una amministrazione ,conclusivo di un procedimento amministrativo ed avente rilevanza esterna e con effetti giuridici

Documento amministrativo e documento amministrativo

informatico

• Documento amministrativo:ogni rappresentazione comunque formata del contenuto di atti,anche interni,detenuti da una pubblica amministrazione,utilizzati ai fini dell’attività amministrativa.

• Documento amministrativo informatico:la rappresentazione informatica di atti,fatti o dati giuridicamente rilevanti comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa

Interessati e controinteressati• Interessati: Tutti i soggetti portatori di un

interesse concreto,attuale e giuridicamente rilevante alla emanazione del provvedimento amministrativo.

• Controinteressati: tutti i soggetti,individuati o facilmente individuabili,portatori di un interesse concreto,attuale e meritevole di tutela,ai quali potrebbe derivare pregiudizio dall’emanazione del provvedimento amministrativo richiesto dagli interessati.

Posta elettronica certificata e posta elettronica istituzionale

• Ogni sistema di posta elettronica nel quale è fornito al mittente documentazione elettronica attestante l’invio e la consegna di documenti informatici(Codice dell’Amministrazione digitale, dlgs 82/2005,art.45 e ss.)

• La posta elettronica messa a disposizione dall’amministrazione per ricevere ed inviare documenti con la certezza del tempo dell’invio e della consegna dei documenti agli interessati

Protocollo e protocollo informatico

• La funzione di protocollo è quella di certificare,con valore legale, la data e l’ora di ricevimento o di invio dei documenti da parte dell’amministrazione

• Il protocollo informatico effettua tutte le operazioni sopra indicate in modo digitale:ricevimento di documenti tramite email;certificazione legale del tempo di ricevimento;invio dei documenti digitali ai responsabili dei procedimenti

Istanza

• Art.2,comma1 della legge 241/90

• Con una istanza il soggetto interessato chiede (manifesta la volontà) di ottenere un provvedimento che lo riguarda (concessione,licenza,l’accesso agli atti e documenti per i quali ha un interesse legittimo,ecc.)

Parte seconda

AVVIO E ITER GENERALE DEL

PROCEDIMENTO

Iter generale tipo di un procedimento amministrativo

(segue)

• Invio di una istanza da parte dell’interessato tramite posta,posta elettronica certificata,a mano direttamente presso l’ufficio del protocollo

• Il protocollo certifica la data e l’ora di ricevimento o di invio

• I termini decorrono dalla protocollazione della istanza

• Assegnazione della pratica al responsabile del procedimento

Iter generale

• Il procedimento puo’ essere avviato oppure no

• Comunicazioni ai soggetti interessati

• Avvio della istruttoria del procedimento

• Conclusione del procedimento con un atto/provvedimento finale

• Pubblicazione del provvedimento sul sito web dell’ente

Come presentare una istanza o domanda o richiesta

• Verificare quali e quanti documenti è necessario allegare alla istanza

• Dove verificare come presentare le istanze: negli uffici,presso l’URP,sul sito dell’ente

• Verificare se si puo’ presentare una istanza in modalità digitale oltre che per posta o direttamente

• Presentare la propria istanza presso il Comune:ufficio protocollo

• L’ufficio protocollo dovrebbe essere digitalizzato• L’ufficio protocollo assegna un numero alla pratica

che dovrebbe accompagnare la stessa fino alla conclusione del procedimento

Presentazione dell’istanza: Responsabilità

dell’Amministrazione

• Responsabilità dei dirigenti nel definire correttamente le modalità di presentazione dell’istanza, con la relativa modulistica da adoperare

• Responsabilità dei dirigenti nel pubblicare sugli albi e sul sito dell’ente la modulistica da utilizzare per la presentazione delle istanze

• Monitoraggio periodico delle attività di protocollazione e del funzionamento del sistema informatico di protocollo

Assegnazione della istanza al responsabile del procedimento

• Oggi è possibile inviare le istanze tramite posta elettronica certificata

• L’istanza viene consegnata (in modo manuale o digitale) subito al responsabile del settore di competenza(entro 24 ore)

• Il responsabile del settore provvede ad assegnare subito la pratica a se stesso o ad un dipendente del proprio settore (entro 24 ore)(art.6 della legge 241/90)

Assegnazione:responsabilità

• Determinazione della durata di permanenza della documentazione presso il protocollo

• Certezza del tempo di invio della istanza al dirigente

• Certezza del tempo di assegnazione della pratica al dipendente

• Le indicazioni devono essere approvate con apposito regolamento di attuazione della legge 241/90

Le fasi di un procedimento

I procedimenti si possono articolare in fasi con la relativa durata e modulistica

L’amministrazione provvede al censimento dei procedimenti amministrativi

L’amministrazione provvede a definire ogni singolo procedimento:denominazione, flusso documentale, norme di riferimento,risorse impegnate, modulistica, istruttoria, fasi, pareri, provvedimento

Fasi:responsabilità

• Obbligo dei dirigenti nel pubblicare l’iter completo dei procedimenti

• Obbligo di pubblicare la modulistica che serve per ciascun procedimento

• Obbligo di definire le fasi rispetto alla durata e alle relative attività

• Obbligo di stabilire la durata di ogni singolo procedimento secondo criteri oggettivi e nel rispetto del principio della semplificazione e dei bisogni della utenza

Pubblicazione dei procedimenti

• Pubblicazione dei procedimenti sul sito dell’ente

• Pubblicazione della modulistica

• Pubblicazione dell’iter dei procedimenti

• Pubblicazione dei responsabili dei procedimenti

• Pubblicazione delle norme di riferimento

• Pubblicazione dei provvedimenti

Pubblicità:responsabilità

• Per tutte le tipologia di pubblicità indicate nella diapositiva precedente

La durata dei procedimenti

• Durata per legge:massimo 90 giorni• Durata per regolamento:il regolamento determina la

durata per ciascun procedimento• Il termine decorre dalla data ed ora della

registrazione presso il protocollo dell’ente• Il silenzio assenso:decorsi i termini del

procedimento e senza un provvedimento finale,si ritiene accolta la istanza

• Responsabilità nel definire tempi certi e ragionevoli nel rispetto del principio della semplificazione e dei bisogni della utenza

• Monitoraggio periodico per verificare se si possa migliorare la durata dei procedimenti

L’istruttoria(art.5 della legge 241/90)

• L’istruttoria è finalizzata a valutare tutti gli elementi di fatto e di diritto presenti in una istanza

• A seguito della istruttoria iniziale il responsabile decide di avviare il procedimento ovvero decide di bloccare il procedimento avvisando in tutti e due i casi i soggetti interessati

Le comunicazioni ai soggetti interessati

• Comunicazione per l’avvio del procedimento o per il blocco del procedimento motivando lo stesso blocco o diniego a procedere (art.7 della legge 241/90)

Valutazioni tecniche (art.17 della legge 241/90)

• Si possono effettuare durante il procedimento e possono essere obbligatorie oppure no

L’accesso agli atti e ai documenti

• L’accesso agli atti e documenti è stabilito dall’art. 22 e 25 della legge 241/90 e DPR 184/2006)

• L’accesso viene normato da apposito regolamento

• Si presenta una istanza di accesso

• L’istanza puo’ essere accolta oppure no

Pubblicazione degli atti

• La pubblicazione degli atti è obbligatoria per garantire uno dei criteri dell’azione amministrativa(vedi art. 1 della legge 241/90 e l’art.1 della legge 150/2000)

• La pubblicazione deve avvenire sui siti web degli enti

La tutela dei dati personali

• La tutela dei dati personali è regolata dal dlgs 196/2003 (Codice della protezione dei dati personali)

• La tutela dei dati personali non puo’ bloccare o vincolare i diritti legittimi degli interessati all’accesso ad atti e documenti

• L’amministrazione ha l’obbligo di garantire l’accesso agli atti o la pubblicazione degli stessi tutelando i dati personali

Il sito web dell’ente

• L’art.54 del Codice dell’Amministrazione Digitale stabilisce i contenuti del sito di un ente pubblico: struttura amministrativa;nomi ed indirizzo email dei dirigenti;elenco dei procedimenti amministrativi e loro iter/modulistica/norme di riferimento/termini/responsabili

Parte terza

Diritti dei cittadini e delle imprese

1.I diritti dei cittadini e delle imprese

• Diritto a burocrazie organizzate sulla base degli articoli 3,97 e 98 della Costituzione, dell’art.41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, dell’art. 197 del Trattato della Unione Europea

• Diritto a burocrazie comunali e provinciali per supportare lo sviluppo socio-economico delle comunità locali (art.3 del dlgs 267/2000)

• Diritto a burocrazie nelle quali gli organi e la dirigenza devono operare nella distinzione dei ruoli(art.4 del dlgs 165/2001)

• Diritto a burocrazie che tutelino i dati personali nelle attività amministrative (dlgs 196/2003)

• Diritto all’accesso agli atti e alle informazioni (art. 22 della legge 241/90;art.10 dlgs 267/2000 e legge 150/2000)

2.I diritti dei cittadini e delle imprese

• Diritto ad una azione amministrativa efficace,economica,pubblica e trasparente(art.1 della legge 241/90)

• Diritto ad una azione amministrativa semplificata (art. 14 e ss. della legge 241/90)

• Diritto a procedimenti amministrativi con una durata certa ed un termine che esprima procedure snelle e definite sulla base di metodi scientifici (art. 2 della legge 241/90; oggi massimo della durata se non è definita dai regolamenti è 90 giorni;art. 14 Disegno di legge 1082 del 2008:sarà di 30 giorni)

• Diritto a procedimenti definiti e trasparenti in tutte le fasi (flusso dei procedimenti, fasi, modulistica, provvedimenti finali, ecc.) (art.1 della legge 241/90 ed art.54 del Codice dell’Amministrazione Digitale)

• Diritto ad avere una comunicazione veloce sulla ammissibilità del procedimento (tramite comunicazione cartacea o elettronica: art. 8 della legge 241/90)

• Diritto a poter contattare il responsabile del procedimento tramite telefono o email o email certificata (art. 4 e ss. della legge 241/90 ed art. 54 del Codice dell’Amministrazione Digitale)

3.Diritti dei cittadini e delle imprese

• Diritto a potere conoscere per ciascun procedimento le norme di riferimento e che regolano il procedimento (art 54 del Codice dell’Amministrazione Digitale)

• Diritto a potere conoscere l’organizzazione e le competenze specifiche dei vari settori/uffici dell’ente(dlgs 165/2001;art. 54 del Codice dell’Amministrazione digitale;legge 150/2000)

• Diritto alla partecipazione al procedimento (art. 7 e ss. della legge 241/90 e art. 4 del Codice dell’Amministrazione Digitale)

• Diritto all’uso di sportelli per le attività produttive (art. 10 del Codice dell’Amministrazione Digitale)

• Diritto all’invio delle istanze in rete (art. 2 della legge 241/90 e art. 65 del Codice dell’Amministrazione Digitale)

4.Diritti dei cittadini e delle imprese

• Diritto alla pubblicazione sui siti web della modulistica per la presentazione delle istanze (art.54 e 65 del Codice dell’Amministrazione Digitale)

• Diritto alla utilizzazione di Uffici Relazioni per il Pubblico (URP) che diano risposte concrete ed efficaci (art. 10 e ss. del Dlgs 165/2001)

• Diritto a procedimenti amministrativi informatici (art. 41 del Codice dell’Amministrazione Digitale)

• Diritto all’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione per comunicare con le P.A. (art.3 del Codice dell’Amministrazione Digitale)

• Diritto a conoscere i programmi ed i bilanci dell’ente (art. 10 Dlgs 267/2000;Norme sulla contabilità pubblica; Direttiva del Ministro per la Funzione Pubblica del 17.2.2006 sul bilancio sociale; art.54 del Codice dell’Amministrazione Digitale)

• Diritto a conoscere le valutazioni sui dirigenti e sui dipendenti(Disegno di legge 1082 del 2008,art.14)

• Diritto a conoscere gli standards per la qualità dei servizi forniti (Disegno di legge 1082 del 2008,art. 14)

Parte quarta

Obblighi degli Organi, dei dirigenti e

dei dipendenti

Obblighi degli Organi

• Obbligo da parte degli Organi politici di pubblicare sul sito web lo statuto,i regolamenti, il programma politico da ttuare,il bilancio, il PEG,le delibere e di controllare che la dirigenza attui la legge 241/90, la legge 150/2000,il Codice dell’Amministrazione digitale negli aspetti organizzativi, funzionali e tecnici

Obblighi della dirigenza e/o dei responsabili degli uffici

• Obbligo di pubblicare le determinazioni• Obbligo di semplificare e razionalizzare i procedimenti amministrativi• Obbligo di definire tempi certi dell’azione amministrativa con metodi

scientifici• Obbligo di pubblicare sul sito istituzionale tutti i dati relativi ai

procedimenti amministrativi (flusso, fasi, tempi,pareri,conferenze di servizio,provvedimenti finali,forme di comunicazione ai soggetti interessati, modulistica,norme di riferimento,modalità di accesso, ecc.

• Obbligo di pubblicare sui siti web i nomi dei dirigenti con la indicazione delle competenze,del curriculum vitae,della retribuzione, dei risultati del loro operato, dei recapiti istituzionali comprensivi di email e di email certificata, i tassi di assenza e di maggiore presenza del personale

• Obbligo di aggiornare il sito web dell’ente e di garantire l’affidabilità dei dati/documenti ivi pubblicati

Le responsabilità

• Le responsabilità sono già previste dal dlgs 165/2001

• Altre responsabilità piu’ specifiche sono stabilite dalla legge 15/2009: per danni cagionati nelle loro attività, nei procedimenti amministrativi,nelle loro decisioni