Gli obiettivi di creazione di valore della PA che la...

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Gli obiettivi di creazione di valore della PAche la governance politica dovrebbe o

potrebbe individuare

Dal New Public Managementalla Public Governance

Processi di cambiamento della PA

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Dal New Public Management alla PublicGovernance

Indice Ruolo della burocrazia

Processi di riforma della PA e sistemi di programmazione e digestione delle risorse orientate ad obiettivi

Obiettivi comuni e condivisi per il raggiungimento di specificirisultati

Conoscere l’assetto di un organizzazione significa capire comegestisce i processi e costruisce le politiche

Comportamenti amministrativi e valutazione (Simon)

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Definizione di burocrazia di Weber

Organizzazioni che funzionano secondo il principio dellecompetenze di autorità attribuite a uffici e specificate attraverso

regole impersonali ed universali.

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Specificità dello stato moderno burocratico(Weber)

L’accentramento del potere

Il monopolio della forza legittima

L’impersonalità del comando

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Tipologia del potere in Weber

Potere tradizionale: basato sulla credenza nel carattere sacrodelle tradizioni valide da sempre e della legittimità di coloroche sono chiamati a rivestire un’autorità.

Potere carismatico: legato ad una dedizione straordinaria alcarattere sacro o alla forza eroica, o al valore esemplare di unapersona.

Potere razionale-legale: fondato sulla credenza nella legalitàdi ordinamenti statuiti e nel diritto di comando di coloro che

sono chiamati ad esercitare il potere in base ad essi.

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Caratteristiche della burocrazia razionale legale

Esistenza di un sistema di regole generali che vincoli allostesso modo i detentori del potere, l’apparato amministrativo,e coloro su cui si esercita il potere

Organizzazione gerarchica e monocratica

Sistema di divisione del lavoro formalizzato, procedureamministrative standardizzate

Reclutamento tramite concorsi che accertino la competenza

Separazione fra persone e uffici

Esercizio delle funzioni amministrative su basi continuative eufficialità degli atti

Impersonalità dell’atteggiamento del funzionario

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Fattori che influenzano la crescita della burocrazia

Affermazionedell’economia monetaria

Progressiva specializzazionedegli organi amministrativi

Fattori internazionaliMacchine da guerraAmministrazioni “residui” della guerraDiritti acquisiti con la guerraGestione dei debiti

Crescitaburocratica

Con l’affermarsi della democraziapressioni provenienti dai gruppisociali

Spinte provenientida interessi proprie della stessaburocrazia

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Modelli di burocrazia

Modello francese Modello statunitense

Formazione Formazione ad hoc perpubblica amministrazione

Acquisizione di competenzeanche attraverso esperienzeprofessionali

Accesso Concorso pubblico Possibilità di nomine politiche

Carriere Interna alla pubblicaamministrazione

Permeabile a ingressidall’esterno

Competenze Profilo generalista Specializzate

Sistema decisionale Autorità gerarchica interna(struttura per ministeri)

Organizzazione intorno aprogetti (struttura per agenzie)

Culturaamministrativa

Legittimazione tramiteapplicazione di normeimpersonali

Costruzione di decisioni sucasi individuali

Rapporti conl’esterno

Formale chiusura rispettoall’esterno

Funzione attiva di mediazione

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Rapporti politica-amministrazione:la prospettiva dualista

Analisi delle risorse di cui dispongono le due classi diattori nel processo decisionale :

POLITICI

• Legittimità

• Controllo bilancio

• Potere legale

BUROCRATI

• Competenza

• Capacità di mobilitare gruppiclientela

• Ideologia burocratica

• Stabilità

E inoltre

Forte politicizzazione

• Livello di sofisticazione tecnica

• Compattezza dell’agenzia

++

+

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Rapporti politica-amministrazione:la prospettiva della politica burocratica

Sono riconducibili a questa prospettiva coloro che non ritengonopossibile distinguere il ruolo e il peso rispettivo dei “politici” edei “burocrati”

I processi decisionali risultano molto più complessi e sfumati inquanto frutto di interazioni multiple cui partecipano molti attoricontemporaneamente, fra i quali funzionari e politici di nominaelettiva sono solo due fra le molte altre categorie.

I confini fra i due gruppi di attori tendono a sfumare, prevalgonospesso le divisioni interne ai due campi e le coalizioni trasversali

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Trasformazione delle burocrazie pubbliche nell’epocadella democrazia di massa e dei sistemi di welfare

Mutamento nella composizione del pubblico impiego; nuovefigure professionali

Aumento delle agenzie e degli enti pubblici speciali, distinti eseparati dalla tradizionale organizzazione ministeriale

Le agenzie preesistenti si sono trasformate, si sono complicate lelinee di autorità interne, (strutture di coordinamento a matrice, taskforce, staff consultivi etc.)

Si sono ampliati i contatti fra le burocrazie pubbliche e i gruppiorganizzati privati

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New Public Management

Inizia tra la fine degli anni ’70 e i primi anni ’80 nel Regno Unito(Tatcher) e Stati Uniti. Poi Nuova Zelanda e Canada.

Due chiavi di lettura:processo di cambiamento dei sistemi amministrativi;

metodologie utilizzate per gestire la spesa pubblica (PublicExpenditure Management).

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Fattori di specificità

1. Pressione per il decentramento organizzativo. Smembramentodelle organizzazioni burocratiche- autonomia manageriale, e- incisiva responsabilizzazione dei dirigenti sui risultati

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2. Introduzione di logiche competitive tra le diverseorganizzazioni/agenzie pubbliche

– affidamento di servizi ad imprese private (contracting out)o ad altri enti pubblici (contracting in)– franchising di servizi– coinvolgimento del settore no profit

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3. Adozione diffusa di tecniche manageriali e sistemi gestionaliprivatistici

– razionalizzazione nell’utilizzo delle risorse– adozione di standard di risultati espliciti e misurabili (cashlimits e cash planning)– processo di negoziazione tra i diversi centri di spesa e gliorgani centrali

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Public Expenditure Management

Sostenibilità ed efficienza nella gestione delle risorse finanziarie

Priorità di intervento Tecniche utilizzabili

Pianificazione (policy planning) Individuazione delle risorse e distribuzione

Sistemi di budget Pianificazione pluriennaleVerifiche e Audits, Controlli di efficienza

Sviluppo e miglioramento organizzativo Decentramento dei poteri e responsabilità tracentro e agenzia di spesa. Reporting

Implementazione del budget Sistemi di cash managementMisurazione dei costi. Tecniche di evaluation

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Priorità

Oggetto di riferimento

Natura delle relazioni esterne alla PA

Natura delle relazioni interne alla PA

Approccio

Teorie di riferimento

New Public Management: caratteristiche

Micro. Enfatizza l’utilizzo di modalitàgestionali nelle PA

Management. Efficienza interna. Logichedi funzionamento delle singoleamministrazioni pubbliche

Competizione/contrapposizionepubblico/pubblico privato.Frammentazione/disgregazione delsistema PA

Separazione dal livello politicoamministrativo/gestionale

Strumentalista. Specializzazione

Approcci aziendali manageriali

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Dalla New Public Management alla PublicGovernance

Complessità delle decisioni di policy

Cresce il numero degli attori (pubblici e privati)

Arene politiche nazionali sempre più interconnesse

Non è più sufficiente il criterio dell’efficienza per guidare lesingole amministrazioni. Recupero di efficacia generale.

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Ambiti di applicazione

1. Contesto economico. 1937 Coase (meccanismi dicoordinamento interni all’impresa).Corporate governance

2. Contesto politico internazionale. Banca Mondiale e Fondo disviluppo delle Nazioni Unite (UNDP). Requisiti da soddisfareper ottenere finanziamenti (good governance)

3. Contesto europeo: il Libro bianco (principi)

4. Contesto sociale: Partecipazione dei singoli attori alladecisione

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I principi nella letteratura (1)

• Combinarsi di varie tipologie di attori per formulare le politichepubbliche (Rhodes, Pierre, Uk)

• Reti interistituzionali (Loffler, Uk, Kickert, Ne). No modellogerarchico (Stoker, Uk).

• Multilevel: interferenza, interrelazione, intervento (KooimanVan Vielt, Ne)

• Collaborazione tra reti interistituzionali (Mayntz, Ge)

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I principi nella letteratura (2)

• Modalità di influenza delle decisioni

•Processo di indebolimento dello Stato e proliferare di strutturereticolari (Rhodes, Kettl, Uk)

• Superamento dello Stato nazione. Crisi della sovranità. Modellodi Stato attivo e partecipativo (Reichard, Ge)

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I Principi in Italia (sociologi e aziendalisti)

• Relazioni di sistema della PA. Attenzione verso la struttura(Meneguzzo)

• Le diversità e le specificità dei singoli partecipanti al processodecisionali per costruire le politiche (Borgonovi)

• Individuazione delle regole che influenzano i processidecisionali. Regole e prassi (Rebora)

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L’evoluzione. Dal Government allaGovernance

• Nuovo stile di governo. Distinto dal modello gerarchico.

• Maggior grado di cooperazione e interazione tra Stato e attorianche non statali

• Reti decisionali pubbliche e private

• Processo di elaborazione, determinazione, realizzazione eimplementazione di policies. Metodo della concertazione e delpartenariato tra soggetti pubblici e soggetti privati (Segatori,2002)

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Government GovernanaceDefinizione

Attori

Focus

Struttura

Funzioni

Government vs. Governance

Esercizio del potere secondo ilsistema istituzionale formale

Numero contenuto

Strutture organizzative e funzioni

Sistemi chiusi. Competenze,gerarchia

Scarsa consultazione, nessunacooperazione per attuare lepolitiche

Creare consenso intorno adeterminate scelte

Numero elevato,pubblici e privati

Processi, politiche e outcome

Sistemi aperti, partecipazionevolontaria. Reti e partnership

Maggiore consultazione

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Government GovernanaceStrumenti

Modalità diinterazione

Contenutidecisionali

Conseguenzeverso soggettiesterni

Government vs. Governance

Formali (leggi, decreti, ecc)

Autorità gerarchica, relazioniconflittuali e interazioni ostili.Comando e controllo

Specifici e rigidi

Obbligatorie, divieti eobblighi ad agire

Informali (accordi, intese, ecc)

Consultazione orizzontale,relazioni collaborative econsenso su normetecnocratiche.Ruolo abilitante delle PA

Indicazione di criteri perdecidere e per valutare lavalidità delle decisioni

Creare la convenienza a fareo a non fare ottenendol’adesione convinta

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Implicazioni operative

• Ruolo delle PA nelle reti. Due posizioni:

-gestione e coordinamento strategico è funzione diffusa ericoperta da qualunque soggetto (KicKert, Kooiman, Rhodes)

- il soggetto coordinatore è la PA (Mayntz, Pierre)

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Implicazioni operative

• Rapporto politici / manager:

– Separazione tra i due livelli (NPM)

– Rapporto che compone e riconduce ad unità momento politicoe momento amministrativo (condizione irrinunciabile per laconduzione aziendale e manageriale della PA)

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