SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA PUGLIA

GIUDIZIO DI PARIFICAZIONE DEL RENDICONTO

GENERALE DELLA REGIONE PUGLIA PER

L’ESERCIZIO 2017

BARI – 13 LUGLIO 2018

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA PUGLIA

Parificazione del rendiconto generale

della Regione Puglia

per l’esercizio 2017

Relazione del Consigliere Stefania Petrucci

RELAZIONE

in udienza del magistrato relatore

Cons. Stefania Petrucci

L’odierna relazione riassume l’analisi dei dati contabili del disegno di legge di

approvazione del rendiconto 2017 della Regione Puglia oggetto del presente

giudizio di parificazione e le osservazioni sulla legittimità e regolarità della

gestione formulate dalla Sezione alla luce dell’intero ciclo di controlli sulla

finanza regionale e comprensivi anche dell’esame del bilancio previsionale

2017-2019 e delle coperture finanziarie delle leggi di spesa.

Infatti, l’attuale evoluzione della finanza pubblica, rafforzativa dei parametri

costituzionali attinenti l’equilibrio dei conti del settore pubblico allargato, si

estrinseca, per gli enti territoriali, in una complessa rete di norme attuative tra

le quali assume piena rilevanza il D. Lgs. n. 118/2011 che, impone che, nelle

leggi di approvazione del rendiconto delle Regioni, siano espressi con chiarezza

e coerenza gli elementi basilari inerenti la dimostrazione della situazione

economico-finanziaria (Corte Costituzionale, sentenza n. 49/2018).

Il presente giudizio di parificazione si inserisce, quindi, tra l’approvazione da

parte della Giunta regionale del disegno di legge sul rendiconto generale

dell’esercizio 2017 n. 99 del 29/05/2018 modificato dal disegno di legge n. 126

del 10/07/2018 e l’approvazione della relativa legge da parte del Consiglio

regionale.

La manovra di bilancio regionale che ha tratto le mosse dall’approvazione del

Documento di economia e finanza (DEFR), se pure tardivamente approvato,

appare prevalentemente incentrata sulla programmazione comunitaria e

sull’individuazione degli obiettivi strategici di ciascun Dipartimento per poi

pienamente articolarsi con l’approvazione della legge di stabilità regionale (L.R.

n. 40 del 30/12/2016) e della legge di bilancio (L.R. n. 41 del 30/12/2016).

Tra le assegnazioni finanziarie della legge di stabilità regionale per l’esercizio

2017, particolarmente degne di nota devono reputarsi le disposizioni per la

realizzazione delle linee guida per la costruzione del piano strategico di

sviluppo e per l’avvio del programma di primi interventi da realizzare sul

territorio di Taranto.

La legge di bilancio della Regione Puglia per l’esercizio finanziario 2017 e

pluriennale 2017-2019 è stata approvata con la L. R. n. 41 del 30/12/2016.

La struttura del bilancio di previsione 2017 riporta, secondo il vigente sistema

di armonizzazione contabile, la ripartizione delle spese per missione,

programma e titolo e la composizione per missioni e programmi del fondo

pluriennale vincolato. Lo stato di previsione delle entrate è approvato in €.

17.360.056.746,23 in termini di competenza ed in €. 26.369.011.592,22 in termini

di cassa per l’anno finanziario 2017, in €. 15.703.218.474,06 in termini di

competenza per l’anno finanziario 2018 ed in €. 15.568.906.399,93 in termini di

competenza per l’anno finanziario 2019. Lo stato di previsione della spesa è

approvato in €. 17.271.837.077,62 in termini di competenza ed in €.

26.369.011.592,22 in termini di cassa per l’anno finanziario 2017, in €.

15.873.286.583,93 in termini di competenza per l’anno finanziario 2018 ed in €.

15.318.906.399,93 in termini di competenza per l’anno finanziario 2019.

La mancata corrispondenza tra stato di previsione delle entrate e delle spese in

termini di competenza nell’equilibrio finale di ciascuna annualità del triennio

di bilancio 2017-2019, trova giustificazione, secondo la disciplina dell’art. 3,

commi 13-14, del D. Lgs. n. 118/2011, nella copertura del disavanzo tecnico che

costituisce l’unica eccezione al principio generale dell’equilibrio di bilancio e

che l’Ente ha esposto con trasparenza accogliendo le osservazioni rese da questa

Sezione, con riferimento all’esercizio 2016.

Si rileva dal raffronto con le determinazioni dei fondi di riserva effettuate

dall’Ente nel precedente esercizio, il notevole incremento del fondo di riserva

per passività potenziali passato da 4 a 23 milioni di euro e del fondo speciale di

parte corrente per il finanziamento di leggi regionali che si perfezionano dopo

l’approvazione del bilancio che risulta incrementato da 9,5 a 17 milioni di euro.

Lo stanziamento del fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) è stato definito

dalla Regione, in via prudenziale, mediante un accantonamento pari al 100%

del valore.

Con la manovra di assestamento di bilancio, dettata dalla L.R. 9/08/2017 n. 36,

si è provveduto, tra l’altro, all’adeguamento del predetto fondo crediti di

dubbia esigibilità in conformità ai principi contabili, mentre, con la variazione

di bilancio, intervenuta con la L.R. 12/12/2017 n. 54, sono state assegnate

risorse aggiuntive a favore del Servizio sanitario regionale e sono state dettate

specifiche disposizioni per integrare il reddito di inclusione previsto dal D. Lgs.

n. 147/2017; è stata, inoltre, prevista l’erogazione, a favore della Città

metropolitana di Bari e delle Province e previa apposita intesa con l’UPI

(Unione delle Province d’Italia), di un contributo straordinario di parte corrente

per un importo complessivo massimo di 13 milioni di euro, al fine di concorrere

al conseguimento degli equilibri di bilancio per l’esercizio 2017.

L’esame della relazione al disegno di legge al rendiconto dell’esercizio 2017

evidenzia, inoltre, che la chiusura del POR FESR Puglia 2007-2013 è stata

predisposta nell’ambito della relazione finale di esecuzione trasmessa alla

Commissione Europea il 31 marzo 2017 e che le spese certificate costituiscono

circa il 109% della dotazione complessiva del Programma per un importo di €.

4.216.376.784,00. Tra gli assi maggiormente performanti, si segnala l’Asse VI in

tema di “competitività dei sistemi produttivi e occupazione” che presenta un

totale di spese certificate pari a 986 milioni di euro.

Nell’ambito della programmazione comunitaria 2014-2020, ed in particolare del

programma operativo FESR, l’importo più elevato di spesa pubblica si rileva

per l’Asse VI in materia di “tutela dell’ambiente e promozione delle risorse

naturali e culturali” con oltre 77 milioni di euro di pagamenti certificati inerenti

prevalentemente il miglioramento del servizio idrico integrato.

L’odierno quadro ordinamentale in tema di raggiungimento degli obiettivi di

finanza pubblica, appare caratterizzato dal superamento, per effetto della L. n.

164/2016, dei quattro saldi di bilancio e dalla legge di stabilità 2017 che, per il

triennio 2017-2019, considera, tra le entrate e spese finali, al netto della quota

rinveniente dal ricorso all’indebitamento, il fondo pluriennale vincolato ovvero

il fondo per la copertura degli impegni pluriennali derivanti da obbligazioni

passive dell'ente esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata

l'entrata.

Il recente intervento del Giudice delle Leggi, con riferimento alla possibilità, dal

2020, di iscrivere il predetto fondo pluriennale solo per la parte finanziata da

entrate finali con conseguente necessità di utilizzare a copertura nuove entrate

dell’anno, ha, tuttavia, chiarito che la mancata previsione della “neutralità

finanziaria” per tutte le partite di entrata e di spesa di natura pluriennale

derivanti da programmi, già perfezionati in termini di copertura negli esercizi

precedenti, comporta un evidente vulnus per l’ente territoriale con riguardo sia

al principio del pareggio di cui all’art. 81 della Costituzione che al principio

dell’art. 97, primo comma, della Costituzione, in tema di equilibrio dei bilanci

e sostenibilità del debito pubblico (Corte Costituzionale, sentenza n. 101/2018).

La Regione Puglia ha aderito al patto di solidarietà nazionale “verticale”

attraverso l’acquisizione di spazi finanziari per la realizzazione di nuovi

investimenti per l'importo complessivo di €. 40.763.421,05, ma rispetto agli

spazi finanziari acquisiti l’Ente non è riuscito ad utilizzare la somma di circa

due milioni di euro in termini di impegni per spese d’investimento che

avrebbero dovuto rendersi esigibili dal 2018 al 2021 attraverso la costituzione

del fondo pluriennale vincolato nell’esercizio 2017.

Risulta conseguito l’obiettivo del pareggio di bilancio per il quale permane,

come già rilevato per il precedente esercizio, il fenomeno di overshooting che

comporta una notevole capacità di spesa inespressa, se pure va rilevata, alla

chiusura dell’esercizio 2017, la consistente contrazione rispetto ai dati del terzo

trimestre del medesimo anno esaminati dalla Sezione in sede di pronuncia sul

bilancio di previsione.

La Regione non potrà, quindi, avvalersi del sistema premiale introdotto dalla

legge di stabilità 2017 poiché la differenza di 203,45 milioni di euro tra saldo

conseguito ed obiettivo da raggiungere, risulta pari all’1,76% e pertanto

collocandosi al di sopra dell’1% degli accertamenti delle entrate finali non potrà

fruire dell’innalzamento di spesa per rapporti di lavoro flessibile.

In merito al raggiungimento dell’obiettivo di cassa, non essendo stato realizzato

un saldo di cassa positivo o pari a zero, l’Ente non potrà beneficiare degli

ulteriori effetti premiali indicati dall’art. 1, comma 479, lettera a), della L. n.

232/2016 che ha previsto l’assegnazione, con finalità d’investimento, di

eventuali risorse incassate dal bilancio dello Stato in applicazione del regime

sanzionatorio per il mancato rispetto degli obiettivi di finanza pubblica.

Nell’esercizio 2017, la Regione non ha contratto nuovi prestiti, ha conseguito

una riduzione dello stock complessivo del debito di circa 62 milioni di euro ed

ha rispettato i limiti di indebitamento per i quali è prevista ex lege l’esclusione

dal calcolo delle risorse ottenute a titolo di anticipazione di liquidità.

Risulta, invece, correttamente inserita nel calcolo dei limiti quantitativi di

indebitamento la garanzia fideiussoria sussidiaria prestata favore della Banca

europea degli investimenti per la contrazione di un mutuo da parte della società

partecipata Acquedotto pugliese S.p.A. che ha attualmente estinto il prestito.

Per effetto dell’adesione nell’esercizio 2016 alle operazioni di buy back, non sono

più presenti forme di debito di tipo obbligazionario e connessi strumenti di

finanza derivata.

L’Agenzia Moody’s ha confermato, alla chiusura dell’esercizio 2017, il rating

Baa2 collocando la Puglia nella parte alta della fascia di rating delle Regioni

italiane.

Il fondo di cassa, alla chiusura dell’esercizio 2017, assomma a €.

1.614.537.993,82, in diminuzione rispetto al dato del precedente esercizio pari a

€. 1.697.505.803,54.

Il risultato della gestione di competenza puro, ovvero considerando solo

accertamenti ed impegni di competenza senza i fondi pluriennali vincolati,

risulta positivo per la somma di €. 343.101.382,68 ed il risultato armonizzato,

per effetto del fondo pluriennale vincolato, ammonta a €. 287.847.139,28.

La Regione, in conformità alle osservazioni rese da questa Sezione nella

relazione allegata al precedente giudizio di parificazione e finalizzate ad una

maggiore trasparenza di bilancio, ha esposto, all’art. 10 del disegno di legge al

rendiconto 2017, le risultanze del fondo pluriennale vincolato sia in entrata che

in uscita e suddiviso per parte corrente e parte capitale.

All’esito dell’articolata fase istruttoria, l’Ente ha provveduto ad adeguare il

quadro generale riassuntivo allegato al disegno di legge al rendiconto 2017, ai

rilievi di questa Sezione in merito alla valorizzazione al titolo 4 della spesa del

fondo anticipazioni di liquidità rideterminando conseguentemente il dato

contabile dell’avanzo di competenza comunque positivo indicato dal predetto

quadro riassuntivo che, secondo le intenzioni del legislatore

dell’armonizzazione, è destinato a fornire una visione sintetica e globale

dell’intera gestione di competenza finanziaria dell’esercizio.

Il risultato di amministrazione dell’esercizio 2017 positivo per l’importo di €.

2.310.416.561,39, all’esito della scomposizione in quote vincolate, accantonate e

destinate prevista dall’art. 42 del D. Lgs. n. 118/2011, presenta l’importo

negativo di €. 448.913.058,88.

La disciplina vigente prevede, infatti, una separata evidenza per le quote

vincolate e accantonate e tali partite, secondo l’insegnamento del Giudice delle

Leggi, “necessitano di essere garantite da adeguate risorse loro specificamente destinate

in conformità ai principi della copertura economica” trattandosi di risorse che non

possono essere assolutamente distratte e diversamente impiegate (Corte

Costituzionale, sentenza n. 274/2017).

Pertanto, per la Regione Puglia, il risultato finale della parte disponibile risente

ampiamente della costituzione del fondo per anticipazioni di liquidità che, alla

luce del costante orientamento del Giudice delle Leggi e di questa Corte,

costituiscono elemento influente sulla sola cassa e non un cespite utilizzabile

nella parte attiva del bilancio.

Il totale delle entrate accertate, alla chiusura dell’esercizio 2017, assomma a €.

13.269.310.356,32 di cui €. 9.041.581.866,16 riscosse e €. 4.227.728.490,16 da

riscuotere.

Il gettito complessivo è aumentato per effetto dei maggiori accertamenti

realizzati in termini di compartecipazione all’IVA, della tassa automobilistica

regionale e del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi.

Si registra, nell’esercizio 2017, una notevole consistenza delle entrate correnti,

in aumento rispetto all’esercizio precedente e dei trasferimenti correnti; le due

entrate insieme incidono, infatti, per quasi due terzi dell’intera disponibilità

accertata.

L’ammontare complessivo delle spese impegnate dalla Regione Puglia,

nell’esercizio 2017, ammonta a €. 12.926.208.973,64 di cui €. 9.214.257.031,60

pagati e €. 3.711.951.942,04 rimasti da pagare.

I residui attivi, al 31 dicembre 2017, ammontano a €. 8.418.542.872,43, in crescita

rispetto al dato di €. 6.449.187.276,56 dell’esercizio 2016.

Anche i residui passivi subiscono un incremento rispetto al precedente

esercizio passando da €. 5.631.739.834,31, alla chiusura dell’esercizio 2016, a €.

7.176.042.236,98.

L’articolo 11 del disegno di legge al rendiconto 2017, recante la scomposizione

ex lege del risultato di amministrazione, riporta, nel rispetto della disciplina

prevista esclusivamente per gli enti regionali, tra le quote accantonate, il fondo

per accantonamento per residui perenti al 31/12/2017 per l’importo di €.

145.405.334,20.

Il dato della debitoria fuori bilancio pari a €. 17.031.290,57 registra una

consistente flessione rispetto al precedente esercizio, pur dovendosi

evidenziare che la legislazione in materia di riconoscimento di debiti fuori

bilancio risulta pari al 37% della legislazione regionale di spesa ed al 22%

dell’intera legislazione regionale e che l’importo è ascrivibile per €.

11.694.216,80 a sentenze e provvedimenti giudiziari esecutivi e per €.

5.337.073,77 all’acquisizione di beni e servizi, in assenza di preventivo impegno

di spesa.

Anche nell’attuale esercizio risultano pendenti molteplici disegni di legge volti

al riconoscimento di debiti fuori bilancio.

Nell’ambito della spesa regionale, un ruolo fondamentale è assunto dalla spesa

sanitaria per la quale, all’esito delle attività istruttorie, è emerso che il risultato

netto del bilancio consolidato del Servizio sanitario regionale è stato di 4,1

milioni di euro.

L’indice di tempestività dei pagamenti al 31 dicembre 2017, calcolato secondo

le modalità dell’art. 9 del DPCM 22/09/2014, è risultato pari a 4 giorni,

evidenziando una costante contrazione dei tempi di pagamento rispetto al

precedente esercizio ove si era registrato il dato di 28 giorni.

La Sezione prende atto, inoltre, della conseguita adempienza agli standard

ministeriali stabiliti per il conseguimento dei livelli essenziali di assistenza che,

si rammenta, costituiscono una spesa costituzionalmente necessaria (Corte

Costituzionale, sentenze n. 169/2017 e n. 117/2018).

Un concreto processo di autocorrezione, intervenuto successivamente ai rilievi

contenuti nelle relazioni allegate ai precedenti giudizi di parifica, è ravvisabile

negli interventi predisposti dall’Ente al fine di pervenire alla contrazione della

spesa farmaceutica quali l’istituzione del prontuario terapeutico unico

regionale e l’adozione di un protocollo operativo finalizzato alla corretta

gestione della distribuzione diretta dal primo ciclo di terapia alla dimissione.

Nel corso del 2017 sono state avviate le gare regionali per l’acquisto di farmaci

mediante istituzione del sistema dinamico di acquisizione da parte del soggetto

aggregatore InnovaPuglia Spa. Il primo appalto, per circa 1,17 miliardi di euro,

risulta aggiudicato nei primi mesi dell’esercizio 2018 ed è stato bandito un

secondo appalto anche per farmaci non esclusivi.

Il monitoraggio AIFA della spesa farmaceutica convenzionata, alla chiusura

dell’esercizio 2017 ed effettuato secondo la novella legislativa della legge di

stabilità 2017, rileva il conseguimento della percentuale del 8,76%, a fronte del

limite legislativo del 7,96% ed una apprezzabile contrazione, rispetto al

precedente esercizio, del 4,37% superiore a tutte le altre Regioni, fatta eccezione

per la Sicilia (-4,43%).

La Regione ha oltrepassato, inoltre, unitamente alla quasi totalità delle Regioni,

il tetto della spesa farmaceutica per acquisti diretti registrando una percentuale

del 9,77%, a fronte del limite legislativo del 6,89%.

Risulta conseguentemente oltrepassato anche il limite di spesa complessivo del

14,85% per aver la Regione raggiunto la percentuale del 18,53%.

La legge di stabilità 2017 (commi 400 e 401) ha, inoltre, istituito, nello stato di

previsione del Ministero della salute, due fondi per il concorso al rimborso alle

Regioni per l'acquisto dei medicinali innovativi e dei medicinali oncologici

innovativi. La spesa sostenuta nel 2017 dalla Regione Puglia assomma a €.

66.511.052,00 per medicinali innovativi non oncologici e a €. 29.074.904,00 per i

medicinali innovativi oncologici.

Sono, infine, proseguite le iniziative in materia di riordino della rete ospedaliera

nel rispetto delle valutazioni dei competenti Ministeri, da ultimo con l’adozione

del regolamento regionale n. 3 del 19/02/2018.

L’esame della Sezione si è, inoltre, soffermato sui documenti di contabilità

economico-patrimoniale che, si affiancano alla contabilità finanziaria, secondo

il dettato del principio contabile allegato n. 4/3 al D. Lgs. n. 118/2011 ed al fine

di accertare, mediante il conto economico, la rappresentazione delle "utilità

economiche" acquisite ed impiegate nel corso dell'esercizio nonché rilevare, in

virtù dello stato patrimoniale, le variazioni del patrimonio dell'ente che

costituiscono un indicatore dei risultati della gestione.

L’art. 12 del disegno di legge al rendiconto dell’esercizio 2017 evidenzia, per il

conto economico, un risultato di esercizio di €. 346.619.117,30, mentre, il conto

del patrimonio presenta consistenze di attività e passività finanziarie per

l’importo di €. 12.152.009.833,72.

Nella nota integrativa al bilancio chiuso al 31 dicembre 2017, redatta ai sensi

dell’art. 2427 del codice civile e dell’articolo 11, comma 6, lettera n), del D. Lgs.

n. 118/2011, l’Ente ha esposto le principali attività ricognitive e di redazione

seguite per la predisposizione dello stato patrimoniale e del conto economico

ed ha precisato che, per la redazione dei documenti, è stato applicato il

principio della competenza economica riconducibile al principio contabile n. 11

dell’Organismo Italiano di Contabilità (O.I.C.).

Nell’ambito dei trasferimenti e contributi, evidenziati dal conto economico,

rivestono una percentuale pari al 60,15% i trasferimenti alle aziende sanitarie a

titolo di finanziamento del servizio sanitario nazionale che assommano

all’importo complessivo di €. 6.264.201.912,27.

Nel corso del 2017, l’Ente ha conseguito proventi da dismissione di immobili a

titolo oneroso per l’importo complessivo di €. 1.356.304,48 e proventi da

locazioni attive e concessioni per €. 1.177.384,69.

Per il settore delle immobilizzazioni finanziarie, occorre preliminarmente

rammentare che l’art. 24 del D. Lgs. n. 176/2015, come modificato dall’art. 15

del D. Lgs. n. 100/2017, prevedeva, al fine di operare una revisione

straordinaria delle partecipazioni, che, entro il 30 settembre 2017, ciascuna

amministrazione doveva effettuare, con provvedimento motivato, la

ricognizione di tutte le partecipazioni possedute individuando quelle che

dovevano essere alienate.

Per le amministrazioni, come la Regione Puglia, che avevano già adottato, ai

sensi del comma 612 della L. n. 190/2014, il piano operativo di

razionalizzazione la revisione straordinaria è considerata dal legislatore alla

stregua di un aggiornamento del predetto piano.

Con deliberazione di Giunta regionale n. 1473 del 25/09/2017, l’Ente, preso atto

che l’attività svolta dalla società controllata Puglia Valore Immobiliare, società

di cartolarizzazione S.r.l. non rientra tra quelle dirette alla produzione di beni e

servizi strettamente necessari al perseguimento di finalità istituzionali (indicate

dall’art. 4, commi 2 e 3, del D. Lgs. n. 175/2016), ha, tuttavia, ritenuto opportuno

avvalersi della clausola derogatoria (comma 9) che consente agli enti regionali

di deliberare, con provvedimento motivato e nel rispetto dei principi di

trasparenza e pubblicità, l’esclusione totale o parziale dell’applicazione delle

disposizioni in materia di acquisizione e gestione di partecipazioni pubbliche.

Tutti gli organismi partecipati dalla Regione chiudono in utile i bilanci 2017 ed

in particolare, per la società Acquedotto Pugliese Spa, si rileva il conseguimento

di utili di circa 19 milioni di euro in crescita rispetto agli utili dell’esercizio 2016

che ammontavano a €. 15.220.363,00 ed anche i dati di bilancio della società

Aeroporti di Puglia Spa presentano un trend in costante crescita da 1,85 a 2,44

milioni di euro circa.

Nelle relazioni allegate ai giudizi di parificazione dei rendiconti regionali degli

esercizi 2015 e 2016, questa Sezione, esaminata l’attività sociale e la situazione

finanziaria della società Terme di Santa Cesarea Spa, aveva sottolineato la

necessità dell’individuazione da parte della Regione di motivazioni

comprovanti l’effettivo perseguimento di finalità istituzionali posto che tale

società svolgeva attività di natura prettamente commerciale.

Il piano operativo di razionalizzazione e la successiva deliberazione di Giunta

regionale n. 1898 del 17/11/2017 hanno recepito le considerazioni rese da

questa Sezione prevedendo la dismissione, mediante asta pubblica e nel

rispetto dei principi di pubblicità, trasparenza e non discriminazione di cui

all’art. 10 del D. Lgs. 175/2016, della quota di partecipazione del 50,49% del

capitale sociale della società Terme di Santa Cesarea S.p.A.

Nella relazione assessorile allegata al rendiconto 2017, l’Ente fornisce, inoltre,

chiarimenti in merito agli scostamenti rilevati in sede di verifiche dei rapporti

di debito/credito con i propri organismi partecipati che necessitano particolare

attenzione al fine di evitare l’emersione di passività latenti e che si inscrivono,

come noto, nell’ambito delle operazioni di consolidamento.

Fermo restando, dunque, la responsabilità dell’organo esecutivo dell’ente

territoriale ad illustrare gli esiti della verifica dei debiti e crediti reciproci con i

propri enti strumentali e società controllate e partecipate, si rammenta che

l’obbligo di asseverazione, di cui all’art. 11, comma 6, lett. j) del D. Lgs. n.

118/2011, deve ritenersi posto a carico degli organi di revisione sia degli enti

territoriali sia degli organismi controllati/partecipati, per evitare eventuali

incongruenze e garantire una piena attendibilità dei rapporti debitori e creditori

(Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 2/SEZAUT/2016/QMIG).

L’art. 11 bis del D. Lgs. n. 118/2011 impone di redigere il bilancio consolidato

secondo le modalità ed i criteri individuati nel principio applicato dell'allegato

n. 4/4 modificato dal Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze

dell’11/08/2017, e che ha comportato l’ampliamento, a decorrere dall’esercizio

2017, del perimetro di consolidamento per effetto del quale sono considerati

rilevanti gli enti e le società totalmente partecipati dalla capogruppo, le società

in house e gli enti partecipati titolari di affidamento diretto da parte dei

componenti del gruppo a prescindere dalla quota di partecipazione.

Trattasi di modifiche di notevole rilevanza posto che questa Sezione, già con la

pronuncia n. 66/PRSP/20161 , aveva evidenziato che, secondo il previgente

sistema, l’applicazione del principio di irrilevanza, se non contemperato da

quello di significatività rimesso alla discrezionalità degli enti, poteva

comportare l’effetto distorsivo dell’esclusione dall’area di consolidamento

anche di società in house.

In virtù delle su enunciate modifiche, la Regione Puglia, con deliberazione di

Giunta regionale n. 685 del 24/04/2018, ha adeguato l’area di consolidamento

dei bilanci degli enti, organismi e società regionali mediante l’approvazione,

per l’esercizio 2017, dei componenti del “Gruppo Amministrazione Pubblica

della Regione Puglia” e dei componenti del “Perimetro di Consolidamento del

Gruppo Regione Puglia”.

L’art. 19, comma 6, del D. Lgs. n. 175/2016 prescrive che le società a controllo

pubblico garantiscano il concreto perseguimento degli obiettivi tramite propri

provvedimenti da recepire, ove possibile, nel caso del contenimento degli oneri

contrattuali, in sede di contrattazione di secondo livello.

1 emessa nei confronti di un ente locale in fase di sperimentazione della contabilità armonizzata.

Con deliberazione di Giunta regionale n. 100 del 31/01/2018, la Regione ha,

quindi, emanato apposite direttive in materia di spese di funzionamento delle

società controllate al fine di indirizzare le predette società ad adottare i

provvedimenti per il concreto perseguimento degli obiettivi specifici annuali e

pluriennali sul complesso delle spese di funzionamento, ivi comprese le spese

per il personale.

La relazione tecnica allegata alla su richiamata deliberazione di Giunta

regionale n. 100/2018 illustra che tutte le società controllate regionali, nel

triennio 2014-2016, registrano un trend crescente delle spese di funzionamento

generalmente bilanciato da un corrispondente aumento del valore della

produzione, fatta eccezione per le società in house PugliaSviluppo Spa e

Innovapuglia Spa.

Particolarmente rilevanti appaiono le direttive regionali relative alla spesa del

personale nella parte in cui stabiliscono che le società devono annualmente

definire in sede di predisposizione del budget di previsione un quadro di

fabbisogni di personale da sottoporre all'Ente socio.

Questa Sezione ritiene che la piena efficacia delle misure di indirizzo in esame

possa effettivamente trovare applicazione alla luce della misura sanzionatoria

prevista dalla medesima direttiva di Giunta e che prevede che il mancato ed

ingiustificato raggiungimento degli obiettivi di contenimento della spesa

previsti dall’atto di indirizzo possa essere valutato ai fini della revoca degli

incarichi degli organi di direzione, amministrazione e controllo nominati nelle

società.

Al fine di assicurare la continuità del ciclo dei controlli sulla finanza regionale,

questa Sezione ha soffermato la propria attenzione sull’esame dei capitoli di

spesa recanti assegnazioni ai consorzi di bonifica, destinatari negli ultimi

esercizi finanziari dapprima “anticipazioni di risorse” e poi di consistenti e

costanti flussi finanziari destinate a garantire le spese di funzionamento, a

fronte della effettuata sospensione dell’entrata costituita dal tributo inerente il

contributo di bonifica (codice 630), questione oggetto, peraltro, di contezioso

dinanzi al Giudice tributario.

L’art. 13 della L.R. n. 1/2017, esaminata nella relazione inerente le leggi di spesa

dell’esercizio 2017 approvata con deliberazione di questa Sezione n.

65/2018/RQ del 20/04/2018, prevede, infatti, ulteriori oneri a valere sulla

missione 16, programma 1, titolo 1, dell'esercizio finanziario 2017, per un totale

22 milioni di euro.

Alla chiusura dell’esercizio 2017, l’organico del personale regionale risulta pari

a 2.936 unità.

La spesa del personale impegnata dalla Regione Puglia, nell’esercizio 2017,

ammonta all’importo di €. 150.265.009,12, in crescita rispetto al dato di €.

145.832.513,89 registrato alla chiusura del precedente esercizio 2016.

Si rammenta che, ai sensi dell’art. 1, comma 557 quater, della L. n. 296/2006, a

decorrere dall’anno 2014, gli Enti territoriali devono assicurare, nell’ambito

della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento

delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio precedente

alla data di entrata in vigore della disposizione.

La Sezione evidenzia, dunque, che la Regione Puglia ha osservato la su

richiamata disciplina vincolistica poiché la spesa del personale impegnata

nell’esercizio 2017, se pure in crescita rispetto al precedente esercizio, risulta

inferiore al valore medio registrato nel triennio 2011/2013 che ammonta

all’importo di €. 156.533.181,00.

Tuttavia, all’esito dell’attività istruttoria, questa Sezione, oltre a rilevare la

trasmissione di atti di impegno di spesa non inquadrabili nell’alveo degli

incarichi di consulenza (art. 1, comma 173, della L. n. 266/2005), evidenzia che

l’esame dei molteplici capitoli di spesa e dei relativi mandati di pagamento

apparentemente riconducibili a consulenze, presenta, in alcuni casi, la

commistioni tra incarichi di consulenza e collaborazioni coordinate e

continuative che, invece, secondo la normativa vigente, (art. 1, comma 557 bis,

della L. n. 296/2006) costituiscono spesa del personale con conseguente

applicazione del relativo regime vincolistico.

Pertanto, la Sezione, anche alla luce delle dichiarazioni rese dall’Ente in sede di

contraddittorio finale, evidenzia che, nella spesa impegnata per collaborazioni

coordinate e continuative, deve essere inclusa anche quella per i contratti di

collaborazione sottoscritti dai componenti del Comitato regionale per il

monitoraggio del sistema economico-produttivo e delle aree di crisi che hanno

comportato impegni di spesa per l’importo complessivo di €. 236.860,16,

determinandosi, di conseguenza, un corrispondente aumento dell’importo

complessivo della spesa del personale da €. 150.265.009,12 a €. 150.501.869,28.

Tale incremento non determina, in ogni caso, il superamento dei vincoli

legislativi in tema di spesa del personale, ma occorre, comunque, evidenziare il

notevole incremento della spesa impegnata per contratti di collaborazione

coordinata e continuativa che, nel precedente esercizio assommava a €.

135.999,88 e che, secondo il ricalcolo operato dalla Sezione, ammonta ad un

totale di €. 524.525,57.

La Sezione invita, pertanto, l’Ente ad attentamente considerare l’esatta

qualificazione giuridica ed allocazione contabile delle tipologie degli impegni

di spesa riconducibili a consulenze, cococo o affidamenti di servizi trattandosi

di incarichi aventi differente natura e regolamentazione.

La Regione, al termine dell’istruttoria, ha, in ogni caso, comprovato la

pubblicazione web degli incarichi.

L’Ente ha, inoltre, avviato le attività per il recupero delle somme per

trattamento accessorio indebitamente erogato e, pertanto, con deliberazione di

Giunta regionale n. 1657 del 24/10/2017, in attuazione delle misure di

contenimento della spesa del personale e sanzionatorie previste dall’articolo 4,

comma 1, del D. L. 6/03/2014 n. 16 convertito dalla L. 2/05/2014 n. 68, è stata

rideterminata la dotazione organica del personale regionale in 3.283 posti per il

personale delle categorie e 167 posti per il personale dirigenziale ed è stata

disposta la prescritta riduzione del 20% delle strutture dirigenziali da n. 209 a

n. 167 da ripartire fra i vari Dipartimenti compreso il Consiglio regionale.

La Sezione auspica, al riguardo, la pronta realizzazione ed esecuzione di un

apposito piano di rientro delle risorse indebitamente erogate.

La Sezione prende atto, inoltre, che, nel corso dell’esercizio 2017, sono state

apportate alcune integrazioni e modifiche al modello organizzativo MAIA ed

in particolare con la deliberazione di Giunta regionale n. 1357 dell’8/08/2017

che ha integrato le funzioni di tre Sezioni e con Decreto del Presidente della

Giunta regionale n. 634 del 27/11/2017.

Particolare attenzione, mediante appositi approfondimenti istruttori, è stata poi

rivolta alle Agenzie regionali distinte secondo il modello organizzativo MAIA

in strategiche ed operative e destinatarie nel corso dell’esercizio 2017 di tre leggi

regionali: la legge regionale del 29/03/2017 n. 4 che, all’art. 11, ha previsto

l’istituzione dell’Agenzia regionale per l’innovazione in agricoltura; la legge

regionale del 24/07/2017 n. 29 che ha istituito l’Agenzia regionale per la salute

e il sociale (A.Re.S.S.) e la legge regionale del 2/11/2017 n. 41, recante norme

per il riordino dell’Agenzia regionale per la mobilità (AREM) ed istituzione

dell’Agenzia regionale strategica per lo sviluppo ecosostenibile del territorio

(ASSET).

L’Agenzia regionale che presenta la spesa più elevata per il personale nell’anno

2017 è l’Agenzia regionale per le attività irrigue e forestali (ARIF) che occupa

893 unità, per una spesa complessiva di €. 33.103.325,35.

Rilevanti appaiono anche i costi del personale dell’Agenzia regionale per la

prevenzione e protezione dell’ambiente (ARPA) che assommano a €.

18.221.114,18, per 424 unità di personale.

La relazione allegata alla decisione di parificazione tiene conto, infine, delle

valutazioni espresse dal Presidente della Regione con la relazione sul sistema

dei controlli interni (pervenuta alla Sezione in data 20/06/2018) che costituisce

un istituto funzionale a garantire quel raccordo tra controlli interni ed esterni,

finalizzati a garantire il rispetto dei parametri costituzionali e di quelli posti dal

diritto dell’Unione europea (Corte Costituzionale, sentenza n. 39/2014).

Deve rilevarsi, al riguardo, che, con deliberazione di Giunta regionale del

31/01/2017 n. 69, la Regione Puglia ha adottato il piano di prevenzione della

corruzione per il triennio 2017/2019, piano che è stato aggiornato per l’anno

2018, con deliberazione di Giunta regionale del 31/01/2018 n. 98 e che prevede

anche misure organizzative per l’attuazione degli obblighi di trasparenza.

L’Ente ha poi avviato l’attività di mappatura dei processi organizzativi

preliminare alla valutazione dei relativi profili di rischi corruttivi.

Il piano della performance organizzativa per l’anno 2017 e per il triennio 2017-

2019 è stata adottato con la deliberazione di Giunta Regionale n. 1052 del

4/07/2017, oltre il termine prescritto ex lege e prevede l'articolazione degli

obiettivi strategici ed operativi in stretta connessione con il nuovo modello

organizzativo regionale ed in raccordo con il documento di programmazione

economico-finanziario (DEFR).

Per l’anno 2018, il piano della performance è stato adottato dalla Giunta

regionale con deliberazione n. 57 del 25/01/2018 entro i termini previsti dalla

normativa.

Con deliberazione n. 1635 del 17/10/2017, la Giunta regionale ha approvato la

relazione sul Piano della Performance organizzativa relativa all’anno 2016 ed

anche l’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale, con deliberazione n. 91

del 22/03/2017, ha adottato il nuovo sistema di misurazione e valutazione della

performance organizzativa e individuale predisposto dall'Organismo

Indipendente di Valutazione.