GIUDIZIO DI PARIFICAZIONE DEL RENDICONTO GENERALE … · 3 è quella di consentire il controllo...
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PROCURA REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE PER L’UMBRIA GIUDIZIO DI PARIFICAZIONE DEL RENDICONTO GENERALE DELLA REGIONE UMBRIA ESERCIZIO FINANZIARIO 2017 Requisitoria del Procuratore Regionale Antonio Giuseppone UDIENZA DEL 10 LUGLIO 2018 PRESIDENTE FULVIO MARIA LONGAVITA
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PROCURA REGIONALE PRESSO
LA SEZIONE GIURISDIZIONALE PER L’UMBRIA
GIUDIZIO DI PARIFICAZIONE DEL RENDICONTO
GENERALE DELLA REGIONE UMBRIA
ESERCIZIO FINANZIARIO 2017
Requisitoria del Procuratore Regionale Antonio Giuseppone
UDIENZA DEL 10 LUGLIO 2018
PRESIDENTE FULVIO MARIA LONGAVITA
PROCURA REGIONALE
PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE PER L’UMBRIA
GIUDIZIO DI PARIFICAZIONE DEL RENDICONTO
GENERALE DELLA REGIONE UMBRIA
ESERCIZIO FINANZIARIO 2017
Requisitoria del Procuratore Regionale
Antonio Giuseppone
Perugia, 10 luglio 2018
CORTE DEI CONTI – CENTRO UNICO PER LA RIPRODUZIONE E LA STAMPA - ROMA
Sommario
Introduzione .................................................................................................. pag. 1
1. Situazione amministrativa ...................................................................... pag. 9
2. Stato patrimoniale…. ............................................................................. pag. 26
2.1 Patrimonio immobiliare della Regione Umbria .......................... pag. 48
3. Conto economico .................................................................................... pag. 53
4. Indebitamento e strumenti derivati della Regione .......................... pag. 60
5. Misure di contenimento della spesa ................................................... pag. 69
5.1 Costo degli apparati amministrativi .......................................... pag. 71
5.2 Il pareggio di bilancio 2017 .......................................................... pag. 75
6. Spesa del personale – Incarichi esterni .............................................. pag. 77
7. I controlli interni..................................................................................... pag. 90
8. Spesa sanitaria ......................................................................................... pag. 96
9. Società partecipate ................................................................................ pag. 105
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Introduzione
Con il D.L. n. 174/2012, convertito con modificazioni nella L. n.
213/2012, è stata rafforzata la partecipazione della Corte dei conti al
controllo sulla gestione finanziaria degli enti territoriali.
In particolare, l’art. 1, comma 5, ha introdotto, per la prima
volta, l’obbligo del giudizio di parificazione sul rendiconto generale
della Regione relativamente all’esercizio finanziario precedente. Tale
giudizio, prevede che “Il rendiconto generale della regione è
parificato dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti ai
sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214. Alla decisione di parifica è allegata una relazione
nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni in merito alla
legittimità e alla regolarità della gestione e propone le misure di
correzione e gli interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in
particolare, di assicurare l'equilibrio del bilancio e di migliorare
l'efficacia e l'efficienza della spesa. La decisione di parifica e la
relazione sono trasmesse al Presidente della Giunta regionale e al
Consiglio regionale”.
Tale giudizio, affidato alla Sezione regionale di controllo alla
quale spetta acquisire gli elementi necessari al riscontro contabile,
nelle sue finalità dovrebbe contribuire ad una maggiore trasparenza
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circa il corretto utilizzo delle risorse pubbliche, e si avvale della
presenza del Procuratore Regionale, organo chiamato ad agire a
garanzia dell’ordinamento al quale, nell’ottica di un costruttivo
raccordo, la Sezione regionale di controllo mette a disposizione i dati
ed i documenti contabili acquisiti (SS.RR. n.7/2013).
Per espressa previsione normativa, il giudizio di parificazione
del rendiconto regionale si modella sulle disposizioni dettate per la
parificazione del rendiconto generale dello Stato che si compone di
due momenti fondamentali: la “deliberazione” con la quale si dà atto
della verifica di conformità dei risultati del rendiconto con le leggi di
bilancio e con i dati contabili (artt. 39 e 40 r.d. n. 1214/34) e la
“relazione” con cui vengono esposte le “osservazioni” sulla
conformità delle gestioni all’ordinamento e le “proposte” su eventuali
variazioni o riforme ritenute opportune per il perfezionamento di
leggi e regolamenti (art. 41). L’art.1, comma 5, del D.L. n. 174/2012
integra le finalità della relazione con quella di “assicurare l’equilibrio
del bilancio e di migliorare l’efficacia e l’efficienza della spesa”.
La Sezione delle Autonomie della Corte dei conti nella
deliberazione n. 9/2013 ha affermato che “la pronuncia della Corte dei
conti interviene prima dell’approvazione, da parte dell’organo legislativo,
della legge sul rendiconto…Poiché la finalità primigenia della resa del conto
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è quella di consentire il controllo politico che il potere legislativo deve
esercitare sulla gestione delle pubbliche risorse da parte del governo, l’attività
di parificazione svolta dalla Corte si pone in rapporto di ausiliarietà nei
confronti delle assemblee legislative ed è dunque teleologicamente collegata
alla legge di approvazione del rendiconto stesso”.
In base alla delibera n. 7/2013 delle Sezioni Riunite in sede di
controllo della Corte dei conti “l’aspetto più importante da considerare è
costituito dalla peculiare natura del giudizio di parificazione, nel quale la
funzione certativa appartiene alla struttura della Corte dedicata al controllo,
mentre il segmento finale di tale attività si svolge in un contesto di natura
giurisdizionale, tanto che da esso scaturiscono gli effetti del giudicato. Di qui
lo schema del giudizio di parificazione, che è solo formalmente
contenzioso…ma con effetti preclusivi nell’ordinamento, attesa
l’immodificabilità delle risultanze del rendiconto parificate dalla Corte”.
Ancora, “il contraddittorio con gli enti controllati deve essere
assicurato durante tutto l’iter procedurale a partire dall’istruttoria e su tutti
i temi sottoposti a verifica per essere definito, attraverso successivi
affinamenti, prima dell’udienza pubblica, l’oggetto della quale va circoscritto
ai soli temi e alle questioni contenuti nelle conclusioni dell’istruttoria”.
Ciò premesso e prima di procedere con l’analisi dei dati esposti
nel rendiconto generale dell’Umbria per l’esercizio finanziario 2017, è
opportuno accennare, brevemente, alle disposizioni normative
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(regionali) utilizzate per la corretta predisposizione del suddetto
rendiconto.
Con la legge regionale n. 21 del 16 aprile 2005 è stato approvato
il nuovo Statuto della Regione Umbria.
Il Titolo VIII (artt. 72 – 80) contiene le disposizioni sulle Risorse,
il Bilancio ed il Patrimonio della Regione. In particolare, ai fini della
presente relazione, si richiama l’art 76, che disciplina il rendiconto
generale: “1. Il rendiconto generale contiene i risultati finali della gestione
finanziaria, patrimoniale ed economica dell'anno. 2. Il disegno di legge di
approvazione del rendiconto generale dell'esercizio finanziario scaduto il
trentuno dicembre è presentato dalla Giunta all'Assemblea legislativa per
l'approvazione entro il trenta aprile dell'anno successivo”. Il rendiconto
generale (che si compone del conto del bilancio, del conto del
patrimonio e del conto economico), quindi, contiene i risultati finali
della gestione finanziaria della Regione che, ai sensi dell’art. 75
(Gestione finanziaria e di bilancio) si attua mediante il bilancio
annuale di previsione. Quest’ultimo è redatto dalla Giunta sulla base
di criteri fissati dal Documento di Programmazione, il quale
costituisce l’atto di indirizzo politico ed amministrativo.
Infatti, ai sensi dell’art. 74 “il Documento determina i contenuti
della politica sociale ed economica regionale nel territorio e definisce gli
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interventi di finanza pubblica nel periodo ricompreso nel bilancio
pluriennale. Esso costituisce fondamentale strumento di raccordo tra la
programmazione generale e la programmazione finanziaria e di bilancio della
Regione”.
Sul piano delle valutazioni complessive dell’attività di
programmazione, la Sezione di controllo della Corte dei conti per
l’Umbria, nella sua relazione al rendiconto 2017, ha evidenziato che
“la programmazione regionale 2017 ha risentito notevolmente dei negativi
effetti del terremoto” per cui la Regione “ha posto come suo obiettivo
primario e più urgente la ripresa economica delle zone terremotate”.
A tal proposito, la Procura rileva che, da quanto emerge dalle
verifiche effettuate dalla Sezione regionale di controllo in merito
all’attività svolta dalla Regione nella gestione della fase
dell’emergenza post - terremoto, si evidenziano carenze nei controlli
da parte dell’ente sulla rendicontazione delle somme stanziate dallo
Stato ed utilizzate dagli enti locali per la gestione dell’emergenza.
Su questo aspetto, anche in base a quanto evidenziato dalla
Sezione regionale di controllo, la Procura si riserva le necessarie
valutazioni.
Relativamente agli obiettivi del DEFR (Documento di economia
e finanza regionale) 2017 la Sezione ha rilevato che essi “sono in
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continuità con quelli del 2016 e restano affidati in buona parte alla capacità
di spesa dei fondi europei” e la loro realizzazione “passa anche dalle riforme
istituzionali”.
Per ciò che concerne la Relazione sullo stato di attuazione del
programma di governo e sull’amministrazione regionale 2017 si rileva,
come risulta dalla Relazione annuale del Presidente della Regione sul
sistema dei controlli interni e sui controlli effettuati nell’anno 2017,
che alla data della stesura della presente Requisitoria tale documento
era ancora in corso di elaborazione. All’esito della camera di consiglio
del 3 luglio 2018, la Regione ha comunicato che detta relazione è stata
approvata con D.G.R. n. 712 del 25.6.2018, fatta pervenire alla Sezione
regionale di controllo il 2 luglio 2018. Data la singolare tempistica,
questa Procura non esprime alcun giudizio su tale documento,
riservandosi ogni necessaria valutazione.
Ne consegue che, su questo aspetto, la Procura non può
esprimere alcuna valutazione circa la verifica della complessiva
attività politico-amministrativa svolta, tale da rendere conto alla
collettività delle azioni e degli effetti prodotti.
Si segnala, comunque, che lo Statuto della Regione Umbria,
all’art. 65, intitolato “Attribuzioni del Presidente”, al comma 2, lett. k)
prevede che il Presidente della Giunta regionale “presenta
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all’Assemblea legislativa una relazione annuale sullo stato di attuazione del
programma di governo e sull’amministrazione regionale, nella quale espone
l’attività svolta, anche in riferimento alle priorità e agli indirizzi approvati
dall’Assemblea legislativa ed indica gli atti di programmazione che
l’esecutivo intende proporre nell’anno successivo”.
Con riferimento al bilancio 2017:
- con L. R. n. 16 del 28 dicembre 2016 è stata approvata la “Legge
di stabilità regionale 2017” contenente le “Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione 2017 – 2019 della Regione
Umbria”;
- con L.R. n. 17 del 28 dicembre 2016 è stato approvato il
“Bilancio di previsione della Regione Umbria 2017 – 2019”;
- con L.R. n. 18 del 29 dicembre 2016 state approvate le
“Ulteriori misure di razionalizzazione della spesa – Modificazioni ed
integrazioni di leggi regionali”;
- con L. R. n. 11 del 28 luglio 2017 è stato approvato
l’“Assestamento del bilancio di previsione 2017-2019 e provvedimenti
collegati in materia di entrata e di spesa - Modificazioni ed
integrazioni di leggi regionali”.
Per ciò che concerne il presente Giudizio di parificazione si
prende atto che nella seduta del 27 aprile 2018, con Deliberazione n.
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408 della Giunta Regionale, è stato approvato il disegno di legge
avente per oggetto il “Rendiconto generale dell’Amministrazione
regionale per l’esercizio finanziario 2017”.
Infine, in data 3 luglio 2018 si è tenuta apposita camera di
consiglio con i rappresentanti della Regione e la presenza del Pubblico
Ministero, convocati dalla Sezione regionale di controllo.
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1. Situazione amministrativa
Prima di analizzare il risultato di amministrazione relativo
all’esercizio 2017, si ritiene opportuno soffermarsi brevemente su
alcune novità che, a seguito dell’avvio a regime per gli enti delle
nuove regole contabili di cui al D. L.vo n. 118/2011 (Disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e
2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), hanno inciso in maniera importante
sulla determinazione e sulla composizione del risultato di
amministrazione.
Infatti, il principio applicato alla contabilità finanziaria ha
modificato le modalità di imputazione all’esercizio finanziario delle
obbligazioni, per cui si individua un momento, quello della
registrazione dell’obbligazione nelle scritture contabili (allorquando
l’obbligazione sorge), che differisce dal momento in cui l’obbligazione
viene imputata all’esercizio (allorquando l’obbligazione viene a
scadenza).
Ciò contribuisce a far riacquistare, al Rendiconto, quella
fondamentale funzione conoscitiva che caratterizza i documenti
contabili, a differenza di quanto avveniva ante riforma, in cui capitava
spesso che, ad esempio, tra gli impegni ed i residui passivi trovavano
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collocazione anche gli accantonamenti riguardanti spese e rischi
futuri, per cui non era possibile riconoscere i debiti effettivi nei
confronti dei terzi o, ancora, tra gli accertamenti trovavano
collocazione crediti futuri e non era possibile riconoscere i crediti di
dubbia esazione.
Per ciò che concerne alcune delle novità più interessanti che
hanno interessato i bilanci degli enti pubblici e la stessa composizione
del Risultato di amministrazione, si richiamano in particolare il Fondo
pluriennale vincolato ed il Fondo crediti di dubbia esigibilità.
Il Fondo pluriennale vincolato nasce in virtù dell’esistenza di
obbligazioni perfezionate che non sono imputate allo stesso esercizio;
pertanto, potremmo dire che è quello strumento che gestisce e
rappresenta contabilmente la distanza temporale intercorrente tra
l’acquisizione delle risorse e il loro effettivo impiego, nei casi in cui le
entrate vincolate e le correlate spese sono accertate e impegnate nel
corso del medesimo esercizio e imputate a esercizi differenti.
Tale fondo può essere vincolato per spese correnti e per spese
in conto capitale.
Il Fondo crediti di dubbia esigibilità, invece, nasce
dall’esigenza di “compensare” la nuova modalità di contabilizzazione
delle entrate, così come richiesta dalle nuove regole contabili.
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E’ previsto, infatti, l’accertamento integrale di tutte le entrate,
incluse anche quelle di dubbia esazione (“sono accertate per l’intero
importo del credito anche le entrate di dubbia e difficile esazione, per le quali
non è certa la riscossione integrale………”); pertanto, al fine di non
“gonfiare” i bilanci che, di certo, non era interesse del legislatore,
risulterà obbligatorio effettuare, nel bilancio di previsione, un
accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità e vincolare, in
sede di rendiconto, una quota del risultato di amministrazione.
Con l’utilizzo del Fondo crediti di dubbia esigibilità, quindi, si
rendono, sostanzialmente, non spendibili risorse finanziarie che non
siano affidabili o anche esigibili nel corso dell'anno.
Ciò premesso, il rendiconto generale dell’esercizio 2017 della
Regione Umbria evidenzia un risultato di amministrazione di circa
267 milioni di euro (circa 140 milioni di euro al 31.12.2016), dovuto ad
una giacenza di cassa pari a circa 289 milioni di euro (al 01.01.2017 la
giacenza di cassa era pari a circa 212 milioni di euro), residui attivi
pari a circa 1.448 milioni di euro (circa 1.214 milioni di euro al
31.12.2016), residui passivi pari a circa 1.301 milioni di euro (circa
1.129 milioni di euro al 31.12.2016), un fondo pluriennale vincolato
per spese correnti pari a circa 49 milioni di euro ed un fondo
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pluriennale vincolato per spese in conto capitale pari a circa 120
milioni di euro.
L’applicazione al risultato di amministrazione delle quote
accantonate, pari a circa 141 milioni di euro, e delle quote vincolate,
pari a circa 238 milioni di euro, determina un disavanzo effettivo pari
a circa 112 milioni di euro (disavanzo effettivo al 31.12.2016 pari a
circa 221 milioni di euro). L’analisi del disavanzo ha portato la Sezione
regionale di controllo dell’Umbria a rilevare che “la Regione, come
evidenziato per il precedente esercizio, non dispone di risorse aggiuntive per
nuove decisioni di spesa”.
€ 0
€ 200.000.000
€ 400.000.000
€ 600.000.000
€ 800.000.000
€ 1.000.000.000
€ 1.200.000.000
€ 1.400.000.000
€ 1.600.000.000
Prospetto dimostrativo delRisultato di amministrazione 2017
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Per ciò che concerne le quote accantonate, che abbiamo detto
essere pari a circa 141 milioni di euro, si tratta di accantonamenti a:
- Fondo crediti di dubbia esigibilità al 31/12/2017 €. 3.345.318,21
- Accantonamento residui perenti al 31/12/2017 €. 2.334.556,91
- Fondo Acc. rischio di soccomb. canoni conc. idroel. €. 7.712.348,85
- Fondo contenzioso €. 32.343.110,08
- Fondo accantonamento manovre regionali €. 3.000.000,00
- Fondo Acc. rischi derivanti da concess. moratorie €. 600.000,00
- Fondo Acc. per perdite società partecipate €. 3.000.000,00
- Fondo Acc. pass. potenziali gestione società partec. €. 11.500.000,00
- Fondo anticip. di liquidità D.L. 35/2013 e ss.mm.e ii. €. 27.669.974,05
Per quanto riguarda, invece, la parte vincolata (pari a circa 238
milioni di euro) si tratta di:
- Vincoli derivanti da leggi e dai principi contabili €. 2.665.823,40
- Vincoli derivanti da trasferimenti €. 232.803.328,92
- Vincoli formalmente attribuiti dall'ente €. 2.486.607,33
In riferimento alla parte accantonata, si sottolinea, in
particolare:
• un incremento notevole della quota accantonata al Fondo
crediti di dubbia esigibilità, il cui valore è passato da circa 27 milioni
di euro al 31.12.2016 a circa 53 milioni di euro al 31.12.2017. Ancora
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più consistente appare l’incremento se confrontato con la quota
accantonata al 31.12.2015, pari a circa 2 milioni di euro.
A tal proposito ricordiamo che, in occasione del rendiconto, è
verificata la congruità del fondo crediti di dubbia esigibilità
accantonata nel risultato di amministrazione, facendo riferimento
all’importo complessivo dei residui attivi, sia di competenza
dell’esercizio cui si riferisce il rendiconto stesso, sia degli esercizi
precedenti. Qualora il fondo crediti di dubbia esigibilità dovesse
risultare inferiore all’importo considerato congruo, è incrementata la
quota del risultato di amministrazione dedicata al fondo (se, invece,
dovesse risultare superiore, si procede allo “svincolo” della quota del
risultato di amministrazione non necessaria);
• un incremento notevole (circa 18 milioni di euro) rispetto
allo scorso esercizio della quota accantonata al Fondo contenzioso. Al
31.12.2016 l’accantonamento al Fondo per rischi legali era stato pari a
circa 14 milioni di euro, con un consistente incremento rispetto
all’esercizio al 31.12.2015, in cui l’accantonamento per tale voce era
stato pari a circa 4 milioni di euro. Pertanto, se messo a confronto con
l’esercizio 2015, l’incremento nel corso del 2017 per l’accantonamento
sul contenzioso potenzialmente passivo per la Regione è ancor più
rilevante.
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L’accantonamento al suddetto fondo, così come risulta dalla
Relazione sulla gestione dell’Organo esecutivo, è stato determinato
sulla base delle informazioni fornite dal Servizio Avvocatura.
In dettaglio, nel fondo si evidenzia un accantonamento di circa
7,7 milioni di euro per assicurare le cause il cui rischio di soccombenza
risulta medio – basso, mentre la restante parte assicura totalmente gli
importi stimati per le cause con rischio medio ed alto, costituitesi in
gran parte nell’esercizio 2017. Con riferimento agli importi stimati per
queste ultime cause, la Relazione sopra indicata riferisce che
l’incremento rispetto allo scorso esercizio è determinato dal
contenzioso con Umbria TPL e Mobilità S.p.A., pari ad oltre 10 milioni
di euro.
Per ciò che concerne un accantonamento di 5 milioni di euro
effettuato nello scorso esercizio relativamente ad un ricorso sulla
geotermia presentato da una società (che richiedeva un indennizzo di
39 milioni di euro), la Relazione evidenzia che esso è venuto meno a
seguito di una sentenza del Tar Umbria;
• l’accantonamento, per 11,5 milioni di euro, al Fondo per
passività potenziali derivanti dalla gestione di società partecipate
(nello scorso esercizio 12 milioni di euro).
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Come rilevato nella Relazione sulla gestione dell’Organo
esecutivo tale accantonamento, operato a titolo cautelativo, si riferisce
esclusivamente a passività potenziali che potrebbero sorgere
dall’indennizzo dovuto alla società Gepafin in riferimento alla
partecipazione al Fondo immobiliare chiuso – Comparto Monteluce a
seguito della liquidazione del fondo (o nel caso di vendita forzata).
Con riferimento al rapporto con le società partecipate è da
rimarcare, anche in occasione di questo giudizio di parificazione,
l’attualità e l’importanza di questo tema, in considerazione, altresì,
degli effetti che una gestione in deficit delle suddette società potrebbe
avere sul bilancio dell’Ente. Si tratta di una materia particolarmente
delicata, al quale il legislatore negli ultimi anni ha voluto dedicare
diversi interventi, purtroppo non sempre coerenti sia nelle modalità
che nei tempi di attuazione, con la conseguenza che si è dovuti
intervenire più volte sulla stessa disciplina.
Un disegno più organico della materia si rinviene, da ultimo,
con l’approvazione del D. L.vo n. 175/2016 (Testo unico in materia di
società a partecipazione pubblica), che impone, tra l’altro, alle
Amministrazioni pubbliche di effettuare annualmente, con proprio
provvedimento, un'analisi dell'assetto complessivo delle società in cui
detengono partecipazioni dirette o indirette, predisponendo, ove
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ricorrano i presupposti, un piano di riassetto per la loro
razionalizzazione, fusione o soppressione.
Tale decreto prevede, all’art. 21 (Norme finanziarie sulle
società partecipate dalle amministrazioni locali), che “nel caso in cui
società partecipate dalle pubbliche amministrazioni locali comprese
nell'elenco di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n.
196, presentino un risultato di esercizio negativo, le pubbliche
amministrazioni locali partecipanti, che adottano la contabilità finanziaria,
accantonano nell'anno successivo in apposito fondo vincolato un importo
pari al risultato negativo non immediatamente ripianato, in misura
proporzionale alla quota di partecipazione…..”.
Questa, così come altre disposizioni finalizzate alla verifica dei
rapporti tra Amministrazioni pubbliche e società partecipate,
testimoniano l’importanza del monitoraggio che deve essere
continuamente effettuato su queste società.
Oltre al suddetto accantonamento la Regione ha dovuto
accantonare ulteriori 3 milioni di euro al Fondo accantonamento per
perdite registrate da società partecipate (fondo non presente nel
rendiconto dello scorso esercizio). Nel dettaglio, trattasi di un
accantonamento di 820.508 euro relativo alle perdite non ripianate
afferenti il bilancio 2016 della società Umbria TPL e Mobilità SpA
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(perdita complessiva dell’esercizio pari a 2.953.592 euro – quota di
partecipazione al capitale sociale posseduta dalla Regione 27,78%),
oltre che di un accantonamento di 2.179.492,00 euro effettuato a titolo
cautelativo per eventuali perdite conseguibili dalle società partecipate
nell’esercizio 2017.
Nella Relazione sulla gestione dell’Organo esecutivo si
sottolinea, a proposito, che il suddetto accantonamento, effettuato a
titolo precauzionale, è riferito alla società Umbria TPL e Mobilità
S.p.A., dal momento che non sono previste perdite da parte di altri
soggetti partecipati dalla Regione.
Il Collegio dei Revisori dei conti, nella sua Relazione, ha
evidenziato, a proposito, che in assenza di concreti riscontri sui
risultati 2017 delle partecipate non è “nelle condizioni di valutare
l’adeguatezza di tale Fondo”.
• l’accantonamento, per 600.000 mila euro, ad un Fondo
derivante da concessione di moratorie. Si tratta di concessione di
moratorie per le imprese di estrazione di materiale di cava.
Rispetto allo scorso esercizio, in cui l’importo contabilmente
appostato era stato pari a circa 13 milioni di euro, la contrazione della
quota accantonata al Fondo è stata particolarmente consistente. La
motivazione è da ricondurre al fatto che, nello scorso esercizio, era
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ancora presente una moratoria alla società Umbria TPL e Mobilità
S.p.A. (con conseguente pari accantonamento al Fondo) per
un’anticipazione di cassa di circa 12,5 milioni di euro. Tale moratoria
è scaduta nel mese di ottobre 2017, per cui l’ammontare del credito -
ancora ad oggi non incassato e ricompreso tra i residui attivi - non
ha determinato la contabilizzazione di un accantonamento al Fondo
per concessione di moratorie ma è stato oggetto di un
accantonamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità.
A questo punto, sulla base delle considerazioni esposte,
appare interessante rilevare che una consistente quota del risultato
di amministrazione conseguito al 31.12.2017 è stata accantonata per
far fronte ad una serie di problematiche rinvenienti dalla società
partecipata Umbria TPL e Mobilità S.p.A.
Si tratta di un tema già sollevato, ed ampiamente discusso,
nelle relazioni sul giudizio di parificazione del Rendiconto regionale
degli scorsi esercizi, in cui erano state evidenziate le ripercussioni
negative, sul Rendiconto medesimo, della situazione deficitaria in
cui versava (e versa) la società di trasporto pubblica regionale. Più
nel dettaglio, per ciò che concerne il Rendiconto 2017 si segnala che,
limitatamente ai rapporti con la società Umbria TPL e Mobilità
S.p.A., sono state accantonate, le seguenti somme:
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➢ circa 12 milioni di euro al Fondo crediti di dubbia esigibilità
(l’importo del credito vantato dalla Regione al netto di una
compensazione operata con un provvedimento del 2018). Per tale
posta risulta che la Regione ha presentato, nello scorso mese di aprile,
un ricorso al Tribunale di Perugia per l’emissione di un decreto
ingiuntivo nei confronti della società partecipata che, alla data di
stesura della presente Requisitoria, non è stato ancora emesso;
➢ 3.000.000 di euro al Fondo accantonamento per perdite
società partecipate, di cui 820.508 euro per le perdite non ripianate
afferenti il bilancio 2016 e 2.179.492,00 euro per eventuali perdite
conseguibili dalla società nell’esercizio 2017;
➢ oltre 10 milioni di euro al Fondo contenzioso (il contenzioso
con la società è ritenuto dalla Giunta regionale, nella Relazione sulla
gestione al Rendiconto 2017, a rischio medio – alto).
In assenza di dettagliate indicazioni, questa Procura si riserva
di acquisire documentate notizie su tali contenziosi.
Ritornando ai valori di bilancio che hanno determinato il
Risultato di amministrazione al 31.12.2017, si rileva una consistenza
di cassa pari a circa 289 milioni di euro, rispetto ai circa 212 milioni di
euro dell’esercizio chiuso al 31.12.2016.
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Anche per l’esercizio finanziario 2017, così come riferito dagli
Uffici al Collegio dei Revisori dei conti, non sono state attivate
anticipazioni di cassa.
Alla chiusura dell’esercizio 2017 gli accertamenti di
competenza sono pari a euro 2.907.149.236,84 (al netto delle partite di
giro euro 2.514.789.539,83), mentre gli impegni di competenza sono
pari a euro 2.770.257.725,32 (al netto delle partite di giro euro
2.377.898.028,21), per cui il risultato della gestione di competenza
presenta un risultato positivo pari a circa 137 milioni di euro.
I residui attivi risultano pari a circa 1.448 milioni di euro (al
31.12.2016 circa 1.214 milioni di euro), di cui circa 551 milioni di euro
di competenza dell’esercizio e circa 897 milioni di euro di competenza
degli esercizi precedenti.
I residui passivi, invece, risultano pari a circa 1.301 milioni di
euro (al 31.12.2016 erano pari a circa 1.129 milioni di euro), di cui circa
516 milioni di euro di competenza dell’esercizio e circa 785 milioni di
euro di competenza degli esercizi precedenti.
22
I valori al 31 dicembre 2017 dei suddetti residui sono stati
approvati dalla Giunta Regionale con la D.G.R. n. 308/2018. Infatti, al
fine di dare attuazione al principio contabile generale della
competenza finanziaria, il D. L.vo n. 118/2011 “Disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi” prevede che la Regione
deve effettuare annualmente il riaccertamento ordinario dei residui
attivi e passivi (l’art. 3, comma 4, del suddetto decreto statuisce che
“Al fine di dare attuazione al principio contabile generale della competenza
finanziaria enunciato nell'allegato 1, gli enti di cui al comma 1 provvedono,
annualmente, al riaccertamento dei residui attivi e passivi, verificando, ai fini
del rendiconto, le ragioni del loro mantenimento….)”.
La ricognizione annuale è diretta a verificare l’esistenza di una
serie di elementi quali, ad esempio, la fondatezza giuridica dei crediti
€ 0
€ 200.000.000
€ 400.000.000
€ 600.000.000
€ 800.000.000
€ 1.000.000.000
€ 1.200.000.000
€ 1.400.000.000
€ 1.600.000.000
Residui attivi Residui passivi
Residui
2017 2016
23
accertati, l’esigibilità del credito, l’effettiva esistenza di posizioni
debitorie in correlazione agli impegni assunti, ecc.
Tale verifica consente così di individuare, ad esempio,
l’esistenza di crediti difficilmente riscuotibili o, peggio, assolutamente
inesigibili o, ancora, la presenza di crediti insussistenti per
intervenuta prescrizione così come, dal lato dei residui passivi,
l’esistenza di debiti insussistenti o prescritti ecc.
Anche per questo esercizio l’importo dei residui attivi, che
risulta incrementato rispetto alla consistenza finale dello scorso
esercizio di circa 234 milioni di euro, è alquanto considerevole,
continuando ad avere un impatto consistente sul Rendiconto.
Pertanto, si suggerisce, come tra l’altro già fatto nelle Requisitorie
degli anni precedenti, un monitoraggio costante ed una maggiore
attenzione dal lato degli incassi delle somme accertate e dei crediti,
verificando compiutamente che somme contabilizzate in bilancio in
conto residui possano essere effettivamente considerate tali, ovvero
che sussistano i requisiti giuridici per il loro mantenimento.
Infatti, è del tutto evidente che, qualora i suddetti requisiti non
venissero rispettati, per cui, ad esempio, una rilevante quantità di
somme iscritte in conto residui risultasse in realtà scarsamente
esigibile o, addirittura, insussistente, ne verrebbe compromessa la
24
stessa tenuta dell’equilibrio e della sana gestione finanziaria della
Regione, non venendo rappresentata la reale situazione finanziaria,
patrimoniale, ed economica dell’Ente.
A completamento, analizzando i residui attivi in riferimento
alla loro vetustà, emerge che per il 10,80% il loro livello di anzianità è
pari o superiore ai 5 anni, per il 30,58% il livello di anzianità si colloca
nella fascia 2 – 4 anni mentre, per il restante 58,62% gli anni di
provenienza sono il 2016 ed il 2017 (livello di anzianità 0- 1 anni).
Anche con riferimento ai residui passivi, procedendo ad una
classificazione in base all’anno di formazione, troviamo che quelli con
vetustà pari o superiore a 5 anni rappresentano il 14,04% del totale,
quelli per cui il livello di anzianità è relativo agli anni 2013-2015
rappresentano circa il 32,25% mentre, per il restante 53,71%, l’anno di
formazione è relativo agli esercizi 2016- 2017.
Questa Procura condivide e fa proprie le conclusioni rese dalla
Sezione regionale di controllo in merito ai gravi disallineamenti delle
scritture contabili accertati con riferimento ai rapporti tra la Regione
e le società/enti partecipati, nonché nei confronti degli enti locali
destinatari di fondi regionali.
Trattasi, difatti, di irregolarità che avrebbero anche potuto
condurre alla mancata parificazione delle relative poste di bilancio
25
per le quali, peraltro, la Sezione regionale di controllo confida sulle
“responsabili iniziative della Regione per superare l’evidenziata criticità,
delle quali dovrà dare indicazioni, nei termini concreti della loro soluzione se
non prima, almeno nel prossimo giudizio di parificazione”.
Dal canto suo, questa Procura monitorerà la situazione per
quanto di sua competenza.
26
2. Stato patrimoniale
Lo stato patrimoniale al 31.12.2017 registra un valore del totale
dell’attivo e, corrispondentemente, del passivo pari ad euro
2.722.511.327,45.
Il valore rilevato al 31.12.2016 era pari ad euro
1.764.625.200,87. A tal proposito si segnala che il Rendiconto 2016 è
stato il primo redatto dalla Regione Umbria con il principio contabile
applicato concernente la contabilità economico – patrimoniale degli
enti in contabilità finanziaria, per cui si era reso necessario, rispetto
alla Situazione Patrimoniale relativa al 31.12.2015, riclassificare e
rivalutare le voci componenti il suddetto documento, predisponendo
a tal fine gli allegati di raccordo, tesi a illustrare le differenze tra i
valori contabilizzati al 31.12.2015 ed i valori di partenza al 01.01.2016.
Per questo motivo, nel corso del 2016 sono state effettuate delle
modifiche (rivalutazione e riclassificazione art. 2424 c.c.) ai valori
delle Attività e delle Passività esistenti alla data del 01.01.2016.
Ciò premesso, si evidenzia che il valore totale dell’attivo (e del
passivo) al 31.12.2017 risulta incrementato, rispetto allo scorso
esercizio, di circa 958 milioni di euro. Si tratta di un incremento
considerevole, determinato, altresì, dalla contabilizzazione nel
corrente bilancio di alcuni valori la cui rilevazione, come riportato
27
nella “Nota integrativa al Conto economico e Stato patrimoniale”
allegata alla Relazione sulla gestione dell’Organo esecutivo, è stata
effettuata a partire dall’esercizio 2017.
E’ il caso, ad esempio, del totale delle Immobilizzazioni
(nette), che alla data di chiusura dell’esercizio presentano un valore
complessivo pari a circa 1.043 milioni di euro, rispetto ai circa 365
milioni di euro registrati al 31.12.2016.
All’interno di questo aggregato, a sua volta, troviamo
Immobilizzazioni immateriali per circa 9 milioni di euro,
Immobilizzazioni materiali per circa 357 milioni di euro e, infine,
Immobilizzazioni finanziarie per circa 677 milioni di euro.
E’, soprattutto, la voce Immobilizzazioni finanziarie che ha subito
un incremento molto rilevante rispetto allo scorso esercizio, in cui la
consistenza di tale aggregato era pari a circa 100 milioni di euro.
Entrando nel dettaglio della composizione delle suddette
Immobilizzazioni al 31.12.2017, si tratta di Partecipazioni per circa 595
milioni di euro e Crediti (al netto dei relativi fondi svalutazione) per
circa 82 milioni di euro.
Per ciò che concerne la valutazione della voce “Partecipazioni”
si rileva, al 31.12.2017, la contabilizzazione di un importo pari a circa
28
595 milioni di euro, con un incremento di circa 568 milioni di euro
rispetto ai circa 27 milioni di euro rilevato al 31.12.2016.
In particolare, nello stato patrimoniale al 31.12.2016
risultavano iscritte le partecipazioni in imprese controllate
(Sviluppumbria s.p.a. ed Umbria Digitale s.c.a.r.l.) per un totale di
7.620.897,02 euro, in imprese collegate (Gepafin s.p.a, Umbria TPL e
Mobilità s.p.a. e Parco tecnologico Agroalimentare dell’Umbria 3A)
per un totale pari a 17.463.415,71 euro ed in altri soggetti (Cooperative
agricole ex ESAU) per 1.807.546,32 euro.
Nello stato patrimoniale al 31.12.2017, oltre le partecipazioni
nelle predette imprese e soggetti, iscritte per un totale di 24.317.206,72
euro, sono stati contabilizzati una serie di partecipazioni in Enti e
Organismi strumentali controllati al 100% che non erano stati rilevati nel
bilancio dello scorso esercizio. Si tratta, in particolare, delle
partecipazioni in Arpa Umbria, Adisu, Ater ecc, per un totale di
568.868.181,82 euro, oltre che partecipazioni in Enti e Organismi
strumentali partecipati (Eaut e Consorzio Villa Umbra) per un totale di
1.781.435,18 euro.
La contabilizzazione delle partecipazioni è stata effettuata
secondo il metodo del costo d’acquisto, rettificato delle perdite
durevoli di valore, per le partecipazioni azionarie mentre, per le
29
società non azionarie ed enti partecipati/controllati, sulla base della
quota di patrimonio netto. A tal proposito si segnala che il patrimonio
netto delle varie società/organismi/enti preso in considerazione è
quello risultante dai bilanci disponibili alla data in cui è stata redatta
la Nota integrativa allegata alla presente Relazione, ovvero i bilanci
chiusi al 31.12.2016, ad eccezione di Umbria Digitale scarl e del Parco
tecnologico 3 A, i cui dati sono stati desunti dal bilancio in corso al
31.12.2017.
Relativamente ai movimenti contabili che hanno interessato le
partecipazioni della Regione, si segnala la rilevazione di una
svalutazione della partecipazione in Umbria TPL e Mobilità s.p.a. per
3.823.640,87 euro a seguito della riduzione del valore del patrimonio
netto della suddetta società.
A questo proposito, così come già fatto nella requisitoria del
giudizio di parificazione del Rendiconto generale della Regione
Umbria per gli esercizi finanziari 2015 e 2016, ciò che preme
evidenziare è, in particolar modo, la valutazione che la Regione ha
effettuato in riferimento alla sua quota di partecipazione in
quest’ultima società.
Già in quei giudizi, infatti, a seguito delle difficoltà finanziarie
della suddetta società, erano stati sollevati diversi dubbi sull’effettiva
30
valorizzazione effettuata nel bilancio regionale della partecipazione
medesima.
Tali dubbi ed incertezze permangono in tutta la loro interezza
anche per l’esercizio 2017.
A tal fine è bene riportare quanto evidenziato dal Revisore
legale dei conti della società Umbria TPL e Mobilità s.p.a. nella sua
Relazione al bilancio al 31.12.2016 (trattasi di un revisore legale
nominato nel corso del 2017, quindi diverso rispetto a quello che
aveva redatto la Relazione al bilancio chiuso al 31.12.2015, esercizio in
riferimento al quale il suddetto revisore aveva avuto modo di
evidenziare come gli amministratori avessero redatto il bilancio di
esercizio secondo “criteri di valutazione dell’impresa in funzionamento,
pur in presenza della grave crisi finanziaria in corso”). Il Revisore, infatti,
sottolinea che le garanzie prestate dalla società, pur se ridotte,
rappresentano un indicatore di rischio potenziale così come la
continuità aziendale appare subordinata all’avvalersi di circostanze
che, ad oggi, per quanto risulta a questa Procura, non risultano
avverate.
Pertanto, in linea con quanto rilevato dal precedente Revisore
legale dei conti, anche il nuovo Revisore esprime dubbi sulla capacità
della società di operare in continuità aziendale.
31
Orbene, a seguito della svalutazione, dapprima accennata,
effettuata dalla Regione per la sua partecipazione in Umbria T.P.L. e
Mobilità s.p.a., si rileva che il valore iscritto in bilancio è pari alla
corrispondente quota del Patrimonio netto della suddetta società
mentre, nel rendiconto al 31.12.2016, il valore iscritto in bilancio era
inferiore alla corrispondente quota di Patrimonio netto (la quale era
superiore al costo storico della partecipazione).
Pertanto, se già in occasione del giudizio di parifica dello scorso
esercizio si riteneva che una valutazione maggiormente prudenziale
avrebbe meglio rappresentato la reale situazione societaria, per la
quale, così come riportato anche dal Revisore legale dei conti, risulta
compromessa la stessa continuità aziendale, tale considerazione resta
valida anche per il corrente esercizio. Ciò, naturalmente, anche in
considerazione della problematica del credito di circa 12 milioni di
euro vantato dalla Regione che, come avremo modo di evidenziare a
breve, ad oggi non è stato incassato.
Si ripropongono, pertanto, le criticità che erano state
evidenziate negli scorsi giudizi di parifica sui rapporti tra la Regione
Umbria e la sua partecipata, anche in considerazione del fatto che, con
riferimento alla suddetta partecipazione, la Giunta, nella Relazione
sulla gestione dell’organo esecutivo, non ha fornito alcuna
32
informazione di rilievo, come invece avrebbe dovuto, tenendo conto
dell’importanza che la suddetta partecipazione riveste nel bilancio
dell’Ente, con conseguente mancanza di chiarezza e trasparenza nei
confronti dei destinatari del Rendiconto, in particolare
dell’Assemblea legislativa.
Tra le Immobilizzazioni finanziarie sono contabilizzati anche
dei Crediti (quelli di natura finanziaria) per circa 82 milioni di euro
(circa 73 milioni di euro al 31.12.2016), tra cui si segnalano:
➢ 4.000.000 di euro per concessione di liquidità all’Agenzia
Forestale Regionale – AFOR. Nello scorso esercizio tale importo era
pari a circa 3 milioni di euro.
Relativamente alle modalità con cui è stato concesso tale
credito ed alle previsioni circa i tempi entro cui verrà restituito, questa
Procura si riserva le opportune valutazioni di merito;
➢ 1.933.912 euro per risorse versate dalla Regione Umbria a
Sviluppumbria s.p.a. e Gepafin s.p.a. che, poi, dovranno essere
erogate da queste ultime per aiuto e sostegno ad imprese e famiglie
sulla base di politiche regionali adottate nell’esercizio;
➢ 74.627.000 euro (circa 68 milioni di euro nello scorso
esercizio) per un credito costituito dal derivato di ammortamento (di
33
cui si parlerà nell’apposito paragrafo destinato alla trattazione degli
strumenti finanziari derivati).
Per ciò che concerne il credito di 12.465.096 euro erogato a
favore della società Umbria TPL e Mobilità s.p.a., esso risulta
interamente svalutato.
Già in precedenza, commentando il risultato di
amministrazione, si è avuto modo di evidenziare che, rispetto allo
scorso esercizio, tale credito non è stato oggetto di un accantonamento
ad un Fondo per concessione di moratorie ma è stato oggetto di un
accantonamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità, in quanto la
moratoria è scaduta nel mese di ottobre 2017.
Le modalità utilizzate per la contabilizzazione di tale credito
sono state, nel corso degli anni, differenti. Infatti, nella Situazione
patrimoniale al 31.12.2015 tale credito era classificato tra i Crediti
dell’attivo circolante (nella voce “Crediti v/Società partecipate per
anticipazioni”), per un importo di euro 13.233.187,18, ed era riferito al
residuo dell’anticipazione erogata alla società dalla Regione nel corso
del 2013 per 17.000.000 di euro.
Nel corso del 2016 tale credito è stato iscritto tra le
immobilizzazioni finanziarie; la Regione, avendo incassato nel corso
dell’esercizio un importo pari a 768.091,37 euro, vantava al 31.12.2016
34
un credito ancora pari a 12.465.095,81 euro, relativamente al quale si
era proceduto all’accantonamento al Fondo rischi concessione
moratoria.
Nel corso del 2017 il credito risulta ancora contabilizzato tra le
Immobilizzazioni finanziarie ma, essendosi concluso il periodo di
moratoria, la svalutazione - per l’intero importo del credito – è stata
effettuata con l’accantonamento ad un Fondo crediti di dubbia
esigibilità in luogo dell’accantonamento al Fondo rischi per
concessione di moratoria.
La situazione di tale credito, difatti, rispetto allo scorso esercizio
è rimasta immutata, con l’aggravante che è trascorso un ulteriore anno
senza che sia stato riscosso un finanziamento che, nel momento in cui
fu erogato, era destinato a sopperire ad esigenze temporanee di
liquidità .
Continuando nell’analisi dell’attivo dello stato patrimoniale,
dopo aver visto il notevole incremento, rispetto allo scorso esercizio,
subito dalle immobilizzazioni finanziarie, si evidenzia, altresì,
l’incremento della consistenza per le Immobilizzazioni materiali, che
sono passate da un valore, al 31.12.2016, pari a circa 264 milioni di
euro ad un valore, alla fine dell’esercizio 2017, pari a circa 357 milioni
di euro. L’incremento, in questo caso, è dovuto soprattutto alla voce
35
“Infrastrutture”, che sono passate da una consistenza di circa 9
milioni di euro rilevata al 31.12.2016 ad un valore, alla fine del
corrente esercizio, pari a circa 98 milioni di euro.
Sulla base di quanto riportato nella Nota integrativa al
Rendiconto 2017 – documento allegato alla Relazione sulla gestione
dell’organo esecutivo – “il valore esposto in bilancio corrisponde alle
consistenze finali al 31 dicembre dei diversi cespiti inventariati dal Servizio
Demanio, Patrimonio, Prevenzione, Protezione e Logistica e dal Servizio
Provveditorato, Gare e Contratti al netto dei relativi fondi di
ammortamento”.
Con riferimento alle suddette immobilizzazioni è opportuno
segnalare, innanzitutto, che ai fini del rispetto delle norme dettate dal
D. L.vo n. 118/2011 la Regione Umbria nel corso del 2016 aveva
effettuato una ricognizione straordinaria dei beni di sua proprietà,
verificando per ciascuno di essi atto di provenienza, data di acquisto,
valori ecc. Conseguentemente, ai fini dell’elaborazione del nuovo
inventario erano state individuate due fasi, di cui la prima aveva
riguardato la riclassificazione e codificazione dell’intero patrimonio
immobiliare in due macro categorie, ovvero quella delle
Immobilizzazioni materiali – beni immobili demaniali e quella delle
Immobilizzazioni materiali non demaniali – beni immobili
36
disponibili/indisponibili, ciascuna costituita da ulteriori sub
categorie, secondo quanto definito dal Piano dei conti patrimoniale.
La seconda fase, invece, aveva riguardato i criteri di
valutazione del Patrimonio Immobiliare, per cui, al fine di procedere
alla predisposizione del primo Stato Patrimoniale, si era dato seguito
a quanto previsto dall’allegato n. 4.3 al D. L.vo n. 118/2011 secondo
cui “il patrimonio immobiliare e i terreni di proprietà verranno iscritti al
costo di acquisto, comprendente anche i costi accessori (laddove presenti),
ovvero, se non disponibile, al valore catastale”.
Per il primo Stato Patrimoniale, innanzitutto, era stato
necessario procedere allo scorporo dell’area di pertinenza dai
fabbricati.
Sulla base delle differenti valutazioni adottate, al 31.12.2016
era stato determinato un valore totale delle immobilizzazioni
materiali, al netto dei relativi fondi di ammortamento, pari
complessivamente a pari a 263.852.515,04 euro, corrispondente alle
consistenze finali così come inventariate dal Servizio demanio,
Patrimonio, Prevenzione, Protezione e Logistica, e dal Servizio
Provveditorato, Gare e Contratti.
Orbene, alla data di chiusura del Rendiconto al 31.12.2016 tale
ricognizione straordinaria e valutazione del patrimonio dell’Ente non
37
si era ancora conclusa, ovvero il patrimonio immobiliare non era stato
completamente valorizzato, potendosi comunque concludere, come
previsto dai Principi, entro l’esercizio in corso al 31.12.2017.
Nel corso del 2017, così come riporta la Nota integrativa, le
operazioni di ricognizione e valutazione del patrimonio regionale si
sono concluse, per cui sono stati iscritti al patrimonio regionale le
Infrastrutture tecnologiche, stradali e ferroviarie, nonché i Beni collegati al
demanio lacuale mentre per i Fabbricati pervenuti all’Ente locale a titolo
gratuito e/o censiti come Fabbricati rurali, si è provveduto alla
redazione di relazioni di stima che hanno portato all’eliminazione del
valore assegnabile al fabbricato, attribuendolo al terreno. Tale
metodologia è stata applicata tenuto conto che si tratta di costruzioni
non abitabili o agibili per cui sono da considerare come aree aventi, di
fatto, destinazione fabbricabile.
A seguito della conclusione delle indicate procedure di
ricognizione e valutazione sono emersi, rispetto al precedente
esercizio, i valori correnti delle Infrastrutture (alle quali è dovuta gran
parte della variazione subita dalla consistenza delle Immobilizzazioni
materiali) che, al netto dei relativi fondi di ammortamento, risultano
essere pari a:
38
▪ 97.780.702,87 euro per le Infrastrutture facenti parte dei Beni
demaniali (149.755.073,41 euro il valore al lordo degli ammortamenti
mentre il fondo ammortamento, al 31.12.2017, è pari a 51.974.370,54
euro);
▪ € 7.538.079,65 per le Infrastrutture facenti parte delle Altre
immobilizzazioni materiali.
Per ciò che concerne altre principali variazioni si segnala
quella riguardante i Terreni, passati da una consistenza di circa 95
milioni di euro al 31.12.2016 ad un valore di circa 98 milioni di euro al
31.12.2017, rettifica determinata sia da variazioni in diminuzioni che
da variazioni in aumento. Con riferimento a queste ultime si segnala
una maggiore valutazione di 4.467.098,76 euro a causa dello stralcio
del valore dei fabbricati ed assegnazione di un valore per edificabilità.
In considerazione dell’importanza che i cespiti patrimoniali
hanno all’interno del bilancio della Regione, in un successivo
paragrafo si procederà ad una loro valutazione più approfondita.
Passando all’analisi delle Immobilizzazioni immateriali
(consistenza al 31.12.2017 pari a circa 9 milioni di euro) si segnala,
rispetto allo scorso esercizio, un incremento pari a circa 7 milioni di
euro, dovuto soprattutto:
39
• all’iscrizione di un maggior valore delle Immobilizzazioni
in corso ed acconti per circa 3 milioni di euro, tra cui è incluso il costo
sostenuto per lo sviluppo software e manutenzione di sistemi
informativi (in particolare quello destinato alla sanità);
• ad un maggior valore per le Altre immobilizzazioni per
circa 4 milioni di euro, dovuto principalmente ad una riclassificazione
della voce Diritti reali di godimento a seguito di specifica disposizione
contenuta in un decreto ministeriale.
Con riferimento all’Attivo circolante si rileva un valore, al
31.12.2017, di circa 1.680 milioni di euro (circa 1.400 milioni di euro al
31.12.2016), di cui 1.290.981.665,74 euro di “Crediti” (1.077.618.163,89
euro al 31.12.2016), iscritti al netto dei relativi fondi di svalutazione,
che sono pari a 41.264.748 euro (ovvero la parte accantonata al Fondo
crediti di dubbia esigibilità, ad esclusione dell’importo accantonato
per il credito verso Umbria T.P.L. e Mobilità s.p.a., il quale risulta
iscritto tra i Crediti facenti parte delle Immobilizzazioni finanziarie).
Nel dettaglio, l’importo dei crediti sopra indicato, al loro dei
fondi di svalutazione, corrisponde ai residui finanziari attivi (pari a
1.447.874.440,55 euro) a cui sono stati sottratti gli incassi già effettuati
sui conti correnti postali e sul conto di tesoreria speciale ma non
ancora riversati sul conto di tesoreria dell’Ente, oltre i residui
40
appostati tra i crediti immobilizzati. Ai fini di una loro valutazione,
pertanto, si rimanda a quanto in precedenza detto per i residui attivi,
con particolare riferimento alla verifica dei requisiti giuridici per il
loro mantenimento in bilancio.
Un’evidenziazione a parte merita l’ammontare della voce
“Crediti per trasferimenti e contributi verso amministrazioni
pubbliche” (pari a circa 352 milioni di euro) che, rispetto allo scorso
esercizio, risulta incrementata di circa 76 milioni di euro.
Nell’attivo circolante risultano anche iscritte “Attività
finanziarie che non costituiscono immobilizzazioni” per circa 276 milioni
di euro. Si tratta di quote di classe A del Fondo immobiliare -
Comparto Monteluce (le quote di classe B detenute nel suddetto
Fondo dalla Regione, pari a complessivi € 828,00 – 828 quote di € 1
ciascuna - sono iscritte tra le Immobilizzazioni finanziarie, in quanto
aventi carattere durevole e, dunque, non destinate ad essere cedute
come quelle classificate nell’attivo circolante). Queste quote, nello
Stato patrimoniale al 31.12.2016, risultavano contabilizzate per
533.228,91 euro per cui, alla chiusura dell’esercizio 2017, risultano
svalutate per quasi la metà del loro valore.
Relativamente alla partecipazione nella suddetta società si è
già avuto modo di relazionare (allorquando è stato analizzato il
41
prospetto dimostrativo del Risultato di amministrazione)
sull’accantonamento a titolo cautelativo (per 11,5 milioni di euro)
effettuato per passività potenziali che potrebbero sorgere
dall’indennizzo dovuto alla società Gepafin in riferimento alla
partecipazione al Fondo immobiliare chiuso – Comparto Monteluce a
seguito della liquidazione del fondo (o nel caso di vendita forzata).
Passando all’analisi del passivo dello Stato patrimoniale
(valore complessivo pari a 2.722.511.327,45 euro, in crescita - come
d’altronde già detto nella valutazione dell’attivo - di circa 958 milioni
di euro rispetto al dato al 31.12.2016), si evidenzia, innanzitutto, la
composizione del Patrimonio netto.
Esso, al termine dello scorso esercizio, a seguito delle
operazioni di riclassificazione e rivalutazione effettuate in ossequio
alle disposizioni del D. Lvo 118/2011, era stato scomposto nelle nuove
componenti, costituite dal Fondo di dotazione, dalle Riserve (a loro
volta suddivise in “Riserve da risultato economico di esercizi
precedenti” e “Riserve da capitale”) e dal Risultato economico
dell'esercizio.
Il suo valore, al 31.12.2016, era negativo per circa 322 milioni
di euro e, in particolare, risultava così composto:
✓ Fondo di dotazione, pari a circa 13 milioni di euro;
42
✓ Riserve - negative – pari a circa 389 milioni di euro (di cui
circa + 559 milioni di euro Riserve da risultato economico di esercizi
precedenti e circa - 948 milioni di euro Riserve da capitale);
✓ Risultato economico dell’esercizio (positivo), pari circa 54
milioni di euro.
Al 31.12.2017 il valore del Patrimonio netto risulta
complessivamente pari a circa 382 milioni di euro con un incremento,
rispetto allo scorso esercizio, di circa 704 milioni di euro. Nel dettaglio
esso risulta così composto:
➢ Fondo di dotazione, pari a circa 9 milioni di euro;
➢ Riserve, pari a circa 336 milioni di euro (di cui circa 7 milioni
di euro Riserve da risultato economico di esercizi precedenti e circa 329
milioni di euro Riserve indisponibili per beni demaniali e patrimoniali
indisponibili e per i beni culturali);
➢ Risultato economico dell’esercizio (positivo), pari circa 37
milioni di euro.
L’incremento dell’aggregato Patrimonio netto, pertanto,
risulta particolarmente rilevante, per cui si ritiene opportuno
evidenziare gli effetti che talune valutazioni contabili hanno avuto
sulla determinazione del nuovo valore. In particolare, si segnala un
incremento di circa 667 milioni di euro dovuto, da un lato, al processo
43
di valorizzazione del patrimonio immobiliare, conclusosi nel corso
del 2017, che ha fatto emergere un maggior valore per circa 96 milioni
di euro, e dall’altro, all’iscrizione del valore delle partecipazioni in
Enti strumentali (su cui si è già in precedenza detto, allorquando è
stata illustrata la composizione delle Immobilizzazioni finanziarie)
per circa 571 milioni di euro.
Se, oltre la suddetta movimentazione, si considera, anche, il
risultato economico dell’esercizio 2017, pari ad un utile di circa 37
milioni di euro, si rinviene quella differenza di circa 704 milioni tra il
Patrimonio netto registrato alla fine dello scorso esercizio ed il
corrispondente valore al 31.12.2017.
Dal lato delle Passività, oltre al Patrimonio netto si registra un
valore del Fondi per rischi ed oneri, pari a circa 54 milioni di euro
(circa 30 milioni di euro al 31.12.2016), un ammontare del totale Debiti
per circa 1.903 milioni di euro (circa 1.676 milioni di euro al 31.12.2016)
ed un totale dei Ratei e risconti passivi per circa 382 milioni di euro,
in linea con quelli dello scorso esercizio.
Nel dettaglio il Fondo rischi ed oneri è costituito
dall’accantonamento per:
- rischio di soccombenza canoni conc. idroel. €. 7.712.348,85
- contenzioso €. 32.343.110,08
44
- passività potenziali gestione soc. partecipate €. 11.500.000,00
- accantonamento manovre regionali €. 3.000.000,00
La variazione, rispetto allo scorso esercizio, della composizione
del suddetto fondo verrà illustrata, in seguito, nel commento della
voce “Accantonamenti per rischi” del Conto economico.
Per ciò che concerne i Debiti, invece, l’importo complessivo
contabilizzato nello stato patrimoniale ammonta ad euro
1.903.300.617,69.
Analizzando l’indebitamento della Regione si rileva che
l’ammontare dei debiti per mutui e prestiti con oneri a carico del
bilancio regionale (escludendo, quindi, quelli con oneri a carico dello
Stato) ammonta a circa 542 milioni di euro.
Nel dettaglio tali debiti si riferiscono:
• per circa 213 milioni di euro a prestiti obbligazionari a tasso
fisso;
• per circa 85 milioni di euro a prestiti obbligazionari a tasso
variabile;
• per circa 244 milioni a finanziamenti a medio – lungo
termine con la Cassa depositi e Prestiti. A tal fine si evidenzia che nel
corso dell’esercizio è stato stipulato un nuovo mutuo con la suddetta
45
Cassa, avente scadenza trentennale, per l’importo di 101.673.908,57
euro.
A ciò si aggiunga il debito residuo di circa 28 milioni di euro
relativo a due contratti di prestito stipulati con il M.E.F. aventi ad
oggetto anticipazioni di liquidità di cui all’art. 3 del D.L. n. 35/2013;
I debiti appena descritti sono classificati tra i Debiti di
finanziamento i quali, rispetto allo scorso esercizio, sono incrementati
di circa 271 milioni di euro, per gran parte dovuto all’incremento delle
anticipazioni per la sanità (contabilizzati tra i Debiti v/altre
amministrazioni pubbliche).
Orbene, indipendentemente dalla contabilizzazione
dell’aggregato “Debiti” nello Stato patrimoniale, si ritiene opportuno
segnalare quanto dichiarato dal Collegio dei Revisori dei conti con
riferimento ai Debiti fuori bilancio.
Il suddetto organo, infatti, nell’ambito delle proprie verifiche,
ha richiesto ai Dirigenti dei Servizi le attestazioni di insussistenza di
debiti fuori bilancio le quali, alla data di presentazione del Parere del
Collegio al Rendiconto 2017, non erano state ancora fornite. Pertanto,
l’organo di controllo ha rinnovato “l’invito al monitoraggio costante
dell’andamento delle società partecipate, ponendo particolare attenzione alle
posizioni debitorie e creditorie nei confronti dell’Ente”.
46
L’ultima voce del passivo dello Stato patrimoniale analizzata
è quella rappresentata dai Ratei e Risconti passivi che, alla data del
31.12.2017 presentano una consistenza pari a circa 382 milioni di euro,
in linea con il valore registrato nello scorso esercizio (circa 380 milioni
di euro).
Nel dettaglio, si tratta di Ratei passivi per circa 6 milioni di
euro, che corrispondono alla quota di interessi passivi relativi a mutui
e prestiti obbligazionari le cui rate sono di competenza dell’esercizio
2017 ma saranno pagate dalla Regione dopo il 31.12.2017 (in quanto
aventi scadenza nell’anno successivo).
I Risconti passivi, invece, pari a circa 376 milioni di euro, per
circa 367 milioni di euro comprendono l’importo derivante
dall’applicazione del Fondo pluriennale vincolato (FPV), oltre che
dell’avanzo di amministrazione.
Al Fondo pluriennale vincolato si è già accennato nella
rappresentazione della situazione amministrativa.
In questa sede ciò che preme segnalare è che il FPV,
rappresentando nella contabilità finanziaria la distanza temporale
intercorrente tra l’acquisizione delle risorse e il loro effettivo impiego,
nei casi in cui le entrate vincolate e le correlate spese sono accertate e
impegnate nel corso del medesimo esercizio e imputate a esercizi
47
differenti, altro non rappresenta che il Risconto passivo della
contabilità economico – patrimoniale. Pertanto, ad eccezione delle
poste che non interessano il conto economico, il fondo pluriennale
vincolato è stato completamente riscontato.
L’avanzo di amministrazione, invece, deriva da entrate
accertate a copertura di spese non impegnate nell’esercizio, che
potrebbero però concretizzarsi in futuro con il meccanismo delle
reiscrizioni finanziarie. Non tutto l’avanzo, però, in contabilità
economico – patrimoniale rappresenta un risconto di componenti
positive di reddito a copertura di costi futuri.
Nel dettaglio:
▪ Risconti passivi per FPV sp. corr. ed in c/cap. €. 157.486.041,99
▪ Risconti passivi per avanzo vincolato €. 209.785.352,20.
Con riferimento alla Nota integrativa, allegata alla Relazione
sulla gestione dell’Organo esecutivo, la Sezione regionale di controllo
della Corte dei conti ha rilevato che essa non è sufficientemente
esaustiva, soprattutto relativamente:
- alla modifica dei criteri di valutazione delle partecipazioni;
- alla conciliazione tra i crediti dell’attivo circolante ed i residui
attivi, per i quali la suddetta Nota integrativa non indica i relativi
importi.
48
2.1 Patrimonio immobiliare della Regione Umbria
Tra le voci costituenti l’attivo dello Stato patrimoniale grande
importanza riveste il patrimonio immobiliare dell’Ente - anche a
seguito di quanto previsto dal processo di armonizzazione contabile
– al quale è direttamente collegata la valutazione sulla redditività di
quello dato in concessione.
Si segnala, innanzitutto, che la società Sviluppumbria s.p.a. ha
elaborato una nota informativa riguardante la predisposizione del
nuovo inventario e, conseguentemente, del Conto generale del
patrimonio.
Sulla base di tale nota è stata elaborata una tabella “A”
riportante la situazione della contabilità della categoria Terreni ed una
tabella “B” riportante la situazione della contabilità della categoria
Fabbricati. Con riferimento a quest’ultima categoria, in essa sono
inclusi Fabbricati ad uso abitativo, rurali, ad uso commerciale ed
istituzionale, ad uso scolastico, Beni immobili di valore culturale,
storico ed artistico non classificabile altrove, Opere destinate al culto
di valore culturale, storico ed artistico, Infrastrutture telematiche ecc.
Sono state evidenziate, in precedenza, le principali variazioni,
rispetto allo scorso esercizio, intervenute nella valutazione delle
immobilizzazioni materiali, siano essi Terreni piuttosto che
49
Fabbricati; a tal proposito è stato sottolineato, in particolare, che non
essendosi ancora concluso, al 31.12.2016, il processo di valorizzazione
del patrimonio dell’Ente – che, sulla base del disposto normativo, si
sarebbe dovuto concludere entro l’esercizio 2017 – nel corso del 2017
è continuata l’attività di aggiornamento inventariale dell’intero
patrimonio immobiliare regionale che, alla fine dell’esercizio, ha
consentito la contabilizzazione di nuovi valori delle immobilizzazioni
ed, in particolare, delle “Infrastrutture”, la cui consistenza ha subito
un notevole incremento rispetto alla corrispondente valutazione
effettuata al 31.12.2016.
Relativamente alla redditività derivante dal patrimonio
immobiliare si segnala che per i beni che a qualunque titolo sono stati
dati in uso, sono stati riscossi fitti attivi, canoni ecc. per un totale pari
ad euro 3.027.620,38, con un leggero decremento rispetto allo scorso
esercizio (nel 2016 euro 3.111.944,35). Più nel dettaglio si rileva:
• un decremento di 64.608,35 euro per il canone derivante
dall’Agenzia Forestale regionale;
• un incremento di 47.334,10 euro per il canone derivante da
“Concessione su acque minerali e su acque ad uso termale”;
• un canone, non rilevato nello scorso esercizio, derivante dalla
concessione di cave e miniere per 59.881,16 euro;
50
• l’incremento, per 26.637,06 euro, di un canone dalla Provincia
di Perugia;
• il mancato incameramento, rispetto allo scorso esercizio, di
157.233,20 euro di “Canoni derivanti su concessioni attraversamenti
Esercizio Ferroviario percepiti Umbria Mobilità”.
Relativamente ad esso, nelle annotazioni sul Patrimonio
immobiliare della Regione Umbria (allegato della Relazione sulla
gestione dell’organo esecutivo al Rendiconto per l’esercizio 2017) non
si fa cenno.
Su questo aspetto la Procura si riserva le opportune valutazioni
di merito.
Si segnala, altresì, che come già avvenuto nel corso del 2016,
anche per il 2017 non sono stati percepiti canoni dall’Azienda
vivaistica regionale Umbraflor, mentre nel corso del 2015 era stato
percepito un canone annuo pari ad euro 148.283,72. Si tratta, infatti,
di vivai oggetto di concessione a titolo gratuito.
Su questo aspetto la Procura, come già rilevato lo scorso anno,
si riserva le opportune valutazioni.
Ancora, sempre con riferimento agli immobili concessi in uso
gratuito, si sottolinea che alcuni sono utilizzati dalla società Umbria
TPL e mobilità s.p.a.. Tale società, pertanto, utilizza gratuitamente
51
immobili ex F.C.U. (Ferrovia centrale umbra), impianti ed
infrastrutture inerenti la linea ferroviaria.
Come rilevato anche nel corso della Requisitoria dello scorso
anno, anche per l’esercizio 2017 si evidenzia che - nonostante ed
indipendentemente da come sono regolati i rapporti economici tra la
società Umbria TPL e Mobilità s.p.a. (che gestisce principalmente le
attività legate alla gestione dell’infrastruttura ferroviaria, nonché il
patrimonio immobiliare) e la società BusItalia – Sita Nord (società del
gruppo Ferrovie dello Stato Italiane), che esercita, a seguito di
affidamento da parte della Regione Umbria, l’attività di trasporto
pubblico nella Regione medesima utilizzando le infrastrutture di
proprietà (o in concessione) della medesima Umbria TPL e Mobilità
s.p.a, - le difficoltà di natura economico-finanziaria, a cui si è già in
precedenza accennato, in cui versa la partecipata Umbria TPL e
Mobilità s.p.a. potrebbero essere ancora maggiori nel caso in cui tali
beni non fossero concessi in uso gratuito.
Nondimeno, per altri immobili della Regione (con beneficiari,
ad esempio, l’Adisu, l’Università degli Studi di Perugia, la Società
consortile 3A s.c.a.r.l. ecc.) è possibile constatare che, anche nel 2017,
per alcuni di essi è stato concesso l’utilizzo senza il pagamento di
alcun corrispettivo, riproponendo una situazione che era stata già
52
evidenziata nelle Requisitorie degli anni precedenti. Ciò determina,
naturalmente, per il bilancio della Regione, la mancata realizzazione
di componenti positivi su cui la Procura si riserva le opportune
valutazioni di merito.
Per ciò che concerne le locazioni passive, il cui costo
complessivo per l’Ente ammonta a 640.555,44 euro (in linea con il
costo sostenuto nel corso del 2016), si evidenzia, anche per il 2017, il
pagamento di un canone per il complesso immobiliare denominato
“Villa Colombella”, sede dell’ufficio Unesco, corrisposto dalla
Regione all’Università per Stranieri di Perugia, per un importo pari
ad euro 135.513,13.
Inoltre, si segnala che è ancora utilizzato dalla Regione, a
seguito di apposito contratto di locazione stipulato fra la Fondazione
E.N.P.A.M. e la Regione Emilia-Romagna (conduttore) - anche in
nome e per conto della Regione Umbria – un immobile sito in Roma,
Via Barberini, 11, come sede di rappresentanza.
Il canone di locazione 2017 a carico della Regione Umbria è stato
pari ad euro 67.000,00 (si tratta di un importo stimato, da ridefinire in
sede di rimborso).
Per tale locazione permangono, pertanto, le perplessità già
espresse nel precedente giudizio di parificazione.
53
3. Conto economico
Il risultato economico dell’esercizio 2017 risulta positivo per
circa 37 milioni di euro (utile di circa 54 milioni di euro al 31.12.2016).
Tale importo è il frutto dei risultati conseguiti dalle varie “aree”
costituenti il Conto economico.
Infatti, la cosiddetta “Gestione caratteristica (A-B)”, ovvero la
differenza tra i Componenti positivi ed i Componenti negativi della
gestione, presenta un risultato positivo pari a circa 57 milioni di euro
(risultato positivo per circa 73 milioni di euro nello scorso esercizio).
La “Gestione finanziaria (C)” espone un risultato negativo pari
a circa 18 milioni di euro (negativo per circa 22 milioni di euro nel
2016) mentre le “Rettifiche di valore di attività finanziarie (D)”
mostrano un saldo negativo pari a circa 3 milioni di euro (negativo
per circa 0,5 milioni di euro nel 2016).
Da ultimo, la “Gestione straordinaria (E)” presenta un saldo
positivo pari a circa 5 milioni di euro (risultato positivo per circa 7
milioni di euro nel 2016).
E’ possibile schematizzare il “Risultato prima delle imposte”,
pari a circa 41 milioni di euro, nel seguente modo:
54
Differenza fra Componenti positivi e negativi della
gestione (A – B)
+ circa €. 57 mil.
Risultato della gestione finanziaria (C) - circa €. 18 mil.
Totale Rettifiche di valore di attività finanziarie (D) - circa €. 3 mil.
Totale proventi ed oneri straordinarie (E) + circa €. 5 mil.
Risultato prima delle imposte (A – B) ± C ± D ± E + circa €. 41 mil.
Se, a questo risultato, aggiungiamo l’impatto delle imposte, pari
a circa 4 milioni di euro, avremo il Risultato dell’esercizio che, come
detto, presenta un utile pari a circa 37 milioni di euro.
Addentrandoci nella valutazione delle singole aree della
gestione, si constata che tra i Componenti positivi della gestione (A),
pari complessivamente a 2.366.526.055,89 euro, il 73% è costituito da
“Proventi da tributi”, ovvero proventi da tributi diretti (Irpef), indiretti
(tasse automobilistiche, Irap ecc.) e da tributi destinati alla sanità
(compartecipazione Iva sanità, addizionale Irpef sanità ecc.).
Abbiamo, poi, circa 265 milioni di euro di “Proventi da
trasferimenti e contributi”, che provengono soprattutto da
Amministrazioni pubbliche centrali e, a seguire, dall’Unione Europea.
Tra i Componenti negativi della gestione (B), pari
complessivamente a 2.309.111.448,92 euro, invece, circa l’87% è
55
costituito da “Trasferimenti correnti” verso le Amministrazioni
pubbliche tra le quali, ad esempio, ASL ed Aziende ospedaliere. Altri
Trasferimenti correnti residuali sono quelli verso Enti ed agenzie
regionali, imprese, famiglie ecc..
I “Contributi agli investimenti”, invece, sono quelli destinati ad
Amministrazioni pubbliche - circa 65 milioni di euro, in diminuzione
rispetto ai circa 90 milioni di euro dello scorso esercizio - e ad altri
soggetti, principalmente imprese, per circa 41 milioni di euro (in
crescita rispetto ai circa 25 milioni di euro del 2016). Nell’importo
complessivo, i suddetti contributi risultano in diminuzione rispetto
allo scorso esercizio per circa 8 milioni di euro.
Tra i componenti negativi della gestione sono contabilizzati
costi per “Prestazioni di servizi”, che ammontano complessivamente ad
euro 96.052.547,18 (nel 2016 circa 88 milioni di euro), tra i quali sono
ricompresi, così come indicato nella Nota integrativa allo Stato
patrimoniale ed al Conto economico allegata alla Relazione sulla
gestione dell’Organo esecutivo, circa 60 milioni di euro destinati al
trasporto pubblico e circa 4 milioni di euro per “pubblicità destinata
alla promozione dell’Umbria dopo il sisma del 2016”.
La spesa per il personale che è stata contabilizzata nel conto
economico ammonta a circa 56 milioni di euro (57 milioni di euro nel
56
2016), senza considerare il costo dell’Irap, che viene contabilizzato a
parte. Tale voce, anche per l’importanza che assume sia per la sua
consistenza sia per la necessità di rispettare una serie di limiti di spesa
indicati da vari provvedimenti legislativi che sono stati adottati nel
corso degli anni, sarà oggetto di una disamina a parte (par. 6).
Il costo per gli Ammortamenti (totale circa 9 milioni di euro)
cresce di circa 4 milioni rispetto allo scorso esercizio a causa,
soprattutto, del completamento del processo di ricognizione del
patrimonio immobiliare che, avendo fatto emergere nuovi valori di
beni immobili, ha conseguentemente determinato la
contabilizzazione di una maggiore quota di ammortamenti
(soprattutto per i beni classificati come “Infrastrutture”).
Oltre il costo per gli ammortamenti, è stato, altresì,
contabilizzato il costo per la svalutazione dei crediti, per un
ammontare pari a circa 15 milioni di euro. Si tratta dell’adeguamento
del fondo svalutazione crediti rispetto alla quota che era stata
contabilizzata nello scorso esercizio.
Per ciò che concerne, invece, la voce “Accantonamenti per rischi”,
per la quale nel corso del 2016 era stato contabilizzato un importo pari
a circa 22 milioni di euro, nel 2017 risulta a conto economico un costo
pari a circa 24 milioni di euro. Tale accantonamento si è reso
57
necessario per adeguare il fondo rischi (già rappresentato
precedentemente nell’illustrazione della situazione patrimoniale) al
nuovo valore ritenuto congruo rispetto a quanto rilevato alla fine
dello scorso esercizio, in cui la consistenza ammontava a circa 30
milioni di euro.
Si rappresentano, di seguito, le voci che hanno contribuito ad
alimentare il suddetto Fondo rischi (sia per il corrente esercizio che
per l’esercizio precedente). La differenza tra il valore del Fondo al
31/12/2017 ed il corrispondente valore al 31/12/2016 non è altro che
la quota accantonata nel corso del corrente esercizio (nel caso del
Fondo accantonamento per passività potenziali derivanti dalla
gestione delle società partecipate si tratta di un adeguamento in
rettifica negativo per 500.000 euro).
2016 2017
F.do acc.to rischi soccombenza
canoni di concessioni idroelettriche
€. 3.873.782,53 €. 7.712.348,85
F.do per rischi legali/ Fondo
contenzioso
€.14.376.451,77 €.32.343.110,08
F.do acc.to per passività potenziali
gestione società partecipate
€. 12.000.000,00 €. 11.500.000,00
F.do acc.to manovre regionali €. 3.000.000,00
Totale €. 30.250.234,30 €. 54.555.458,93
58
Per ciò che concerne la Gestione finanziaria (C) – Proventi ed
oneri finanziari - tra gli “Oneri” si rilevano interessi passivi per titoli
obbligazionari, strumenti derivati e mutui passivi per circa 36 milioni
di euro mentre i “Proventi” (entrate da contratti di swap, interessi
attivi su depositi bancari e postali o altri interessi attivi) ammontano
a circa 17 milioni di euro.
La voce D del Conto economico contiene le Rettifiche di valore
delle attività finanziarie.
Delle partecipazioni possedute dalla Regione negli Enti e nelle
società si è già ampiamente relazionato nella parte riguardante le
Immobilizzazioni finanziarie. In questa sede, invece, è interessante
rilevare quali siano stati gli effetti, sul Conto economico, delle
valutazioni effettuate dall’Organo esecutivo circa l’aggiornamento
dei valori da attribuire alle suddette partecipazioni.
Nel dettaglio, nel corso dell’esercizio 2017 si è proceduto a
“Rivalutazioni” di attività finanziarie per 1.248.988,54 euro dovute, da
un lato, ad un incremento di valore delle partecipazioni in Umbria
Digitale scarl per 977.339,55 euro e nel Parco Tecnologico
Agroalimentare dell’Umbria 3A per 39.267,12 euro (totale euro
1.016.606,67) e dall’altro, ad una rivalutazione per rispristino di valore
59
della partecipazione nella società Sviluppumbria s.p.a. per 232.381,87
euro.
Dal lato delle “Svalutazioni”, invece, si registrano le rettifiche
delle partecipazioni in Umbria TPL e Mobilità s.p.a. per 3.823.640,87
euro e delle quote di classe A del Fondo Umbria – Comparto
Monteluce, per 257.421 euro.
Nella gestione straordinaria (E) - Proventi ed oneri straordinari
- si rilevano, tra i Proventi straordinari, Sopravvenienze attive ed
insussistenze del passivo per circa 7 milioni di euro. Si tratta,
principalmente, di plusvalenze derivanti dalla cessione di terreni
nonché di somme rientrate dalla società Sviluppumbria, in quanto
residuate, a seguito della conclusione degli interventi, dalle attività di
sostegno che la suddetta società effettua a favore di soggetti terzi.
Gli Oneri straordinari, invece, pari a circa 2 milioni di euro,
sono rappresentati, quasi integralmente, da Sopravvenienze passive
ed insussistenze dell’attivo, nonché da Minusvalenze patrimoniali
derivanti dalla cessione di terreni e fabbricati.
La voce Imposte, infine, pari a 3.652.265,32 euro comprende
l’Irap. Non include, viceversa, i costi sostenuti per altre imposte e
tasse, che vengono contabilizzati tra i Componenti negativi della
gestione (nella voce Oneri diversi di gestione).
60
4. Indebitamento e strumenti derivati della Regione
Per ciò che concerne l’indebitamento regionale già in
precedenza, analizzando la voce “Debiti” dello Stato patrimoniale, è
stata indicata la consistenza, al 31.12.2017, dei debiti per mutui e
prestiti obbligazionari con oneri a carico del bilancio regionale, pari
complessivamente a circa 570 milioni di euro, inclusi circa 28 milioni
di euro relativi a due contratti di prestito stipulati con il MEF aventi
ad oggetto anticipazione di liquidità di cui all’art. 3 del D.L. n.
35/2013.
Occorre rilevare che la Giunta, nella Relazione sulla gestione
dell’Organo esecutivo, nel paragrafo relativo all’indebitamento, ha
indicato un importo per prestiti e mutui con oneri a carico del bilancio
regionale pari a circa 495 milioni di euro, in difformità rispetto al dato
effettivo dell’indebitamento, così come indicato anche nello Stato
Patrimoniale alla voce Debiti da finanziamento.
Per l’esercizio 2017 si rileva che l’importo dei mutui
autorizzati e non contratti, come rideterminato con L.R. n. 11/2017,
ammonta a 192.715.046,80 euro. A fronte della suddetta
autorizzazione, nel corso dell’esercizio la Regione ha contratto mutui
con la Cassa Depositi e Prestiti per 101.673.908,57 euro (destinazione
copertura disavanzi 2009 e 2010).
61
Al contratto di prestito è stata allegata una tabella, riportante
la lista degli interventi costituenti l’investimento, così articolata:
- 13.754.503,69 euro per acquisto, costruzione, ristrutturazione
e manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati
sia residenziali che non residenziali;
- 85.578.144,96 euro per contributi agli investimenti destinati
specificatamente alla realizzazione degli investimenti a cura di un
altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche
amministrazioni;
- 2.341.259,92 euro per altri contributi agli investimenti in favore
di soggetti concessionari di lavori pubblici di proprietari o gestori di
impianti.
Le risorse derivanti dai mutui contratti dalla Regione nel 2017,
per l’importo prima indicato, è stato destinato alla copertura del
disavanzo dei mutui a pareggio, autorizzati prima del 2015, e sono
state contenute nei limiti delle sole “effettive esigenze di cassa”,
A tal proposito occorre, preliminarmente, rilevare che, in
merito alla sussistenza delle condizioni generali previste per la stipula
dei mutui a pareggio – in particolare la seconda condizione, ovvero
quella costituita dal contenimento dell’indebitamento nei limiti delle
effettive esigenze di cassa – la Regione ha illustrato la metodologia
62
utilizzata per il monitoraggio dei flussi di cassa e delle giacenze
necessarie per far fronte ai pagamenti dell’esercizio.
Come rilevato dalla Sezione regionale di controllo della Corte
dei conti per l’Umbria, le effettive esigenze “non sono state considerate
come assenza concreta di risorse in cassa” ma, al contrario, “valutate in una
dimensione potenziale e prospettica, legata alle possibili esigenze di cassa”.
Secondo la Sezione medesima, la Regione ha “correttamente
determinato le effettive esigenze di cassa”; ciò, tuttavia, non esclude
che per singole partite possano riscontrarsi delle irregolarità. A tal
proposito la Sezione ha predisposto accertamenti relativi all’effettiva
destinazione alle spese di investimento dei mutui a pareggio,
richiedendo alla Regione chiarimenti sulle attività concretamente
realizzate dagli Enti destinatari dei contributi erogati per gli
investimenti (con indicazione della relativa esecuzione e
rendicontazione).
La suddetta richiesta, come riportato dalla Sezione, risponde
all’esigenza di “accertare la corretta attuazione dell’istituto del cosiddetto
mutuo autorizzato e non contratto, mediante la verifica della concreta
sussistenza di due requisiti fondamentali dell’istituto stesso, costituiti:
1) dalla finalizzazione del mutuo alla spesa per investimenti;
63
2) all’utilizzazione della liquidità di cassa per il pagamento dei
predetti impegni”.
Dall’esame della documentazione trasmessa dalla Regione
sono emerse criticità su alcuni interventi che, secondo la Sezione
medesima, denotano l’assenza di controlli da parte dell’Ente
sull’utilizzazione dei fondi assegnati e liquidati.
Taluni interventi, infatti, non risulterebbero addirittura essere
stati realizzati evidenziando, in tal modo, l’utilizzo da parte della
Regione di risorse che, poi, non hanno trovato giustificazione nella
realizzazione di investimenti pubblici.
Una prima verifica effettuata dalla Sezione regionale di
controllo, pertanto, ha denotato la carenza dei presupposti del ricorso
al mutuo e l’assenza di controlli da parte della Regione. Lo stesso ente,
nella nota controdeduttiva inviata alla Sezione di controllo in risposta
alla specifica richiesta istruttoria, ha concordato con quanto osservato
dalla Sezione medesima in merito al fatto che, in assenza di
informazioni fornite dai Comuni, esso “avrebbe dovuto attivarsi per
meglio monitorare la realizzazione degli investimenti”.
Anche nella Requisitoria al giudizio di parifica dello scorso
esercizio era stata rilevata la problematica relativa all’utilizzo di
investimenti da finanziare mediante ricorso all’indebitamento. In
64
particolare, era stato evidenziato il caso di una tipologia di
investimenti riferiti ad un “Contributo all’Agenzia Forestale
Regionale per la realizzazione di interventi sul territorio in attuazione
del Piano Forestale” per il quale la Sezione aveva rilevato che “la
descrizione degli interventi da realizzare contenuta nel programma non
consente, con assoluta certezza, di ricondurre gli stessi nelle tipologie di cui
all’art. 3, comma 18, della L. n. 350/2003. Tali tipologie, invero, definiscono
tassativamente gli investimenti per i quali è consentito il ricorso
all’indebitamento ex art. 119, comma 6, della Costituzione”.
Relativamente a quest’ultima fattispecie la Sezione, a seguito
della nota controdeduttiva della Regione, che ha fatto seguito alla
nota istruttoria n. 809/2018, rimette “alle responsabili determinazioni
della Regione l’effettività di natura di spesa di investimento per i contributi
erogati alle Comunità Montane ed all’Agenzia Forestale Regionale”.
Con riferimento, invece, al mancato controllo, da parte della
Regione medesima, dell’esito degli interventi che gli enti locali
avrebbero dovuto realizzare con i contributi per investimenti a loro
favore erogati, la Sezione ne prende atto, rilevando che la Regione ha
iniziato ad attivarsi “a seguito delle iniziative istruttorie operate da questa
Sezione (in occasione del presente giudizio di parificazione)”. Ciò “allunga
65
delle ombre in merito alle esigenze di cassa che hanno condotto alla stipula,
nel 2017, del mutuo autorizzato e non contratto nel 2009 -2010”.
La Sezione rileva, altresì, che “a stretto rigore la rilevata
irregolarità non consentirebbe di parificare le partite contabili che si
riferiscono alle tipologie di spesa qui esaminate….l’impegno assunto dalla
Regione a proseguire nell’intrapresa azione di verifica e ancor più l’impegno
al recupero delle eventuali risorse non utilizzate con destinazione alla
riduzione del disavanzo da mutuo autorizzato e non contratto, tuttavia,
inducono ad una soluzione di minor rigore”.
Alla luce di quanto ora considerato, su questi aspetti la
Procura si riserva le opportune valutazioni.
Con riferimento agli strumenti derivati utilizzati dalla
Regione - per i quali è stata evidenziata, nelle Requisitorie degli anni
precedenti di questa Procura, la necessità di prestare la massima
attenzione, in virtù dei riflessi potenzialmente esplosivi che
potrebbero avere sui bilanci degli Enti (tra cui, anche, le Regioni) - la
Giunta, nella Relazione sulla gestione dell’organo esecutivo relativo
al Rendiconto per l’esercizio finanziario 2017, ha rappresentato, in un
apposito capitolo, la struttura dell’indebitamento della Regione,
nonché gli oneri e gli impegni derivanti da contratti relativi a
strumenti finanziari derivati.
66
L’art. 62, comma 8, del D.L. n. 112/2008 (convertito nella L.
133/2008 e successive modificazioni) a tal fine prevede che “gli enti di
cui al comma 2 allegano al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo una
nota informativa che evidenzi gli oneri e gli impegni finanziari,
rispettivamente stimati e sostenuti, derivanti da contratti relativi a
strumenti finanziari derivati o da contratti di finanziamento che includono
una componente derivata”.
Orbene, nella Relazione sopra indicata è stato specificato che gli
strumenti finanziari utilizzati dalla Regione “consistono in due
operazioni di swap di copertura dal rischio di tasso di un prestito
sottostante contratto nel 2001 a tasso di interesse variabile e di un
amortising swap di un prestito bullet stipulato a giugno 2007” (stessa
indicazione di quella fornita nella Relazione dello scorso esercizio).
Alla data del 31/03/2017 i contratti derivati della Regione
Umbria presentano un mark to market (MTM) complessivamente
positivo per euro 35.691.490,64; al 28.02.2017 il suddetto valore era
positivo, per la Regione, per euro 11.523.540,50. La differenza è
dovuta sia al MTM dell’operazione in derivato con Bank of America
Merrill Lynch, che presenta un valore, al 31/03/2018, negativo per
circa 20 milioni di euro mentre lo stesso derivato, al 28/02/2107,
presentava un valore negativo pari a circa 25 milioni di euro ma,
67
soprattutto, al MTM dell’operazione in derivato con Nomura
International che, al 31/03/2018, presenta un valore positivo pari a
circa 51 milioni di euro contro i circa 33 milioni di euro al 28/02/2017.
Il MTM al 31/03/2018 comunicato dalla controparte è stato, per
ciascuna operazione in essere, così riassunto:
Controparte/Contratto Nozionale al 01/01/2018 MtM al 31/0/2018
Bank of America 71.365.517,00 - 19.728.434,34 Merrill Lynch (IRS) JP Morgan Chase Bank (IRS) 71.365.517,00 32.617,98
DEXIA CREDIOP S.p.A. 9.750.000,00 4.846.332,00 Swap di ammortamento Nomura International plc 128.843.000,00 50.540.975,00 Swap di ammortamento Totale complessivo 281.324.034,00 35.691.490,64
Gli swap di tasso, stipulati negli anni 2001 e 2003, “finalizzati
ad assicurare alle sottostanti passività finanziarie a tasso variabile la
copertura dal rischio di eventuale rialzo dei tassi di interesse”
prevedono la stessa scadenza delle sottostanti passività “ed i flussi
ricevuti dalla Regione sono uguali a quelli pagati sul prestito a cui si
riferiscono”.
I flussi derivanti dalle operazioni di swap nel corso
dell’esercizio 2017 sono stati così contabilizzati:
68
Entrata
Accertati Riscossi nell’anno*
€ 16.380.335,67 € 16.392.955,00
Spesa
Impegnati Pagati (di competenza dell’anno)
€ 16.680.055,00 € 16.680.055,00
*Relativamente alla suddetta somma, si tratta dell’importo complessivamente
riscosso, tra cui 12.619,33 euro in conto residui relativi ai flussi della scadenza al
31/12/2016.
Dal lato dell’entrata, pertanto, l’importo (accertato) del 2017 è
diminuito rispetto all’esercizio precedente di circa 154 mila euro (nel
2016 erano stati accertati e riscossi di competenza circa 16,5 milioni di
euro), mentre dal lato della spesa si è registrato un calo di circa 1,3
milioni di euro (nel 2016 erano stati impegnati e pagati di competenza
circa 18 milioni di euro).
Per quanto riguarda lo swap di ammortamento del prestito
bullet, è stato impegnato e pagato l’onere relativo all’accantonamento
nel sinking fund (trattasi di un fondo che serve a garantire il rimborso
dei debiti regionali) della quota capitale annua, per un importo pari a
circa 7 milioni di euro.
69
5. Misure di contenimento della spesa
Anche nel corso dell’ultimo anno notevoli sono state le
ripercussioni, sugli impegni di spesa assunti dalla Regione, degli
interventi legislativi finalizzati alla riduzione della spesa pubblica. Si
ribadisce, infatti, che in una situazione economica di grave crisi, come
quella che ha colpito l’economia mondiale negli ultimi anni, le
conseguenze per le finanze pubbliche sono state molto pesanti,
colpendo ancor di più Paesi alle prese con livelli di debito pubblico
particolarmente elevati, come nel caso dell’Italia, altresì alle prese, nel
corso degli ultimi anni, con un basso livello di crescita economica.
D’altronde, è ormai da diversi anni che i vari Governi che si
sono succeduti hanno dovuto intraprendere una serie di azioni
finalizzate alla correzione del disavanzo, anche in considerazione
delle richieste dell’Unione Europea, che a più riprese ha rimarcato
l’esigenza di ripristinare il controllo sui saldi di finanza pubblica per
garantire la sostenibilità del debito.
I provvedimenti intrapresi sono stati quasi tutti orientati alla
riduzione della spesa pubblica. A tal proposito è opportuno
sottolineare che, nella maggior parte dei casi, si è trattato di manovre
di tagli orizzontali, orientati ad una riduzione indiscriminata delle
70
risorse, ovvero effettuata senza una valutazione “qualitativa” della
spesa da “tagliare”.
Tali provvedimenti, naturalmente, hanno impattato sui bilanci
delle singole Regioni e degli Enti locali, che si sono visti ridurre le
risorse ed i trasferimenti dallo Stato, per cui si è reso necessario
rimodulare l’allocazione della spesa, con conseguente
ridimensionamento di taluni servizi.
71
5.1 Costo degli apparati amministrativi
Alcuni dei provvedimenti di riduzione della spesa pubblica
sono stati finalizzati a voci ben specifiche, quali quelle per le
consulenze, per le autovetture di servizio, per le sponsorizzazioni, per
le attività di rappresentanza, per le mostre e per la pubblicità, per i
convegni, per la determinazione dei compensi ai componenti degli
organi delle società partecipate ecc., coinvolgendo quindi tutto ciò che
riguarda il costo degli apparati amministrativi delle Regioni, degli
Enti locali e delle Società partecipate.
Senza fare un elenco esaustivo dei vari provvedimenti adottati,
che nella maggior parte dei casi hanno assunto i caratteri della
decretazione d’urgenza, si evidenzia l’art. 6 del D.L. n. 78/2010,
convertito con modificazioni nella L. n. 122/2010, che ha introdotto
delle specifiche norme tese a garantire il rispetto di determinati limiti
di spesa (per “Studi e Consulenze”, “Spese di rappresentanza”, ecc.),
così come il D.L. n. 95/2012, convertito con modificazioni nella L. n.
135/2012, che ha introdotto disposizioni urgenti per la revisione della
spesa pubblica o, ancora, il D.L. n. 66/2014, convertito nella L. n.
89/2014, intervenuto sempre nell’ottica della razionalizzazione della
spesa pubblica per beni e servizi.
72
Orbene, andando nel dettaglio degli impegni di spesa per
l’anno 2017 per Studi e consulenze, Spese di rappresentanza, Missioni,
Formazione ecc., nella “Relazione sulla gestione dell’organo esecutivo
al Rendiconto generale dell’esercizio finanziario 2017”
l'Amministrazione regionale ha rappresentato di essersi attivata per il
rispetto delle misure di contenimento della spesa, illustrando la
seguente tabella (gli importi sono espressi in euro):
Studi e
Consulenze
Relazioni, pubbl.,
Mostre, Convegni
e Pubblicità
Spese di
rappresent.
Missioni Formazione Autovett.
Spese assoggettate al limite sostenute nel 2009
986.290,15 1.463.145,94 102.423,80 500.000,00 653.705,06 691.334,59
Limite di spesa a decorrere dal 2017
118.354,82 292.629,19 20.000,00 250.000,00 326.852,53 266.200,50
Impegni 2017 17.888,00 251.312,46 4.765,88 230.036,00 140.093,18 211.010,00
Prima di evidenziare alcune variazioni di spesa intervenute
rispetto al precedente esercizio, è utile evidenziare che, rispetto alle
spese per “Acquisto, manutenzione, noleggio autovetture” la
Regione, nella nota controdeduttiva del 5 luglio 2017, a fronte di
un’osservazione della Sezione regionale di controllo, aveva
evidenziato che con la sentenza della Corte Costituzionale n. 43/2016
era stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di un articolo che
73
aveva rideterminato (in diminuzione) il limite applicabile alla
suddetta tipologia di spesa; pertanto, anche per il corrente esercizio si
ritiene che il valore indicato dalla Regione - 266.200,50 euro, uguale a
quello dello scorso esercizio – sia quello da prendere a riferimento per
accertare si sia stato, o meno, superato il limite massimo effettuabile
per tale tipologia di spesa.
Rispetto al precedente esercizio, nel corso del 2017 la Regione
ha ridotto gli impegni di spesa per “Studi e consulenza” per 35.837,61
euro e per “Formazione” per 13.882,03 euro, mentre risultano similari
gli impegni assunti per le “Missioni” e per le “Spese di
rappresentanza”.
Risultano, invece, in aumento gli impegni di spesa per le
“Autovetture” per 40.655,42 euro e per “Relazioni pubbliche, mostre,
convegni e pubblicità” per 203.256,12 euro.
Con riferimento a quest’ultima tipologia di spesa occorre
precisare che la Regione, nel corso del 2017, ha inviato alla Corte dei
conti, ai sensi del disposto dell’art. 1, comma 17, della L. n. 266/2005,
tutti gli atti di impegno. Essi, nel complesso, risultano pari a
3.717.305,87 euro, di cui 2.893.098,77 euro esigibili nel 2017 e
842.474,00 euro esigibili nel 2018.
74
Pertanto, rimanendo solo agli impegni esigibili nel 2017, nella
tabella dapprima rappresentata - utilizzata ai fini della verifica del
limite massimo che può essere impegnato per talune tipologie di
spesa – l’importo inserito per “Relazioni pubbliche, mostre, convegni
e pubblicità” risulta nettamente inferiore rispetto agli atti di impegno
trasmessi alla Corte dei conti.
La Regione, nella Relazione sulla gestione dell’organo
esecutivo allegata al Rendiconto 2017 ha precisato, a tal proposito, che
dalla tabella sono stati esclusi i seguenti impegni:
• 65.660,24 euro per celebrazioni nazionali;
• 2.576.126,07 euro per interventi di diverso tipo, quali quelli
riferiti alla promozione turistica – economica, anche a seguito degli
eventi sismici, alla valorizzazione del patrimonio artistico, storico e
culturale ecc.
75
5.2 Il pareggio di bilancio 2017.
Altro elemento utilizzato ai fini del contenimento della spesa e
della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica è il c.d. pareggio
di bilancio, a cui le Regioni contribuiscono affinché si dia attuazione
all’art. 81, comma 6, della Costituzione.
La disciplina del pareggio di bilancio che si applica a decorrere
dal 2017 è quella prevista dalla legge di stabilità 2017 (legge n.
232/2016). In particolare, è previsto che, ai fini del contenimento dei
saldi di finanza pubblica, le Regioni conseguano, sia in fase di
previsione che di rendiconto, un saldo non negativo in termini di
competenza tra le entrate finali e le spese finali.
Il saldo obiettivo 2017, inoltre, tiene conto anche del contributo
richiesto alle Regioni a statuto ordinario per il miglioramento dei saldi
di finanza pubblica, sancito con l’intesa Stato – Regioni nel febbraio
2017 e recepita con il D.L. n. 50/2017 (convertito nella L. n. 96/2017).
Nel dettaglio, a seguito dell’accordo raggiunto dalle Regioni a
statuto ordinario in sede di Conferenza Stato – Regione circa l’importo
complessivo da conseguire nel 2017, la Regione Umbria, in sede di
riparto del contributo medesimo, si è impegnata a conseguire in
termini di pareggio di bilancio un obiettivo di saldo pari a circa 40
milioni di euro.
76
Con riferimento al pareggio di bilancio per l’anno 2017 - Art. 1,
comma 470, L. n. 232/ 2016 - la Regione Umbria ha trasmesso, entro il
termine perentorio del 31 marzo 2017, il Prospetto per la
Certificazione della verifica del rispetto degli obiettivi di saldo 2017,
sottoscritto dai Revisori dei conti in data 28 marzo 2018.
Sulla base delle risultanze trasmesse è stato certificato il
conseguimento del saldo di competenza finanziaria tra entrate e spese
finali (di cui all’intesa sancita in sede di Conferenza Stato – Regione),
essendosi attestato su un livello pari a circa 60 milioni di euro rispetto
ai circa 40 milioni di euro che era l’obiettivo di saldo posto a carico
della Regione Umbria.
77
6. Spesa del personale – Incarichi esterni
Anche la spesa per il personale, nel corso degli ultimi anni, è
stata interessata da diversi provvedimenti orientati alla riduzione
della spesa, quali il blocco del turn over, il blocco degli adeguamenti
stipendiali ecc. Questi provvedimenti sono stati adottati ancora prima
di quelli relativi alla riduzione di altre tipologie di spese, quali quelle
oggetto dell’analisi prima effettuata. Basti pensare, ad esempio,
all’art. 1, comma 557, della L. 296/2006 (e successive modifiche), che
così dispone: “Ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al
rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di
stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli
oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'IRAP, con esclusione degli
oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della
dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell'ambito
della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti
prioritari di intervento:
a) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-
amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l'obiettivo di
ridurre l'incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico;
b) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione
integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per
le amministrazioni statali”.
78
Ancora, ai sensi del comma 557-quater “Ai fini dell’applicazione
del comma 557, a decorrere dall’anno 2014 gli enti assicurano, nell’ambito
della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento
delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio
precedente alla data di entrata in vigore della presente disposizione”.
Le Regioni, quindi, si sono dovute adeguare a tali disposizioni,
pena l’applicazione di una serie di divieti, e ciò ha determinato una
progressiva riduzione della spesa di personale e del numero di
dipendenti.
Con riferimento ai dati di spesa in conto competenza per l’anno
2017, per quanto riguarda il disposto dell’art. 1, comma 557, L.
296/2006 la Giunta regionale nella Relazione al rendiconto generale
per l’esercizio finanziario 2017 ha dichiarato di aver rispettato i vincoli
di virtuosità della spesa di personale, nelle more delle relative
certificazioni. All’esito della camera di consiglio del 3 luglio 2018 la
Regione ha comunicato che detta certificazione è stata fornita con D.D.
n. 6839 del 29.6.2018.
Nel rilevare come la consistenza della spesa di personale sia
passata da circa 55,4 milioni di euro del 2016 a circa 53,3 milioni di
euro del 2017 - con un calo, quindi, pari a circa 2,1 milioni di euro - la
stessa Giunta, tuttavia, ha precisato che nel 2017 “la spesa per il
79
personale ex province preposto alle funzioni di cui all'art. 2, comma 1 della
L.R. 2 aprile 2015, n. 10, trasferito nei ruoli regionali a decorrere dal
01.12.2015, pari a complessivi 7,2 milioni di euro, è stata rilevata quale
componente esclusa dalla consistenza di cui sopra”. Con riferimento a
quest’ultimo dato occorre precisare che, nello scorso esercizio, era
stato rilevato un importo pari a circa 6,6 milioni di euro.
Il Collegio dei Revisori dei conti, nell’evidenziare come tale
spesa, riguardante gli impegni in conto competenza delle voci
rilevanti ai fini della certificazione dell’articolo di legge prima
indicato, nel 2017 ha subito la riduzione prima menzionata, ha
rilevato che, relativamente ai vincoli per il personale flessibile, la
somma impegnata “seppur complessivamente rientrante all’interno del
limite di spesa, presenta un’eccedenza per quanto riguarda il personale a
tempo determinato e co.co.co. riferito agli uffici di supporto agli organi
politici”.
La precisazione sulla spesa del personale ex Provincia era stata
fatta dalla Giunta sia nella Relazione al rendiconto 2015 (senza,
tuttavia, l’indicazione dell’importo) che in quella del 2016. Pertanto,
così come precisato nel giudizio di parifica dello scorso esercizio,
anche in questo giudizio si evidenzia questo ulteriore onere,
80
sottolineando, altresì, che rispetto al 2016 l’impatto è stato ancora
maggiore (per circa 0,6 milioni di euro).
Con riferimento alla dotazione organica si rileva, innanzitutto,
che il personale dipendente a tempo indeterminato della Giunta
regionale, alla data del 31/12/2017, è pari a 1.205 unità, di cui 62
dirigenti (comprese le unità del “contingente dei dirigenti in
aspettativa, fuori ruolo, comando” cui garantire una posizione per
l’eventuale rientro in servizio) e 1.143 unità appartenente a tutte le
altre categorie professionali.
Per ciò che concerne le posizioni organizzative di secondo
livello - posizioni non dirigenziali vigenti presso le Direzioni regionali
- si rileva che al 31/12/2017 sono pari a n. 252. Esse sono così
suddivise:
• n. 187 posizioni organizzative sezioni,
• n. 44 posizioni organizzative professionali,
• n. 21 posizioni organizzative di supporto.
Il numero delle posizioni organizzative di secondo livello
risulta diminuito rispetto a quello dello scorso esercizio (pari a 279),
in linea con la soglia (260) che era stata rideterminata dalla Giunta
regionale nel 2015.
81
Nonostante la riduzione delle predette posizioni organizzative,
che rientrano nel contingente fissato dall’ente, la Sezione regionale di
controllo ha rilevato “la non adeguata proporzione tra le posizioni
organizzative presenti in Regione ed il numero del personale in servizio”,
evidenziando, altresì, che “il rapporto tra le ridette posizioni ed il
personale in servizio resta comunque alto, passando dal precedente 3,1 al non
più favorevole 3,5 attuale”.
Su questo aspetto la Procura si riserva le opportune valutazioni.
Con riferimento, invece, alla disciplina per il conferimento di
incarichi professionali esterni, si rileva, preliminarmente, che la
Regione, nel corso del 2014, con D.G.R. n. 872 aveva approvato la
nuova “Disciplina per il conferimento di incarichi professionali
esterni”, in sostituzione della precedente D.G.R. n. 1761 del
06/12/2010.
Nel corso del 2015 la Giunta, con deliberazione n. 378 del 27
marzo 2015, aveva dettato un’ulteriore disciplina per il conferimento
degli incarichi esterni.
In particolare ha ricondotto in capo al Servizio organizzazione
e gestione del personale le competenze all’adozione degli atti di
affidamento degli incarichi e alla sottoscrizione del contratto di
incarico e di tutti gli atti eventualmente modificativi del rapporto
82
contrattuale. Le suddette competenze, dapprima, erano attribuite al
dirigente responsabile della struttura di destinazione del
collaboratore esterno al quale continuano, comunque, ad essere
assegnati il controllo sull’attuazione e sulle modalità di svolgimento
della prestazione e l’adozione dei relativi atti di spesa.
Sempre nel 2015 la Giunta regionale, con D.G.R. n. 768 del 29
giugno 2015, aveva approvato il nuovo Regolamento di
organizzazione concernente “Modalità, termini e procedure per la
costituzione delle strutture di supporto al Vice Presidente e agli
Assessori della Giunta regionale e per l’assegnazione del relativo
personale”, successivamente modificato, ai fini di una maggiore
precisazione, con la D.G.R. n. 820 del 6 luglio 2015.
In merito a tale nuova regolamentazione la Sezione regionale di
controllo ha evidenziato che “la stessa non sembra soddisfare appieno le
intenzioni dell’assessore proponente, riportate nella DGR n. 768/2015, tese
a corrispondere alle esigenze di competenza e professionalità indicate dalla
Corte costituzionale nella sent. n. 252/2009”.
La Consulta, a tal proposito, ha evidenziato che “il
riconoscimento di un certo grado di autonomia a favore […] delle Giunte
regionali nella scelta dei propri collaboratori esterni, non esime la Regione
83
dal rispetto del canone di ragionevolezza e di quello del buon andamento della
Pubblica Amministrazione”.
La Corte, inoltre, ha puntualizzato che i criteri di professionalità
contenuti nella normativa statale (D. L.vo n. 165/2001) “non
comprimono affatto l’autonomia delle Regioni, ma si limitano a stabilire dei
criteri oggettivi di professionalità che non mettono in discussione il carattere
discrezionale della scelta dei collaboratori”, per cui la Regione, per
accentuare tale carattere “ben può derogare ai criteri statali, purché
preveda però, in alternativa, altri criteri di valutazione, ugualmente idonei a
garantire la competenza e professionalità dei soggetti di cui si avvale ed a
scongiurare il pericolo di uso strumentale e clientelare delle cosiddette
esternalizzazioni”.
Ciò detto, la Sezione di controllo ha rilevato che “la Struttura di
supporto al Presidente della Giunta Regionale, denominata Gabinetto del
Presidente, trova la sua fonte primaria nell’art. 2, della l. r. 23 marzo 2000,
n. 26, che non fissa alcun criterio di valutazione, nemmeno per orientare nella
determinazione del trattamento economico del personale assunto con
contratto di diritto privato…”.
Così come rilevato nelle Requisitorie al giudizio di parifica del
Rendiconto 2015 e 2016, anche per questo esercizio continuano a
permanere tutte le criticità già evidenziate con riferimento al
84
trattamento economico dei componenti l’Ufficio di Gabinetto del
Presidente della Giunta regionale.
A tal proposito è bene ricordare che già dal 2013 la Sezione di
controllo auspicava “un’adeguata valutazione dell’interesse pubblico alla
collaborazione che, pur svincolata dai criteri di scelta propri del d.lgs. n.
165/2001, non di meno [avesse dovuto trovare] motivazioni nell’esigenza
politica e non [fosse stata] del tutto svincolata da requisiti culturali,
professionali e di esperienza, [tali da sorreggere] la scelta discrezionale
adottata, soprattutto quando il compenso della prestazione [avesse potuto
destare] perplessità, in grado di offuscare l’immagine dell’autorità politica
che se ne avvale”.
Ebbene, la Sezione rileva che, in base alla normativa regionale
ora in vigore, per gli uffici di supporto agli organi politici è consentito
l’utilizzo di consulenti ed incaricati con assoluta discrezionalità, al di
fuori di ogni riferimento alle disposizioni del D. l.vo n. 165/2001, e
senza indicare alcun diverso criterio selettivo.
Tra l’altro, l’impegno di risorse pubbliche, anche per il 2017, è
stato particolarmente consistente. Infatti, per la legislatura 2015-2020
la struttura di supporto alla Presidente della Giunta regionale
denominata “Gabinetto del Presidente”, utilizza risorse pubbliche per
85
euro 1.940.295,00, oltre oneri a carico della Regione, per le seguenti n.
6 unità di personale:
- Capo di Gabinetto, con compiti di supporto alle funzioni di
direzione politica del Presidente e di raccordo con la struttura, con
particolare riguardo alla predisposizione e alla verifica di attuazione
del programma di legislatura (contratto di lavoro a tempo
determinato dall’11 giugno 2015 a fine legislatura, con un trattamento
economico di euro 624.620,00 per il quinquennio, oltre oneri a carico
della Regione);
- Responsabile dei servizi di segreteria di Gabinetto, con
compiti di coordinamento delle attività segretariali del Presidente e
della struttura di Gabinetto del Presidente (contratto di lavoro a
tempo determinato dall’11 giugno 2015 a fine legislatura, con un
trattamento economico di euro 221.190,00 per il quinquennio, oltre
oneri a carico della Regione);
- Assistente ai servizi di segreteria di Gabinetto, con compiti di
espletamento delle attività segretariali del Presidente e della struttura
di Gabinetto del Presidente (contratto di lavoro a tempo determinato
dall’11 giugno 2015 a fine legislatura, con un trattamento economico
di euro 166.395,00 per il quinquennio, oltre oneri a carico della
Regione).
86
Inoltre è prevista l’attivazione di due ulteriori e specifici
contratti di lavoro:
- uno, per un collaboratore per le funzioni di natura politica in
materia di rapporti con il Consiglio regionale - Assemblea legislativa,
gli Enti e le Istituzioni locali, i partiti e i gruppi politici, per il quale si
ribadiscono le perplessità già evidenziate nei precedenti anni per
l’elevato costo della prestazione, in rapporto al quale non emerge una
specifica ed elevata professionalità (durata dell’incarico dall’11
giugno 2015 a fine legislatura, con un compenso previsto pari ad euro
443.090,00 per il quinquennio, oltre oneri a carico della Regione);
- l’altro, per un collaboratore per le funzioni di Segreteria
particolare e di supporto all’Ufficio di Gabinetto per le materie
connesse alla Conferenza delle Regioni e per quelle riservate alla
diretta attribuzione del Presidente (dall’11 giugno 2015 a fine
legislatura, con un compenso di euro 242.500,00 per il quinquennio,
oltre oneri a carico della Regione).
Come risulta dalla sezione “Amministrazione Trasparente” del
sito istituzionale della Regione Umbria, il Trattamento economico
annuo lordo del personale “non a tempo indeterminato assegnato agli
uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico” (n.
4 co.co.co. e n. 22 contratti di lavoro a tempo determinato), ammonta
87
a complessivi euro 982.002,05 (di cui euro 388.059,00 per le 6 unità di
personale della struttura di supporto della Presidente ed euro
593.943,05 per le 20 unità di personale delle strutture del Vice
Presidente e degli altri Assessori).
Alla luce di quanto rappresentato, la Sezione continua ad
evidenziare gli “eccessivi costi della politica, legati agli incarichi relativi
alle strutture di supporto degli organi politico – amministrativi dell’Ente”.
All’esito della camera di consiglio del 3 luglio 2018 la Regione
ha ribadito la propria posizione, richiamando le norme che regolano
la composizione dell’ufficio di staff del Presidente della Giunta, del
Vice Presidente e degli assessori e rimarcando il potere di scelta
fiduciaria dei componenti dell’ufficio di staff.
Al riguardo la Procura, nonostante le argomentazioni fornite
dalla Regione, continua a riservarsi ogni opportuna valutazione.
Relativamente agli altri incarichi la Sezione “osserva che è
consistente il ricorso a personale esterno, principalmente incaricato con
contratti di collaborazione coordinata e continuativa, (36 unità, con
esclusione dal computo di ulteriori 4 incarichi a componenti di organismi
OIV, etc.), con impiego di risorse pubbliche, per l’anno 2017, di importo
considerevole (€ 1.0004.062,21)”.
88
Nel giudizio di parifica dello scorso esercizio si evidenziava che
tale personale manifestava una certa tendenza alla stabilizzazione;
ciò, in dispregio della normativa, che consente l’utilizzo di queste
forme contrattuali limitato nel tempo, con possibilità di proroghe solo
in casi eccezionali.
Su tale aspetto la Sezione di controllo evidenzia che la Regione,
con nota del 6 giugno 2018, ha riferito che “gli incarichi in essere nel
2016, rimasti invariati nel 2017, sono giunti tutti a naturale scadenza entro
il 31 dicembre 2017, fatta eccezione per quelli relativi a n. 3 collaboratrici in
maternità obbligatoria che sono stati differiti e che si sono comunque conclusi
entro il 28 febbraio 2018. A tale proposito, si rileva che dai dati comunicati
dall’Amministrazione stessa…risultano invece un incarico con scadenza nel
2018 (n. 4) e quattro incarichi con scadenza nel 2019”.
E’ del tutto evidente, quindi, che il costo sostenuto per
l’affidamento dei suddetti incarichi incide in maniera consistente sul
bilancio dell’Ente, ancor di più in un momento caratterizzato da
politiche di generale contenimento dei costi, che portano, spesso, alla
riduzione di altre e diverse voci di spesa, fra le quali quelle relative
all’offerta di prestazioni sanitarie, servizi socio – educativi, ecc..
Si rileva, infine, che la Sezione ha sottolineato la “mancata
pubblicazione sul sito istituzionale della Regione dell’elenco degli incarichi
89
conferiti a terzi, nel secondo semestre del 2017. Una simile omissione, è
appena il caso di rilevarlo, viola le disposizioni del d. lgs. n. 33/2013”.
All’esito della camera di consiglio del 3 luglio 2018 la Regione
ha fornito giustificazioni a tale rilievo, segnalando che detta
pubblicazione avverrebbe in modo automatico, mediante un sistema
che consente la pubblicazione contestuale all’adozione dell’atto.
Orbene, relativamente a quest’ultimo e nuovo profilo, pur
prendendo atto delle argomentazioni dell’ente, questa Procura si
riserva i necessari approfondimenti.
90
7. I controlli interni
In adempimento a quanto previsto dall’art. 1, comma 6, del d.l.
n. 174/2012 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012), è
stata trasmessa, alla Sezione regionale di controllo, la “Relazione
annuale del Presidente della Regione sul sistema dei controlli interni e sui
controlli effettuati nell’anno 2017”.
Dall’analisi di questo documento sono emerse una serie di
criticità, che nella presente Requisitoria si riporteranno, in maniera
sintetica, solo per alcune tipologie di controllo (il controllo di
regolarità amministrativo – contabile, il controllo di gestione e la
valutazione del personale dirigenziale); tuttavia, occorre rilevare,
preliminarmente, che il sistema dei controlli interni della Regione
Umbria è stato, nel corso dell’esercizio, oggetto di una revisione, così
come era avvenuto anche nel corso del 2016.
In particolare, nel corso del 2017 la Regione dichiara di aver
implementato un processo di confronto con l’OIV, volto
all’individuazione di criteri e tempi idonei rispetto ad un sistema di
valutazione delle performance fondato su obiettivi chiari ed
effettivamente misurabili. Tale sistema di valutazione non è stato
ancora completato al termine dell’esercizio 2017.
91
Entrando nel dettaglio, con riferimento al controllo di regolarità
amministrativo – contabile, esercitato in via preventiva dal Servizio
Ragioneria, si rileva che esso si sostanzia nell'apposizione o meno del
visto di regolarità contabile e non è prevista alcuna comunicazione a
specifici organi in merito agli esiti del controllo. Tale controllo è
esercitato su tutti gli atti di impegno e di liquidazione.
Con riferimento alle singole tipologie di atti, si sottolinea che il
controllo è realizzato preventivamente su ogni proposta di
provvedimento con rilevanza finanziaria, per cui non risultano
adottati atti per i quali non sia stata riscontrata la regolarità
amministrativa o contabile.
La Regione non ha effettuato specifici controlli, ispezioni o
indagini rivolte ad accertare la presenza di situazioni di irregolarità
amministrativa e contabile nell’ambito degli uffici e servizi,
nell’attuazione di programmi e progetti o nello svolgimento degli
appalti. Per quanto riguarda l’analisi dei rischi di possibili fatti
corruttivi la Regione medesima ha fatto presente che è stato adottato
il piano triennale di prevenzione della corruzione e trasparenza 2017-
2019.
Si aggiunga che non risulta effettuato il controllo di regolarità
contabile e amministrativa nei confronti di enti o gestioni autonome
92
regionali, inclusi gli organismi strumentali istituiti per la gestione
finanziaria degli interventi finanziati da risorse europee.
Relativamente a tale mancato controllo la Regione non ha fornito
alcun chiarimento.
Per ciò che concerne i controlli di gestione, nella Relazione
annuale della Presidente della Giunta, l’Amministrazione ha fatto
sapere di aver adottato un piano di gestione che traduce le strategie
in obiettivi operativi.
Con riferimento al numero di report del controllo di gestione
prodotti nel corso del 2017 è stato comunicato che, all’atto della
predisposizione della presente Requisitoria, essi risultano in corso di
elaborazione (dovrebbero essere disponibili entro il mese di maggio
dell’anno successivo a quello cui fanno riferimento). La motivazione
è dovuta alla necessità di adeguare il sistema delle rilevazioni di
contabilità analitica, che già nel 2016 aveva causato uno slittamento
nella produzione dei report. Ciò, conseguentemente, ha avuto
ripercussioni anche sulla realizzazione dei report per il 2017. A tal
proposito si rileva che, già in occasione della Requisitoria dello scorso
anno, era stato evidenziato come il sistema del controllo di gestione
fosse interessato da un processo di transizione determinato sia dalle
93
novità del d. lgs. n. 118/2011, sia dalla riorganizzazione in atto
dell’Amministrazione stessa.
Per ciò che concerne la valutazione del personale dirigenziale, sulla
base di quanto indicato sempre nella Relazione annuale della
Presidente della Giunta, si evidenzia che nell’anno 2017 l’OIV della
Regione non si è ancora espresso.
Nella Requisitoria dello scorso esercizio era stato evidenziato
che l’Organismo Indipendente di Valutazione, nominato nel mese di
ottobre 2016, avrebbe proceduto ad utilizzare i risultati del controllo
di gestione per la valutazione dei dirigenti solo a partire dalla
valutazione 2017. Nella Relazione annuale del corrente esercizio si
rileva, invece, che l’anno 2017 è stato dedicato ad approfondimenti ed
il controllo di gestione non è stato ancora utilizzato come strumento
di supporto alla valutazione del personale.
Un’ultima annotazione va fatta per l’attuazione del cosiddetto
controllo strategico. Su questo punto la Regione ha rappresentato di
aver esplicitato nel DEFR 2017 i collegamenti tra lo stato di attuazione
dei programmi, le risultanze della gestione e l’attività di controllo
strategico. Gli obiettivi programmati nel DEFR 2017 – 2019, secondo
la Regione medesima, sono tutti rendicontati nella Relazione sullo
stato di attuazione del programma di governo 2017 che, così come già
94
precedentemente rilevato, alla data di stesura della presente
Requisitoria risulta ancora in corsa di ultimazione.
Con riferimento alle criticità riscontrabili con il controllo
strategico la Regione ha evidenziato che le esse, spesso, sono legate a
caratteristiche del territorio regionale, tra cui una forte presenza di
microimprese ed una produttività del lavoro inferiore alla media
nazionale. Inoltre, l’ente rileva come nel 2017 si siano verificati dei
ritardi nell’attività di programmazione a causa dell’evento sismico,
che ha comportato l’attuazione di altre attività (in particolare quelle
legate alla gestione dell’emergenza ed alla ricostruzione).
Per quanto concerne i controlli in genere, la Sezione, oltre ad
aver evidenziato, negativamente, la mancanza della “Relazione
annuale della Presidente della Giunta sullo stato di attuazione del
programma di governo e sull’amministrazione regionale” (art. 65, lett. K,
dello Statuto della Regione), rileva che nel 2017 si registrano, ancora,
ritardi “nel sistema di valutazione di valutazione della dirigenza e del
personale, legati al non ancora esaurito processo di ricalibratura dell’attività
propria dell’OIV al nuovo sistema delle competenze, ridefinito nel 2016.
Secondo una valutazione di sintesi, anche quest’anno deve ribadirsi che la
mancata realizzazione di un adeguato, efficace ed integrato sistema di
controlli interni, mina alle basi quel rapporto sinergico e di reciproca
95
presupposizione tra il Documento di Economia e Finanza Regionale ed il
Controllo Strategico”.
Inoltre, “si ritiene che i controlli in concreto possano (e debbano)
essere ulteriormente migliorati, come del resto evidenzia la mancata
asseverazione, anche nel 2017, di numerose riconciliazioni finali dei rapporti
debito/credito con le società partecipate” (di cui si parlerà nel successivo
paragrafo 9).
Per ciò che concerne il tema dei controlli sulla gestione del S.S.R.
della Regione si rimanda al successivo paragrafo.
96
8. Spesa sanitaria
Abbiamo già detto dei vari provvedimenti adottati per
mantenere in equilibrio i saldi di finanza pubblica.
In funzione dell’enorme rilevanza della spesa sanitaria, che a
livello regionale è assolutamente predominante rispetto a tutti gli altri
impegni di spesa, il suddetto equilibrio non può prescindere da
un’attenta valutazione di questa voce di spesa. Si consideri, infatti, che
sul totale delle entrate accertate dalla Regione nel corso del 2017, ben
il 71,18% riguardano entrate destinate al settore della sanità (rispetto
agli accertamenti riguardanti le sole entrate correnti la percentuale
sale all’82,50%) così come, sul totale delle somme impegnate dalla
Regione, il 75,40% riguarda spese destinate alla sanità (rispetto agli
impegni relativi alle sole spese correnti la percentuale sale all’81,59%).
Il fabbisogno standard delle singole Regioni a statuto ordinario
è determinato applicando a ciascuna di esse i valori di costo rilevabili
in tre Regioni di riferimento. Per la costruzione dei più recenti
indicatori l’Umbria risulta tra le cinque Regioni eligibili, tra le quali
saranno scelte le tre Regioni di riferimento per la definizione dei costi
e dei fabbisogni standard ai fini del riparto del Fondo sanitario 2018.
Nella Requisitoria dello scorso esercizio era stato rilevato come
la Regione, nella Relazione sullo stato di attuazione del programma
97
di governo per il 2016, avesse sottolineato l’obiettivo della ricerca
costante del mantenimento dell’equilibrio finanziario, ponendo in
essere un’attenta analisi della spesa sanitaria. A tal fine, venivano
rimarcate le attività dirette alla costituzione della Centrale unica di
acquisti e l’accordo tra l’Umbria, la Toscana e le Marche per lo
svolgimento, da parte dei soggetti aggregatori delle tre Regioni, di
procedure di gara in forma congiunta.
Orbene, relativamente alla suddetta Centrale unica di acquisto
interregionale la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti
per l’Umbria ha rilevato che non è stata fornita alcuna notizia “per la
sperimentazione di procedure di gara in forma congiunta, cui la Regione
aveva fatto riferimento nell’ambito della documentazione acquisita per il
precedente giudizio di parificazione”.
Nella Relazione del Presidente della Regione sul sistema dei
controlli interni per il 2017 si ribadisce, invece, l’adozione da parte
dell’ente di forme di gestione accentrata per l’acquisto di beni e servizi
per il sistema sanitario regionale. Tali forme di gestione risultano
essere la Centrale regionale di acquisto per la sanità (CRAS), adesione
alle convenzioni Consip e utilizzo di strumenti di acquisto e di
negoziazione, anche telematici, previsti dalle disposizioni vigenti.
98
Per quanto detto, pertanto, ai fini del contenimento della spesa
sanitaria risulta decisivo il ruolo svolto dalle procedure centralizzate
utilizzate per gli acquisti. A tal proposito, andando ad esaminare la
percentuale di beni e servizi acquisita dalle Aziende e, in media, dal
sistema sanitario regionale mediante le procedure centralizzate e/o
coordinate di spesa, nel corso del 2017 si può notare un’incidenza sul
valore complessivo degli acquisti di beni e servizi pari al 59%, in
crescita rispetto al 57% del 2016 ed al 51% del 2015.
Relativamente agli acquisti ex art. 1, comma 510, L. n. 208/2015
(Le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le
convenzioni di cui all'articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488,
stipulate da Consip SpA, ovvero dalle centrali di committenza regionali,
possono procedere ad acquisti autonomi esclusivamente a seguito di apposita
autorizzazione specificamente motivata resa dall'organo di vertice
amministrativo e trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti,
qualora il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al
soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell'amministrazione per
mancanza di caratteristiche essenziali) la Sezione regionale di controllo
ha evidenziato che “risulta pervenuta a questa Sezione solo la
Deliberazione del Direttore generale dell’A.O. di Perugia, n. 189 del 31
gennaio 2017, di indizione di procedura negoziata per la fornitura di
99
infrastruttura hardware (valore a base d’asta € 121.870,00), trasmessa con
nota PEC del 1° febbraio 2017. Nell’ambito dell’istruttoria per il giudizio di
parificazione è stato richiesto di fornire l’elenco analitico degli acquisti
autonomi, che tuttavia le Aziende non hanno trasmesso, né hanno fornito
chiarimenti in merito”.
Con riferimento alle suddette procedure si rileva come la
medesima Sezione abbia evidenziato, in continuità con quanto
rilevato in occasione del precedente giudizio di parifica, che
“l’incremento degli acquisti centralizzati (anche se più modesto rispetto a
quello rilevato nel 2016) prosegue nella direzione più volte indicata da questa
Sezione e non deve essere interrotto…è da auspicare, anzi, una sempre più
corretta programmazione degli acquisti e un sempre maggiore ricorso alle
committenze centralizzate, anche per evitare l’ingiustificato ricorso alle
proroghe contrattuali, più volte segnalato da questa Sezione, in sede di esame
dei bilanci delle Aziende del S.S.R., in alcuni casi anche su conforme
indicazione del Collegio sindacale”.
Per ciò che concerne gli obiettivi assegnati ai Direttori generali
e conseguente valutazione dei risultati, nella Relazione annuale del
Presidente della Regione per l’anno 2017 sui controlli interni viene
evidenziato che la Regione verifica annualmente il raggiungimento
degli obiettivi specifici assegnati ai Direttori generali delle Aziende
100
sanitarie regionali; tuttavia, in attesa della rendicontazione degli
obiettivi fatta dai Direttori generali nonché dell’esito del tavolo per gli
adempimenti in materia di LEA per l’anno 2017, il processo di
valutazione dei suddetti Direttori per l’anno 2017 non si è ancora
concluso.
Anche per l’anno 2016, in attesa sempre del tavolo per gli
adempimenti in materia di LEA, il processo di valutazione dei
Direttori generali delle Aziende sanitarie della Regione Umbria non è
stato ancora completato. Per il 2015, invece, il completamento (nel
corso del 2017) delle valutazioni tecniche da parte della Giunta ha
portato, a seguito di una valutazione positiva dell’operato dei
Direttori generali, ad un incremento complessivo (relativo
all’esercizio 2015) del trattamento economico pari al 19%.
Gli obiettivi per l’anno 2017 risultano assegnati ai Direttori
generali delle Aziende sanitarie con la D.G.R. n. 1528 del 18 dicembre
2017. A tal proposito la Sezione regionale di controllo ha evidenziato
che l’assegnazione dei predetti obiettivi è avvenuta solo “a ridosso della
conclusione dell’anno di riferimento. Il ritardo registrato nell’assegnazione
degli obiettivi, peraltro ben superiore a quello dell’anno precedente, ne
vanifica la funzione. Tale comportamento configura, infatti, - più che
101
l’individuazione di obiettivi ai quali dovrebbe condurre l’attività da espletare
nel corso dell’anno - una constatazione a posteriori dell’attività già svolta”.
Si tratta, difatti, di una valutazione che è direttamente collegata
alla verifica dell’adeguatezza, o meno, del generale sistema di
programmazione, il quale è strettamente collegato alla
responsabilizzazione dei vertici dell’amministrazione.
Rimanendo nell’ambito dell’analisi della spesa sanitaria, per ciò
che concerne quella del personale la Sezione, nell’ambito delle attività
di verifica di cui all’art. 1, comma 170, della legge n. 266/2005, aveva
rilevato “il mancato rispetto dei limiti di spesa di cui all’art. 9, comma 28,
del d.l. n. 78/2010, evidenziando una sostanziale disarmonia tra la normativa
regionale, ex art. 14 della L.R. n. 8/2015 (nel testo vigente fino all’1/1/2017),
e quella statale, di cui al precitato art. 9, comma 28….il superamento del
predetto limite da parte di tutte le Aziende del Servizio sanitario regionale
risulta anche dalle Relazioni – questionario dei Collegi sindacali sul bilancio
d’esercizio al 31.12.2016 ”.
Con riferimento al superamento del predetto limite la Regione
ha comunicato di aver dato attuazione, nel corso del 2017, all’art.
47/bis della L. R. n. 11/2015, stabilendo che per il 2017 le Aziende del
S.S.R. non potessero attivare ulteriori contratti per assunzione di
personale a tempo determinato e altre tipologie di lavoro flessibile, ad
102
eccezione di due casi specifici, oltre che prevedere la necessità per le
Aziende di rendicontare le assunzioni effettuate. Su quest’ultimo
punto la Sezione di controllo ha dichiarato che “la Regione non ha
trasmesso tuttavia alcun elemento circa l’avvenuta verifica dei predetti
limiti, prevista dal comma 2, del richiamato art. 47 bis della legge regionale
n. 11/2015”. All’esito della camera di consiglio del 3 luglio 2018 la
Regione ha comunicato che con D.G.R. n. 614 dell’11 giugno 2018 è
stato verificato il rispetto di detti limiti.
Su questo aspetto la Procura, preso atto delle precisazioni
regionali, continua a riservarsi eventuali approfondimenti.
Riguardo le iniziative adottate per il monitoraggio della spesa
farmaceutica l’Amministrazione ha riferito di aver posto particolare
attenzione ai farmaci innovativi (ovvero quelli caratterizzati dal
requisito dell’innovatività terapeutica), per i quali l’Agenzia italiana
del farmaco ha autorizzato l’immissione in commercio di un rilevante
numero ad alto costo.
Per ciò che concerne la spesa farmaceutica convenzionata la
Sezione regionale di controllo ha evidenziato che i dati desunti dal
monitoraggio AIFA evidenziano il rispetto, da parte della Regione,
del tetto di spesa sia per il 2017 che per il 2016 (dati a consuntivo). Con
riferimento, invece, alla spesa farmaceutica per acquisti diretti essa
103
risulta superiore al nuovo tetto di spesa. A tal proposito la Regione ha
rilevato che ciò dipende da una serie di motivazioni, tra cui il fatto che
l’AIFA autorizza l’immissione in commercio di nuovi farmaci
determinandone, altresì, il prezzo di acquisto.
Relativamente ai controlli sulla qualità e l’appropriatezza delle
prestazioni sanitarie rese dalle strutture accreditate, sempre nella
Relazione del Presidente sui controlli interni si rileva che la Regione
programma ed effettua i suddetti controlli, specificando che
nell’ultimo anno disponibile, su un numero totale di 140.192 cartelle
cliniche, sono state analizzate 25.718 cartelle, che hanno evidenziato
una percentuale di prestazioni erogate in condizioni di
inappropriatezza pari allo 0,8%.
Per ciò che concerne la valutazione sui controlli concernenti la
gestione del Servizio sanitario, la Sezione ha ribadito quanto già
osservato negli anni precedenti, ossia che anche per il 2017 “le
informazioni fornite sul sistema dei controlli interni e sui relativi esiti, non
consentono di valutare l’adeguatezza dei controlli effettivamente esercitati,
delle loro risultanze e delle indicazioni fornite per rimuovere le criticità
gestionali eventualmente riscontrate. Ai fini dell’efficacia dei controlli
interni non si può prescindere, in particolare, dall’esigenza di definire un
articolato sistema di definizione degli obiettivi di programma che dia conto,
104
distintamente per ciascuno degli obiettivi strategici e gestionali, degli esiti
dei monitoraggi e delle verifiche affidati agli organi del controllo interno.
Anche il progetto di Potenziamento del sistema dei controlli interni,
approvato nel corso del 2017 - sulla cui evoluzione non è stata peraltro
trasmessa alcuna notizia – sembra non aver prodotto al momento i risultati
auspicati”.
A ciò si aggiunga, peraltro, quanto riferito dalla Sezione
medesima relativamente alle varie criticità riscontate “afferenti in
particolare alla non uniforme applicazione delle procedure centralizzate e/o
coordinate di spesa per acquisto di beni e servizi, allo sforamento della spesa
farmaceutica per acquisti diretti, alla inadeguatezza del sistema di
valutazione dei dirigenti e, in generale, dei controlli interni sulla gestione
sanitaria”, le quali “si ripropongono anche per l’anno 2017, nonostante
abbiano costituito oggetto di rilievo già in occasione del giudizio di
parificazione per l’anno 2016. Di fatto la Regione, fatta eccezione per una più
puntuale definizione e pesatura degli obiettivi assegnati ai Direttori generali,
non ha dato dimostrazione di aver recepito tutte le osservazioni della Sezione,
ponendo rimedio alle accennate criticità”.
Anche su queste criticità la Procura si riserva i necessari
approfondimenti.
105
9. Società partecipate
Un ultimo elemento di riflessione attiene la valutazione delle
società partecipate dalla Regione. Anche in questo caso trattasi di una
materia che, nel corso degli ultimi anni, è stata oggetto di continui
interventi legislativi (si ricordano, ad esempio, il D.L. 223/2006,
convertito con modificazioni dalla L. 4 agosto 2006, n. 248, il D.L.
78/2010, convertito con modificazioni dalla L. 30 luglio 2010, n. 122,
il D.L. 95/2012 convertito con modificazioni dalla L. 7 agosto 2012, n.
135 e, da ultimo, il D.Lgs. n. 175/2016 - Testo unico in materia di
società a partecipazione pubblica) tutti orientati a ridurre il peso, in
capo agli Enti (regionali, locali ecc.), delle partecipazioni societarie.
Infatti, in molti casi, tali società hanno prodotto perdite, a causa delle
loro inefficienze, e tutto ciò ha avuto conseguenze negative per le
casse degli Enti partecipanti.
Gli interventi normativi, pertanto, da un lato hanno delimitato
l’azione delle suddette società, sia dal punto di vista prettamente
operativo - basti pensare a quanto previsto dall’art. 13 del D.L. n.
223/2006 per cui veniva fatto divieto di possedere partecipazioni in
altre società o enti, o ancora al divieto di assunzione di nuovo
personale che, a seguito dei limiti posti a carico delle
Amministrazioni, in molti casi veniva “collocato” negli enti/società
106
partecipate, in cui le norme assunzionali erano meno restrittive – sia
dal lato della razionalizzazione del numero delle società presenti
attraverso cessioni delle partecipazioni ed accorpamenti.
Occorre sottolineare che questi provvedimenti sono stati spesso
tra loro in contrasto, sia con riferimento alle modalità attuative che ai
tempi; ne è prova il fatto che, in molti casi, i termini di legge
inizialmente previsti per la loro applicazione sono stati prorogati.
Tuttavia, a seguito dell’entrata in vigore del D. lgs. n. 175/2016,
definito Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica,
ad oggi il quadro risulta meglio definito.
Anche la Regione Umbria, così come illustrato nelle
Requisitorie degli anni precedenti, era stata già interessata da
procedimenti di aggregazione degli enti/ società partecipate
(Comunità Montane, società in house ecc.). A tal proposito si segnala
che nel corso del 2017 la Regione, nella Relazione annuale del
Presidente sul sistema dei controlli interni 2017 dedicati al controllo
sugli organismi partecipati, dichiara di aver monitorato l’attuazione
delle misure di razionalizzazione delle partecipazioni societarie ai
sensi di quanto disposto, da ultimo, dall’art. 24 del d. lgs. n. 175/2016.
Tuttavia, la Regione medesima rileva che “le procedure sono
ancora in corso. Se pur avviate nei termini indicati dal piano di
107
razionalizzazione, i tempi del completamento non sono preventivabili in
quanto le fasi di attuazione richiedono anche l’accordo con altri soggetti
interessati dalle procedure e l’attivazione degli interventi secondo principi e
modalità operative che non pregiudichino i valori”.
Nella Relazione sulla gestione dell’organo esecutivo al
Rendiconto 2017 la Giunta, nell’assolvere a quanto disposto dall’art.
11, comma 6, lettera j) del D. L.vo n. 118/2011 (“La relazione sulla
gestione allegata al rendiconto………illustra gli esiti della verifica dei crediti
e debiti reciproci con i propri enti strumentali e le società controllate e
partecipate. La predetta informativa, asseverata dai rispettivi organi di
revisione, evidenzia analiticamente eventuali discordanze e ne fornisce la
motivazione; in tal caso l'ente assume senza indugio, e comunque non oltre
il termine dell'esercizio finanziario in corso, i provvedimenti necessari ai fini
della riconciliazione delle partite debitorie e creditorie”) ha riportato le
risultanze dell’attività svolta al 31/12/2017 circa i rapporti
credito/debito tra la Regione Umbria ed alcuni enti/società
partecipate. In particolare si sottolineano le seguenti situazioni:
• la società Gepafin dichiara crediti verso la Regione pari ad
euro 3.288.443,39 a fronte di debiti riconosciuti dalla Regione per euro
569.025,98. Pertanto, l’importo dei crediti vantati da Gepafin e non
108
riconosciuti dalla Regioni (non conciliati) ammonta ad euro
2.719.417,41.
Tale differenza riguarda fatture da emettere da parte di Gepafin
per fondi che gestisce per conto della Regione, per i quali mancano
ancora le regolarizzazioni contabili.
Sempre con riferimento ai rapporti con Gepafin si evidenzia che
quest’ultima ha riportato, in una scheda intitolata “Riepilogo crediti
al 31 dicembre 2017”, ulteriori crediti verso la Regione per
11.467.647,33 euro, corrispondenti a Derivati di copertura per
8.243.904,00 euro e ad Altre attività per 3.223.743,33 euro. Si tratta di
un eventuale indennizzo a carico della Regione (di cui sarebbe
beneficiaria la società Gepafin), relativamente alla partecipazione al
Fondo immobiliare chiuso – Comparto Monteluce, a seguito della
liquidazione del fondo (o nel caso di vendita forzata).
A fronte del suddetto credito riportato da Gepafin la Regione
ha effettuato, a titolo precauzionale, un accantonamento per 11,5
milioni di euro al Fondo per passività potenziali derivanti dalla gestione di
società partecipate (già in precedenza oggetto di analisi nella presente
Relazione, allorquando sono state illustrate le quote di
accantonamento del Risultato di amministrazione).
109
Non sono indicati debiti da parte di Gepafin verso la Regione
né, dall’altra parte, crediti della Regione verso Gepafin.
Le operazioni di riconciliazione sono state asseverate
dall’organo di revisione della società;
• la società Sviluppumbria dichiara verso la Regione:
- crediti per 1.905.838,41 euro, che corrispondono ai debiti
contabilizzati dall’Ente;
- debiti per un totale di 1.142.827,48 euro, che per la Regione,
invece, risultano contabilizzati (come crediti) per 479.085,82 euro.
La somma non riconciliata, pertanto, sarebbe nel totale pari a
663.741,66 euro, dovuta, da una parte, ad un credito maggiore della
Regione per 179.085,82 euro, che riguarda la contabilizzazione ancora
da effettuare di risorse in giacenza presso Sviluppumbria e, dall’altra,
ad un minor credito della Regione per 842.827,48 euro, che si riferisce
ad anticipi erogati dalla Regione medesima per la realizzazione di
progetti ancora non completati.
Le operazioni di riconciliazione sono state asseverate
dall’organo di revisione della società;
• la società Umbria Digitale dichiara crediti verso la Regione
per euro 6.837.890,33 che sono conciliati (come debiti) dalla Regione
per euro 6.567.535,22, con una differenza pari ad euro 270.355,11.
110
Relativamente a quest’ultima somma si rappresenta che per
l’importo pari ad euro 57.971,00 sono in corso le verifiche in merito
alla sussistenza del credito vantato dalla società partecipata (anche
lo scorso anno vi erano delle verifiche in corso per l’importo di
50.996,23 euro) mentre l’importo di euro 60.200,00 non risulta tra i
debiti regionali.
Le operazioni di riconciliazione sono state asseverate
dall’organo di revisione della società;
• l’Adisu (Agenzia per il diritto allo studio universitario)
dichiara verso la Regione:
- debiti per euro 93.663,08, che non corrispondono ai crediti
contabilizzati dall’ente per un importo pari a 2.666,15 euro;
- crediti per euro 11.054.198,40, che corrisponde all’importo a
debito riconosciuto dalla Regione.
Le operazioni di riconciliazione sono state asseverate
dall’organo di revisione della società;
• la società Umbria TPL e Mobilità s.p.a. dichiara:
- crediti verso la Regione per 14.437.645,80 euro, che sono
riconosciuti (come debiti) dall’Ente per 929.244,99 euro, per cui la
mancata riconciliazione è pari a 13.508.400,81 euro. Di questa
somma, l’importo di 10.664.685,46 euro riguarda un contenzioso
111
presso il Tribunale di Perugia avviato dalla società, per il quale la
Regione ha effettuato un accantonamento ad un apposito Fondo
contenzioso mentre 2.843.715,35 euro non risulta tra i debiti della
Regione.
Relativamente a quest’ultima entità, la Sezione regionale di
controllo ha evidenziato la necessità che la Regione “proceda con
sollecitudine a verificare l’effettiva esistenza dell’obbligazione giuridica
sottostante e, in caso positivo, a registrare contabilmente i relativi debiti”.
La Regione, inoltre, tra i propri residui passivi conserva la
somma di 2.053.149,64 euro, che non trova corrispondenza tra i
crediti della società, nel senso che a fronte di questo importo Umbria
TPL e Mobilità s.p.a. non ha contabilizzato alcun credito. Si tratta di
una somma che fa riferimento ad interventi infrastrutturali. Anche
su tale debito la Sezione “nutre perplessità in merito alla mancata
rilevazione dello stesso tra i crediti della società”;
- debiti verso la Regione per 13.715.968,34 euro, a fronte dei
quali per la Regione risulta la contabilizzazione di un credito pari a
12.696.759,75 euro. La somma non riconciliata, pertanto, risulta pari
a 1.019.208,59 euro, di cui 957.787,38 euro fa riferimento a somme per
manutenzione straordinaria, le quali risultano contabilizzate come
debiti per la società in quanto, nel caso in cui la manutenzione non
112
venisse effettuata, sorge l’obbligo di restituzione a favore della
Regione.
La mancata riconciliazione di alcuni rapporti credito/debito tra
la Regione e Umbria TPL e Mobilità s.p.a, unitamente al fatto che le
operazioni di riconciliazione non sono state asseverate dall’organo
di revisione della società evidenzia, ancora una volta, le difficoltà
nell’implementazione di un rapporto trasparente tra la Regione e la
sua partecipata.
Com’è noto, Umbria TPL e Mobilità s.p.a. ha gestito fino agli
inizi del 2014 il trasporto pubblico locale e, successivamente, la
manutenzione dell’infrastruttura ferroviaria sulla base di un
contratto di servizio con la Regione, che corrisponde per un canone
annuo liquidato mensilmente per l’espletamento di detto servizio.
Il Collegio dei Revisori dei conti, nel proprio “Parere sulla
proposta di legge di rendiconto generale per l’esercizio finanziario 2017”,
oltre ad aver evidenziato, per Umbria TPL e Mobilità s.p.a. e per altri
4 enti il mancato invio delle note dei rapporti debito/credito
asseverate con sottoscrizione degli organi di revisione, ha affermato
che “in virtù della consistenza degli importi non riconciliati, oltre che della
mancanza di asseverazione da parte dell’organo di revisione dei soggetti
113
partecipati che non hanno trovato conciliazione, non è nelle condizioni di
poter attestare la consistenza e l’esigibilità di tali poste”.
Si aggiunga, inoltre, che lo stesso Collegio, nel Verbale n. 7 del
6 giugno 2018 che accompagna il “Parere sulla proposta di legge di
rendiconto generale”, in ordine alla gestione dei rapporti tra la
partecipata e la Regione, ha rilevato che “i canoni per la gestione
dell’infrastruttura ferroviaria sono stati corrisposti dalla Regione sino alla
rata del mese di ottobre 2017 compreso, mentre le rate seguenti (novembre
e dicembre 2017) risultano compensate con i crediti vantati dalla Regione
stessa”. Per ciò che concerne la liquidazione alla società del
corrispettivo dell’infrastruttura ferroviaria di competenza 2017,
nelle determinazioni dirigenziali della Regione viene dato atto
dell’acquisizione della rendicontazione del corrispettivo, che risulta
contenuta in due note p.e.c., di cui una relativa al periodo gennaio –
settembre 2017 ed una relativa al periodo gennaio – ottobre 2017.
Non risulterebbe, invece, alcuna rendicontazione per il bimestre
novembre – dicembre 2017.
Orbene, il Collegio dei Revisori dei conti al riguardo rileva che
“non essendo in possesso della citata rendicontazione non è in grado di
esprimere alcuna valutazione sul punto. La richiesta di documentazione
inoltrata al Servizio preposto alla valutazione sul corretto adempimento
114
degli obblighi contrattualmente assunti dalla partecipata nei confronti della
Regione è rimasta inevasa, come quella riferita alla documentazione relativa
alla riconciliazione delle partite con la partecipata (incompleta)”.
Soprattutto in relazione alla consistenza dei rapporti tra la
Regione e la società Umbria TPL, anche in virtù della suindicata
annotazione riportata dal Collegio dei Revisori, si ripropongono le
criticità più volte evidenziate nella presente Requisitoria.
Pertanto, anche su questo aspetto la Procura continua a
riservarsi le opportune valutazioni di merito;
• l’Afor (Agenzia forestale regionale) dichiara verso la Regione:
- debiti per euro 25.918,61, relativamente ai quali l’ente ha
contabilizzato come crediti la somma di euro 1.504,75 (somma non
riconciliata pari a 24.413,86 euro);
- crediti per 3.259.186,39 euro, che risultano essere contabilizzati
(come debiti) dalla Regione per 3.985.988,58 euro. La somma non
riconciliata, pertanto, è pari a 726.802,19 euro e fa riferimento ad
interventi affidati ad Afor ancora non contabilizzati dalla stessa.
Le operazioni di riconciliazione sono state asseverate
dall’organo di revisione della società.
Occorre precisare che, in alcuni casi sopra rappresentati, le
somme non riconciliate risultano particolarmente consistenti.
115
Nella Relazione sulla gestione dell’organo esecutivo sono state
esposte, sinteticamente, le motivazioni delle mancate riconciliazioni
tra quanto dichiarato dalle singole partecipate e quanto
contabilizzato nel bilancio della Regione.
Il più delle volte, ad esempio, si fa riferimento ad anticipi, da
parte della Regione, di somme trasferite a favore della partecipata la
quale, non avendo ancora completato il progetto o non avendo
ancora utilizzato i fondi ricevuti dall’ente (nei cui confronti si è
impegnata per la loro gestione), risulta a debito dell’importo
ricevuto. E, d’altronde, resterà nella suddetta situazione contabile
fintanto che non ultimerà le attività per le quali ha ricevuto i
contributi da parte della Regione.
Per ciò che concerne le motivazioni addotte ed esplicitate nella
Relazione sulla gestione circa la mancata riconciliazione delle
somme, si ritiene che quanto riportato dall’ente sarebbe stato
meritevole di una maggiore chiarezza, sebbene si prende atto che le
operazioni di riconciliazione finali nella maggior parte dei casi
risultano asseverate dall’organo di revisione. Anche la Sezione
regionale di controllo ha evidenziato che “le motivazioni addotte
dall’Amministrazione regionale circa le mancate conciliazioni non sono
sufficientemente esaustive”.
116
Soprattutto per la mancata asseverazione dell’organo di
revisione della società Umbria TPL e Mobilità s.p.a. si pone una
riflessione maggiore, in virtù delle diverse problematiche che
intercorrono tra la società e l’ente, le quali, tra l’altro, sono già state
oggetto di approfondita analisi nella presente Requisitoria.
Se, infatti, oltre le citate tematiche connesse alla mancata
restituzione del finanziamento concesso dalla Regione alla società o,
ancora, al valore della partecipazione che, sebbene sia stato ridotto,
continua a suscitare dubbi sul reale valore da contabilizzare nel
bilancio dell’ente, si aggiungono ulteriori questioni, come quella
precedentemente rappresentata relativa ad un’eventuale
restituzione di somme per mancata effettuazione dell’attività di
manutenzione o, ancora, mancato riconoscimento di somme a
debito, allora il quadro dei rapporti tra i due soggetti diventa ancor
più complesso e delicato, con potenziali ripercussioni negative
(ulteriori) sul bilancio della Regione medesima.
Su questo aspetto la Procura si riserva le necessarie iniziative.
Questa riflessione, unitamente al quadro dei rapporti prima
descritti tra la Regione e le sue partecipate, aldilà della valutazione
sulle singole fattispecie, dimostra la necessità e l’importanza di un
continuo monitoraggio delle suddette società, in considerazione, da
117
un lato, della consistenza delle somme erogate dalla Regione e
contabilizzate nei bilanci degli enti partecipati (con conseguenti
ricadute sui risultati d’esercizio conseguiti da ciascuno di essi) e,
dall’altro, di situazioni per le quali, ad esempio, somme contabilizzate
come crediti nei bilanci di singole società in realtà non risultano
dovute dalla Regione medesima.
Per altre situazioni, che non sono state oggetto della
valutazione dapprima esposta, non risultano asseverate dall’organo
di revisione le operazioni di riconciliazione tra la Regione ed una serie
di Enti minori, per i quali non sussisterebbero crediti/debiti reciproci
(Grifolatte, Ente Acque Umbro Toscane, Centro Studi Giuridici e
Politici ecc.). Inoltre, non sono state asseverate le operazioni di
riconciliazione tra la Regione e l’Azienda vivaistica regionale
Umbraflor (non risulterebbero, a tal fine, somme non riconciliate sia
per importi a credito vantati dall’Azienda, pari a 205.301,25 euro, sia
per importi a debito, pari a 1.736.243,63 euro), nonché quelle tra la
Regione ed il Consorzio Scuola Umbra di Amministrazione Pubblica
(mancata riconciliazione dei crediti vantati dal Consorzio, rispetto ai
debiti rappresentati dall’ente, per 75.166,00 euro).
Con riferimento alle asseverazioni richieste dall’art. 11 del D
L.vo n. 118/2001, il Collegio dei Revisori ha rilevato che talune società
118
“non hanno fornito l’asseverazione con sottoscrizione del revisore”. Inoltre,
il medesimo Collegio, con sottoscrizione del Presidente, “ha apposto la
propria asseverazione alle sole note dei rapporti debito/credito asseverati dagli
organi di revisione degli enti e delle società partecipate”.
Il Collegio dei Revisori, inoltre, ha evidenziato che la Regione
ha fornito le risultanze dei saldi regionali verso alcuni Enti solo a
ridosso della presentazione della sua Relazione, per cui “in merito ai
rapporti debito/credito con gli Enti locali oggetto di verifica, non è in grado
di esprimere un giudizio sulla consistenza complessiva delle partite, nonché
sulle corrette modalità di contabilizzazione”.
All’esito della camera di consiglio del 3 luglio 2018 la Regione
ha comunicato di aver ricevuto le asseverazioni da parte degli organi
di revisione delle seguenti società partecipate o enti dipendenti:
Umbriaflor, Consorzio Scuola Umbra di Amministrazione Pubblica
“Villa Umbra”; Istituto per la storia dell’Umbria contemporanea;
Centro studi giuridici e politici; E.A.U.T. (Ente Acque Umbro
Toscane); Gruppo Grifo Alimentare; Gruppo Agricole Cooperative di
Terni.
Ciò premesso, pur prendendo atto delle recenti precisazioni
della Regione, questa Procura sulla base di quanto esposto ed alla luce
delle considerazioni del Collegio dei Revisori dei conti, è ancor più
119
attuale rinnovare l’invito ad un monitoraggio costante degli enti
partecipati; ciò, naturalmente, non deve limitarsi ad un aspetto
esclusivamente di natura contabile, ma deve essere in grado di
valutare, in modo tempestivo, la gestione delle suddette società,
acquisendo informazioni utili e tempestive. Il suddetto invito è
confermato, altresì, dal Collegio dei Revisori dei conti, che pone
“particolare attenzione alle posizioni debitorie e creditorie nei confronti
dell’Ente”.
Si evidenzia, tra l’altro, che alla data di approvazione del
Rendiconto 2017 da parte della Giunta Regionale, non tutte le società
avevano approvato il bilancio dell’esercizio 2017 per cui la Regione
non aveva a disposizione la situazione economica, patrimoniale e
finanziaria aggiornata dei soggetti partecipati (tutte le consistenze
patrimoniali si riferiscono, infatti, all’esercizio 2016, ad eccezione
della società Umbria Digitale e del Parco 3A, il cui bilancio 2017 era in
corso di approvazione alla data di predisposizione del Rendiconto
regionale).
Al fine di adeguarsi alle disposizioni dell’art. 24 del d. lgs. n.
175/2016, la Regione ha adottato, con atto n. 1101 del 28.09.2017, il
piano di ricognizione e revisione straordinaria delle partecipazioni
societarie. Questa Procura prende atto di quanto posto in essere
120
dall’ente e, soprattutto, di quanto segnalato dalla Sezione regionale di
controllo in merito alla necessità, per la Regione, di “valutare il
perdurante interesse a mantenere la partecipazione in società che, operando
sul mercato, non offrano servizi di interesse generale”, di “razionalizzare i
costi di funzionamento nei confronti di tutte indistintamente le società
partecipate” ed, infine, di “vigilare sui procedimenti di liquidazione in atto
delle partecipate, avviati da più anni, con l’obiettivo di favorirne il
completamento e porre termine al sostenimento di ulteriori costi che con
cadenza annuale incidono anche indirettamente sul bilancio dell’Ente”.
Pertanto, al fine di fornire un quadro complessivo della
situazione finanziaria regionale, alla luce anche dell’avvio del
processo di consolidamento dei conti - ritenuto, da questa Procura, di
fondamentale importanza - per cui oltre ai dati di bilancio dell’ente
Regione si rilevano anche quelli degli enti strumentali e delle società
partecipate, si sottolinea la necessità di intraprendere in maniera
sempre più efficace il sistema dei controlli.
***
Alla luce delle considerazioni svolte, pur rilevando alcuni
elementi di criticità sopra ampiamente illustrati, che potrebbero
incidere sull’andamento della finanza regionale, soprattutto se non
121
tenuti adeguatamente sotto controllo, si ritiene che essi non
influiscano negativamente ai fini del giudizio di parificazione.
P.Q.M.
il sottoscritto Procuratore Regionale, concludendo,
CHIEDE
che la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Regione Umbria, deliberi, nel presente giudizio, la parificazione del
rendiconto generale della Regione Umbria per l’esercizio finanziario
2017.
IL PROCURATORE REGIONALE Antonio Giuseppone
Perugia, 10 luglio 2018
![Disturbi dell'eiaculazione [modalit compatibilit ] - unipi.it · Eiaculazione precoce Incapacità di esercitare un controllo volontario sull’eiaculazione tale da rendere insoddisfacente](https://static.fdocumenti.com/doc/165x107/6034a650a3a1400cd06ba720/disturbi-delleiaculazione-modalit-compatibilit-unipiit-eiaculazione-precoce.jpg)
