I COMPENDI D’AUTORE

diretti da

Roberto GAROFOLI

C16

Marco FRATINI

COMPENDIO

di CONTABILITÀ PUBBLICA (CONTABILITÀ DI STATO E DEGLI ENTI PUBBLICI)

III edizione 2018

VIII

SOMMARIO

PARTE I CONTABILITÀ, FINANZA ED ECONOMIA PUBBLICA

CAPITOLO I

CONTABILITÀ E FINANZA PUBBLICA 3 1. La nozione e l’oggetto della contabilità e della finanza

pubblica. 3 2. L’evoluzione della concezione della contabilità pubblica. 5 3. I soggetti della contabilità pubblica: un’analisi di sistema. 7 3.1. L’organismo di diritto pubblico. 8 3.2. La società in house. 9 3.3. L’impresa pubblica. 13 3.4. Conclusioni sui soggetti della contabilità pubblica. 14

QUESTIONARIO 16

CAPITOLO II IL BILANCIO DELLO STATO 17

1. Il bilancio dello Stato come atto di indirizzo politico. 17 2. Il bilancio dello Stato come atto economico. 18 3. Il bilancio dello Stato come atto giuridico. 18

QUESTIONARIO 19

CAPITOLO III IL BILANCIO DELLO STATO NEL DIRITTO EUROPEO 20

1. La stabilità finanziaria in Europa. 20 2. La governance economica europea e il patto di stabilità e di

crescita nel TFUE. 21 3. La riforma della governance europea. 25 4. Il six pack e le modifiche al patto di stabilità e crescita. 26 4.1. La parte preventiva del Patto. 27 4.2. La parte correttiva del Patto. 29 5. I quadri di bilancio nazionali. 32

IX

6. Il Semestre europeo. 33 7. La sorveglianza economica. 35 8. Il patto di bilancio e il Fiscal compact. 37 8.1. La “costituzionalizzazione” del pareggio di bilancio. 40 9. Il Meccanismo Europeo di Stabilità. 41

QUESTIONARIO 42

CAPITOLO IV IL BILANCIO PUBBLICO NELLA COSTITUZIONE 43

1. Premessa. 43 2. L’equilibrio di bilancio. 43 2.1. L’equilibrio di bilancio e l’attività amministrativa. 45 3. Il divieto di indebitamento. 45 4. L’obbligo di copertura finanziaria. 46 4.1. La natura sostanziale della legge di bilancio. 47 5. La legge quadro di contabilità. 47 6. I rapporti tra Governo e Parlamento e l’esercizio provvisorio

del bilancio. 49 7. Il controllo del Parlamento e l’organismo indipendente di

valutazione. 49 8. L’armonizzazione dei bilanci pubblici. 50

QUESTIONARIO 51

CAPITOLO V IL BILANCIO DELLO STATO NELLA LEGISLAZIONE 52

1. Evoluzione storica della disciplina del bilancio. 52 2. La legge di contabilità e finanza pubblica (n. 169/2009). 54 2.1. L’armonizzazione dei sistemi contabili. 55 2.2. Il ciclo di bilancio. 56 2.2.1. La decisione di finanza pubblica. 57 2.2.2. La manovra triennale di finanza pubblica. 58 2.2.3. Il coordinamento della finanza degli enti territoriali. 58 2.2.4. La copertura finanziaria delle leggi. 59 2.2.5. Il bilancio dello Stato. 60 2.2.5.1. Le deleghe per la riforma della struttura del bilancio dello

X

Stato. 62 2.2.6. Il monitoraggio dei conti pubblici. 62 3. La legge n. 39 del 2011. 63 4. La legge quadro n. 243/2012. 65 4.1. L’equilibrio di bilancio. 66 4.2. La sostenibilità del debito pubblico. 67 4.3. La regola sulla spesa. 68 4.4. Il ricorso all’indebitamento per eventi eccezionali. 69 4.5. Il meccanismo di correzione. 69 4.6. L’equilibrio dei bilanci degli enti territoriali. 70 4.7. L’equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche non

territoriali. 71 4.8. Il bilancio dello Stato. 71 4.9. L’Ufficio parlamentare di bilancio. 71 5. La legge n. 163 del 2016, il d.lgs. n. 90 del 2016 e il d.lgs. n.

93 del 2016. 72

QUESTIONARIO 72

CAPITOLO VI IL BILANCIO DELLO STATO: CARATTERI, PRINCIPI E FUNZIONI 73

1. Il bilancio economico e il bilancio finanziario. 73 2. Bilancio preventivo e bilancio consuntivo. 73 3. Bilancio di competenza e bilancio di cassa. 74 3.1. Il bilancio di cassa dopo il d.lgs. n. 93 del 2016. 75 4. La funzione del bilancio preventivo dello Stato 77 5. I principi informatori del bilancio dello Stato. 77

QUESTIONARIO 80

CAPITOLO VII LA STRUTTURA DEL BILANCIO DELLO STATO 81

1. Premessa. 81 2. Le entrate. 81 2.1. La nozione di entrata. 81 2.2. La natura delle entrate. 82 2.3. Il procedimento di acquisizione delle entrate. 83

XI

2.4. La classificazione delle entrate nel bilancio dello Stato. 83 3. Le spese. 84 3.1. La natura delle spese. 84 3.2. La procedura di spesa. 85 3.2.1. Gli impegni dopo il d.lgs. n. 93 del 2016. 86 3.3. La classificazione delle spese nel bilancio dello Stato. 88 3.3.1. La nuova classificazione delle spese: il d.lgs. n. 90 del 2016. 92 3.4. La revisione delle missioni e dei programmi: il d.lgs. n. 90 del

2016. 92 3.4.1. Le azioni 92 4. I fondi speciali. 94 5. I residui. 95 5.1. I residui attivi. 95 5.2. I residui passivi. 96 5.3. I residui impropri o di stanziamento. 97 5.4. La modifica alla normativa sui residui passivi: il d.lgs. N. 93

del 2016. 97 6. Le autorizzazioni parlamentari. 100 7. Il quadro generale riassuntivo e i risultati differenziali. 101 8. Il debito pubblico. 102

QUESTIONARIO 104

CAPITOLO VIII LA MANOVRA DI BILANCIO DELLO STATO 105

1. Premessa. 105 2. Il documento di economia e finanza (DEF) e la Nota di

aggiornamento. 106 3. La legge di bilancio. 107 3.1. La flessibilità di bilancio. 111 4. Leggi collegate alla manovra di finanza pubblica. 112 5. La legge di assestamento del bilancio. 112 5.1. Le modifiche introdotte dalla legge n. 163 del 2016. 114 6. La programmazione delle risorse finanziarie. 114 7. Il rendiconto generale dello Stato. 115

QUESTIONARIO 117

XII

CAPITOLO IX LE VARIAZIONI AL BILANCIO E LA COPERTURA DELLE SPESE 118

1. Le variazioni: funzione e tipologie. 118 2. Le variazioni con legge. 119 3. Le variazioni con provvedimento amministrativo. 119 4. La flessibilità di bilancio. 120 5. Le modalità di copertura delle spese. 122 5.1. La clausola di salvaguardia. 123 5.1.1. Le novità introdotte dalla legge n. 163 del 1016: il

superamento delle clausole di salvaguardia. 124 5.2. I mezzi interni e i mezzi esterni di copertura. 126

QUESTIONARIO 126

CAPITOLO X LA CONTABILITÀ ECONOMICA E IL BUDGET DELLO STATO 127

1. La contabilità economica. 127 2. Il budget dello Stato. 128 3. Il sistema di contabilità finanziaria ed economico-

patrimoniale e il piano dei conti integrato. 129 4. La transazione contabile. 130

QUESTIONARIO 131

CAPITOLO XI IL CONTO ECONOMICO CONSOLIDATO 132

1. Nozione e caratteri. 132 2. Struttura e principali aggregati. 133 3. I saldi differenziali. 134

QUESTIONARIO 135

CAPITOLO XII L’ANALISI E LA VALUTAZIONE DELLA SPESA (SPENDING REVIEW) 136

1. La ratio e le finalità della spending review. 136

XIII

2. La vigente disciplina della spending review. 137

QUESTIONARIO 139

CAPITOLO XIII L’ORGANIZZAZIONE FINANZIARIA E CONTABILE DELLO STATO 140

1. Il Ministero dell’economia e delle finanze. 140 2. Le agenzie fiscali. 142 3. Il Comitato Interministeriale per la Programmazione

Economica. 143 4. La Cassa depositi e prestiti. 144 5. La Tesoreria dello Stato. 144 5.1. Il conto riassuntivo del Tesoro. 145 6. Gli agenti contabili. 145

QUESTIONARIO 146

PARTE II LA GESTIONE FINANZIARIA DELLE REGIONI E DEGLI ENTI LOCALI

CAPITOLO I

L’AUTONOMIA FINANZIARIA DELLE REGIONI E DEGLI ENTI LOCALI 149 1. Il concetto di autonomia finanziaria. 149 2. Il federalismo fiscale. 150 2.1. Le regioni a statuto speciale. 151 2.2. Le regioni a statuto ordinario. 152 2.2.1. L’autonomia tributaria. 153

QUESTIONARIO 155

CAPITOLO II IL PATTO DI STABILITÀ INTERNO E L’EQUILIBRIO DI BILANCIO 156

1. Premessa. 156 2. Il vincolo dell’equilibrio di bilancio degli enti territoriali. 157

2.1. La golden rule e i limiti introdotti dalla L. Cost. 1/2012. 159 2.2. La legge n. 243/2012 161

XIV

2.3. Le novità introdotte dalla legge n. 164 del 2016. 163 2.3.1. Il nuovo equilibrio di bilancio degli enti territoriali 163 2.3.2. Il nuovo sistema dei premi e delle sanzioni. 165 2.3.3. Le novità sul ricorso all’indebitamento da parte delle regioni

e degli enti locali. 166 2.3.4. Il concorso dello stato al finanziamento dei livelli essenziali e

delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo. 168 2.3.5. Il concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità

del debito pubblico. 168 3. Il patto di stabilità interno. 169 4. La struttura del patto di stabilità interno. 171 5. Gli enti soggetti al patto e gli obiettivi assegnati. 172

5.1. Il patto interno di stabilità concordato e la sua “territorializzazione”. 174

5.2. La flessibilità: i patti di solidarietà. 175 6. La violazione del patto: le sanzioni. 176 7. Monitoraggio del rispetto del patto. 177 8. Il superamento del patto di stabilità interno. 178 9. La nuova regola del pareggio di bilancio per regioni ed enti

locali.

179 9.1. Le misure sanzionatorie. 181 9.2. Le misure di flessibilità. 182

9.2.1. I patti di solidarietà. 183 9.2.2. La misure di compensazione a livello regionale. 184 9.2.3. Patto orizzontale nazionale 185

10. Le modifiche alla legge di stabilità 2016 introdotte dalle legge di stabilità 2017. 185

10.1. Il sistema delle sanzioni. 187 10.2. Il sistema premiale. 189

QUESTIONARIO 189

CAPITOLO III LA GESTIONE FINANZIARIA DELLE REGIONI 190

1. Il bilancio delle Regioni. 190 2. La struttura del bilancio regionale 191 3. La gestione del bilancio regionale. 191 4. La Relazione della Corte dei conti sulla copertura finanziaria

XV

delle leggi regionali di spesa. 192

QUESTIONARIO 192

CAPITOLO IV LA GESTIONE FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI 193

1. Il bilancio degli enti locali. 193 2. La manovra finanziaria. 193 3. Il bilancio di previsione annuale e pluriennale. 194 4. I debiti fuori bilancio. 195 5. Il dissesto finanziario degli enti locali. 197

5.1. Il c.d. dissesto guidato. 198 5.2. La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale. 201 5.3. Le sanzioni. 204

QUESTIONARIO 204

CAPITOLO V L’ARMONIZZAZIONE DEI BILANCI PUBBLICI (E DEGLI ENTI

TERRITORIALI IN PARTICOLARE) 205

1. I principi e i criteri dell’armonizzazione. 205 2. I principi generali contabili. 208 3. Le novità introdotte dal d.lgs. 10 agosto 2014, n. 126. 213

QUESTIONARIO 214

CAPITOLO VI LA FINANZA DERIVATA DEGLI ENTI TERRITORIALI 216

1. I contratti derivati. 216 2. La disciplina introdotta dalla legge di stabilità 2014. 218

QUESTIONARIO 219

XVI

PARTE III LA GESTIONE PATRIMONIALE DELLO STATO

CAPITOLO I

I BENI PUBBLICI 223

1. Nozione. 223 2. Classificazione. 224 3. I beni demaniali. 225 4. Il regime giuridico dei beni demaniali. 226

4.1. Il federalismo demaniale. 228 5. I beni culturali e paesaggistici. 231 6. I beni patrimoniali. 232

6.1. Il regime giuridico. 234 7. I beni disponibili. 234 8. L’utilizzazione dei beni pubblici. 235

8.1. La concessione amministrativa 236 8.1.1. Il diritto di insistenza. 237

9. La valorizzazione di beni pubblici. 239 10. La dismissione di beni pubblici. 240 11. La tutela dei beni pubblici. 244 12. Il conto generale del patrimonio. 245

QUESTIONARIO 246

CAPITOLO II I CONTRATTI PUBBLICI 248

1. Gli indirizzi del nuovo codice. 248 2. Le principali novità: trasparenza, pubblicità e criteri di scelta

del contraente. 249 3. Semplificazione e procedure di gara. 250 4. Qualificazione degli operatori economici e rating di impresa. 253 5. I sistemi di garanzia. 254 6. La scelta dei soggetti che svolgono compiti e funzioni

nell’ambito della procedura ad evidenza pubblica. 255 7. Il Documento di Gara Unico Europeo ed il soccorso

istruttorio. 257 8. Subappalto e avvalimento. 259

XVII

9. Concessioni, partenariato pubblico privato e sussidiarietà orizzontale. 261

10. Validazione dei progetti e modifiche contrattuali. 266 11. Le infrastrutture e gli insediamenti prioritari per lo sviluppo

del paese. 267

CAPITOLO III I SERVIZI PUBBLICI E L’IMPRESA PUBBLICA 269

1. Nozione e forme di impresa pubblica 269 2. Gli enti pubblici economici. 270 3. Le privatizzazioni. 271 4. Le società a partecipazione pubblica. – 272

4.1. Le società miste. 273 4.2. La nozione di servizio pubblico. 275 4.3. Le società di gestione e le società strumentali. 276 4.4. Le società degli enti territoriali. 277

4.4.1. L’affidamento della gestione dei servizi pubblici locali. 280 5. La delega per l’affidamento della gestione dei servizi

pubblici locali. 284 6. Il testo unico in materia di società a partecipazione pubblica. 285

6.1. L’oggetto del testo unico. 285 6.2. Le finalità perseguibili mediante l’acquisizione e la gestione

di partecipazioni pubbliche. 287 6.3. Obblighi di motivazione. 288 6.4. I Princìpi fondamentali sull’organizzazione e sulla gestione

delle società a controllo pubblico. 289 6.5. La governance societaria. 290 6.6. La gestione del personale. 291

QUESTIONARIO 292

PARTE IV I CONTROLLI

CAPITOLO I

I CONTROLLI INTERNI 295

1. I controlli. Inquadramento generale. 295

XVIII

2. I controlli interni: la classificazione 296 3. Il controllo di gestione. 296 4. Il controllo strategico 297 5. Il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile. 297 6. I controlli interni negli enti locali. 299

QUESTIONARIO 302

CAPITOLO II I CONTROLLI DELLA CORTE DEI CONTI 303

1. Premessa. 303 2. Il controllo preventivo di legittimità. 304

2.1. La natura dell’atto di controllo 307 2.2. La questione di legittimità costituzionale. 307 2.3. Gli atti sottoposti a controllo 308

3. Il controllo successivo di legittimità 309 4. Il controllo sugli enti sovvenzionati. 310 5. Il controllo successivo sulla gestione. 312

5.1. L’esito del controllo sulla gestione. 314 5.2. Il controllo concomitante di cui all’art. 11 della legge 15 del

2009. 315 5.3. Il controllo sulle gestioni fuori bilancio. 316

6. Il controllo sulla contrattazione collettiva. 317 7. Il giudizio di parifica. 318 8. I controlli della Corte dei conti nei confronti delle regioni e

degli enti locali. 320 8.1. Il controllo previsto dall’art. 7 della legge n. 131/2003. 320 8.2. Il controllo previsto dalle leggi n. 266/05 e n. 15/09. 321 8.3. Il controllo previsto dall’art. 148-bis del TUEL. 325 8.4. I controlli nei confronti delle Regioni 327 8.5. Il controllo sulle spese dei gruppi consiliari regionali. 331

9. Il controllo sugli incarichi di ricerca, studio e consulenza. 334 10. L’attività consultiva. 336

QUESTIONARIO 338

XIX

PARTE V LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE

CAPITOLO I

LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA: NATURA E CARATTERI 341

1. Nozione e inquadramento. 341 2. Le fonti normative. 341 3. La natura e la funzione della responsabilità amministrativa 342 4. I caratteri della responsabilità amministrativa: la personalità. 343

4.1. La parziarietà. 344 4.2. L’intrasmissibilità agli eredi. 345

QUESTIONARIO 346

CAPITOLO II LA STRUTTURA DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA 347

1. Premessa. 347 2. La condotta. 347 3. Le condotte discrezionali e l’insindacabilità nel merito 348 4. La condotta plurisoggettiva: il concorso di persone nell’illecito

amministrativo. 348 5. Il rapporto di impiego. 349 6. Il rapporto di servizio. 349 7. Il vincolo di occasionalità necessaria. 350 8. Il nesso causale. 350

QUESTIONARIO 351

CAPITOLO III L’ELEMENTO SOGGETTIVO 352

1. Premessa. 352 2. Il dolo. 352

2.1. Il dolo contrattuale. 353 3. La colpa grave. 353 4. La buona fede dei titolari di organi politici. 356 5. L’esimente del controllo preventivo di legittimità. 356

XX

6. Il concorso tra condotte dolose e colpose. 356 QUESTIONARIO 357

CAPITOLO IV IL DANNO ERARIALE 358

1. La nozione di danno. 358 2. I caratteri del danno erariale. 359 3. Danno diretto e danno indiretto. 360

3.1. Il danno c.d. obliquo. 360 4. I vantaggi compensativi. 360 5. Il potere del giudice di ridurre il risarcimento del danno. 362 6. Il c.d. condono contabile. 363 7. Le principali tipologie di danno erariale 364

7.1. Il danno da perdita di chance. 365 7.2. Il danno da illegittimo conferimento di incarichi. 367 7.3. Il danno alla concorrenza. 369 7.4. Il danno da disservizio. 370 7.5. Il danno da tangente. 371 7.6. Il danno all’immagine. 372

7.6.1. La liquidazione del danno all’immagine. 374 7.6.2. Le novità introdotte dal c.d. “Lodo Bernardo”. 375

7.7. Il danno all’Unione Europea. 378 QUESTIONARIO 379

CAPITOLO V LE FATTISPECIE TIPICHE DI RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA 380

1. La responsabilità amministrativa tipica. 380 2. Le principali fattispecie tipiche. 381 3. La disciplina applicabile alla responsabilità amministrativa

tipica. 384 4. La responsabilità contabile. 386

QUESTIONARIO 388

XXI

CAPITOLO VI LA PRESCRIZIONE 389

1. Il termine di prescrizione: la regola. 389 2. L’eccezione: l’occultamento doloso del danno. 390 3. La prescrizione in relazione al danno diretto e al danno

indiretto. 391 4. La prescrizione in relazione al danno permanente. 393 5. La prescrizione in relazione al danno all’immagine. 393 6. L’interruzione della prescrizione. 394 7. La costituzione in mora da parte dell’amministrazione

danneggiata 394 8. La costituzione di parte civile dell’amministrazione

danneggiata 395 9. Gli effetti dell’interruzione. 396

QUESTIONARIO 397

CAPITOLO VII LA GIURISDIZIONE DELLA CORTE DEI CONTI 398

1. L’ambito della giurisdizione della Corte dei Conti. 398 2. La giurisdizione contabile e gli enti pubblici economici. 400 3. La giurisdizione contabile sulle società pubbliche. 401 4. La giurisdizione contabile sulle società in house. 404

QUESTIONARIO 405

CAPITOLO VIII Il CODICE DI GIUSTIZIA CONTABILE 406

1. I principi generali (Parte I, Titolo I, Capo I). 406 2. Giurisdizione, competenza, astensione e ricusazione del

giudice, ausiliari del giudice (Parte I, Titolo I, Capi da III a VI), parti e difensori (Parte I, Titolo II), atti processuali (Parte I, Titolo III), provvedimenti e nullità (Parte I, Titolo IV). 407

3. La fase di avvio dell’attività istruttoria (Parte II, Titolo I, Capo I). 408

4. L’attività istruttoria del pubblico ministero (Parte II, Titolo I,

XXII

Capo II). 411 5. La conclusione della fase istruttoria (Parte II, Titolo I, Capo III). 414 6. L’archiviazione. 416 7. Attività preprocessuali di parte (Parte II, Titolo I, Capo IV). 416 8. Azioni a tutela del credito erariale (Parte II, Titolo II). 417

8.1. I rapporti tra l’attività di controllo e il giudizio di responsabilità. 418

9. Il giudizio di responsabilità. Il rito ordinario (Parte II, Titolo III). 420 9.1. Profili di carattere generale (Parte II, Titolo III, Capo I). 420 9.2. L’introduzione del giudizio (Parte II, Titolo III, Capo II). 422 9.3. La trattazione della causa. Decisione. Incidenti. Correzioni di

errori materiali (Parte II, Titolo III, Cap. da III A VII). 423 10. I giudizi innanzi alle sezioni riunite. (Parte II, Titolo IV). 424

10.1. Questioni di massima e questioni di particolare importanza (Parte II, Titolo IV, Capo I/Artt. 114 - 117). 425

10.2. Regolamento di competenza (Artt. 118–122) e giudizi in unico grado (artt. 123 - 129) (Parte II, Titolo IV, Capi II e III). 425

11. I riti speciali (Parte II, Titolo V). 426 11.1. Rito abbreviato (art. 130). 426 11.2. Rito monitorio (artt. 131– 132) (Parte II, Titolo V, Capo II). 427 11.3. Rito relativo a fattispecie di responsabilità sanzionatoria

pecuniaria (Parte II, Titolo V, Capo III). 428 12. I giudizi di conto – I giudizi pensionistici – I giudizi ad istanza di

parte (Parti da III A V). 429 13. Le impugnazioni. (Parte VI). 430 14. Interpretazione del titolo giudiziale ed esecuzione (Parte VII). 432

14.1. Interpretazione del titolo giudiziale (art. 211) 432 14.2. Esecuzione delle sentenze di condanna (artt. 212 216) (Parte

VII, Capo II). 432 Indice analitico 435

CAPITOLO VI – IL BILANCIO DELLO STATO: CARATTERI, PRINCIPI E FUNZIONI

73

CAPITOLO VI IL BILANCIO DELLO STATO: CARATTERI, PRINCIPI E FUNZIONI

SOMMARIO: 1. Il bilancio economico e il bilancio finanziario. – 2. Bilancio preventivo e bilancio consuntivo. – 3. Bilancio di competenza e bilancio di cassa. – 3.1. Il bilancio di cassa dopo il d.lgs. n. 93 del 2016. – 4. La funzione del bilancio preventivo dello Stato – 5. I principi informatori del bilancio dello Stato.

*** 1. IL BILANCIO ECONOMICO E IL BILANCIO FINANZIARIO.

In linea generali, i bilanci si distinguono in patrimoniali, economici e finanziari.

I bilanci patrimoniali rappresentano la consistenza degli elementi, attivi e passivi, che concorrono a formare il patrimonio, considerato in un determinato momento della gestione. Tali bilanci rappresentano, dunque, una situazione statica, cioè la consistenza del patrimonio fotografata in un dato momento storico.

I bilanci economici rappresentano il risultato finale della gestione (utile o perdita), indicando, da un lato, i ricavi e, dall’altro lato, i costi maturati nell’esercizio in corso. La maturazione del ricavo e del costo coincide con il momento in cui l’utilità economica è ceduta o acquisita, indipendentemente dal momento in cui si verifica l’incasso o l’esborso monetario.

I bilanci finanziari riflettono le entrate e le uscite monetarie riferite ad un certo periodo della gestione.

I bilanci economici e finanziari, a differenza dei bilanci patrimoniali, rappresentano una situazione dinamica: l’insieme di operazioni economiche o finanziarie relative ad un determinato periodo di tempo

Lo Stato è tenuto a redigere sia il bilancio economico, sia quello finanziario, dall’interazione dei quali si ricavano elementi per valutare la gestione della res pubblica.

2. BILANCIO PREVENTIVO E BILANCIO CONSUNTIVO. A seconda del momento in cui il bilancio è redatto e, quindi, della sua posizione

CAPITOLO VI – IL BILANCIO DELLO STATO: CARATTERI, PRINCIPI E FUNZIONI

77

fine di garantire un efficace monitoraggio degli andamenti dei flussi di cassa, con conseguente responsabilizzazione del dirigente che gestisce le risorse pubbliche; c) un raccordo più stretto tra le autorizzazioni di cassa del bilancio statale e la gestione di tesoreria, attraverso la previsione di un apposito allegato al rendiconto generale dello Stato, in cui vengono fornite indicazioni quantitative circa l’intermediazione operata dalla tesoreria dello Stato sulle somme erogate dal bilancio statale, in modo da aumentare il grado di trasparenza del bilancio nei confronti del Parlamento e della collettività. 4. LA FUNZIONE DEL BILANCIO PREVENTIVO DELLO STATO.

Il bilancio dello Stato, a carattere preventivo e finanziario, è un atto approvato con legge con cui il Parlamento autorizza il Governo all’esercizio dell’attività amministrativa e, al contempo, come detto, limita la facoltà dell’amministrazione di assumere obbligazioni di pagamento e di effettuare di pagamenti entro il tetto massimo delle previsioni di spesa. Il bilancio dello Stato, pertanto, assolve non solo una funzione rappresentativa delle risorse pubbliche disponibili per l’esercizio dell’attività amministrativa, ma anche una funzione di indirizzo e di programmazione di tale attività, individuando l’allocazione delle risorse pubbliche (funzione allocativa) e costituendo strumento per la gestione delle risorse stesse (funzione esecutiva).

5. I PRINCIPI INFORMATORI DEL BILANCIO DELLO STATO.

Il bilancio dello Stato è informato ai seguenti principi.

1) Annualità I documenti del sistema di bilancio, sia di previsione che di rendicontazione, debbono essere predisposti a cadenza annuale, in relazione ad un periodo di gestione coincidente con l’anno solare. Nella predisposizione dei documenti annuali di bilancio, le previsioni per l’esercizio di riferimento sono elaborate sulla base di una programmazione di medio periodo, con un orizzonte temporale almeno triennale.

2) Universalità Tutte le entrate e le spese riferibili allo Stato devono essere iscritte in bilancio, in modo tale che esso possa essere indicativo della situazione

PARTE I – CONTABILITÀ, FINANZA ED ECONOMIA PUBBLICA

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della finanza pubblica nel periodo di riferimento. Costituiscono una deroga al principio dell’universalità le gestioni fuori bilancio, quelle cioè non registrate nel bilancio dello Stato, pur essendo poste in essere con risorse pubbliche. Si tratta, in altri termini, di operazioni finanziarie (acquisizione di entrate e effettuazione di pagamenti) realizzate al di fuori del bilancio e in mancanza di coordinamento con quest’ultimo, senza essere quindi assoggettate alle procedure e alle condizioni che la legge stabilisce per il bilancio. Tali gestioni, proprio per il fatto di costituire una deroga al principio di universalità, sono consentite solo nei casi espressamente previsti dalla legge (gestioni fuori bilancio autorizzate). La legge ha disciplinato il fenomeno in maniera organica, prevedendo l’immediata estinzione delle gestioni fuori bilancio non autorizzate e non rientranti nei parametri dalla fissati dalla stessa legge (cfr. artt. 24 e 40 della legge n. 196/2009). Le gestioni autorizzate possono distinguersi in ordinarie e straordinarie. Le gestioni ordinarie sono dirette a soddisfare esigenze ricorrenti, tra cui, in particolare, quelle di cassa. Le gestioni straordinarie, invece, sono rivolte a fronteggiare situazioni del tutto eccezionali, come per i fondi di rotazione a specifica destinazione. Per le gestioni fuori bilancio, ad ogni modo, è previsto l’obbligo di rendicontazione annuale delle risorse acquisite e delle spese effettuate (art. 40, comma 2, lett. p), della legge n. 196/2009).

3) Integrità Le entrate e le spese sono registrate in bilancio nel loro importo integrale, in modo tale che le prime vengono iscritte senza alcuna riduzione per eventuali spese di riscossione o di qualsiasi altra natura e le seconde sono rilevate per il loro intero ammontare (c.d. «bilancio al lordo»).

4) Unità Il bilancio dello Stato è uno e unico e in esso le entrate e le spese sono registrate nella loro globalità, senza alcun collegamento fra singole partite di entrata e di spesa. Da ciò deriva il divieto dell’assegnazione di entrate a specifiche spese, salve le deroghe al divieto previste dalla legge.

5) Specializzazione Le entrate e le spese sono suddivise in aggregati sempre più analitici, sino a giungere al livello minimo denominato «unità elementare del bilancio». Tale suddivisione garantisce una piena conoscenza della composizione

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QUESTIONARIO 1. Qual è la differenza tra bilancio economico e bilancio finanziario? (VI, 1) 2. Cosa si intende per bilancio preventivo? (VI, 2) 3. Cosa si intende per bilancio consuntivo? (VI, 2) 4. Cosa si intende per bilancio di competenza? (VI, 3) 5. Cosa si intende per bilancio di cassa? (VI, 3) 6. Qual è la funzione del bilancio preventivo dello Stato? (VI, 4) 7. Quali sono i principi informatori del bilancio dello Stato? (VI, 5)