Il mercato delle politicheNew Public ManagmentGovernment & Governance

Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A.(l.m., modulo SECS-P/02)

Lezione di: Roberto Finuola

Capitolo 6Capitolo 7

U = UtilitàG = Quantità di beni pubblici

Arrow dimostra che non esiste una regola di voto che porti ad un esito ben definito ma

Nel caso particolare delle preferenze unimodali il sistema di voto a maggioranza produce sempre un esito ben definito (teorema dell’elettore mediano)

In statistica la moda o norma di una distribuzione di frequenza è la modalità caratterizzata dalla massima frequenza, cioè è il valore che compare più frequentemente. Una distribuzione è unimodale se ammette un solo valore modale, è bimodale se ne ammette due (ossia: se esistono due valori che compaiono entrambi con la frequenza massima),trimodale se ne ha tre, ecc.

Se le preferenze di ogni elettore sono unimodali, in una votazione a maggioranza semplice tra due alternative (candidati, partiti politici, …..) vincerà colui che propone una scelta che corrisponde alle preferenze dell’elettore mediano

Il Teorema dell’elettore mediano (1948-1957)

L’elettore mediano è colui che taglia a metà l’elettorato (il 50% dei votanti ha preferenze di spesa inferiori alle sue, mentre il restante 50% ha preferenze di spesa superiori alle sue)

Elaborato da Duncan Black (1948)Divulgato da Antony Downs (1957)

Il teorema dell’elettore mediano

Moda

U = UtilitàG = Livello di Spesa pubblica (in €)

U

G

Votazione per G > 1.000 vs G = 1000: votano a favore di G = 1000 l’elettore mediano e tutti coloro che vogliono una spesa inferiore a 1.000 €.

Votazione per G < 1.000 vs G = 1000: votano a favore di G = 1000 l’elettore mediano e tutti coloro che vogliono una spesa superiore a 1.000 €.

500 1.000 1.500

Il sistema bipartitico e l’elettore mediano

Gm G’D GDGSG’S

Livello di spesa Pubblica (L)

Gm = Livello di spesa preferito dall’elettore medianoGS = posizione assunta da Partito S

Poiché GS > GM per catturare voti il partito D assume la posizione GD dove: GM > GD < GS

il partito D prenderebbe tutti i voti di chi vuole un livello di spesa < Gm e di quelli che accettano un livello di spesa leggermente superiore a Gm superando così il 50% dei voti

Il Partito S reagisce scegliendo un posizione G’S dove GM > G’S < GD

vincente nei confronti di GD

Il Partito D reagisce scegliendo un posizione G’D dove GM > G’D < GD

vincente nei confronti di GS

Due partiti:

D e S

IL PROCESSO CONTINUA FINCHE’ ENTRAMBI I PARTITI NON SOSTERRANNO LA STESSA POSIZIONE, QUELLA DELL’ELETTORE MEDIANO-

•In presenza di preferenze unimodali esiste un equilibrio stabile del voto a maggioranza;

•il risultato del voto a maggioranza corrisponde alla preferenza dell’elettore mediano;

•solo l’elettore mediano ottiene quindi con la votazione a maggioranza il risultato da lui preferito;

•Il teorema spiega la “rincorsa al centro” dei partiti nei sistemi bipolari .

Il teorema dell’elettore mediano in sintesi

Gli attori istituzionali delle politiche pubbliche

8

ATTORI ISTITUZIONALI

I Parlamentistatali e

sovrastatali

I Governi sovrastatali

I Governi locali La PA locale, statale e

sovrastatale

I Governi statali

Gli attori non istituzionali

9

ATTORI NON ISTITUZIONALI

Soggetti portatori di interessi (stakeholders)Esperti,

consulenti…..

Gruppi di pressione

Associazioni, reti, comunità di interessi…….

Partiti politici

Attori rilevanti nel produrre politiche pubbliche•Partiti politici

•Associazioni di rappresentanza: associazioni intermedie tra uomo ed autorità politica che formano la società civile

•Reti tematiche: (“Issue networks”) mutano a secondo del tema

•Comunità di politiche (“Policy communities”) comunità informali che implicano una base di visione e conoscenze condivise

•Comitologi: ruolo dei Comitati in particolare della UE

•Triangoli di ferro: parlamentari, burocrati, lobbisti

Intensità dei legami e numero di attori

NUMERO DI

ATTORI

INTENSITA’ DEI LEGAMI

Reti tematiche

Policy communities

4444444444444444444

Triangoli di ferro

8

I GdP usano mezzi legali ed illegali per:1. Ridurre i costi dell’informazione e del voto;

2. Produrre informazioni per i politici su temi specifici e sulle preferenze degli elettori;

3. Corrompere direttamente o indirettamente

4. Sostenere finanziariamente le campagne dei partiti

Il risultato del processo politico riflette così il potere dei gruppi di interesse.

I gruppi di pressione

Cosa rende efficace un gruppo d’interesse?• L’azione collettiva dei GP si può considerare un bene pubblico

rispetto ai membri del gruppo che risente di meno del problema del free riding‐

• Il costo dell’azione collettiva è privato (tempo, sforzo, denaro, …)• Il beneficio risultante è pubblico, internamente al gruppo

I gruppi di pressione

Problema del “free rider” = riluttanza naturale degli individui a contribuire volontariamente al finanziamento dei beni pubblici. Per quei beni che sono indispensabili ma che nessuno sce-glierebbe liberamente di pagare gli Stati hanno quindi il potere di obbligare i cittadini a pagarli tramite le imposte.

L’influenza sproporzionata esercitata da piccoli GdP, esempio:

Gli agricoltori sono < 2% della popolazione USA ma ricevono ingenti sussidi federali.

Gary Becker Premio Nobel 1992 per l'economia

I GdP piccoli sono più efficienti

Beker suggerisce che la risposta sta nel fatto che il il problema del “free rider” è meno grave con gruppi piccoli che posso convincere tutti i membri a contribuire ai costi dell’attività di lobbying.

I piccoli gruppi riescono a risolvere meglio il problema, in quanto:1. Osservano e puniscono i free rider‐2. I benefici sono molto concentrati (forte incentivo a cooperare)3. Interazioni frequenti tra i partecipanti

I non beneficiari dei programmi sponsorizzati dai GdP sono molto più numerosi e le loro perdite aggregate superano i benefici dei gruppi di interesse, tuttavia, ogni perdente sopporta solo perdite piccole. Contrastare i gruppi di interesse rappresenta un bene pubblico e ogni oppositore è incentivato a comportarsi da free rider.

GdP piccoli ma efficienti

Specificità dello stato moderno (burocratico) L’accentramento del potere Il monopolio della forza legittima

L’impersonalità del comando

Max Weber

Tipologia del potere in Weber Potere tradizionale : basato sulla credenza nel carattere sacro delle tradizioni valide

da sempre e della legittimità di coloro che sono chiamati a rivestire un’autorità. Potere carismatico: legato ad una dedizione straordinaria al carattere sacro o alla

forza eroica, o al valore esemplare di una persona. Potere razionale-legale: fondato sulla credenza nella legalità di ordinamenti statuiti e

nel diritto di comando di coloro che sono chiamati ad esercitare il potere in base a essi.

La burocraziaOrganizzazioni che funzionano secondo il principio delle competenze di autorità attribuite a uffici e specificate attraverso regole impersonali ed universali.

Periodo assolutista: nascita delle burocrazie moderne e loro conso-lidamento come corpi gerar-chicamente ordinati di funzionari stipendiati.

1600-1700 1800

Periodo liberale: le burocrazie ereditate dagli anciens régimes sono sottomesse a sistemi di diritto positivo nel quadro dell’affermazione dello Stato di diritto

Periodo della democra-zia di massa: la struttura burocratica si carica di nuovi compiti e si espande.

1900

Il modo in cui nei vari paesi sono state vissute le diverse fasi ed in particolare la rilevanza della fase assolutista spiegano gran parte delle differenze fra le burocrazie

Tre fasi nello sviluppo delle burocrazie moderne:

18

Modelli di burocrazia

Modello francese Modello statunitense

Formazione Formazione ad hoc per pubblica amministrazione

Acquisizione di competenze anche attraverso esperienze professionali

Accesso Concorso pubblico Possibilità di nomine politiche

Carriere Interna alla pubblica amministrazione

Permeabile a ingressi dall’esterno

Competenze Profilo generalista Specializzate

Sistema decisionale Autorità gerarchica interna (struttura per ministeri)

Organizzazione intorno a progetti (struttura per agenzie)

Cultura amministrativa

Legittimazione tramite applicazione di norme impersonali

Costruzione di decisioni su casi individuali

Rapporti con l’esterno

Formale chiusura rispetto all’esterno

Funzione attiva di mediazione

Rapporti politica-amministrazione: 1) la prospettiva dualista

Politici e Burocrati sono due classi di attori distinti nel processo decisionale con risorse diverse

POLITICI• Legittimità• Controllo bilancio• Potere legale

BUROCRATI• Competenza• Capacità di mobilitare gruppi

clientela• Ideologia burocratica• Stabilità

+

• ruolo e peso di politici e burocrati non distinguibile• processi decisionali complessi frutto di interazioni

multiple con molti attori simultanei: funzionari e politici sono solo due fra le molte altre categorie.

• i confini fra i due gruppi di attori tendono a sfumare

Rapporti politica-amministrazione: 2) la prospettiva della politica burocratica

Trasformazione delle burocrazie pubbliche nell’epoca della democrazia di massa e dei sistemi di welfare

Mutamento nella composizione del pubblico impiego; nuove figure professionali

Aumento delle agenzie e degli enti pubblici speciali, distinti e separati dalla tradizionale organizzazione ministeriale

Si sono complicate le linee di autorità interne, (strutture di coordinamento a matrice, task force, staff consultivi etc.)

Si sono ampliati i contatti fra le burocrazie pubbliche e i gruppi organizzati privati

New Public Management (NPM)

Inizia tra la fine degli anni ’70 e i primi anni ’80 nel Regno Unito (Thatcher) e Stati Uniti. Poi Nuova Zelanda e Canada.

Due chiavi di lettura: processo di cambiamento dei sistemi amministrativi;

metodologie utilizzate per gestire la spesa pubblica (Public expenditure management).

Fattori di specificità del NPM 1. Pressione per il decentramento organizzativo e smembramento delle

organizzazioni burocratiche- autonomia manageriale, - responsabilizzazione dei dirigenti sui risultati

2. Introduzione di logiche competitive tra le diverse organizzazioni/agenzie pubbliche– affidamento di servizi ad imprese private (contracting out) o ad altri enti pubblici

(contracting in)– franchising di servizi– coinvolgimento del settore no profit

3. Adozione diffusa di tecniche manageriali e sistemi gestionali privatistici– razionalizzazione nell’utilizzo delle risorse– adozione di standard di risultati espliciti e misurabili (cash limits e cash planning)– processo di negoziazione tra i diversi centri di spesa e gli organi centrali

Il New Public Managment

Il New Public Managment

I campi di mo-dernizzazione

New Public Management: caratteristiche

Priorità

Oggetto di riferimento

Natura delle relazioni esterne alla PA

Natura delle relazioni interne alla PA

Approccio

Teorie di riferimento

Micro. Enfatizza l’utilizzo di modalitàgestionali nelle PA

Management. Efficienza interna. Logi-che di funzionamento delle singole amministrazioni pubbliche

Competizione/contrapposizione pub-blico/privato. Frammentazione/di-sgregazione del sistema PA

Separazione dal livello politico am-minstrativo/gestionale

Strumentalista. Specializzazione

Approcci aziendali manageriali

Public Expenditure Management =

Priorità di intervento Tecniche utilizzabiliPianificazione (policy planning) Individuazione delle risorse e distribuzione

Sistemi di budget Pianificazione pluriennale Verifiche e Audits, Controlli di efficienza

Sviluppo e miglioramento organizzativo Decentramento dei poteri e responsabilità tra centro e agenzia di spesa. Reporting

Implementazione del budget Sistemi di cash management Misurazione dei costi. Tecniche di evaluation

Sostenibilità ed efficienza nella gestione delle risorse finanziarie

Dal New Public Management alla Public Governance

Fattori di sviluppo della Governance Complessità delle decisioni di policy

Cresce il numero degli attori (pubblici e privati)

Arene politiche nazionali sempre più interconnesse

Non è più sufficiente il criterio dell’efficienza per guidare le singole amministrazioni. Recupero di efficacia generale.

Governmentesercizio del potere secondo il sistema istituzionale formale

Governancestile di governo basato sulla ricerca del con-senso (partenariato)

L’evoluzione

• Nuovo stile di governo distinto dal modello gerarchico.

• Maggior grado di cooperazione e interazione tra Stato e attori anche non statali

• Reti decisionali pubbliche e private

• Nuovi processi di elaborazione/determinazione/realizzazione e implementazione di policies. Metodo della concertazione e del partenariato tra soggetti pubblici e soggetti privati

Ambiti di applicazione della Governance

1. Contesto economico. 1937 Ronald Coase (meccanismi di coordinamento interni all’impresa). Corporate governance

2. Contesto politico internazionale. Banca Mondiale e Fondo di sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP). Requisiti da soddisfare per ottenere finanziamenti (good governance)

3. Contesto europeo: principio di sussidiarietà Libro bianco sulla governance - COM(2001) 428

4. Contesto sociale: Partecipazione dei singoli attori alla decisione

Il processo di decision-making nella Governance

Decisioni Risultati

Government Governance

Definizione

Attori

Focus

Struttura

Funzioni

Government vs. Governance (1/2)

Esercizio del potere secondo il sistema istituzionale formale

Numero contenuto

Strutture organizzative e funzioni

Sistemi chiusi. Competenze, gerarchia

Scarsa consultazione, nessuna cooperazione per attuare le politiche

Creare consenso intorno a determinate scelte

Pubblici e privati. N.ro elevato

Processi, politiche e outcome

Sistemi aperti, partecipazione volontaria. Reti e partnership

Maggiore consultazione

Government Governance

Strumenti

Modalità di interazione

Contenuti decisionali

Conseguenze verso soggetti esterni

Government vs. Governance (2/2)

Formali (leggi, decreti, ecc)

Autorità gerarchica, relazioni conflittuali e interazioni ostili. Comando e controllo

Specifici e rigidi

Obbligatorie, divieti eobblighi ad agire

Informali (accordi, intese, ecc)

Consultazione orizzontale, rela-zioni collaborative e consenso su norme tecnocratiche. Ruolo abilitante delle PA

Indicazione di criteri perdecidere e per valutare lavalidità delle decisioni

Creare la convenienza a fareo a non fare ottenendol’adesione convinta

Gli obiettivi di creazione di valore della PAche la governance politica dovrebbe o

potrebbe individuare

Una Pubblica Amministrazione “Perfomance Oriented”. Lo stato dell’Arte in Italia

Roma, 19 ottobre 2010

Dalla presentazione contenuta nei materiali del corso sul sito del Dipartimento

• Razionalizzazione e riorganizzazione della PA

• Una PA Perfomance Oriented

una rivoluzione culturale

il nuovo management

centralità della dirigenza

i nuovi controlli

le resistenze

• Riforma del lavoro pubblico

• Riforma Brunetta

Indice

-

Una P.A. Performance-Oriented: una rivoluzione culturale

• Prima: un approccio giuridico-formalecontano solo regole e procedure, non c’è attenzione a qualità

e risultati• Ora: al servizio del cittadino-utente

qualità del servizio e customer satisfaction come criteri direttivi dell’attività delle Pubbliche Amministrazioni

un nuovo controllo sulle performance, accanto a controlli di legittimità più efficaci ma meno invasivi

promuovere la crescita professionale: un piano straordinario per la formazione

maggiore trasparenza: al momento sono registrati presso il Dipartimento della Funzione Pubblica 1700 URP

Una P. A. Performance-Oriented: il nuovo management

• Il ruolo unico dei dirigenti dello Stato

• Accesso per concorso pubblico; fino al 5% dal privato con contratto a termine

• Fine dell’inamovibilità dei dirigenti: incarichi a termine (da 2 a 7 anni); licenziamento dei dirigenti incapaci; valorizzazione dei capaci e meritevoli

• Trattamento accessorio variabile in relazione alle performance

Una P.A. Performance-Oriented: i nuovi controlli interni

Definizione annuale degli obiettivi

Un’unità di valutazione in ogni ministero o agenzia

Controllo strategico e controllo di gestione

Coordinamento della Presidenza del Consiglio su valutazione e controllo strategico

Banca dati con le direttive dei ministri e gli indicatori di performance

Carte dei servizi

Verso standard di qualità a livello europeo

Una P.A. Performance-Oriented: le resistenze

• Il persistere di una cultura legalistica e statalistica nelle amministrazioni, nella magistratura ordinaria, nella magistratura amministrativa e contabile

• La difesa dell’inamovibilità e dell’irresponsabilità degli alti burocrati in nome della neutralità dell’amministrazione

• Lo spauracchio dello Spoil System

• Il rifiuto della cultura della valutazione e del merito

Riforma del lavoro pubblicola “privatizzazione” del pubblico impiego

Diritto privato per i dipendenti pubblici

Contrattualizzazione del rapporto di lavoro:• estensione della disciplina contrattuale (anche ai dirigenti generali)

e valorizzazione dei contratti integrativi aziendali e individuali per promuovere professionalità e produttività

Riforma della rappresentanza sindacale

Giudice unico per tutte le cause di lavoro:• la giurisdizione sul lavoro pubblico dal giudice amministrativo al

giudice del lavoro; soluzioni extragiudiziarie delle controversie (conciliazione, arbitrato)

Dall’inamovibilità del dirigente alla valorizzazione del suo ruolo

Prima: irresponsabilità e inamovibilità dei dirigenti in nome della neutralità dell’amministrazione (con la possibilità, discrezionale, del potere politico di procedere ad “avvicendamenti organizzativi”)

Ora: ampia capacità di scelte gestionali e di autonomia nell’arco dell’incarico; con il contratto è stabilita la durata e il termine dell’incarico; introduzione della cultura della valutazione e del merito con la possibilità di rimuovere i soli dirigenti che si sono dimostrati incapaci

Il sistema retributivo della dirigenza

Prima: retribuzioni generiche e generalizzate hanno portato all’appiattimento senza nessuna distinzione nelle retribuzioni dei dirigenti

Ora: retribuzioni collegate a sistemi di valorizzazione della persona, alla rilevanza dell’incarico e alla capacità di raggiungere i risultati

Rapporto tra retribuzione fissa e variabile prima e dopo la riforma (dirigenti degli Enti locali)

variabile40%

fissa60%fissa

95%

variabile5%

Prima del d.lgs 29/93 Dopo il nuovo CCNL

Riforma Brunetta

• PUNTI CHIAVE

PERFORMANCEartt. 4-10 D. Lgs. 150/2009

VALUTAZIONEartt. 8-9 D. Lgs. 150/2009

TRASPARENZAart. 11 D. Lgs. 150/2009

Riforma Brunetta

• Obiettivi

PERFORMANCEartt. 4-10 D. Lgs.

150/2009

Organizzare il lavoro della PA in un’ottica di miglioramento continuo

Produrre un miglioramento tangibile e garantire una trasparenza dei risultati offrendo alle amministrazioni un quadro di azione che realizza il passaggio dalla logica dei mezzi (input) a quella dei risultati (output ed outcome)

Garantire uno spirito di coesione ed un lavoro di squadra laddove i processi amministrativi coinvolgono più strutture all’interno di una stessa amministrazione

Strumenti

Piano triennale di performance

Relazione annuale sui risultati conseguiti

“Giornate della Trasparenza”

Graduatoria di performance delle singole amministrazioni statali su almeno tre livelli di merito

Riforma Brunetta

• Obiettivi

VALUTAZIONEartt. 8-9 D. Lgs.

150/2009

Sistema di misurazione e valutazione delle performance organizzative e individuali

Analisi di benchmarking

Cambiamento organizzativo: transizione dal modello organizzativo burocratico ad un modello di Qualità Totale

Valorizzazione del merito individuale e delle responsabilità

Raggiungimento di un livello di produttività e di soddisfazione finale dei bisogni della collettività in linea con le migliori pratiche a livello internazionale

Correlare la performance organizzativa a quella individuale (dirigenti e dipendenti)

Strumenti

Riforma Brunetta

• Obiettivi

TRASPARENZAart. 11 D. Lgs.

150/2009

Favorire forme diffuse di controllo interno ed esterno, anche da parte del cittadino

Stabilire regole certe per misurare la produttività negli uffici pubblici, premiando con riconoscimenti economici e di carriera chi lavora con impegno e competenza.

Strumenti

Pubblicazione sul sito internet, delle informazioni concernenti l’organizzazione, gli andamenti gestionali, l’utilizzo delle risorse

Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, da pubblicare online

Creazione di un portale dedicato di raccolta dei dati a livello nazionale

Per oggi finiamo qui

Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A.(l.m., modulo SECS-P/02)