Deliberazione n. 73/2007/G

REPUBBLICA ITALIANA

la

Corte dei conti

in

Sezione regionale del controllo

per l’Emilia-Romagna

composta dai Magistrati

dr. Mario Donno Presidente

dr. Carlo Coscioni Consigliere

dr.ssa Rosa Fruguglietti Lomastro Consigliere

dr.ssa Maria Teresa D’Urso Referendario (relatore)

*****

VISTO l’art.100, comma 2, della Costituzione,

VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con

R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in

materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;

VISTO il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo

della Corte dei conti approvato con deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni

riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000, successivamente

modificato con deliberazione delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003;

VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo

unico delle leggi sugli enti locali e successive modificazioni;

2

VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per

l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale

18 ottobre 2001, n. 3;

VISTO l’art. 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre

2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), che fa obbligo agli organi di

revisione degli enti locali di inviare alle Sezioni regionali di controllo della

Corte dei conti relazioni apposite in ordine ai bilanci preventivi e ai

rendiconti degli enti;

VISTE le linee-guida predisposte dalla Corte dei conti per la

redazione delle relazioni sui bilanci preventivi 2007, approvate dalla

Sezione delle Autonomie con deliberazione n. 2/AUT/2007 del 19 marzo

2007;

CONSIDERATO che dette linee-guida ed i questionari relativi ai

bilanci preventivi 2007 sono stati trasmessi ai Sindaci, ai Presidenti delle

Amministrazioni provinciali ed agli Organi di revisione economico-

finanziaria degli enti locali interessati con lettere presidenziali di questa

Sezione regionale di controllo prot. n. 886/Linee Guida/Com. e Prot. n.

887/ Linee Guida /Prov. del 16 aprile 2007;

PRESA visione della relazione inoltrata a questa Sezione regionale

di Controllo della Corte dei Conti predisposta dall’ organo di revisione del

Comune di CATTOLICA (RN);

CONSIDERATE le richieste di chiarimenti istruttori e le risposte

dell’Ente locale e dell’organo di revisione del 15 ottobre 2007 prot. 18442,

19 ottobre 2007 prot. 18606, 30 ottobre 2007 prot. 19493 e 8 novembre

2007 prot. 20125, nonché la documentazione allegata alle medesime ;

VISTA l’ordinanza presidenziale n. 25 del 18 ottobre 2007 con la

quale è stata convocata la Sezione per la Camera di consiglio il 30

ottobre 2007 e l’ordinanza presidenziale n. 26 del 30 ottobre 2007. con la

quale è la Camera di consiglio,già fissata, è stata differita, per esigenze

3

istruttorie;

VISTA l’ordinanza presidenziale n. 31 del 30 ottobre 2007 con la

quale è stata convocata la Sezione per la Camera di consiglio il 15

novembre 2007;

UDITO nella Camera di Consiglio del 15 novembre 2007 il

magistrato relatore referendario Maria Teresa D’urso;

FATTO

Dalla relazione dell’organo di revisione è risultato che è stato

previsto nel bilancio preventivo 2007 del Comune di Cattolica uno

stanziamento per il finanziamento di debiti fuori bilancio, riconosciuti ai

sensi dell’art. 194, lett. B) del Tuel, per un importo pari ad euro

1.151.716,43.

L’ Ente ha trasmesso, su richiesta della Sezione, la deliberazione n.

29 del 19.04.2007, avente ad oggetto “Fondazione Regina Maris: parziale

copertura del disavanzo di amministrazione – Riconoscimento del debito

fuori bilancio ex art. 194, lett. B), del D. Lgs. 267/2000”, in cui il

Consiglio Comunale di Cattolica ha così deliberato:

“….Richiamati i seguenti allegati documenti:

- relazione del Presidente del Consiglio di Amministrazione

della Fondazione Regina Maris,….. dalla quale emergono

le ragioni del disavanzo generato nel corso degli anni

dalla gestione, nonché l’impossibilità della fondazione

stessa a provvedere al ripiano dei debiti contratti;

- parere dell’avv. ……………( legale esterno all’Ente ), dal

quale emerge tra l’altro la riconducibilità del caso di

specie all’ipotesi di cui alla lett. B) dell’art. 194 del D.

Lgs. 267/2000;

4

Visto l’art. 194 del D. Lgs. 267/2000 “riconoscimento di legittimità

di debiti fuori bilancio” che al comma 1, lett. B) prevede che con

deliberazione consiliare gli enti locali riconoscono la legittimità dei

debiti fuori bilancio derivanti da “….copertura di disavanzi di

consorzi, aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi

derivanti da statuto convenzione o atti costitutivi, purchè sia

rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed

il disavanzo derivi da fatti di gestione”;….

..Visto il referto del Collegio dei Revisori;….

………DELIBERA

1. di riconoscere, ai sensi dell’art. 194, lett. B) del D. Lgs.

267/2000 e per le motivazioni meglio esplicitate nelle

premesse, la legittimità del debito fuori bilancio derivante

dalla parziale copertura del disavanzo di amministrazione

della Fondazione Regina Maris, maturato negli anni dal 1998

al 200, come emerge dai bilanci economici e stato

patrimoniale agli atti depositati, con particolare riferimento

all’importo di euro 1.150.000,00, cifra necessaria per

concludere la transazione con la cassa di risparmio in

Bologna S.P.A. (CARISBO), i cui contenuti principali

richiamati nelle premesse, sono indicati nell’allegata

comunicazione pervenuta dalla stessa CARISBO in data

29.03.2007 prot. N. 4978;

A seguito di ulteriori richieste di chiarimenti, tutte prontamente

ottemperate, il Comune di Cattolica ha inviato copiosa documentazione e

chiarimenti.

In sintesi vengono, qui di seguito, riportate le complesse vicende

4

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gestionali succedutesi negli anni.

In data 16 ottobre 1997 la Conferenza dei Sindaci della

Provincia di Rimini e la consulta Provinciale per la Sanità, a seguito

dell’approvazione del nuovo “Piano attuativo Locale” per la Sanità1, e

delle proposte tecniche formulate dall’Azienda U.S.L. di Rimini e dal

comune di Cattolica, si faceva promotrice della stipula di un accordo di

programma tra la Regione Emilia Romagna, l’azienda U.S.L. di Rimini

ed il comune di Cattolica, funzionale ad un progetto di

“sperimentazione gestionale”2, ai sensi dell’art. 9 bis del D. Lgs.

1 Il documento di “Rimodulazione della rete ospedaliera nell’A.U.S.L. di Rimini” prevedeva, in

un ottica di razionalizzazione dell’offerta ospedaliera, una riduzione dei posti letto

dell’Ospedale Cervesi di Cattolica, il rafforzamento delle caratteristiche di presidio

ospedaliero di base ed il mantenimento della funzione di pronto intervento.

2 L’istituto della sperimentazione gestionale in materia sanitaria, introdotto dall’articolo 4,

comma 6, della legge 30.12.1991 n. 412, poi modificato dall’articolo 9 bis del D. Lgs.

30.12.1992 n. 502, che nel testo in vigore al momento dell’accordo di programma così

disponeva “ Sperimentazioni Gestionali. 1. Le sperimentazioni gestionali previste dall’art. 4,

comma 6, della legge 30 dicembre 1991 n. 412 sono attuate attraverso convenzioni con

organismi pubblici e privati per lo svolgimento in forma integrata sia di opere che di servizi,

motivando le ragioni di convenienza, di miglioramento della qualità dell’assistenza e gli

elementi di garanzia che supportano le convenzioni medesime. A tal fine la Regione può dar

vita a società miste a capitale pubblico o privato. In sede di prima attuazione, la Conferenza

permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome individua nove

aziende unità sanitarie locali e/o ospedaliere , equamente ripartite nelle circoscrizioni nelle

circoscrizioni del Nord, Centro e Sud Italia, in cui effettuare le predette sperimentazioni. La

Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome verifica

annualmente i risultati conseguiti sia sul piano economico che su quello della qualità dei

servizi. Al termine del primo triennio di sperimentazione, sulla base dei risultati conseguiti, il

Governo e le Regioni adottano i provvedimenti conseguenti.”.

La Regione Emilia Romagna ha provveduto a dotarsi di una specifica disciplina in

materia con l’articolo 51 della Legge Regionale n. 20.12.1994 n. 50 che, nel testo in vigore

al momento dell’accordo di programma, prevedeva quanto segue: “Partecipazioni gestionali.

Nell’ambito di quanto previsto dall’art. 9 bis del D. Lgs. 502/92 e successive modificazioni la

5

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30.12.1992 n. 502 e dell’art. 51 della L. R. 20.12.1994 n. 50, da

attuare mediante l’affidamento ad una fondazione , costituenda dal

comune di Cattolica, la gestione delle strutture sanitarie esistenti

nell’ambito del territorio comunale (Ospedale Cervesi), nonché del

compito di realizzare e gestire nuove strutture socio sanitarie (R.S.A.)

ad integrazione del servizio ospedaliero.

Tale fondazione, riconosciuta con decreto n. 233 del 9.6.1998

del Presidente della regione Emilia Romagna ai sensi dell’articolo 12

del Codice Civile, acquistava personalità giuridica.

Quindi, la fondazione “Regina Maris” stipulava, in data 13 agosto

1998, con l’azienda AUSL di Rimini un contratto di affitto novennale di

un ramo della stessa azienda AUSL di Rimini, denominato “Ospedale

Cervesi” di Cattolica; a titolo di corrispettivo si obbligava al pagamento

di un importo annuo di 150 milioni di lire, a garantire lo svolgimento di

alcune delle attività previste dal “Piano attuativo locale” sanitario in

regime di accreditamento e di convenzionamento, ed a realizzare una

serie di interventi di straordinaria manutenzione e di ristrutturazione

della struttura ospedaliera. La gestione sanitaria veniva affidata dalla

fondazione, con un contratto a titolo oneroso, all’Istituto San Raffaele

di Milano.

Giunta regionale, sentita l’Agenzia sanitaria regionale di cui all’articolo 39, può

autorizzare ed approvare specifici progetti di sperimentazione gestionale presentati dalle

Aziende, autorizzando, nel contempo, la eventuale costituzione o partecipazione delle

Aziende o società di capitali, fondazioni o consorzi, se ed in quanto previste e funzionali al

progetto gestionale approvato. 2. A tali società possono partecipare gli enti locali, soggetti

privati, nei limiti e con le modalità disciplinate dalla presente legge. 3. La costituzione o

partecipazione a società è consentita a condizione che, sulla base di uno specifico piano

economico, sia dimostrata la convenienza economica e la migliore qualità dei servizi. 4.Al

termine degli specifici progetti di cui al comma 1, a seguito di verifica della necessità di

mantenimento delle attività sviluppate, su autorizzazione regionale , le società costituite

possono essere mantenute a regime…”.

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Nel breve periodo di due anni, la Fondazione, per finanziare

l’attività di ristrutturazione dell’ “ospedale Cervesi”, accumulava

ingenti perdite e richiedeva più interventi al Comune di Cattolica,

affinché quest’ultimo prestasse garanzie fideiussorie a garanzia dei

finanziamenti richiesti ad Istituti di credito privati.

In particolare, con riferimento al debito che qui interessa, con

deliberazione del Consiglio comunale n. 40 del 29.06.2001 il Comune

di Cattolica, “..ritenuto che la fondazione potesse essere intesa quale

azienda..” deliberava di prestare, ai sensi dell’articolo 207 del TUEL,

garanzia fideiussoria a favore della Fondazione “Regina Maris” per euro

3.098.741,39, fideiussione poi accesa con l’Istituto di credito Cassa di

risparmio in Bologna S.P.A. (CARISBO), con clausola “a prima

richiesta”.

La sperimentazione gestionale veniva dichiarata conclusa al 30

giugno 2003 con un protocollo d’intesa con cui le parti, Fondazione

“Regina Maris”, Comune di Cattolica, Regione Emilia Romagna, AUSL

di Rimini e la conferenza sanitaria territoriale, si impegnavano a

risolvere consensualmente la convenzione novennale di cui sopra, al

fine di consentire il reintegro del ramo di azienda nell’ambito

dell’AUSL.

Infine, il 27.05.2006 veniva notificato decreto ingiuntivo con

clausola di provvisoria esecuzione al comune di Cattolica, quale

condebitore in solido in relazione al debito della fondazione “Regina

Maris”, per euro 1.569.395,98, oltre interessi di mora, spese,

competenze ed onorari di giudizio.

Il comune di Cattolica deliberava di proporre opposizione

avverso il citato decreto ingiuntivo, chiedendone la revoca, tra l’altro,

per nullità della fideiussione, concessa in violazione dell’ art. 207

TUEL; richiedeva, altresì, la sospensione della provvisoria esecuzione,

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richiesta che il Tribunale di Bologna rigettava sulla base dell’

esistenza del “periculum in mora” per la realizzabilità del credito da

parte dell’Istituto bancario.

Nelle more del giudizio di merito, il comune di Cattolica addiveniva

al riconoscimento del debito di cui trattasi e, successivamente, alla

stipula di un contratto di transazione con la CARISBO e la fondazione

“Regina Maris”.

Questi i fatti.

Venendo alla contestazione mossa da in sede istruttoria circa la

violazione dell’elencazione tassativa dell’articolo 194, lett. B, TUEL,

che non prevede la riconoscibilità, da parte dei Comuni, di debiti di

persone giuridiche private, quali le Fondazioni, l’Ente ed il Collegio dei

Revisori, ricostruendo nella comunicazione del 8 novembre 2007 le

vicende costitutive e gestionali della Fondazione medesima, hanno così

concluso: “… Si ritiene, in definitiva, che la funzionalità della costituita

fondazione rispetto al progetto di sperimentazione gestionale

approvato degli Enti competenti in materia sanitaria pervada e connoti

la natura stessa di tale organismo, attraendola nell’ambito della sfera

pubblicistica, con ciò giustificando ed anzi imponendo il successivo

intervento ripianatore del Comune” .

Il Magistrato istruttore non ha ritenuto tali argomentazioni

sufficienti a superare la contestazione formulata, per cui il Presidente,

con propria ordinanza, ha convocato l’odierna Camera di consiglio.

DIRITTO

Ai sensi delle disposizioni introdotte dalla legge 23 dicembre 2006

n. 266 (art.1, commi 166 e seguenti), gli organi di revisione degli enti

locali devono trasmettere alla Corte dei Conti apposite relazioni sui bilanci

preventivi e rendiconti degli enti stessi; le Sezioni regionali di controllo

della Corte, qualora accertino comportamenti difformi dalla sana gestione

9

finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti dal patto di

stabilità interno, adottano specifica pronuncia e vigilano sull’adozione da

parte dell’ente locale delle necessarie misure correttive.

Le pronunce rese dalle Sezioni regionali di Controllo ai sensi della

citata legge finanziaria 2006, ispirate alla natura collaborativa dell’attività

esercitata, così come ampiamente delineata dalla nota sentenza della

Corte costituzionale n. 29 del 27 gennaio 1995, tendono a sollecitare

provvedimenti di autocorrezione degli Enti interessati rispetto ai

comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o al mancato

rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno, rilevati anche

sulla base dell’esame delle relazioni predisposte dagli organi di revisione

economico-finanziaria degli Enti locali.

Deve, altresì, rappresentarsi che il Comune di Cattolica è stato

oggetto di verifica contabile amministrativa, eseguita (dal 24.10.2005 al

11.11.2005) dal Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento

della Ragioneria Generale dello Stato - Ispettorato Generale di Finanza -

del 22.03.2006 Prot. N. 43920.

E’ agli atti una comunicazione dello stesso Ispettorato del

6.3.2007 , dalla quale si rileva che “.. in relazione alla problematica

connessa alla costituzione della Fondazione “Regina Maris”, sulla quale

codesto Comune ha confermato la legittimità dei propri atti, si prende atto

che è tuttora pendente una vertenza innanzi alla Magistratura

Contabile...”.

La Sezione, pertanto, pur prendendo atto dell’esistenza, presso Procura

regionale della Corte dei conti per l’Emilia Romagna, di una vertenza

avente ad oggetto la legittimità della costituzione della Fondazione

“Regina Maris” non ritiene che con la presente pronuncia, emessa ai sensi

9

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dell’articolo 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2006 n. 266, e tesa a

verificare gli equilibri di bilancio e la sana gestione finanziaria dell’Ente,

possa sussistere il rischio di interferenza con le altre funzioni intestate

alla Corte.

Oggetto della presente deliberazione è costituito dalla disamina

della legittimità del riconoscimento di debito operato dal Consiglio

comunale di Cattolica con la deliberazione n. 29 del 19.04.2007, sopra

riportata.

E’ appena il caso di premettere che l’articolo 194 del T.U.E.L. indica

le ipotesi in cui gli Enti locali possono riconoscere la legittimità dei cd.

“debiti fuori bilancio”, elencando una serie di fattispecie eterogenee,

accomunate esclusivamente dalla circostanza di rappresentare

obbligazioni dell’Ente sorte senza il rispetto delle regole giuridiche

contabili .

La competenza ad operare il riconoscimento è affidata dal

legislatore all’organo consiliare, che deve, non solo, ricondurre al “sistema

bilancio” l’obbligazione sorta in modo, per così dire, patologico,

vagliandone la legittimità, ma, soprattutto, verificare che il riconoscimento

non pregiudichi gli equilibri del bilancio dell’Ente ed, ove ciò si verifichi,

approntare tutti gli strumenti a difesa.

La ratio della norma, che contiene una elencazione tassativa di

debiti riconoscibili, deve individuarsi nel principio dell’obbligo di copertura

finanziaria nei procedimenti di spesa, posto a garanzia degli equilibri di

bilancio, principio affermato, prima ancora che dagli articoli 191 e 193 del

T.U.E.L., dall’articolo 81, 4 comma , della Carta costituzionale.

In particolare, l’articolo 194 lettera b) TUEL prevede la

riconoscibilità per gli enti locali di debiti fuori bilancio derivanti da

. 10

11

copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di

istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti

costitutivi, purchè sia rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio, di cui

all’art. 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione.

L’inequivoco dato letterale , da un canto, ed il carattere tassativo

ed inderogabile della norma in esame, dall’altro, consentono di rilevare,

prima facie, la non riconoscibilità del debito di cui trattasi, in quanto

debito di una persona giuridica privata non prevista dall’art. 194, lett.b,

TUEL.

Tuttavia, l’Ente sostiene che la riconducibilità del caso di specie

all’ipotesi di cui alla lett. B) dell’art. 194 TUEL sarebbe giustificata dalla

funzionalità della fondazione, che, per tale natura, avrebbe mutato

natura rientrando nella sfera pubblicistica,”.. con ciò giustificando ed anzi

imponendo il successivo intervento ripianatore del Comune..”.

Tale affermazione non è, a giudizio di questo Collegio, condivisibile.

In primo luogo,con riferimento all’iter procedimentale seguito

(ricostruito in base alla copiosa documentazione prodotta) deve escludersi

che il comune di Cattolica, con la costituzione della fondazione “Regina

Maris”, abbia inteso creare un ente di diversa natura rispetto alla figura

giuridica normativamente prevista dagli artt. 14 e ss. del codice civile.

Dalla delibera del Consiglio Comunale n. 78 del 24.11.1997, con

cui è stata approvata la costituzione della fondazione in oggetto ed il

relativo statuto, emerge con chiarezza un espresso richiamo al potere del

Comune che “… nell’esercizio della sua capacità negoziale può

legittimamente promuovere e costituire una fondazione che persegua uno

scopo di pubblica utilità”.

Al contrario, la fondazione di cui trattasi è stata, ed è una

. 11

12

fondazione nel senso proprio del termine, tant’è che, negli anni, tutte le

modifiche all’atto costitutivo sono state apportate in conformità a quanto

prescritto per le persone giuridiche private dal Codice Civile, e,

contestualmente al riconoscimento del debito fuori bilancio, il Comune di

Cattolica ha deliberato “.. di proporre istanza alla regione Emilia Romagna

ai sensi dell’art. 6 del D.P.R. 10/2/2000 n. 361, affinché l’ente

competente accerti, ai sensi dell’art. 27 del Codice Civile l’avvenuto

raggiungimento dello scopo della fondazione Regina Maris e pertanto la

sussistenza di una causa di estinzione della stessa…”.

Nè può fondatamente ritenersi che si sia verificata una

trasformazione in senso proprio.

Come è noto, il concetto di trasformazione della persona giuridica,

ampiamente disciplinato in materia societaria, è previsto anche per

l’istituto della fondazione.

In tale ambito, la trasformazione, da inquadrarsi nel più generale

principio di conservazione della persona giuridica, significa continuazione

dell’Ente con uno scopo diverso, ma analogo, rispetto a quello inizialmente

previsto nel negozio di costituzione e deve essere determinato con

provvedimento formale dell’autorità governativa per le sole ipotesi in cui

lo scopo è esaurito, o divenuto impossibile o di scarsa utilità o il

patrimonio è divenuto insufficiente. Il D. Lgs. n. 6/2003 ha, poi,

introdotto, con l’articolo 2500 octies Cod. Civ., l’ipotesi di trasformazione

cd. eterogenea, che consente anche alle fondazioni di trasformarsi in

società di capitali , attraverso, però, la modifica dell’atto costitutivo

dell’Ente ed il mutamento dello scopo, così optando per una veste

giuridica radicalmente differente rispetto a quella originariamente

prevista.

12

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Nemmeno appare sostenibile, nel caso di specie, una sorta di

tacita trasformazione della fondazione in ente strumentale del Comune

(azienda speciale o istituzione), così come esplicitamente indicato nel

parere giuridico richiesto dal comune di Cattolica ad un legale esterno

all’Ente e richiamato nelle premesse della già riportata delibera di

riconoscimento come elemento fondante per la legittimità della

riconoscibilità ( pag. 1: “…in sostanza non è difficile argomentare che nel

modulo organizzativo Regione- Comune – AUSL – la Fondazione (per

quanto attiene alla gestione dell’Ospedale Cervese) è sostanzialmente

assimilabile ad una Azienda..”; pag. 3 : “…La fattispecie è, invece, nella

sostanza, riconducibile alla necessità di coprire un disavanzo di un

organismo che, come si è detto, è assimilabile ad una azienda o

istituzione locale..”).

Al contrario, a giudizio della Sezione, non sussiste contrasto tra la

veste giuridica della fondazione e la reale natura dell’Ente di cui trattasi.

Ciò in quanto non sono stati riscontrati, allo stato degli atti ed in

base ai chiarimenti istruttori ed alla documentazione fornita dal Comune,

elementi che, in concreto, possano legittimamente far ritenere

sussistente, nel caso di specie, una “deviazione” della persona giuridica

privata in oggetto nell’alveo pubblico, rendendo assimilabile la “Regina

Maris” ad una azienda speciale ex art. 114 TUEL.

La figura dell’azienda speciale è una delle forme di gestione dei servizi

pubblici locali, sorta dall’azienda municipale, che si caratterizza per essere

ente strumentale dell’ente locale, avente personalità giuridica; per essa è

prevista una specifica disciplina.

In particolare, il comma 4 dell’articolo 114 TUEL prescrive che

l’azienda e l’istituzione informano la loro attività a criteri di efficacia,

efficienza ed economicità ed hanno l’obbligo del pareggio del bilancio da

14

perseguire attraverso l’equilibrio dei costi e dei ricavi, compresi i

trasferimenti; il comma 6 prevede che l’ente locale, tra l’altro, approva gli

atti fondamentali, espressamente indicati dal comma 8 ( piano

programma, comprendente un programma di servizio che disciplini i

rapporti tra ente locale ed azienda speciale; i bilanci economici di

previsione pluriennale ed annuale; il conto consuntivo; il bilancio di

esercizio), esercita la vigilanza e verifica i risultati della gestione; inoltre,

provvede alla copertura dei costi sociali derivanti dalla gestione del

servizio pubblico, che costituiscono il corrispettivo degli oneri o obblighi di

servizio pubblico e non possono mai costituire la fonte principale di

finanziamento del servizio.

Allo stato degli atti, non risulta che mai, negli anni, sia stata svolta

tale attività da parte del Comune di Cattolica nei confronti della

fondazione, né, tanto meno, che i citati criteri di efficienza, economicità

e pareggio del bilancio siano mai stati perseguiti dalla fondazione,il cui l’

ultimo bilancio d’esercizio risale al 2005.

Al contrario, la natura privatistica della fondazione Regina Maris è

stata affermata e sostenuta proprio dal comune di Cattolica in più

occasioni.

Innanzitutto, nella relazione del 25 agosto 2006, in merito al rilievo

n. 10 mosso dalla Ragioneria generale dello Stato con riferimento proprio

al “mancato esercizio di controllo tramite i componenti del C.d.S. e del

Collegio dei Revisori”, il Comune di Cattolica, evidenzia la natura

privatistica della fondazione “Regina Maris” e la conseguente legittima

mancanza di controllo gestionale sulla stessa da parte del Comune: “

…non è dato comprendere appieno il soggetto verso il quale è diretta la

censura, considerato che è lo stesso Ispettorato a rilevare che le

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Fondazioni, in dipendenza della loro tipica configurazione giuridica

sono “potenzialmente destinate a sottrarsi al controllo gestionale

stringente dell’ente locale”……...Invero, come è noto, la Fondazione è per

definizione un ente morale con personalità giuridica, dotato di un

patrimonio proprio per il perseguimento di uno scopo non lucrativo. Al

patrimonio provvede il fondatore (nel caso di specie il comune di

Cattolica), che conferisce alla fondazione i mezzi necessari occorrenti alla

sua attività: una volta conferito il patrimonio in dotazione della

Fondazione, ovvero ad un soggetto divenuto del tutto autonomo, rispetto

al suo fondatore, questi perde definitivamente la disponibilità di quel

patrimonio, destinato al perseguimento dello scopo statutario…”

Ed ancora, proprio l’avvocatura interna del comune di Cattolica,

nell’atto di citazione in opposizione al decreto ingiuntivo proposto dalla

CARISBO per il pagamento delle somme dovute dalla fondazione,

evidenzia che quest’ultima è una persona giuridica privata, che in nulla si

differenzia dallo schema tipico della fondazione di impronta civilistica:

“...Detta natura corrisponde non soltanto alle effettive intenzioni dei

soggetti coinvolti nel progetto, ma altresì ad un dato oggettivo, costituito

dalla assoluta assenza di una posizione e di un regime giuridico

differenziato rispetto a quelli propri dei soggetti di diritto comune, nonché

dalla contemporanea assenza di norme di legge (statale o regionale) che

consentissero di attrarre la fondazione “Regina Maris” nell’ambito

pubblicistico. Quanto poi al tipo di attività esercitata dalla fondazione

“Regina Maris”, fermo restando il perseguimento di uno scopo altruistico

di pubblica e generale utilità (tipico dell’ente morale) non può negarsi che

essa fosse, pur con alcune peculiarità sul piano operativo, sussumibile

nell’ampia categoria del tipo “economico” ed “imprenditoriale” , se è vero

che la stessa Fondazione era destinata a rilevare un ramo di azienda

15

16

dell’A.U.S.L. di Rimini, proponendosi poi di gestire (direttamente o

indirettamente) i servizi sanitari in regime di convenzionamento con

quest’ultima.”.

Per completezza d’analisi si precisa che, nell’ambito della funzione

consultiva di cui dell’articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n.

131, la Sezione di Controllo della Sardegna, nel parere n. 9/ 2007,ha

affrontato una questione parzialmente analoga.

Deve tuttavia precisarsi che, nel caso da ultimo citato, si verteva

sull’ammissibilità dell’affidamento “in house” da parte del Comune per la

gestione di servizio pubblico locale ex art. 113 TUEL, consistente in

attività socio-assistenziale ( casa di riposo per anziani), ad una

fondazione, di cui il Comune stesso era unico fondatore.

Al contrario, la fondazione “Regina Maris” di Cattolica ha stipulato

con l’azienda AUSL di Rimini un contratto di affitto novennale di ramo

della stessa azienda AUSL, denominato “Ospedale Cervesi” di Cattolica,

utilizzando, quindi, in proprio uno strumento contrattuale privatistico,

senza alcuna mediazione dell’Ente locale, anche perché, a tacer d’altro,

dubbia appare la compatibilità tra il disposto dell’art. 112 TUEL ( Gli Enti

Locali, nell’ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione

dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività

rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e

civile delle comunità locali) e l’attività di assistenza sanitaria ed

ospedaliera, che il D. Lgs. 502/1992 riserva alle Regioni ed alle ASL.

E comunque, richiesta, in particolare, circa l’ obbligatorietà, per il

Comune, di ripianare eventuali perdite della fondazione affidataria di un

servizio pubblico locale, la Sezione di controllo della Sardegna ha

correttamente escluso che l’Ente locale possa far ricorso alla procedura di

riconoscimento di debito ai sensi dell’articolo 194 TUEL : “…la fondazione

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è regolata in tutti i suoi aspetti dal diritto privato, anche quando,

come nel caso in esame, la “partecipazione” dell’ente locale è totalitaria

…. Non sussiste, ai sensi della normativa attualmente vigente, un obbligo

per l’ente locale di ripianare eventuali perdite della fondazione. Ciò non

toglie che, di fronte ad una situazione di perdita della fondazione il

Comune si trovi di fronte all’alternativa tra aumentare l’entità dei

contribuiti ordinari erogati (ovvero l’entità di quanto corrisposto a titolo di

remunerazione del servizio, se dato in appalto), erogare un contributo

straordinario, ovvero permettere che la fondazione eroda

progressivamente il proprio patrimonio..”.

Tanto premesso, la Sezione deve, pertanto, concludere che non

rientra tra i debiti riconoscibili, ai sensi dell’articolo 194 TUEL, l’ipotesi di

cui alla deliberazione n. 29 del 19.04.2007 del Consiglio comunale di

CATTOLICA, e, conseguentemente, dichiarare che, ai sensi dell'art.1,

comma 168 della l. 23 dicembre 2005 n.266, dall’esame della relazione

inviata dall’organo di revisione del Comune di CATTOLICA e dall’attività

istruttoria svolta è stato accertato un comportamento difforme dalla sana

gestione finanziaria.

***

D E L I B E R A

***

di riferire al Consiglio Comunale di CATTOLICA (RN) nei termini di

cui in premessa, invitando l’Ente all’adozione delle opportune misure

correttive, dandone tempestiva comunicazione a questa Sezione, per

quanto di ulteriore competenza.

Ritenuto, peraltro, che la natura collaborativa del controllo

esercitato rende doveroso, da parte della Sezione, segnalare la presenza

di aspetti di criticità e/o di irregolarità, con riserva di valutazione in sede

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di esame del conto consuntivo relativo all’anno 2007:

con riferimento agli strumenti di finanza innovativa

In sede di relazione sul bilancio preventivo 2007 inoltrata a questa

Sezione regionale di Controllo della Corte dei Conti è stato segnalato dall’

organo di revisione quanto segue: “ Si precisa, in relazione a quanto

previsto al punto n. 5 del prospetto 4.3, che sono in atto n.3 contratti di

swap risalenti alle annualità 2003-2004. Nel frattempo l’amministrazione

con il bilancio di previsione 2007, ha deciso una ristrutturazione del

debito di € 32.000.000,00 circa, parte dei quali supportavano le

operazioni swap sopra citate. L’amministrazione pertanto, nell’ambito

della suddetta ristrutturazione, procederà alla rinegoziazione e/o

estinzione dei mutui sottostanti le operazioni swap in essere, che

dovranno quindi essere estinte o modulate diversamente”.

Il Comune di Cattolica ha chiarito che il Consiglio, con atto n. 70/2006

e n. 88/2006, ha emanato alcune linee di indirizzo per procedere alla

ristrutturazione del debito, al fine di ridurre l’esposizione al tasso rischi e

liberare risorse per meglio fronteggiare le necessità di finanziamento di

spese correnti. In adempimento di tali direttive, il Comune ha aderito alla

convenzione per la negoziazione unitaria delle condizioni di emissione di

prestiti obbligazionari e per le altre operazioni di gestione associata del

ricorso all’indebitamento, gestita dal comune di Reggio Emilia quale ente

capofila.

Con le delibere n. 59 e n. 60 del 26 luglio 2007, il Consiglio comunale ha

approvato un progetto di ristrutturazione del debito negoziabile pari ad

euro 30.681.162,96 alla data del 30 giugno 2007, che comporta, in

sintesi, un allungamento del periodo di ammortamento di circa 5 anni e

un miglioramento nelle condizioni di tasso, mentre, in considerazione delle

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condizioni di mercato e dei precedenti contratti di swap, ha ritenuto di

rinviare la conversione di parte del debito da tasso variabile a tasso fisso

“stante il sostanziale equilibrio dei flussi generati dai contratti in questione

fino ad oggi”.

In realtà, il citato margine di equilibrio appare assai limitato:

sommando gli up front riscossi (in relazione ai contratti stipulati ed alle

rimodulazioni degli stessi) ed i differenziali positivi , tutti relativi agli anni

2003 e 2004, si perviene ad un totale di euro 452.039,61, mentre i

differenziali sui tassi pagati dal Comune, relativi alle annualità 2005, 2006

e 2007, sono pari ad euro 462.467,64 ed un andamento negativo pare

potersi prevedere, in base alla documentazione prodotta, anche per il

futuro.

Pertanto, si invita il Comune a voler, in sede di bilancio di previsione,

stimare il potenziale valore dei contratti di swap in essere, prevedendo

appositi stanziamenti in uscita da imputare al Titolo I – spese correnti, se

si prevedono differenziali negativi ed in entrata - se si prevedono

differenziali positivi - al Tit. IV ( vedi deliberazione della Sezione di

controllo della Lombardia n. 596/2007).

Si precisa, infine, che la stessa verifica contabile amministrativa già

riportata ha rilevato l’esistenza, negli anni, di una erronea strategia

finanziaria del Comune di cattolica (rilievo n. 8: “Non corretta

predisposizione di consistenti operazioni in strumenti derivati. Errato

utilizzo delle somme introitati quali front up per spese correnti”), in

quanto articolate in plurime rimodulazioni funzionali ad ottenere

consistenti front up da destinare agli equilibri di parte corrente.

Nella citata ispezione viene espressamente riportato quanto la Corte dei

Conti, nell’Audizione sul tema “Analisi sul fenomeno dell’indebitamento di

un campione di enti locali” presso la Commissione Programmazione

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economica e Bilancio del Senato del novembre 2004 ha rilevato: “…

L’aspetto che a partire da oggi maggiormente interessa è quello di

corretto inquadramento e di esatta qualificazione dello strumento. Il

premio di liquidità si risolve in un anticipato versamento di fondi che

sconta l’attualizzazione sui relativi tassi contrattuali a carico della

controparte o si ripercuote sullo spread. Sostanzialmente, seppure

incorporata in uno swap si tratta di una operazione analoga alla

contrazione di un mutuo laddove la sua concessione comporta un tasso o

uno spread che attualizza il premio corrisposto in via anticipata dalla

banca all’ente……”. Nella specie ricorre, perciò, una di quelle “..forme di

mercato finanziario previste dall’art. 199, lett. G), del T.U. 267/2000 a

sostegno degli investimenti, la quale richiede il rispetto delle medesime

condizioni e vincoli stabiliti per ogni forma di ricorso ad indebitamento. Da

escludere perciò la sua destinazione a spesa corrente”.

Si richiama l’attenzione su tale corretta impostazione contabile, che in

questa sede si ribadisce, ove l’amministrazione decida di addivenire in

futuro a rimodulazioni dei contratti in essere.

con riferimento alle spese per il personale

l’articolo 1, comma 557, della legge 296/2006 (legge finanziaria 2007)

impone agli enti sottoposti al patto di stabilità interno, l’obbligo di

assicurare “la riduzione delle spese di personale, garantendo il

contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, anche attraverso

la razionalizzazione delle strutture burocratico-amministrative”.

La riduzione di cui trattasi, funzionale al raggiungimento degli

obiettivi di finanza pubblica connessi con il Patto di stabilità interno, deve

essere rapportata alla voce di spesa dell’anno 2006, che rappresenta il

dato contabile da assumere come parametro da migliorare, quest’ultimo

da calcolarsi con le modalità di cui all’articolo 1, comma 198 della legge

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finanziaria 2006. Ove l’Ente non abbia rispettato quest’ultimo tetto

di spesa, il parametro di riferimento per la riduzione per l’anno 2007 è,

comunque, rappresentato dall’obiettivo programmatico dell’anno 2006.

Tale mancata riduzione, se confermata a consuntivo, configura,

una irregolarità contabile, che la Sezione si riserva di valutare alla luce del

criterio di sana gestione finanziaria .

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D I S P O N E

***

che copia della presente deliberazione sia trasmessa al Consiglio

Comunale, al Sindaco e, per conoscenza, all’Organo di revisione del

Comune di CATTOLICA (RN).

Così deliberato in Bologna, nella Camera di consiglio del 15

novembre 2007.

IL PRESIDENTE

(f.to Mario Donno )

IL RELATORE

(f.to Maria Teresa D’Urso)

Depositata in segreteria il 22 novembre 2007.

Il Direttore di segreteria

(f.to dr.ssa Rossella Broccoli )