Semplificazione normativa:

dubbi di costituzionalità

A cura di:

Alessandra Ciardi

Leonardo Cerquiglini

Andrea Massaccesi

Problemi di possibile incostituzionalità della legge

246/2005

Eccesso di delega

Articolo 76 Costituzione

Articolo 70 Costituzione

L'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principî e criteri direttivi e

soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.

La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere.

PROBLEMATICHE:

3. L’oggetto e principi e criteri direttivi non definiti in riferimento al comma 12 e 14 dell’articolo 14

4. La novazione sostanziale ascrivibile alle operazioni di riordino e riassetto di cui al comma 15 dell’articolo 14

5. I settori esclusi non pienamente definiti al comma 17 dell’articolo 14

6. La previsione di decreti correttivi con i medesimi principi e criteri direttivi del comma 14 al comma 18 dell’articolo 14

Comma 12:

Al fine di procedere all’attività di riordino normativo prevista dalla legislazione

vigente, il Governo, avvalendosi dei risultati dell’attività di cui all’articolo 107 della

legge 23 dicembre 2000, n. 388, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in

vigore della presente legge, individua le disposizioni legislative statali vigenti,

evidenziando le incongruenze e le antinomie normative relative ai diversi settori

legislativi, e trasmette al Parlamento una relazione finale.

Comma 14:

Entro ventiquattro mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12, il Governo è delegato ad adottare, con le modalità di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, decreti legislativi che individuano le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1º gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, nel rispetto dell’articolo 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131, e secondo i seguenti princìpi e criteri direttivi: a) esclusione delle disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita; b) esclusione delle disposizioni che abbiano esaurito o siano prive di effettivo contenuto normativo o siano comunque obsolete; c) identificazione delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe lesione dei diritti costituzionali dei cittadini; d) identificazione delle disposizioni indispensabili per la regolamentazione di ciascun settore, anche utilizzando a tal fine le procedure di analisi e verifica dell’impatto della regolazione; e) organizzazione delle disposizioni da mantenere in vigore per settori omogenei o per materie, secondo il contenuto precettivo di ciascuna di esse; f) garanzia della coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa; g) identificazione delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe effetti anche indiretti sulla finanza pubblica.

CECCHETTI: “A favore della concreta praticabilità di una interpretazione

quanto meno della delega di cui al comma 14 in senso meramente

ricognitivo – e così di una sua possibile conformità ai vincoli imposti dall’art.

76 Cost. sul piano della sufficiente definizione dell’ambito oggettivo affidato

al potere del Governo – avrebbe potuto essere considerato, forse, il fatto

che l’esercizio in concreto della delega si sarebbe dovuto semplicemente

dispiegare nell’esercizio del compito di “individuare” e “salvare” disposizioni

legislative anteriori al 1970 già considerate in linea di principio e in via

generale abrogabili dal titolare naturale della potestà legislativa statale.” PAG 8

PROBLEMATICA 1

L’oggetto e principi e criteri direttivi non definiti

CARNEVALE: ”La delega all’individuazione della normativa da salvare è priva

di una sia pur minima ed anche allusiva delimitazione di oggetto, materia,

ambito, riguardando potenzialmente tutta la legislazione prodotta sino al dies

ad quem del 1° gennaio 1970 vigente in ogni settore dell’ordinamento, a fronte

della richiesta costituzionale di un “oggetto definito” che, per quanta elasticità

si possa usare sarebbe chiaramente elusa.”

“Pur presentandosi all’apparenza come una delega ricognitiva non sarebbe

tuttavia applicabile quella tollerante giurisprudenza costituzionale che, a partire

soprattutto dalla sentenza n.280 del 2004 sulla delega ex art. 1, comma 4, l. n.

131 del 2003 (c.d legge La Loggia), ha ritenuto di poter salvare disposizioni di

delega costituzionalmente difettose, negando ad esse capacità innovative.”

Qui la ricognizione appare espressione, da un lato, di capacità, non solo di

neutrale ed obiettiva ricerca/individuazione, bensì pire di selezione cernita;

dall’altro, che da quella scelta selettiva discende la definizione della portata

dell’automatismo abrogativo.PAG 20

BILANCIA:”Non si può non sottolineare l’ampiezza della “ delega ”

conferita dal Parlamento al Governo, anche dal punto di vista del corretto

rapporto ed equilibrio fra i due Organi costituzionali rispetto alla titolarità

e all’esercizio della funzione legislativa ai sensi del

combinato disposto degli articoli 70, 76 e 77 Cost. Si pensi, invero, a

quanto discrezionale può esser la valutazione di “indispensabilità” della

vigenza delle disposizioni legislative statali da sottrarre all’effetto “

ghigliottina ”, rispetto alla quale poco aiuta, invero, l’elencazione dei

princìpi e criteri direttivi, contenuta nell’articolo 14, comma 14.

L’esclusione di disposizioni “oggetto di abrogazione tacita o implicita”

[lett. a)] richiede, infatti, un’attività eminentemente interpretativa, con la

conseguenza di trasformare il Legislatore delegato in un generale

Legislatore di interpretazione autentica delle disposizioni in posizione di

antinomia le une alle altre, oppure appartenenti a plessi materiali

completamente rinnovati…”

Pag 14

Comma 15:

I decreti legislativi di cui al comma 14 provvedono altresì alla

semplificazione o al riassetto della materia che ne è oggetto, nel

rispetto dei princìpi e criteri direttivi di cui all’articolo 20 della legge 15

marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, anche al fine di

armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate

successivamente alla data del 1º gennaio 1970.

PROBLEMATICA 2:

CECCHETTI: “Va detto, peraltro, che una simile interpretazione “riduttiva” dei

poteri affidati al legislatore delegato con la delega all’individuazione delle

disposizioni da salvare di cui al comma 14 non sarebbe stata predicabile per la

delega al riassetto di cui al comma 15. Ciò, non soltanto per la già rilevata

“ontologica” natura di “novazione sostanziale” delle fonti preesistenti ascrivibile

alle operazioni di riordino o riassetto, ma anche per la obiettiva difficoltà di far

valere, in questo caso, il discrimine oggettivo/temporale tra fonti pubblicate

prima e fonti pubblicate dopo il 1° gennaio 1970. Considerato, infatti, che la

delega al riassetto era espressamente indirizzata alla finalità «di armonizzare

le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente alla

data del 1° gennaio 1970», da più parti si è ritenuta fortemente accreditabile

l’idea che tale delega fosse «finalizzata, in buona sostanza, al riordino ed al

riassetto di tutto l’ordinamento legislativo statale vigente»”Pag 8

La novazione sostanziale ascrivibile alle operazioni di riordino e riassetto

CARNEVALE: “Le incognite non riguardano soltanto la questione della sua perimetrazione, ma investono più direttamente il problema della definizione della sua natura (funzione). Ciò in quanto, pur se circoscritto come detto, l’ambito della delega appare estremamente ampio (recte: oggettualmente imprecisato) dovendosi essa estendere a riordinare tutta la legislazione statale anteriore al 1970, senza altra ulteriore delimitazione quod substantiam del proprio oggetto.”

Pag 11

BILANCIA: “Al Governo si riconosce altresì una significativa e incisiva potestà di intervento “razionalizzatore” per quanto riguarda le disposizioni legislative successive al 1970 , a fini di coordinamento con le precedenti — che rimangono in vigenza — sino ai giorni nostri. […] al Governo viene riconosciuto un’indubbia parte da prim’attore, che caratterizzerà l’aspetto che assumerà l’ordinamento giuridico statale dopo il 16 dicembre 2010. Insomma, il Parlamento — quanto meno “ de facto ” — si vede ridotto di influenza rispetto ad un’opera di “riassetto” e “riordino” normativo che spazia su tutti i settori dell’ordinamento legislativo statale, a fronte della rivendicazione di un “posto” di prima grandezza del Governo.”

PAG 11-12

CARNEVALE:”La natura di “semplice” ricognizione ad effetti non innovativi del compito affidato al legislatore delegato, infatti, non sarebbe risultata certo predicabile nel caso della delega al riassetto di cui al comma 15, pena la totale vanificazione della stessa ratio della norma, volta a produrre un inevitabile effetto “innovativo” di razionalizzazione sostanziale dellediscipline preesistenti; ma non sarebbe stata neppure evocabile per la delega alla semplice individuazione delle disposizioni ante 1970 da mantenere in vigore, posto che − per quanto la capacità innovativa in senso proprio consistente nell’abrogazione dovesse considerarsi formalmente imputata alla legge (art. 14, comma 16) −la definizione della sua portata in concreto sarebbe risultata «tutta affidata all’opera di ricognizione del Governo», il quale avrebbe avuto «in buona misura, nelle sue mani, come l’Imperatore nel Colosseo, lo ius vitae ac necis sulle disposizioni legislative ante MCMLXX»”

Pag 7

LENZI: “Infatti occorre osservare che, laddove il Governo dovesse dare corso a questa ulteriore delega, all'esito dell'operazione di semplificazione e di riassetto, i decreti legislativi non si limiterebbero asottrarre parte della normativa precedente al 1970 all'effetto abrogativo generalizzato, ma, innovando a livello sostanziale la disciplina contenuta al proprio interno, tali atti produrrebbero un vero e proprio intervento di novazione legislativa con effetti costitutivi. Un tale risultato, secondo la posizione unanime della dottrina, sarebbe palesemente illegittimoInfatti la piena attuazione di una delega così configurata non potrebbe che dare luogo ad una violazione dell'art. 76 Cost., dal momento che il Governo, in considerazione dell'ampio margine di discrezionalità lasciato dai principi e criteri direttivi indicati, associato alla tutt'altro che stringente definizione dell'oggetto della delega, rimarrebbe arbitro incontrastato di un'operazione che finirebbe col coinvolgere l'intero ordinamento in un'ottica di armonizzazione complessiva.

PAG 12

Comma 17:Rimangono in vigore:

a) le disposizioni contenute nel codice civile, nel codice penale, nel codice di

procedura civile, nel codice di procedura penale, nel codice della navigazione,

comprese le disposizioni preliminari e di attuazione, e in ogni altro testo normativo

che rechi nell’epigrafe l’indicazione codice ovvero testo unico;

b) le disposizioni che disciplinano l’ordinamento degli organi costituzionali e

degli organi aventi rilevanza costituzionale, nonchè le disposizioni relative

all’ordinamento delle magistrature e dell’avvocatura dello Stato e al riparto della

giurisdizione;

c) le disposizioni contenute nei decreti ricognitivi, emanati ai sensi dell’articolo

1, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131, aventi per oggetto i princìpi

fondamentali della legislazione dello Stato nelle materie previste dall’articolo 117,

terzo comma, della Costituzione;

d) le disposizioni che costituiscono adempimento di obblighi imposti dalla

normativa comunitaria e le leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali;

e) le disposizioni tributarie e di bilancio e quelle concernenti le reti di

acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco;

f) le disposizioni in materia previdenziale e assistenziale;

g) le disposizioni indicate nei decreti legislativi di cui al comma 14.

PROBLEMATICA 3:

CECCHETTI: Evidenzia il problema della non definizione dei settori esclusi non come fonte di possibile illegittimità costituzionale, ma come criticità della legge che produce un effetto negativo sul versante della certezza del diritto che rappresenta la ratio stessa della legge.

I settori esclusi non pienamente definiti

CARNEVALE: Nell’ottica del meccanismo posto in essere dai commi 14, 16 (14 ter ) e 17 l’autore nota come quest’ultimo non concorra a definire propriamente l’oggetto della delega, contribuendo a “scoprire il fianco” dell’intero processo rispetto ad una potenziale violazione dell’art. 76 della Costituzione.

Comma 18:

Entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al

comma 14, nel rispetto degli stessi princìpi e criteri direttivi e previo parere

della Commissione di cui al comma 19, possono essere emanate, con uno

o più decreti legislativi, disposizioni integrative o correttive.

PROBLEMATICA 4:

CECCHETTI: ”Il nodo problematico che sembrava costituire il vero “punto debole” della stessa ipotesi astratta di una delega integrativa- correttiva era rappresentato dalla previsione secondo la quale a tale delega era espressamente imposto non soltanto il rispetto della medesima procedura prevista per i decreti legislativi principali, ma anche – come di consueto – il «rispetto degli stessi principi e criteri direttivi» contemplati per la delega di cui al comma 14. Ci si domandava, infatti, in qual modo la modifica “integrativo- correttiva” dei decreti legislativi già adottati potesse «essere indirizzata da principi volti a guidare un’operazione di individuazione di disposizioni legislative da mantenere nell’ordinamento […] La questione poteva essere compiutamente delineata solo prendendo in considerazione due dati: da un lato, l’automatismo dell’effetto “ghigliottina, dall’altro lato, in base a quanto si è argomentato nelle pagine precedenti, che la specifica “missione” dei decreti legislativi principali non avrebbe potuto essere altro che quella di contenere elenchi meramente ricognitivi delle disposizioni legislative anteriori al 1970 da mantenere in vigore. Su questa duplice premessa i decreti correttivi avrebbero potuto produrre, in ipotesi, soltanto due risultati:

La previsione di decreti correttivi con i medesimi principi e criteri direttivi del comma 14

1) Avrebbero potuto essere utilizzati per eliminare alcune disposizioni da questi elenchi, determinandone l’abrogazione tardiva […] ma qualunque intervento che si fosse rivolto a produrre l’abrogazione re melius perpensa di disposizioni legislative già fatte salve sulla base degli elenchi contenuti nei decreti legislativi attuativi del meccanismo “taglia-leggi” avrebbe dovuto opportunamente realizzarsi, anziché per il tramite della delega correttiva, attraverso l’uso della legge ordinaria del Parlamento, previa eventuale presentazione di un apposito disegno di legge da parte del Governo.

2)Avrebbero potuto individuare ulteriori disposizioni da mantenere in vigore, sfuggite all’attenzione del legislatore delegato in sede di emanazione dei primi decreti […] In simili ipotesi, considerato l’automatismo dell’effetto “ghigliottina” che avrebbe inevitabilmente colpito tutte le disposizioni legislative anteriori al 1970 non espressamente individuate e mantenute in vigore si sarebbe prodotto l’effetto di fare “rivivere” nell’ordinamento norme già in un primo tempo abrogate. Ciò avrebbe posto, anzitutto, un problema di diritto intertemporale, essendo incontestabile che

il conseguimento pieno degli effetti di “salvataggio” delle disposizioni ritenute indispensabili e a suo tempo non salvate si sarebbe potuto ottenere soltanto attraverso l’espressa attribuzione di «efficacia retroattiva, con tutte le difficoltà del caso», all’eventuale decreto correttivo. In ogni caso, anche a prescindere dall’esplicito conferimento di efficacia retroattiva, l’eventuale “salvataggio” tardivo avrebbe dato certamente luogo ad alcuni evidenti dubbi di legittimità costituzionale, per contrasto con le norme contenute nella legge di delegazione.”

Pag 38

CARNEVALE: Si tratta di una delega c.d. integrativa e correttiva in quanto viene

previsto che nei < due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di

cui al comma 14> il Governo possa emanare, < con uno o più decreti legislativi,

disposizioni integrative o correttive>.

Tale delega correttiva comunque la si interpreti appare poco comprensibile e pone

non pochi problemi di legittimità costituzionale.

1) Se la si ritiene utilizzabile al fine di consentire l’eliminazione di prescrizioni

legislative dagli elenchi delle disposizioni salvate contenuti nei decreti legislativi

attuativi della delega di cui al comma 14, si pone un’evidente questione di

compatibilità con quest’ultima. Com’è possibile che i medesimi principi possano

informare l’azione del legislatore delegato, sia se finalizzata a salvare disposti

normativi ritenuti, in prima battuta, sia ove rivolta a determinare l’effetto opposto;

vale a dire l’eliminazione di disposizioni?

Delle due l’una: se si ammette tale duplice supporto, allora ineludibilmente si

testimonia dell’assoluta inconsistenza dei principi e criteri fissati del legislatore

delegato, perché “ buoni ad ogni uso”. Se,invece, lo si esclude, allora si nega in

radice la possibilità di una correzione “in linea” con la delega principale.

MODUGNO: “E, nel caso che ci occupa, non sembra peregrino ammettere e

riconoscere che, nel quadro normativo complessivo e nel processo di

semplificazione di riassetto e di riordino della legislazione, in presenza di numerosi

principi e criteri direttivi, e nella precisa scansione e delimitazione temporale delle

diverse fasi nelle quali il processo di semplificazione-riordino si articola, oltre che

nell’apposita istituzione della Commissione parlamentare per la semplificazione,

interlocutrice periodica per la <<verifica>> dello <<stato di attuazione del

procedimento per l’abrogazione generalizzata di norme, l’oggetto degli interventi

governativi, che si muovono, di per sé, sul piano ricognitivo e che pur circoscrivono e

condizionano l’abrogazione generalizzata di un gran numero di disposizioni, possa

ritenersi sufficientemente e ragionevolmente definito. I tre requisiti costituzionali della

delega vanno infatti interpretati nella loro complementarità, così che una dettagliata

enunciazione dei principi e criteri direttivi concorre certamente alla individuazione e

definizione degli oggetti, come accade nel nostro caso. E non sembra possibile,

sotto questo riguardo, neppure distinguere tra delega rivolta alla mera individuazione

ricognitiva delle disposizioni da mantenere in vigore e delega <<finalizzata, in buona

sostanza, al riordino ed al riassetto di tutto l’ordinamento legislativo statale

vigente>>, per almeno due motivi:

1) perché la delega (che si assume) priva di “oggetto definito” se è illegittima nella seconda ipotesi lo è, del pari, nella prima;

2) perché la delega all’esercizio della funzione legislativa – se è veramente tale – non può essere delega rivolta alla mera individuazione ricognitiva delle disposizioni da mantenere in vigore, bensìfungerebbe da semplice autorizzazione data con legge al Governo di emettere decreti di per sé privi di valore legislativo e innovativo.

Pag 12

Legge 69 del 2009

Eccesso di delega

L'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al

Governo se non con determinazione di principî e criteri direttivi

e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.

Articolo 76 Costituzione

Riscontrabile nel comma 14 quater

Il Governo è altresì delegato ad adottare, entro il termine di

cui al comma 14-ter, uno o più decreti legislativi recanti

l'abrogazione espressa, con la medesima decorrenza

prevista dal comma 14-ter, di disposizioni legislative statali

ricadenti fra quelle di cui alle lettere a) e b) del comma 14,

anche se pubblicate successivamente al 1º gennaio 1970»;

CECCHETTI: “La delega conferisce al Governo un indiscusso potere di

normazione primaria, abilitandolo a “disporre” in proprio l’effetto abrogativo

in relazione a tutte le disposizioni legislative attualmente vigenti. L’ambito

oggettivo della delega, in linea di principio, è dunque tutt’altro che definito,

essendo di fattore differito all’intero corpus legislativo dell’ordinamento

statale. Una qualche delimitazione, al riguardo, potrebbe ricavarsi dai due

princìpi e criteri direttivi richiamati, ma è del tutto evidente che per tali

princìpi e criteri sono replicabili in toto le critiche di genericità, incertezza e

dipendenza da valutazioni soggettive rimesse all’apprezzamento del

legislatore delegato segnalate a suo tempo, con l’ulteriore aggravante che,

in questo caso, non è possibile neppure quell’interpretazione

adeguatrice volta a riconoscere all’attività del Governo una natura

meramente “ricognitiva” e “certatoria”.”

Pag 57-58

CARNEVALE: “ È l’unica esplicitamente deputata ad intervenire sulla

legislazione statale anche successivamente al 1970, assumendo un

potenziale orizzonte d’intervento che non conosce più nemmeno la tenue

delimitazione ratione temporis dell’oggetto delle altre deleghe.

“Ma soprattutto è una delega senza neppure la parvenza di principi e

criteri direttivi.”

“ Ciò parrebbe doversi al fatto che si tratta di una delegazione che risulta

funzionalmente così specifica da risultare assolutamente vincolante per il

Governo, che risulterebbe in buona misura privato di discrezionalità ex

natura potestatis” in quanto chiamato semplicemente ad individuare le

disposizioni legislative statali già abrogate implicitamente o che abbiano

comunque esaurito la propria efficacia al fine di disporne l’abrogazione

espressa.”

Pag 22

Decreti legge 112 e 200 del 2008

Articolo 77 Costituzione

Il Governo no può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria.

Quando, in casi straordinari di necessità ed urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.

Decreto legge 112 del 2008 convertito in legge n. 133 del 25 Giugno 2008

Articolo 24: Taglia-leggi

A far data dal sessantesimo giorno successivo alla data di entrata in

vigore del presente decreto sono o restano abrogate le disposizioni

elencate nell'Allegato A.

Decreto legge 200 del 2008 convertito in legge n. 9 del 18 Febbraio 2009

Art. 2.

Comma 1

Abrogazioni espresseA decorrere dal 16 dicembre 2009 sono o restano abrogate le disposizioni elencate nell'Allegato 1, salva l'applicazione dei commi 14 e 15 dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246.

comma2

Il Governo individua, con atto ricognitivo, le disposizioni di rango regolamentare implicitamente abrogate in quanto connesse esclusivamente alla vigenza degli atti legislativi inseriti nell'Allegato 1. (( L'atto ricognitivo di cui al precedente periodo, da adottare entro il 16 dicembre 2009, e' trasmesso alle Camere corredato di una relazione volta ad illustrare i criteri adottati nella ricognizione e i risultati della medesima con riferimento ai diversi settori di competenza dei singoli Ministeri.

PROBLEMATICHE:

1. Evidente mancanza dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza

2. Sovrapposizione o comunque interferenza con la delega salva- leggi e la connessa ghigliottina previste dalla legge 246 del 2005

3. Disomogeneità dei contenuti normativi, evidentemente plurimi giacchè riferibili alle diverse migliaia di atti abrogati

Problematica 1

CECCHETTI: “Il vizio più macroscopico è quello della evidente mancanza dei

presupposti costituzionali di straordinaria necessità e urgenza, vizio che,

sancisce l’assai problematica sussistenza dei presupposti di legittimità

costituzionale contemplati nell’art. 77 Cost.”

“Se possa ritenersi appropriato, oltre e prima ancora che costituzionalmente

legittimo, un uso della decretazione d’urgenza limitato ad “avviare” procedimenti

complessi di questo tipo.”

“Ratio dell’articolo 24 del d.l. n. 112 era di anticipare la soppressione di atti

primari ritenuti obsoleti […] quanto la ratio ispiratrice dell’articolo 2 del d.l. n. 200

è la esplicitazione di abrogazioni o cessazioni di effetto[…] quale effettiva utilità

può assumere la loro semplice abrogazione espressa?”

“Si può davvero pensare di dare credito all’idea che un intervento di abrogazione

espressa di atti che hanno “dichiaratamente” esaurito i propri effetti si riveli della

massima urgenza al fine di recuperare un miglior grado di conoscibilità della

legislazione statale vigente?”

“La cancellazione o la soppressione di atti legislativi mediante lo strumento dell’abrogazione espressa consentirebbe di evitarne la marcatura e l’inserimento nella banca dati pubblica della normativa vigente di cui al c.d.“progetto Normattiva”, con un cospicuo risparmio di tempi di realizzazione,nonché di risorse organizzative e finanziarie, ma poiché l’abrogazione non può mai determinare la cancellazione o soppressione di atti o disposizioni normative, essa dovrà necessariamente contenere di ciascun atto sia il testo storico originale, sia tutte le successive versioni”“Il decreto legislativo n. 200 del 2008 prevede l’abrogazione espressa di 28.407 atti legislativi ma al contempo la sottrazione all’effetto abrogativo previsto dal decreto legislativo 112 del 2008 di 280 atti, pertanto è palesemente non necessario né urgente intervenire mediante un decreto legge.[…]“I due decreti avrebbero assunto le vesti di “proposta” di abrogazione, in quanto il loro effetto è differito rispetto alla conversione in legge.”

Pag 85-93

CARNEVALE: “Evidente appare il vulnus apportato all’art. 77 della Costituzione

sotto il profilo della mancata ricorrenza del caso straordinario di necessità ed

urgenza.Risulta poco sostenibile l’urgenza e la necessità di disporre l’abrogazione

di atti normativi che, in una buona misura, si collocano in un arco temporale tanto

risalente (precedente ordinamento costituzionale) che la loro eliminazione

potrebbe oggi dirsi “urgente” solo in presenza di un fatto nuovo in grado di

qualificare come non più tollerabile la loro vigenza nell’ordinamento. Quanto poi al

decreto n.112 il caso il caso è ancora più eclatante, mancando nel preambolo

qualsivoglia riferimento a ragioni di necessità ed urgenza che possano giustificare

l’adozione della misura caducatoria. Ove si raggiunge l’acme è nella previsione, in

ambo i decreti, di un differimento dell’effetto abrogativo di diversi mesi: cosa

che,testimonia di per sé come l’intervento di decretazione non si possa porre in

termini di urgente necessità. Ancora nel preambolo del d.l. n. 200, <

completamento delle procedure per la creazione di una banca dati unica, e

gratuita della legislazione vigente>, ciò sembra confermare la mancanza ancora

una volta della urgenza del provvedere, esigenza in questione assolutamente

generica.”Pag 6-7

BILANCIA: ”In altri termini, ciò che pare giustificare la necessità e l’urgenza dell’intervento governativo ex art. 77 Cost. sembra, a tutto concedere, unicamente la stessa opera di “disboscamento”, quasi che il continuare a lasciare in vigore le leggi “tagliate” giustifichi l’urgenza a provvedere e lanecessità dell’atto abrogativo. Se così fosse, tuttavia, ulteriori dubbi sorgerebbero in merito alla scelta, compiuta sia dal Legislatore governativo, sia da quello parlamentare, in sede di conversione, di differire l’effetto abrogativo molto in là nel tempo rispetto all’entrata in vigore del decreto–legge (o della legge di conversione), che un tale effetto prevede”

PAG 12

LENZI: ”I decreti legge 112 e 200 del 2008, ormai entrambi convertiti in legge, che hanno provveduto all’abrogazione espressa di migliaia di atti legislativi sia precedenti che successivi al 1° gennaio 1970, agendo inizialmente al di fuori di questa delega e sfruttando esclusivamente lo strumento di cui all’art. 77 della Costituzione, peraltro sulla base di presupposti di straordinaria necessità e urgenza piuttosto discutibili.”

Problematica 2

CECCHETTI: “Richiamando D’Elia e Panzeri “i due decreti in esame

sembrerebbero configurarsi come «uso elusivo della decretazione d’urgenza

rispetto ai limiti previsti dalla legge di delega, posto che gli stessi, pur senza

incidere direttamente sui princìpi e criteri direttivi in essa contenuti, finirebbero con

il superarli, regolando diversamente parte della materia (le modalità di

abrogazione della legislazione preesistente) già oggetto di delegazione”Pag 96

CARNEVALE: “Quanto all’interferenza con la disciplina della delega “salva-leggi” ancora pendente, si è fatto notare come l’intervento del legislatore d’urgenza si sia configurato a tutta evidenza come «(parzialmente) anticipatorio degli effetti connessi al meccanismo previsto dalla legge n. 246 (…) e in deroga all’iter plurifasico lì stabilito» […] almeno in relazione al d.l. n. 112, per la parte in cui esso ha disposto l’abrogazione di atti successivi al 31 dicembre 1969, la sovrapposizione non sarebbe stata totale; e si potrebbe pure affermare,come è stato fatto, che ad essere effettivamente incisa da entrambi i decreti legge sarebbe stata «sostanzialmente la portata della sola clausola abrogativa generalizzata di cui al comma sedicesimo dell’art. 14 della legge n. 246 [nel testo originario], piuttosto che della delega salvifica e di riassetto»”

Pag 27

BILANCIA: “Si sarebbe trattato di semplici interventi “di segno contrario” rispetto alla delega “salva-leggi”

Pag 13

Problematica 3

CECCHETTI: “Richiamando Lupo e Mattarella : “ La stessa dottrina che lo haprospettato – richiamando l’esplicito disposto dell’art. 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, il quale richiede che il contenuto dei decreti legge sia «specifico, omogeneo e corrispondente al titolo» – è portata ad ammettere, per la verità, che sia possibile riconoscere ai due interventi di abrogazione espressa “cumulativa” una sorta di «omogeneità teleologica» che caratterizzerebbe le norme in questione, consentendo di rintracciarne piuttostoagevolmente una «matrice sostanzialmente unitaria»”

Pag 95

CARNEVALE: “Non è difficile riscontrare per i due decreti legge in esame

una situazione evidentemente deficitaria sotto il profilo dell’omogeneità.

Non può non rilevarsi l’assoluta disparità ratione materiae delle

disposizioni colpite dall’abrogazione espressa dai decreti legge in esame,

riguardando quest’ultima, una pluralità di atti intervenienti nei più diversi

settore dell’ordinamento. Tuttavia, anche a voler tener conto del processo

di valorizzazione che il requisito dell’omogeneità del contenuto del

decreto legge ha avuto nella più recente giurisprudenza costituzionale,

esso non ha ad oggi assunto una valenza autonoma nello scrutinio di

costituzionalità, fungendo al più da condicio per quam dell’accertamento

sulla manifesta carenza dei requisiti di necessità ed urgenza.”

Pag7-8

Decreto legislativo 179 del 2009

Eccesso di delega

Articolo 76 Costituzione

L'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.

Riscontrabile nel comma 2:

”Sono sottratte all'effetto abrogativo di cui all'articolo 2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2009, n. 9, le disposizioni indicate nell'Allegato 2 al presente decreto legislativo, che permangono in vigore anche ai sensi e per gli effetti dell'articolo 14, commi 14, 14-bis e 14-ter, della legge 28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni.”

CECCHETTI: “La delega contenuta nel comma 14 dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005 (in sé e per sé considerata), come si ricava anche dall’esplicito disposto del successivo comma 14-ter, abilitava il Governo esclusivamente ad individuare le disposizioni che – in base alla stessa norma di legge – sarebbero risultate sottratte all’abrogazione generalizzata ivi prevista; dunque non lo abilitava affatto né alla produzione in proprio di un effetto normativo “salvifico” nei confronti della “ghigliottina” né, tanto più, a disporre un simile effetto nei confronti delle abrogazioni disposte da un diverso atto legislativo – nel caso di specie dal d.l. n. 200 del 2008 – ancorché (come la “ghigliottina”) non ancora efficaci.”

Pag 70

CARNEVALE: “Orbene, non v’è dubbio alcuno che la modifica di un atto

legislativo, sia pur ordinata allo scopo cui la delega è rivolta, non rientri

in alcun modo fra le potenzialità di intervento del legislatore d’attuazione,

che può appunto in base a quella individuare disposizioni, ma non

modificare il diritto oggettivo, tanto più laddove si tratti di diritto recato da

atti normativi ben

al di fuori dalla sfera temporale d’intervento fissata dalla legge di delega.

Quindi, un evidente fuor d’opera che si traduce, in linguaggio più tecnico

in un eccesso di delega.”

Pag 26

E nel comma 4:

Le disposizioni legislative emanate ai sensi degli articoli 7, secondo

comma, 8, terzo comma, e 116, primo comma, della Costituzione sono

comunque escluse dall'effetto abrogativo di cui all'articolo 14, comma 14-

ter, della legge 28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni.

CECCHETTI: “Si faceva osservare come l’attribuzione alla norma in esame di un effetto di sottrazione in via generale e diretta dall’abrogazione generalizzata, anziché il suo utilizzo come mero canone per lo svolgimento da parte del Governo delle operazioni di “ricognizione” delle disposizioni anteriori al 1970 da mantenere in vigore, nonostante una sua ipotizzabile opportunità, si sarebbe dovuta comunque considerare estranea all’oggetto della Delega […] una previsione che, a tutti gli effetti, si presenta – almeno nella sua veste formale – come direttamente produttiva di un proprio effetto normativo di sottrazione di categorie generali di disposizioni legislative dall’abrogazione generalizzata destinata a realizzarsi a decorrere dal 16 dicembre 2010. Se così fosse, sarebbe assai difficile non condividere il punto di vista già espresso in sede parlamentare circa l’eccesso di delega in cui sarebbe incorso il Governo.”

pag 73-74

CARNEVALE: ” Siamo, a riguardo, in presenza della creazione di «una

nuova categoria di atti normativi esclusi, in quanto di diretta derivazione

costituzionale» […] Ad ogni modo, comunque la si pensi sul punto, quel

che è sicuro è che la modifica integrativa del comma 17 della legge n.

246 disposta dal d.lgs. n. 179 non rientra nella disponibilità di

quest’ultimo, per come essa risulta definita nella legge di delega. E ciò,

non già perché si tratta di disposto contenuto nella legge di delega,

bensì per il fatto che – secondo quanto già osservato in precedenza –

esso risulta del tutto estraneo, sia dal punto di vista oggettuale che

funzionale, all’ambito proprio della delega conferita al Governo ex art.

14, comma 14, della legge n. 246. Pertanto, siamo di fronte ad un altro

addebito di incostituzionalità per eccesso di delega a carico del d.lgs. n.

179.”

pag 26- 27

BILANCIA: “introduce una vera e propria nuova categoria di atti

normativi, esclusi dall’effetto abrogativo in quanto di diretta derivazione

costituzionale. Tale categoria non trova un esplicito ancoraggio nella

legge delega [anche se qualche “appiglio”, piuttosto forzato, può trovarsi

al comma 17, lettera b) dell’art. 14 (“organi costituzionali e di rilevanza

costituzionale”) e al comma 14, lettera c) dello stesso articolo (“la cui

abrogazione comporterebbe lesione dei diritti costituzionali”)] e appare

dunque a rischio di eccesso di delega, anche se, va dato atto, che si

tratta di norme riconducibili o ai rapporti fra Stato e Chiesa cattolica e fra

Stato e confessioni religiose diverse dalla cattolica o alla disciplina di

attuazione degli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale.”PAG 17

CARNEVALE:“Il decreto legislativo salvifico n. 179 del 2009 si presenta,

tutto sommato, in una veste abbastanza dimessa. Abbandonata la

prospettiva del riassetto, limitato il compito alla redazione di un unico

omnicomprensivo elenco di atti/disposizioni da salvare dalla “futura”

ghigliottina, ordinati cronologicamente senza neppure procedere ad una

vera e propria risistemazione “interna” per settori omogenei della

normativa salvata; disallineata l’entrata in vigore con quella della clausola

ghigliottina differita di un anno, il decreto legislativo n. 179 del 2009 pare

effettivamente meritarsi l’appellativo formulato dal Consiglio di Stato di

atto espressivo di una «interpretazione riduttiva della delega»”

Pag 28

Effetto riduttivo della delega