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In questa slide sono riassunti gli obietti del secondo modulo.

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Innanzitutto va premesso che sono definiti regolari i migranti che seguono canali legali di ingresso e permanenza in Italia.

Tra questi rientrano i rifugiati e i richiedenti asilo. In base alla Convenzione delle Nazioni Unite sullo status dei rifugiati del 1951 e al Protocollo di New York del 1967 un rifugiato è un individuo secondo quanto riportato nella slide.

In Italia per richiedere il riconoscimento dello status di rifugiato è necessario presentare una domanda motivata con l'indicazione delle persecuzioni subite e delle possibili ritorsioni in caso di rientro nel proprio Paese.

Sulla base della definizione dell’Organizzazione Internazionale delle Migrazioni (OIM) sono irregolari i migranti che non hanno uno status legale nel Paese che li ospita o in cui sono di passaggio.

In Italia il Ministero dell’Interno opera una distinzione tra stranieri “irregolari” e “clandestini”: i primi hanno perduto i requisiti necessari per la permanenza sul territorio nazionale, per esempio a seguito della scadenza e del mancato rinnovo del permesso di soggiorno, di cui erano però in possesso all'ingresso in Italia, i secondi sono invece entrati in Italia senza regolare visto di ingresso.

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I nomadi sono invece gruppi etnici privi di un insediamento stabile, in quanto si spostano periodicamente sulla base della forma di economia che li caratterizza oppure di ragioni di tradizione storica e culturale.

Il Ministero dell’Interno italiano considera “comunità sprovviste di territorio” gli zingari (rom, sinti e caminanti) non insediati su un territorio delimitato.

Essi sono largamente incrociati con le popolazioni dei diversi Paesi d’adozione (Europa danubiana e meridionale, Egitto e Africa settentrionale) ma sono risalenti a un ceppo indiano (India nord-occidentale) di cui conservano tracce evidenti nei caratteri somatici.

Gli zingari presenti in Italia appartengono a tre gruppi: i rom, più diffusi al Centro e al Sud, i sinti, che vivono soprattutto al Nord Italia, e i caminanti presenti in Sicilia.

L’etnonimo “rom” nella lingua romanes significa “uomo”, termine che li differenzia dai non zingari, nel loro idioma detti “gagè”.

Altri gruppi, quali i bovara (da “lob” – cavallo in ungherese e “love” – denaro in romanes) e i kalderasha (calderai), traggono origine dall’attività economica tradizionale.

Il nomadismo, pur costituendo un aspetto fondante dell’identità dei rom/sinti, non rappresenta più una caratteristica peculiare di tali popolazioni, che hanno assunto da tempo carattere di sedentarietà.

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Un secondo criterio classificativo fa riferimento al tempo di permanenza, che può essere di lunga o breve durata.

L’OIM definisce migrante a lungo termine una persona che si trasferisce in un Paese diverso da quello di residenza per un periodo di almeno un anno, cosicché il Paese di destinazione diventa quello di residenza effettiva.

È invece migrante a breve termine una persona che si trasferisce in un Paese diverso da quello di residenza per un periodo di almeno tre mesi ma inferiore a un anno, a esclusione di motivi di svago, vacanza, visita ad amici o parenti, affari o terapie mediche: in questo caso si impiega di solito il termine visitatori, che comprende anche i migranti stagionali, quelle persone cioè che si spostano per motivi di lavoro, essendo la loro attività professionale subordinata a condizioni o esigenze stagionali (ad es., turismo o agricoltura).

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Nel 1995, con il superamento delle 700.000 unità di immigrati, ebbe luogo in Italia una svolta epocale nella politica di assistenza agli stranieri: un convegno organizzato a Roma nel mese di gennaio dalla Caritas, dal titolo "Immigrazione e salute: una politica dell'oblio", aveva infatti richiamato l’attenzione sulla necessità di una politica sanitaria adeguata alla realtà immigratoria e sociale, gettando le basi per una proposta di legge che portò nel novembre alla promulgazione all'interno di un decreto legge sull'immigrazione, il decreto Dini, di quelle norme che finalmente garantivano l'assistenza sanitaria anche ai clandestini.

Tale decreto conteneva peraltro una parte molto restrittiva sulle espulsioni e sui ricongiungimenti familiari e una parte più possibilista sull’assistenza sanitaria e sulla regolarizzazione.

Alla fine, però, non essendo stato il decreto convertito in legge in tempo utile e avendo una sentenza della Corte costituzionale ritenuto non più proponibili i decreti non approvati, vennero fatti salvi soltanto gli effetti della regolarizzazione, che interessò oltre 200.000 persone.

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Nella legislatura successiva dell’on. Prodi, nel marzo 1998, diventò legge la proposta “Napolitano-Turco”, strutturata su tre elementi principali:

1) il contrasto e la repressione dell’immigrazione clandestina e dello sfruttamento dei flussi;

2) la tutela della salute degli immigrati nelle politiche locali e la programmazione triennale attraverso il sistema delle quote, sganciate dall’indisponibilità della manodopera locale, e perseguibile attraverso vari canali;

3) la promozione di percorsi realistici di integrazione per gli stranieri in posizione regolare.

Con la regolarizzazione di altri 250.000 immigrati si giunse a 1.250.000 presenze a fine 1998 e a 1.388.153 (quasi 1.700.000 con l’inclusione dei permessi non ancora registrati) a fine 2000.

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Nel 2001 ebbe inizio inizia una fase di ripensamento, con un nuovo orientamento restrittivo concretizzatosi nella legge n. 189/2002 (Bossi-Fini) e caratterizzato da diversi criteri di rigidità tra cui il collegamento tra permesso di soggiorno e contratto di lavoro, l’inasprimento del requisito per la concessione della carta di soggiorno, l’insufficiente potenziamento dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro e in particolare l’abolizione della venuta per la ricerca del posto di lavoro sotto prestazione di garanzia, la sanzione dell’espulsione applicata senza adeguate garanzie di tutela e il prolungamento del trattenimento nei centri di permanenza temporanea da 30 a 60 giorni.

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Nella legislazione successiva il Governo ha proposto alcune norme restrittive denominate Pacchetto sicurezza, approvato nel luglio 2009 dal Senato Italiano (disegno di legge 773-B), concludendo l’iter dell’ultimo dei provvedimenti in materia di sicurezza pubblica varati dal Governo nella seduta straordinaria del Consiglio dei Ministri tenutosi a Napoli il 21 maggio 2008.

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La tutela della salute in Italia è sancita dall’articolo 32 della Costituzione che considera la salute come “fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività” e non la vincola pertanto alla cittadinanza italiana o allo status (regolare o irregolare) di residenza.

Da questo principio scaturisce la legislazione attualmente in vigore, che sancisce il diritto di qualunque cittadino straniero in Italia di usufruire dei servizi sanitari pubblici a prescindere dalla sua situazione amministrativo-giudiziaria (Titolo V della legge 40 del 1998 attuata con norme nazionali, regionali e locali).

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L’assistenza sanitaria al cittadino straniero in Italia è regolata da alcune norme nazionali e condizionata da politiche locali.

Il testo di riferimento giuridico sull’immigrazione è il Decreto Legislativo n. 286 del 1998 “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero” che, con il relativo Regolamento d’attuazione (D.P.R. n. 394/1999), per la prima volta propone un corpo giuridico moderno mirato a garantire il diritto di inclusione ordinaria degli stranieri nel sistema di tutela della salute di tutti i cittadini.

L’articolo 34 affronta il tema dell’assistenza agli stranieri iscritti al Servizio sanitario nazionale e quindi regolarmente soggiornanti in Italia.

L’articolo 35 dal titolo “Assistenza sanitaria per gli stranieri non iscritti al Servizio Sanitario Nazionale” affronta il tema di tutela sanitaria “a salvaguardia della salute individuale e collettiva” anche nei confronti di coloro “non in regola con le norme relative all’ingresso ed al soggiorno”, i cosiddetti irregolari e/o clandestini.

L’articolo 36, dal titolo “Ingresso e soggiorno per cure mediche”, definisce invece le condizioni necessarie perché un cittadino straniero possa venire in Italia per sottoporsi a cure mediche e chirurgiche.

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Disposizioni sanitarie e dettagli operativi sono contemplati anche negli articoli 42, 43 e 44 del Regolamento d’attuazione (il D.P.R. n. 394 del 31 agosto 1999) e ulteriori chiarimenti al riguardo sono stati inoltre forniti dal Ministero della Sanità con la Circolare del 24 marzo 2000, n. 5 (Indicazioni applicative del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero” - Disposizioni in materia di assistenza sanitaria, Gazzetta Ufficiale n. 126 del 1.6.2000 – Serie generale).

Alcune modifiche sono state introdotte con il D.P.R. 334/2004, che stabilisce per esempio che l'iscrizione non decade nella fase di rinnovo del permesso di soggiorno.

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L’obiettivo dichiarato di questa impostazione politico-normativa è quello di includere a pieno titolo gli immigrati in condizione di regolarità giuridica nel sistema di diritti e doveri per quanto riguarda l’assistenza sanitaria a parità di condizioni e opportunità con il cittadino italiano: sono stati così rimossi requisiti che nel passato erano limitativi, quali per esempio la residenza, il limite temporale, le aliquote diversificate per l’iscrizione al Servizio Sanitario, e sono stati introdotti principi di equità (obbligatorietà estesa all’iscrizione al di là del perfezionamento formale delle pratiche, esenzione per situazioni di maggior disagio come richiedenti asilo, detenuti e così via).

Il diritto all’assistenza è stato inoltre esteso anche a coloro presenti in Italia in condizione di irregolarità giuridica e clandestinità, garantendo loro oltre alle cure urgenti anche quelle essenziali, continuative e i programmi di medicina preventiva.

Per non ostacolare l’accesso alle cure, è stata vietata la segnalazione all’autorità di polizia da parte delle strutture sanitarie della presenza di immigrati clandestini che richiedono aiuto medico.

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Il Testo unico ha dunque rappresentato un momento di svolta, perché ha influenzato direttamente i successivi Piani sanitari nazionali e ha dato un impulso significativo anche alle politiche regionali e locali che, nella realtà quotidiana, sono di fatto protagoniste della reale offerta sanitaria ai migranti.

La legge 94/2009 ha introdotto il reato di ingresso e soggiorno irregolare con successivo obbligo di denuncia per pubblici ufficiali e incaricati al pubblico servizio.

Per quanto riguarda la sanità, tuttavia, l’obbligo di denuncia è in netto contrasto con il comma 5 dell’Art 35 del Testo Unico in cui si ribadisce il divieto di segnalazione alle autorità sullo straniero non in regola con le norme sul soggiorno.

Per dirimere questa contraddizione il Ministero dell’Interno, il 27 novembre 2009, ha emanato la circolare (numero 12) per ribadire la permanenza del divieto di segnalazione verso gli stranieri irregolari che si rechino presso le strutture sanitarie (salvo il caso in cui il personale stesso sia tenuto all’obbligo del referto, ai sensi dell’art. 365 del codice penale, a parità di condizioni con il cittadino italiano).

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Il 20 dicembre 2012, la Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano ha definito un Accordo sul documento “Indicazioni per la corretta applicazione della normativa per l'assistenza sanitaria alla popolazione straniera da parte delle Regioni e Province Autonome italiane”.

Il Ministero della Salute ha riassunto in un decalogo diretto agli operatori sanitari le regole per l’assistenza sanitaria agli immigrati.

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Attualmente esistono tre tipologie di Centri dell’immigrazione in Italia.

I Centri di accoglienza (CDA) (L.563/95) hanno lo scopo di fornire un primo soccorso ai migranti al momento della loro individuazione sul territorio nazionale e di accoglierli per il tempo necessario a stabilire la loro identità e la legittimità o meno della loro permanenza sul territorio nazionale.

Una volta definita la procedura amministrativa da seguire, gli immigrati richiedenti asilo vengono ospitati in Centri di accoglienza per richiedenti asilo (CARA) per il periodo necessario alla loro identificazione e all’esame della domanda d’asilo da parte della Commissione Territoriale (DPR 303/2004 - D.Lgs. 28/1/2008 n°25).

Sono invece trasferiti in Centri di identificazione ed espulsione (CIE, così denominati con decreto legge 23 maggio 2008, n. 92 e previsti dall’art. 14 del Testo Unico sull’immigrazione 286/98, come modificato dall’art. 12 della legge 189/2002 D.L. 92/2008) gli immigrati irregolari.

Queste sono strutture destinate al trattenimento, convalidato dal giudice di pace, degli stranieri extracomunitari irregolari e destinati all'espulsione.

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Questa cartina, fornita dal Ministero dell’Interno, illustra la dislocazione sul territorio nazionale dei CARA e dei CDA con la rispettiva capienza.

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A completamento della slide precedente, questa mappa illustra la presenza sul territorio dei Centri di Espulsione.

I Centri di immigrazione sono pianificati dalla Direzione Centrale dei Servizi Civili per l’Immigrazione e l’Asilo e gestiti a cura delle Prefetture - Uffici Territoriali del Governo (UTG) mediante convenzioni con enti, associazioni o cooperative aggiudicatarie di appalti del servizio.

Tra le prestazioni richieste sono comprese sia l’assistenza sanitaria sia la cura dell’igiene ambientale.

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