1

Del. n. 108/2017/PRSP

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA TOSCANA

composta dai magistrati:

Roberto TABBITA presidentePaolo PELUFFO consigliereNicola BONTEMPO consigliere, relatoreMarco BONCOMPAGNI consigliereMauro NORI consigliere

nella camera di consiglio del 7 marzo 2017;

VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;

VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia digiurisdizione e controllo della Corte dei conti;

VISTO il regolamento (14/2000) per l’organizzazione delle funzioni di controllodella Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite della Corte dei conti in data 16giugno 2000, e le successive modifiche e integrazioni;

VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamentodell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

VISTO l’art. 1, commi 166 e 167, della l. 23 dicembre 2005, n. 266 (leggefinanziaria 2006), che fa obbligo agli organi di revisione degli enti locali di inviarealle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti apposite relazioni in ordine aibilanci preventivi e ai rendiconti degli enti;

VISTO il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazionidalla legge 7 dicembre 2012, n. 213 e in particolare le modifiche introdotte nel d.lgs.18 agosto 2000, n. 267 (TUEL);

VISTO l’art. 6, comma 2, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149;

VISTA la propria deliberazione 12 gennaio 2016, n. 1, con la quale è statoapprovato il programma di attività della Sezione regionale di controllo per il 2016,con il quale sono stati confermati i “criteri per l’esame dei rendiconti degli enti locali

2

relativi all’esercizio finanziario 2013” indicati nella deliberazione della Sezioneregionale di controllo per la Toscana 25 settembre 2014, n. 171;

VISTE le “linee-guida” per la redazione delle relazioni inerenti al rendiconto2014, approvate dalla Sezione delle autonomie con deliberazione 9 marzo 2015, n. 13;

VISTI gli adempimenti relativi alle operazioni di riaccertamento straordinariodei residui conseguenti all’avvio del processo di armonizzazione dei sistemi contabilidi cui al D.Lgs. 118/2011 come modificato e integrato dal D.L.gs. 126/2014;

VISTA la nota del 16 settembre 2015, n. 5555, con cui la Sezione ha dato avvioall’inserimento nel sistema S.I.Qu.E.L. dei questionari relativi al rendiconto dellagestione finanziaria 2014;

VISTA la relazione pervenuta alla Sezione dall’organo di revisione del Comunedi Pontedera (PI) in ordine al rendiconto 2014;

ESAMINATI la documentazione pervenuta, le osservazioni formulate e glielementi emersi nell’istruttoria condotta con il supporto del settore competente;

TENUTO CONTO delle osservazioni e delucidazioni che l’ente ha prodotto,con nota prot. 7191 del 27/02/2017 (prot. Sezione n.3405/20107), in relazione allegravi irregolarità emerse in sede istruttoria ed esposte nella bozza di deliberazioneinviata con nota n. 648 del 08/02/2017;

UDITO il relatore, cons. Nicola BONTEMPO;

CONSIDERATO

- che l’art. 1, commi 166 e 167, l. n. 266/2005, come modificato dal d.l. n.174/2012, convertito dalla l. n.213/2012, e le “linee guida” della Sezione delleautonomie prevedono l’adozione di “specifiche pronunce di accertamento” nel casodi mancato rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, delvincolo previsto in materia di indebitamento dall’art.119 co.6, Cost., dei principi disostenibilità dell’indebitamento, nonché nelle ipotesi di violazione dei principi disana gestione finanziaria e di irregolarità grave, ritenendosi tale una irregolarità chesia suscettibile di pregiudicare gli equilibri economico-finanziari degli enti;

- che l’art. 148-bis TUEL, introdotto dall’art. 3, comma 1, lett. e), d.l. n.174/2012, convertito dalla l. n. 213/2012, stabilisce che, entro sessanta giorni dallacomunicazione del deposito della pronuncia di accertamento, l’ente locale adotti iprovvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri dibilancio e che tali provvedimenti correttivi siano trasmessi alla Sezione regionale dicontrollo che li verifica entro trenta giorni dal ricevimento, prevedendo inoltre che“qualora l’ente non provveda alla trasmissione dei suddetti provvedimenti o laverifica delle Sezioni regionali di controllo dia esito negativo, è preclusa l’attuazionedei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura ol’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria”;

- che gli elementi complessivamente emersi potranno essere valutati anche ai

3

fini di cui all’art. 148 TUEL, come sostituito dall’art. 3, comma 1, lett. e), d.l. n.174/2012, convertito dalla l. n. 213/2012, che assegna alla Sezione regionale dicontrollo la verifica della legittimità e della regolarità delle gestioni e delfunzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili edell’equilibrio di bilancio;

- che la Sezione regionale di controllo della Toscana ha approvato, con ladeliberazione 25 settembre 2014, n. 171, i criteri per l’esame dei rendiconti degli entilocali relativi all’esercizio finanziario 2013, e che gli stessi sono stati confermati, condeliberazione della Sezione 12 gennaio 2016 n.1, anche per l’esame dei rendicontirelativi all’esercizio finanziario 2014;

- che, come chiarito nella citata deliberazione, la Sezione ritiene meritevoli disegnalazione non solo questioni strettamente finanziarie e contabili che mettono arischio l’equilibrio di bilancio, ma anche fenomeni che evidenzino problematichesuscettibili di determinare, in prospettiva, pericoli per la stabilità finanziariadell’ente;

- che la Sezione – seguendo anche gli orientamenti assunti dalla Sezione delleautonomie – ritiene che la gravità della irregolarità contabile non è tanto da valutarealla stregua delle modalità e/o del grado di scostamento dalla norma, quanto,soprattutto, del rischio di ripercussioni sugli equilibri di bilancio;

- che la Sezione, nell’ambito dei profili esaminati, ha concentrato il controllosulle gravi irregolarità ritenute, tra tanti possibili fenomeni, maggiormenterappresentative di violazioni della normativa vincolistica statale in materia dibilancio e contabilità, di pregiudizio per gli equilibri di bilancio e di difficoltà nelconseguimento degli obiettivi generali di finanza pubblica;

- che, come specificato nella citata deliberazione n. 171/2014, le graviirregolarità individuate dalla Sezione non necessariamente esauriscono gli aspetti diirregolarità che possono essere presenti nella gestione degli enti, né quelli che possonoprofilarsi sulla base delle informazioni complessivamente rese nei questionari.Pertanto, il mancato riscontro dei profili che non hanno formato oggetto delcontrollo non ne comporta una valutazione positiva;

- che la Sezione svolge le proprie verifiche secondo i parametri predefiniti nellacitata deliberazione n. 171/2014. In alcuni casi, il parametro che definisce la graveirregolarità contabile è contenuto in specifiche disposizioni normative, ovvero ètratto dai principi contabili o, più in generale, dal complesso delle norme chedefiniscono il sistema di contabilità degli enti locali. In altri casi, invece, e conparticolare riferimento ai fenomeni contrari alla sana gestione, i parametri sonotratti dalla prassi, da analisi statistiche o dall’esperienza maturata nel controllo e sitraducono in “fattori di criticità” che la Sezione analizza anche sulla base della storiadell’ente e di valutazioni di stock e di trend;

- che taluni fenomeni possono essere valutati con particolare riguardo al loroconsolidamento strutturale. Le serie storiche dei profili individuati dalla Sezionequali rivelatori di situazioni di grave criticità possono, pertanto, essere valutate con

4

riferimento agli ultimi tre esercizi finanziari e alle eventuali pronunce già emessedalla Sezione in esito all’esame dei questionari;

- che le “specifiche pronunce di accertamento” in ordine all’eventuale mancatorispetto della normativa, dei criteri e delle regole contabili, sono indirizzateall’organo elettivo e all’organo di vertice dell’ente, chiamati ad adottare le misureconsequenziali per il ripristino degli equilibri di bilancio e della regolaritàamministrativo-contabile;

DELIBERA

Il rendiconto 2014 del Comune di Pontedera, come rappresentato nella relazionedell’organo di revisione, nei prospetti ad essa allegati e negli atti istruttoriconcernenti il riaccertamento straordinario dei residui, evidenzia le seguenti criticitào gravi irregolarità, che danno luogo a specifica pronuncia di accertamento.

R.A. - RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE

A. Dall’esame delle operazioni di riaccertamento straordinario dei residuieffettuato ai sensi del D.Lgs. 118/2011, emerge la non corretta determinazione delFondo Crediti Dubbia esigibilità e delle poste accantonate, vincolate e destinate nelrisultato determinato all’1.1.2015 e di conseguenza l’errata quantificazione deldisavanzo effettivo alla stessa data.In relazione alla quantificazione del fondo crediti di dubbia esigibilità la Sezione harilevato che l’ente in sede di riaccertamento straordinario dei residui ha applicatocorrettamente il nuovo principio contabile per il relativo calcolo all’1.1.2015 quantoai crediti derivanti da sanzioni per violazione al C.d.S. e ai crediti Imu mentre nonrisulta correttamente calcolato l’accantonamento relativo ai crediti derivanti dallatassa smaltimento dei rifiuti.Infatti, in istruttoria è emerso che con riferimento all’accantonamento per Taril’ente ha provveduto a rilevazioni extracontabili per addivenire all’applicazione delpunto 3.3 e dell’esempio 5 del principio contabile, in particolare dalla relazionetecnica del dirigente dei servizi finanziari del 30.4.2015, allegata alla delibera G.M.n.64/12.5.2015, si apprende che “per quanto riguarda la Tari, disponendo a consuntivodi una sola annualità (2013), ci si è avvalsi della comunicazione del soggetto gestorerelativa alle insolvenze nelle annualità dal 2009 al 2012 pari, mediamente, all’11,40%:applicando tale percentuale ai residui Tares al 31/12/2014 (3.023.730,89) si è ottenutoun fondo pari a € 344.705,32”.L’ente ha cioè proceduto ad integrare le informazioni relative al grado di realizzo deiresidui afferenti lo smaltimento dei rifiuti contenute nel bilancio per il solo esercizio2013 con le informazioni messe a disposizione dalla società che gestisce il servizio, lequali attengono al grado di realizzo della gestione di competenza e non alla gestionedei residui. Seguendo tale metodologia l’ente ha quantificato il grado di realizzo ditale risorsa nel 88,06% del totale calcolando una percentuale di svalutazione daapplicare ai residui attivi all’1.1.2015 pari al 11,40% che non appare congrua.

5

Secondo quanto riscontrato dalla Sezione in base ai documenti forniti dall’ente, esegnatamente al questionario al bilancio preventivo 2015, prospetto 4.4.2,applicando la metodologia prevista dal citato principio contabile il FCDE relativoalla Tares/Tari doveva essere quantificato in €.1.903.505,08, così risultantedall’applicazione all’ammontare dei residui Tares/Tari all’1.12015 (€.3.023.730,89)del complementare a 100 (62,95%) della percentuale di riscossione dei residuiregistrata nel 2014 (37,05%).La differenza sostanziale nella quantificazione della quota da accantonare dipendeprincipalmente dalla differenza tra il grado medio di realizzo degli accertamentiassunti in conto competenza e il grado di realizzo, ovviamente minore, delle postemantenute a residuo. E’ dunque evidente la non conformità della procedura seguitadall’ente rispetto all’obiettivo perseguito dal principio contabile, che è quello divalutare la capacità di smaltire i residui e non l’accertamento.Conclusivamente, in relazione alla determinazione del FCDE, si osserva che ilprincipio contabile, pur consentendo una certa discrezionalità nella definizione delleentrate da considerare “di dubbia esigibilità”, individua in modo puntuale lemetodologie da seguire per determinare gli accantonamenti del fondo in parola,rispetto alle quali non sono ammesse deroghe tanto più se queste risultino difformidallo spirito sotteso al principio contabile.L’accantonamento a FCDE effettuato dall’ente (€.8.506.485,28) risulta pertantoinferiore a quello da considerarsi congruo giusta i nuovi principi contabili(€.10.065.285,04) per €.1.558.799,76.Quanto sopra rilevato in merito alla corretta definizione delle componenti delrisultato di amministrazione, pur in presenza di un risultato di amministrazionepositivo al termine della gestione 2014, costituisce una grave irregolarità contabile,in quanto l’avanzo di amministrazione (quota disponibile) risulta di fatto alimentatoda risorse che dovevano essere accantonate per la tutela dei crediti di difficileesazione da considerarsi pertanto indisponibili per l’ente.La correzione è necessaria anche per evitare le ripercussioni sugli esercizi futuri nelcaso di eventuale utilizzo dell’avanzo libero per il finanziamento di ulteriori spese diparte corrente.

In sede di controdeduzioni l’ente ha dichiarato che “si prende comunque atto della noncongruità asserita dalla sezione e pertanto si procederà al ricalcolo del FCDE sulla tassarifiuti nella misura indicata di (1.903.505,08)”.

B. In relazione alla parte vincolata e/o destinata è stata rilevata la non correttadefinizione delle quote accertate all’1.1.2015 rispetto a quanto definito in sede diapprovazione del rendiconto 2014. L’ente, infatti, non ha provveduto a vincolareintegralmente nel risultato definito all’1.1.2015 le quote che risultavano vincolate al31.12.2014 per spese in conto capitale (€.4.440.424,30). L’ente all’1.1.2015 havincolato risorse per €.1.656.689,18 (vincoli derivanti dall’accensione di mutui) ed€.140.865,11 per vincoli derivanti da leggi e dai principi contabili, mentre ladifferenza (€.2.464.747,80) è stata utilizzata per la formazione ed il finanziamentodel FCDE.Queste ultime risorse erano state destinate dall’ente ad investimenti, in particolare€.989.800.14 all’eliminazione di barriere architettoniche, €.298.030,97 a investimenti

6

per segnaletica stradale, ed €.1.176.916,69 destinati genericamente ad investimenti.In istruttoria è emerso che con delibera G.M. n.64 del 12.5.2015 relativa alriaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi ex art.3 comma 7 d.lgsn.118/2011 l’ente ha provveduto alla costituzione del FCDE e nel contempo haproceduto al finanziamento dello stesso ai sensi dell’art.2 comma 8 lettera b deldecreto MEF del 2.4.2015.Tale procedura non appare in linea con quanto previsto dalla normativa in quantol’ente prima avrebbe dovuto accertare l’eventuale maggiore disavanzo derivante dalriaccertamento straordinario e solo dopo procedere all’applicazione del decreto 2aprile 2015 che prevede tra le modalità del ripiano anche lo svincolo delle quotevincolate del risultato di amministrazione.Nella fattispecie concreta l’ente al contrario con la delibera di riaccertamentostraordinario dei residui ha direttamente proceduto a svincolare le risorse perfinanziare il Fondo Crediti dubbia esigibilità e falsato per lo stesso importo ilrisultato di amministrazione al 1 gennaio 2015.

In sede di controdeduzioni l’ente ha dichiarato “si concorda con la Sezione circa lanecessità di indicare preliminarmente il maggior disavanzo accertato al 1 gennaio 2015,tenendo conto del ricalcolo del FCDE […] e quindi rideterminando la quota vincolatanella misura complessivamente indicata per procedere solo successivamente allo svincolo eall’applicazione del decreto 2 aprile 2015”.

C. Quanto appena rappresentato in merito alla quantificazione del FCDE ed allaquantificazione dei vincoli all.1.1.2015 conduce all’accertamento di un disavanzo diamministrazione all’1.1.2015 pari a €.4.023.547,56 (€.1.558.799,76 + €.2.464.747,80)come risultante alla riga “totale parte disponibile” dell’ allegato 5/2 del citato D.M.Nel dettaglio, a fronte di un avanzo di amministrazione accertato al 31.12.2014 per€.10.304.039,57, i residui attivi e passivi cancellati in quanto non correlati adobbligazioni giuridiche perfezionate sono risultati rispettivamente pari a €.0,00mentre i residui attivi e passivi cancellati in quanto da reimputare agli esercizi in cuisaranno esigibili sono risultati pari a €.3.665.885,78 e a €.19.737.720,47.Tali cancellazioni, unitamente alla presenza di un fondo pluriennale vincolato pari a€.16.071.834,69, hanno determinato un saldo positivo all’1.1.2015 €.10.304.039,57.L’ente ha inoltre provveduto alla definizione delle quote accantonate (a FCDE per€.8.506.485,28) e alla quantificazione della parte vincolata (€.1.797.554,29)accertando un avanzo di amministrazione effettivo pari a €.0,00.La corretta determinazione delle risorse destinate ad integrazione del fondo creditidubbia esigibilità per €.1.558.799,76 e agli investimenti in €.2.464.747,80 imponeperò la rideterminazione del saldo finanziario portando all’accertamento di undisavanzo di amministrazione effettivo di €.4.023.547,56.L’accertamento di un risultato negativo di amministrazione nei termini sopraindicati, anche se conseguente all’applicazione dei nuovi principi introdotti dalprocesso di armonizzazione contabile, è da considerarsi grave in quanto espressionedi situazioni sottostanti contrarie ai principi di sana gestione e sostenibilitàfinanziaria. Ad eccezione della quota di disavanzo determinata dalla cancellazione diresidui attivi e passivi da reimputare ad esercizi successivi, il risultato negativo hainfatti alla base la sussistenza di residui attivi inesigibili o di dubbia e incerta

7

esigibilità, mantenuti in bilancio negli esercizi precedenti e per i quali è oggi richiestain modo puntuale la cancellazione o l’accantonamento nell’apposito fondo, ovvero lapresenza di passività potenziali o situazioni debitorie latenti per le quali lalegislazione oggi vigente richiede la costituzione di accantonamenti nei fondi rischi.La Sezione, per quanto complessivamente rilevato, ritiene necessaria l’adozione diidonee misure correttive, ai fini del ripristino di una corretta gestione finanziaria.Nello specifico l’ente dovrà provvedere, oltre che (con delibera di Giunta) allarettifica del risultato di amministrazione come sopra indicato, altresì (con delibera diConsiglio) al finanziamento del disavanzo di amministrazione con gli ordinaristrumenti previsti dall’art. 188 del TUEL ovvero, in riferimento all’extradeficit, atermini del D.M. 2 aprile 2015, nell’arco di tempo e con le modalità individuate nellastessa apposita delibera del Consiglio comunale.

L’ente nelle controdeduzioni ha dichiarato che “in conformità a quanto richiesto dallaSezione si procederà nei tempi che verranno indicati a rettificare con provvedimento dellaGiunta il risultato di amministrazione al 1 gennaio 2015 e quindi, con deliberaconsiliare, ad approvare le modalità e i tempi per il finanziamento del disavanzo accertatoa seguito della rettifica”.

C.I. - CAPACITÀ DI INDEBITAMENTO

È stato accertato il superamento del limite previsto dall’art.204 TUEL; infatti ilrapporto tra gli oneri finanziari per indebitamento e garanzie e le entrate dei primitre titoli del rendiconto del penultimo anno precedente a quello di riferimento nonpuò essere superiore all’8 per cento mentre quello realizzato dall’Ente è del 10,44 %.Come specificato nel paragrafo II.2 del documento allegato alla deliberazione n.171/2014, tale fenomeno, anche in assenza di nuovo mutuo, costituisce una graveirregolarità in relazione ai principi di sana gestione finanziaria e alla luce delle attualidisposizioni normative, volte a ricondurre la dinamica di crescita del debito agliobiettivi di finanza pubblica.La Sezione richiede pertanto l’adozione delle misure necessarie a garantire il rientrodelle percentuali di indebitamento entro i limiti fissati dal TUEL.La Sezione aveva, con specifica pronuncia di accertamento, rilevato le medesimeirregolarità anche in sede di esame del rendiconto 2012 (v. deliberazione 8.7.2014n.71) e del rendiconto 2013 (v. deliberazione 7.3.2017 n.60).In relazione a tale pronuncia specifica la Sezione, con delibera n.176/9.10.2014,aveva preso atto dei provvedimenti adottati dall’Ente per rimuovere le irregolarità.Il superamento del limite previsto dall’art.204 TUEL era stato già rilevato dallaSezione con specifica pronuncia (delibera n.103/2013), relativa al rendiconto 2011.La stessa situazione è stata rilevata dalla Sezione con specifica pronuncia(deliberazione n.383/2012), emessa in sede di esame del bilancio di previsione 2012.

Nelle controdeduzioni l’ente ha comunicato che “ha raggiunto il rientro del limiteprevisto dall’art. 204 Tuel: il rapporto tra oneri per indebitamento e garanzie e le entratecorrenti rilevate dall’ultimo rendiconto approvato (esercizio 2015) è stata pari all’8,09 insede di rendiconto 2015 ed è pari al 9,09 in sede di bilancio preventivo 2017)”.

8

P.S. – PATTO DI STABILITÀ

1. Sebbene dal certificato ex art.31 co.20 e 21bis l. n.183/2011, trasmessodall’ente al MEF-RGS il 27.3.2015, risulti il rispetto del patto di stabilità interno perl’esercizio 2014, a giudizio della Sezione quest’ultimo devesi in realtà ritenere violato.

Si ricorda in limine che la l. n.183/2011, come modificata ex l. n.228/2012, disciplina(anche) per l’esercizio 2014 le modalità operative del patto di stabilità, che vienecertificato dal singolo ente come differenza tra il saldo finanziario di competenzamista (entrate finali – spese finali) e l’obiettivo annuale finale; più precisamente,ogni ente deve conseguire un saldo di competenza mista (calcolato come sommaalgebrica degli importi risultanti dalla differenza tra accertamenti e impegni, per laparte corrente, e dalla differenza tra incassi e pagamenti, per la parte in contocapitale, al netto delle entrate derivanti dalla riscossione di crediti e delle spesederivanti dalla concessione di crediti, come riportati nei certificati di contoconsuntivo) non inferiore al valore dell’obbiettivo annuale finale (per i comuni conoltre 1.000 ab. la spesa corrente media 2007-2009, desunta dai certificati di contoconsuntivo moltiplicata per la percentuale di cui all’art.31, commi 2 e 2 bis, l.n.183/2011 cit. L’art.31 co.26 prevede le “sanzioni” (riduzione del fondo sperimentaledi riequilibrio o del fondo perequativo, limitazioni a spesa, indebitamento,assunzioni, indennità degli amministratori) per la violazione del patto, che (co.28) siapplicano nell’anno successivo a quello in cui la violazione è stata accertata ove essasia accertata dopo l’anno seguente a quello cui si riferisce.

Dalla documentazione acquisita risulta che il comune ha affidato alla Unione deicomuni della Valdera la realizzazione (peraltro effettuata, sostanzialmente,attraverso l’utilizzo del personale comunale) di alcuni ll.pp. programmati e deliberati(v. infra) nonché integralmente finanziati dal comune stesso, il quale ha sostenuto esostiene la spesa per l’ammortamento dei mutui all’uopo contratti dall’Unione conCassa dd.pp. (per cui ha pure concesso garanzia sussidiaria) ma che ha però omessodi tenere conto degli esborsi a favore dell’appaltatore per la realizzazione delle opere(oltre che ai fini del proprio bilancio, nel caso nel titolo II della spesa) ai fini delpatto, che, diversamente, sarebbe risultato violato.

2. In merito va premesso in fatto che il comune di Pontedera fa parte dellaUnione Comuni Valdera, costituita ex art.32 Tuel il 30.10.2008 per (v. art.3“Finalità” dello Statuto) “esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni e servizidi competenza dei Comuni aderenti”, tendendo “quindi ad assumere l’esercizio di quelleattività che - per la loro natura tecnica o per le loro caratteristiche organizzative - possonoessere svolte con maggiore efficacia ed efficienza rispetto al Comune singolo, attraversoun’elevata specializzazione delle funzioni e un approccio multidisciplinare”, con “altresìla finalità strategica di perseguire obiettivi di:…b.efficienza e contenimento dei costi,ottimizzando il rapporto tra i costi stessi e la qualità del servizio, attraverso le economie discala derivanti dall’uso integrato dei fattori di produzione…; c.efficacia (aumentare laspecializzazione degli addetti per un miglior servizio al pubblico) e maggiore qualità deiservizi;…”.

L’art.9 “Funzioni dell’Unione” dello Statuto prevede: (a)al comma 1, che l’Unione

9

“esercita, in luogo e per conto di tutti i comuni partecipanti” le funzioni ivi indicate;1

(b)al comma 2, che essa “svolge altresì … anche limitatamente ad alcuni dei comunipartecipanti” ulteriori funzioni ivi indicate (tra cui “gestione associata degli appalti dilavori” e “servizi tecnici di progettazione (nucleo ad alta specializzazione”) che ex art.10"sono trasferite dai Comuni all'Unione mediante specifiche convenzioni … di norma …attraverso la ricomposizione unitaria delle funzioni e dei servizi tra loro omogenei, tale daevitare di lasciare in capo al singolo Comune competenze amministrative residuali.”.

Circa le funzioni di cui ai citati artt.9 co.2 e 10 dello Statuto, è stata stipulata, tracomune e Unione anzitutto la convenzione 22.5.2009 (rep. n.41)2, volta a, tra l’altro,“rendere disponibile un servizio specializzato di carattere tecnico, in grado di coordinare egestire progettazioni e realizzazioni di Opere Pubbliche complesse, espropri, appalti dilavori e forniture” (art.1), l’ente attribuisce all’Unione “… in particolare … a)gestionedi opere complesse in qualità di stazione appaltante, dall'acquisizione dei finanziamentialla riconsegna delle opere finite agli enti interessati; la caratteristica di opera complessadeve essere condivisa dall'Unione e dal comune conferente”; b)acquisizione, anchecoattiva, delle aree … progettazione e realizzazione dei relativi lavori … attivitàamministrative necessarie alla realizzazione degli interventi quali l'approvazione deiprogetti…”. Si precisa che la programmazione delle oo.pp. “rimane di competenza dellesingole amministrazioni comunali, che affidano volontariamente all'Unione larealizzazione di alcune opere contenute nel programma, secondo la procedura di cui alsuccessivo art.3” ma “L'Unione approva un proprio Piano triennale delle OOPPprecedentemente adottato dalle singole amministrazioni quale stralcio dellaprogrammazione delle opere da realizzarsi direttamente” (art.2). Ex art.7 i “costi direttiper la realizzazione delle opere, [sono] integralmente a carico del comune interessato” 3

(con accollo degli oneri dell’indebitamento all’uopo contratto dall'Unione o specificitrasferimenti), quelli di funzionamento, coordinamento e supervisione tecnica sonodivisi tra tutti gli enti associati in proporzione a entità e complessità delle oo.pp.attribuite all’Unione.

La convenzione 16.11.2010 (rep.87)4 integra la prima con alcune modifiche, tra cui5

la previsione (art.2) che l'Unione, agendo come “stazione appaltante, dall' acquisizionedei finanziamenti alla riconsegna delle opere finite agli enti interessati … titolare dellaprogettazione preliminare, definitiva ed esecutiva, nonché delle attività collaterali … delleprocedure concorsuali, la stipulazione dei contratti, la direzione dei lavori, tutor dicantiere, la gestione dei contratti, nonché il controllo e vigilanza sull'esecuzione.”, operacon “proprio personale nonché mediante avvalimento [6] di personale dipendente dai

1 Tra esse la “gestione associata di servizi e interventi educativi per la prima infanzia … per l’adolescenza e i giovani”.2 Approvata con delibera C.C. 21.4.2009 n.42, ed avente durata decennale.3 Il criterio è stato per giunta recepito in sede statutaria, tant’è che l’art.48 dello Statuto in vigore dal 14.5.2014

prevede espressamente che l’Unione può avvalersi del personale comunale “soltanto allorché le prestazionirichieste vengano ad essere svolte esclusivamente nel territorio del comune avvalso, nell’interesse e a beneficio delcomune medesimo”.

4 Approvata con delibera C.C. 9.11.2010 n.87, ed avene durata trentennale.5 Altre modifiche sono: che la complessità dell’o.p. (comunque da condividersi col comune) è determinata con

atto dell’Unione giusta le sue caratteristiche e importo in rapporto alla dimensione del comune interessato(art.1); che il comune subentra nel rimborso dell’indebitamento contratto dall’Unione inadempiente (art.39).

6 La convenzione 22.5.2009 si riferiva unicamente a “risorse umane e strumentali da distaccare parzialmente ototalmente all'Unione per la realizzazione dell'attività richiesta” (art.3).

10

Comuni, con le modalità previste dallo specifico accordo”, il quale è stato formalizzatocon la convenzione 23.12.2010 (rep.94)7, secondo cui l’avvalimento è utilizzabile(art.1) solo per prestazioni “svolte presso il singolo comune, senza modifica del luogo eposto di lavoro del personale” ed è “particolarmente indicato nei casi in cui il personaleda utilizzare operi per parte del proprio tempo di lavoro per il comune e in parte perl'Unione”. Le attività per cui è attivato sono “inclusi nel PEG dell'Unione e delComune, anche dopo la sua effettiva attivazione.” (art.2).

La convenzione 13.4.2012 (rep.22) sulla “gestione associata dell’edilizia scolastica”attribuisce all’Unione: “c.progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di nuoviedifici scolastici; d.interventi di manutenzione straordinaria su edifici scolasticiesistenti, con esclusione delle opere da realizzarsi in economia che rimangono nella sferadi competenza comunale […e…] interventi di ordinaria manutenzione…” (art.3).

Da ultimo, l’attività di stazione appaltante dell’Unione (già affidata con convenzioni22.5.2009 e 23.12.2010) è stata regolata dalla convenzione 7.9.2012 (rep.41) sullagestione associata di “tutte le funzioni amministrative inerenti le gare pubbliche diappalto per l'esecuzione dei lavori, forniture e servizi” (art.2) “diretta a renderequalitativamente migliore il servizio gare, attraverso la creazione di figure specialistiche;a ridurre i costi dei servizi generali delle Amministrazioni associate” (art.1), secondo cuil’Ufficio Gare dell’Unione per “gli appalti di lavori, si attiva operativamente dopol'approvazione del progetto esecutivo … istruisce e gestisce tutta la procedura concorsualefino alla approvazione del verbale di gara e contestuale aggiudicazione provvisoria.3.Ciascun comune trasmette tempestivamente all'Ufficio gare gli atti di approvazione deiprogetti esecutivi ... 5.Espletati gli adempimenti della procedura concorsuale come sopraelencati, l'ufficio provvederà a trasmettere gli atti di gara al Responsabile delprocedimento per l'aggiudicazione definitiva e la stipula del contratto.” (art.3).

Lo Statuto (nuovo) in vigore dal 10.9.2012 - oltre a prevedere che l’Unione svolge“per tutti i comuni aderenti: … d.funzioni generali di amministrazione: … l’ufficiotecnico - rientrano in detta gestione associata l’affidamento della progettazione e dei lavoripubblici…” (art.6 co.2), il cui “effettivo esercizio…è determinato dall’adozione di unadelibera consiliare del Comune […o è già operante ove esista…] una convenzione …chene disciplini l’esercizio da parte dell’Unione […le cui disposizioni…] si applicano se ein quanto compatibili con le disposizioni statutarie” (art.8) - ha previsto all’art.6 co.1che “tutti i comuni aderenti…svolgono in forma associata:…b.funzioni di istruzionepubblica, compresi…nonché l'edilizia scolastica” (attribuita per la prima voltaall’Unione, e confermata dall’art.6 dello Statuto in vigore dal 14.5.20148); edall’art.48 che “1.L’Unione può avvalersi, per lo svolgimento di funzioni a livellodecentrato sul territorio (comunale e subcomunale), di unità organizzative comunali,previo assenso del comune interessato e a seguito di accordo operativo con i dirigenti ofunzionari preposti alle stesse. 2. L’avvalimento è utilizzabile soltanto allorché leprestazioni richieste vengano ad essere svolte esclusivamente nel territorio del comuneavvalso, nell’interesse e a beneficio del comune medesimo”.

7 Approvata con delibera GM 3.5.2010 n.86, ed avente durata illimitata.8 Lo stesso art.6 specifica che l’Unione svolge per i comuni aderenti la “…Pianificazione urbanistica ed edilizia di

ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovra comunale, in cui rientranole seguenti funzioni: …realizzazione di opere pubbliche complesse o di interesse sovracomunale”.

11

3. Come già accennato, il comune ha affidato all’Unione la realizzazione di trelavori pubblici previsti nella propria programmazione delle oo.pp (e palesementeprivi di rilievo sovracomunale), e cioè:

(a) scuola media Pacinotti: manutenzione straordinaria copertura eristrutturazione impianti tecnici;

(b) nuova fognatura in loc. Montecastello;

(c) nuovo asilo nido in loc. Santa Lucia.

Infatti, il comune modificava (v. delibera C.C. 13.10.2009 n.113) il programmatriennale oo.pp. 2009/2011 (v. delibera CC 10.2.2009 n.15) il quale prevedeva i treinterventi in parola, disponendo di affidare all’Unione Valdera (giusta laconvenzione 22.5.2009) progettazione e realizzazione di quelli sub (a) e (b)9 (quellosub (c) veniva programmato come da eseguirsi nel 2010) stabilendo (v. all.B:relazione tecnica, dichiaratamente parte integrante della delibera) che “per tali operel’amministrazione garantirà la capacità di indebitamento a suo carico consentendoall’Unione di assumere direttamente i mutui e provvedere ai pagamenti. Per lanecessaria dotazione di risorse umane per la realizzazione delle opere l’Unione richiederàil comando parziale del personale dipendente del comune di Pontedera da autorizzare conseparati atti”.

Quanto precede veniva recepito dall’Unione nella sua programmazione delle oo.pp.(che è stralcio di quella comunale: v. art.2 convenzione 22.5.2009: v. supra)approvando il proprio programma triennale oo.pp. 2009/2011 (v. delibera Consn.30/9.11.2009 all. B) che prendeva atto della citata delibera C.C. di Pontederan.113/2009 e prevedeva, in forza della convenzione 22.5.2009 rep.41, la progettazionee realizzazione delle opere sub (a) e (b) specificando che “saranno finanziate conmutuo ventennale … Cassa dd.pp. … con ammortamento a totale carico del Comune…”e che “l’amministrazione garantirà la capacità di indebitamento a sui carico consentendoall’Unione di assumere direttamente i mutui e provvedere ai pagamenti. Per lanecessaria dotazione di risorse umane per la realizzazione delle opere l’Unione richiederàil comando parziale del personale dipendente del comune di Pontedera da autorizzare conseparati atti.”.

Il comune approvava poi il programma triennale oo.pp. 2010/2012 (delibera C.C.9.3.2010 n.11) prevedendo (v. all. A) l’affidamento all’Unione Valdera (sempre invirtù della convenzione 22.5.2009) della progettazione e realizzazione anchedell’intervento sub (c).

L’Unione Valdera inseriva anche tale intervento nella sua programmazione (v. delib.Cons. n.16/17.5.2010 di modifica del programma triennale oo.pp. 2010/2012approvato con delibera n.37/29.12.2009) con le stesse specificazioni della deliberan.30/2009 cit. circa dotazione di personale mediante comando parziale pressol’Unione e finanziamento mediante apposito mutuo ventennale Cassa dd.pp. a totalecarico del Comune per consentire “all’Unione di assumere direttamente i mutui eprovvedere ai pagamenti”.

9 La realizzazione dell’impianto fognario di Montecastello era già presente nel programma triennale delle oo.pp.di Pontedera 2008/2010 (v. delibera CC 26.2.2008 n.20).

12

In merito alla realizzazione dei tre interventi in esame va rilevato che:

(a) i lavori relativi alla scuola media Pacinotti, eseguiti con tre distinti appalti10,risultano (in base ai relativi certificati di regolare esecuzione, da adesso in avantic.r.e.11) affidati su progetti esecutivi redatti (rispettivamente il 13.9.2011, il 9.1.2012e il 9.12.2013) dal 2° Settore progettazione ed esecuzione ll.pp. del comune (nellerelative relazioni tecniche di progetto, recanti l’intestazione dell’Unione, ilprogettista è l’arch.R. Nencioni, dipendente comunale12) approvati con determinedel dirigente Area Servizi tecnici dell’Unione13 arch.M.Parrini, dipendentecomunale14. I tecnici comunali hanno svolto le funzioni di direttore dei lavori(arch.M.Parrini nel primo appalto, arch.R.Nencioni negli altri due)15 e quelle dir.u.p. (arch.M.Pasqualetti16)17.

(b) i lavori per la fognatura di Montecastello18, risultano (dal c.r.e.19) affidati suprogetto esecutivo redatto (il 5.11.2012: v. relazione tecnica di progetto) dal 2°settore progettazione ed esecuzione ll.pp. (del comune: n.d.e.) approvato condetermina 15.11.2012 n.40 del dirigente Area Servizi tecnici dell’Unionearch.M.Parrini, come già detto dipendente comunale. I tecnici comunali hannosvolto le funzioni di direttore dei lavori (arch.L.Masi20: v. c.r.e., ove, tra l’altro, siafferma che tale funzione fu al citato arch.Masi “affidata dall’Amministrazionecomunale”)21 e r.u.p. (arch.M.Parrini)22.

(c) i lavori per l’asilo nido in loc. Santa Lucia23 (per quanto consta non ancoracollaudati, ma per i quali vi è verbale di presa in consegna anticipata redatto il14.9.2015 dal direttore dei lavori arch.M.Parrini e dal R.U.P. arch.M.Pasqualetti 24,

10 (1) “Opere di somma urgenza. Lavori di ristrutturazione della copertura alla scuola media Pacinotti” (contratton.21/3.10.2011), ultimati il 10.4.2012 (certificato di regolare esecuzione - d’ora innanzi c.r.e. - redatto daldirettore dei lavori il 19.9.2012 e approvato con determina n.47/12.12.2012 del dirigente Area Servizi Tecnicidell’Unione Arch.M.Parrini); (2) “Lavori di ristrutturazione copertura ed impianti tecnici della scuola mediaPacinotti” (contratto n.34/5.10.2012), ultimati il 21.6.2013 (c.r.e. redatto dal direttore dei lavori il 9.12.2013 eapprovato con determina n.2/18.2.2014 del dirigente Area Servizi Tecnici dell’Unione Arch.M.Parrini); (3)“Lavori di ristrutturazione copertura ed impianti tecnici della scuola media Pacinotti nel comune di Pontedera.Adeguamento impianti nei locali per attività motorie. Opere di completamento.” (atto di cottimo fiduciario20.12.2013), ultimati il 19.2.2014 (c.r.e. redatto dal direttore dei lavori il 16.5.2014 e approvato con determinan.32/27.8.2014 del dirigente Area Servizi Tecnici dell’Unione Arch.M.Parrini). Le tre determine richiamano laconvenzione 16.11.2010 rep.87, che è però successiva alle delibere C.C. di Pontedera n.113/2009 e n.11/2010 edel Consiglio dell’Unione n.30/2009 e n.16/2010 (v. nel testo), che richiamano la convenzione 22.5.2009 rep.41.

11 V. nota che precede.12 V. prospetti del personale comunale 31.12.2010-31.12.2015 inviati con e-mail 20.12.2016 (v. prot. Sez. n.6167).13 Rispettivamente determine n.42 del 19.9.2011, n.15 del 4.5.2012, n.56 del 11.12.2013. Anche tali determine

(come quelle di approvazione dei c.r.e.: v. nota n.11 che precede) richiamano la convenzione 16.11.2010 rep.87.14 V. nota n.12 che precede.15 V. i c.r.e. sopra citati.16 V. nota n.12 che precede.17 V. nota Comune di Pontedera 23.11.2016 s.n. di prot.18 V. “Lavori di adeguamento fognature e costruzione depuratore in frazione Montecastello nel comune di Pontedera -

1° lotto” (contratto n.46/17.5.2013), ultimati il 12.5.2014 (c.r.e. redatto dal direttore dei lavori il 5.8.2014 e maiformalmente approvato: v. e-mail Unione V. 23.01.2017 – prot. Sez. n.235/2017).

19 V. nota che precede.20 V. nota n.12 che precede.21 V. il c.r.e. sopra citato.22 V. nota Comune di Pontedera 23.11.2016 s.n. di prot. (già citata supra, nota n.18 che precede)23 In particolare: “Lavori di realizzazione di una nuova scuola materna in frazione Santa Lucia nel comune di

Pontedera” (contratto 20.9.2013 n.55; atto di sottomissione 8.5.2015 n.86).24 Il R.U.P, arch. Marco Pasqualetti, firma sul timbro del comune di Pontedera.

13

entrambi come già detto dipendenti comunali, previo certificato di collaudo staticoparziale redatto l’ 8.9.2015 dall’Ing.S.Parri, dipendente comunale25) risultano (dallarelazione tecnica di progetto, recante l’intestazione dell’Unione) affidati su progettoesecutivo redatto (il 12.7.2012) dall’arch.Parrini (come detto dipendente comunale)26

approvato con determina 20.7.2012 n.25 del dirigente Area Servizi tecnicidell’Unione arch.M.Parrini, dipendente comunale come già detto. I tecnici comunalihanno svolto le funzioni di direttore dei lavori (arch.M.Parrini)27 e quelle di r.u.p.(arch.M.Pasqualetti28)29.

Da quanto precede risulta in buona sostanza che i tre interventi in esame, sebbenesul piano formale realizzati dall’Unione, sono stati di fatto progettati e seguiti (r.u.p.e direzione lavori) dal personale tecnico del comune di Pontedera.

La loro progettazione e realizzazione risulta poi inserita, quale obiettivo assegnato alpersonale tecnico comunale (segnatamente al Settore Progettazione ed esecuzionell.pp.), nei P.E.G. del Comune30, nonché - come esplicitamente previsto dall’art.2della convenzione 23.12.2010 rep.94 relativa all’utilizzo del personale comunale daparte dell’Unione (v. supra), secondo cui le attività per cui è attivato sono “inclusinel PEG dell'Unione e del Comune, anche dopo la sua effettiva attivazione.”31 - nei PEGdell’Unione32.

Soprattutto, giova evidenziare che, come previsto dagli atti deliberativi di comuneed Unione supra citati33, i tre interventi di cui trattasi sono stati finanziati con tremutui ventennali concessi all’Unione (addì 31.12.2010) da Cassa dd.pp.34, a favoredella quale il comune ha concesso garanzia sussidiaria con appositi atti deliberativi35.

4. Orbene, se l’intera operazione economica è sostanzialmente imputabile alComune (come risulta tra l’altro dalla completa responsabilità dello stesso riguardoal debito e dalla mancata traslazione dei relativi rischi sull’Unione) essa - dando

25 V. nota n.12 che precede.26 Nella relazione ex art.227 Tuel sul rendiconto 2012 del comune si legge che “in regime di avvalimento

dall’Unione Valdera, i tecnici del settore Lavori Pubblici hanno predisposto il progetto esecutivo della nuova scuolamaterna della frazione”; e in quella del 2013 che: “Sono iniziati il 1° luglio i lavori per la realizzazione della nuovascuola materna della frazione, lavori effettuati in regime di avvalimento con l’Unione Valdera”.

27 V. verbale di presa in consegna anticipata sopra citato.28 V. nota n.12 che precede.29 V. nota Comune di Pontedera 23.11.2016 s.n. di prot. (e il verbale di presa in consegna anticipata) sopra citati.30 V.delibere GM 22.04.2010 n.80 s.m.i. (Peg 2010), 11.4.2011 n.55 (Peg 2011), 28.6.2012 n.103 s.m.i. (Peg 2012),

1.8.2013 n.87 (Peg 2013/2014), 27.11.2014 n.143 (Peg 2014), 2.9.2015 n.116 (Peg 2015).31 Si rammenta che detta convenzione prevede che l’avvalimento del personale è utilizzabile (art.1) solo per

prestazioni “svolte presso il singolo comune, senza modifica del luogo e posto di lavoro del personale” ed è“particolarmente indicato nei casi in cui il personale da utilizzare operi per parte del proprio tempo di lavoro per ilcomune e in parte per l'Unione”.

32 Seppur mediante assegnazione al settore servizi tecnici - con responsabilità ai tecnici: Arch.Parrini nonché (dal2010 al 2012) Arch.Pasqualetti, dipendenti comunali: v. supra) - della “gestione opere pubbliche affidateall’Unione” o altre formule similari (v. Peg 2010 approvato con delibera Giunta 2.7.2010 n.63; v. Peg 2011approvato con delibera Giunta 4.2.2011 n.5; Peg 2012 approvato con delibera Giunta 2.3.2012 n.19; Peg 2013approvato con delibera Giunta 8.3.2013 n.25; Peg 2014 approvato con delibera Giunta 14.3.2014 n.21; Peg2015 approvato con delibera Giunta 6.2.2015 n.9.

33 V. delibere C.C. di Pontedera n.113/2009 e n.11/2010; e delibere Consiglio dell’Unione V. n.30/2009 e n.16/2010.34 Mutui n.4543405/00 per lavori sub (a); n.4548384/00 per lavori sub (b); n.4549435/00 per lavori sub (c).35 V. rispettivamente per gli interventi sub (a), (b), (c), delibere C.C. 9.11.2010 n.88, 16.11.2010 n.96 e 30.11.2010 n.100.

14

prevalenza alla sostanza sulla forma36 stante la “necessità di un’impostazionesostanziale nell’ inquadramento dei fenomeni finanziari […e della…] natura diindebitamento anche [di] attività contrattuali che presentano effetti economici analoghi edequivalenti”37 - va considerata ai fini del patto di stabilità, previa riclassificazione deidati contabili, esattamente come se la stessa fosse stata (come in effetti avrebbedovuto essere) non solo sostanzialmente imputabile ma anche formalmente imputataal comune stesso.

Nello specifico, va considerato che ai fini del rispetto del patto, mentre i proventi deimutui non costituiscono entrate rilevanti ai fini del calcolo del relativo saldo (esimilmente sono esclusi gli oneri per il rimborso della quota capitale), le spese per larealizzazione degli investimenti sono considerate ai fini del saldo stesso, ovviamentepeggiorandolo. Nella specie, il comune non ha considerato ai fini del patto le (intere)spese per l’esecuzione degli investimenti ma solo quelle annualmente sostenute inrelazione alle quote di ammortamento dei mutui, così dilazionando il relativo onere,che dunque non ha inciso per la sua totalità (ma solo per la parte detta) sul patto.

La Sezione ha perciò proceduto a una riclassificazione dei dati contabili,considerando anche le spese in parola, pervenendo a ritenere violato il patto. Inparticolare, l’ente nel 2014 aveva un obiettivo di patto di €.3.356.000. Il saldofinanziario in termini di competenza mista risulta di €.3.807.000, quale differenza trale entrate finali nette €.39.674.000 (accertamenti entrate titoli I, II, III €.37.456.000+ riscossioni entrate titolo IV €.2.218.000) e le spese finali nette €.35.867.000(impegni spesa titolo I €.32.377.000 + pagamenti spesa Titolo II €.3.490.000). L’enteha, quindi, realizzato una differenza positiva di €.451.000. Tuttavia, nel 2014l’Unione dei Comuni ha effettuato pagamenti nell’interesse (e con onere sostanziale acarico) del comune (per l’esecuzione di n.3 ll.pp. citati) per €.1.248.633,58, che ovefossero stati considerati e imputati al bilancio del comune (in particolare al titolo II)avrebbero comportato la violazione del patto di stabilità. Infatti, poiché le spese sultitolo II, ai fini del rispetto del patto, vengono computate in termini di cassa, ipagamenti sul titolo II per l’anno 2014 sarebbero stati €.4.738.633,58 e non€.3.492.000,00 e perciò le spese finali nette sarebbero state pari ad €.36.965.758,31, equindi il saldo finanziario 2014 (Entrate nette finali - spese finali nette) indicato in€.3.807.000 sarebbe stato (tenendo conto dell’incremento della spesa per cassa altitolo II per €.1.248.633,58 nonchè della neutralizzazione dei versamenti in contocapitale all’Unione per €.149.875,27 i quali sono stati imputati al titolo I ma che aifini del calcolo del saldo finanziario debbono essere detratti dalle spese finali inquanto ove formalmente imputati al comune sarebbero stati contabilizzati nel titoloIII che è escluso dal calcolo del saldo finanziario stesso) di €.2.708.241,69 (entratenette €.39.674.000 - €.36.965.758,31 spese finali nette); talché la differenza tra ilsaldo finanziario di €.2.708.241,69 di competenza mista e l’obiettivo programmaticodi €.3.356.000 sarebbe stata (non già positiva per €.451.000, bensì) negativa per€.647.758,31.

La Sezione ritiene, perciò, che il patto di stabilità interno - che ai fini del

36 C.Conti, ss.rr., n.49/2011; Sez. contr. Lombardia, n.515/2013.

37 C.Conti, sez. contr. Piemonte, n.114/2011, su cui v. anche infra.

15

coordinamento della finanza pubblica ex artt.117 co.3 e 119 co.2 Cost. e degliobblighi derivanti dall’appartenenza all'U.E. (v. Corte Cost., 229/2011) fissa limiti dispesa vincolanti - debba considerarsi violato e sia ravvisabile la fattispecie di cui all’art.31 co.30-31, l. n.183/2011, che contempla l’ipotesi che “il rispetto del patto distabilità interno è stato artificiosamente conseguito mediante una non correttaimputazione delle entrate o delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o altre formeelusive”, disponendo che “I contratti di servizio e gli altri atti posti in essere dagli entilocali che si configurano elusivi delle regole del patto di stabilità interno sono nulli.”(norma costituente applicazione del principio generale ex artt.1418 e 1344 c.c. per cuiè illecito, e perciò nullo, l’atto che sia “il mezzo per eludere l'applicazione di unanorma imperativa”).

E, al riguardo, è appena il caso di osservare - incidentalmente - che la competenzadella Sezione giurisdizionale in ordine alla fattispecie sanzionatoria prevista dall’art.31 l. n.183/2011 cit. a carico degli amministratori e del responsabile del S.F.nell’ipotesi della “elusione” del patto, non incide sulla competenza della Sezioneregionale di controllo (espressamente prevista dagli art.148-bis Tuel ed art.1 co.166-167, l. n.266/2005) a verificare l’effettivo rispetto del patto e ad adottare “pronuncedi accertamento” nel caso negativo38. Né potrebbe essere diversamente, dato che, inultima analisi, un patto eluso è in ogni caso, all’atto pratico, un patto violato39.

La stessa giurisprudenza ha avuto, d’altronde, modo di rilevare come le norme sulpatto di stabilità interno possano essere violate oltre che in via diretta anche informa elusiva40, tenuto conto che le verifiche dell’A.G. contabile hanno naturasostanziale e non meramente formale e che “Nella valutazione dei possibili sistemi dicontabilizzazione da utilizzare un’opzione va espressa a favore di quelli che meglioconsiderino la sostanza economica dell’operazione e che siano funzionali all’applicazionedelle norme che determinano i principi di coordinamento della finanza pubblica neiconfronti degli enti locali.”41.

In particolare, la fattispecie elusiva sussiste nel caso in cui una operazione abbial’effetto oggettivo42 di “sterilizzare”, contabilmente, il peso finanziario chenondimeno grava pur sempre, seppure indirettamente, sulle poste debitorie dell’ente,e deve conseguire da una “valutazione in concreto delle caratteristiche dell’operazione,da cui si possa desumere l’indebito vantaggio contabile e l’oggettiva destinazionedell’operazione”43.

Del resto, proprio con riferimento alla valutazione del rispetto, o meno, del patto distabilità in un caso di specie, identico a quello qui in esame, di spese di investimentoper opere di proprietà comunale formalmente eseguite da un’Unione di comuni ma in

38 C.Conti, sez. contr. Lombardia, n.409/2012, n.510/2011.39 C.Conti, sez. contr. Lombardia, n.515/2013 e pronunce citate.40 C.Conti, sez. contr. Lombardia, n.515/2013, n.518/2012, n.405/2012; Piemonte, n.114/2011.41 (v. C.Conti, ss.rr., n.49/2011:42 L’elusione “prescinde da qualsiasi riferimento alla natura fittizia o fraudolenta di un’operazione in senso soggettivo

(SRC Lombardia n. 409/2012/PRSE) in quanto il ‘contegno effettivamente serbato dagli organi amministrativi’costituisce solo un quid pluris ai fini della configurazione della fattispecie, rilevante [unicamente] al finedell’applicazione di alcune conseguenze dell’accertamento dell’elusione (sanzioni di carattere personale)” (C.Conti,sez. contr. Lombardia, n.515/2013/PRSE).

43 C.Conti, Lombardia, n.515/2013 cit.

16

concreto interamente finanziate dal comune stesso, garante del mutuo contrattodall’Unione ed obbligato a rimborsare le relative rate di ammortamento, la Corte deiconti ha già avuto modo di ritenere atta a violare (e precisamente a eludere) il patto“… l’operazione di indebitamento, [che] per quanto formalmente posta in esseredall’Unione, sostanzialmente vada ad incidere sul Comune”, e, per tale motivo, haritenuto che il comune “…non può esimersi dal valutare gli effetti dell’operazione cheintende porre in essere ai fini del rispetto del patto di stabilità. Va infatti tenuto contodella richiamata necessità … di un inquadramento sostanziale dei fenomeni finanziari alfine di verificare l’effettiva conformità alle disposizioni di legge”44.

Per giunta, nel caso qui in trattazione non si palesa affatto sussistente quel requisitodelle “ragioni economiche a sostegno dello schema negoziale o amministrativo adottato”(nello specifico, del trasferimento della progettazione e della realizzazione delle operedi che trattasi dal comune di Pontedera all’Unione) che secondo la giurisprudenzaesclude il carattere elusivo di una data operazione45, dato che: l’attività diprogettazione e direzione lavori è stata svolta dai tecnici comunali, che hanno ancheassunto la responsabilità dei procedimenti e la direzione dei lavori (v supra); népoteva essere altrimenti dato che l’Unione, al contrario del comune, non disponevadel “servizio specializzato di carattere tecnico” di cui si legge nella citata delibera delConsiglio dell’Unione del 9.11.2009 n.30, avendo in ruolo dal 2010 solo due istruttoridirettivi tecnici (di cui uno a t.d.) rappresentati da due geologi assegnati al Servizioprotezione civile e ambiente46, mentre nello stesso periodo si è avvalso di personaletecnico comunale47, tra cui l’arch.M.Parrini (come già detto, dirigente tecnico delcomune di Pontedera48) quale responsabile dell’Area tecnica dell’Unione Valdera49.

Del resto, la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che sussista una formaelusiva ove unica finalità oggettiva ed utilità concreta dell’operazione realizzata siaimputare surrettiziamente saldi finanziari di spettanza dell’ente ad altro soggetto50.

Non è dunque per caso che un altro comune (Ponsacco), pur avendo anch’essoaffidato interventi all’Unione Valdera e sostenuto i relativi oneri economici, abbiacomputato i pagamenti fatti dall’Unione (con la provvista finanziaria assicurata dalcomune) ai fini del patto di stabilità; talché in sede di monitoraggio sul rendiconto2013 ha precisato che “sempre al fine di far osservare l'intento non elusivodell'operazione, significhiamo altresì che sin dal momento dell'attivazione dell'investimento questo Ente ha valutato attentamente gli effetti di tale operazione sul propriopatto di stabilità […] ha deciso di rallentare le proprie scelte di investimento, di

44 C.Conti, Piemonte, n.114/2011 cit.45 E’ stato, infatti, affermato che “…un comportamento elusivo (o in frode) della legge richiede, per poter essere

qualificato tale, la dimostrazione di due elementi qualificanti, vale a dire, da un lato, l’ottenimento di un vantaggioda considerarsi indebito perché contrario alle scelte di fondo del sistema e, dall’altro, l’intenzionalità delconseguimento di siffatti vantaggi in ragione dell’insussistenza di ragioni economiche a sostegno dello schemanegoziale o amministrativo adottato” (C.Conti, ss.rr. spec. composiz., n. 6/2013).

46 V. e-mail dell’Unione Valdera del 9.11.2016 (prot. Sez. n.5694/2016), del 19.12.2016 (prot. Sez. n.6164/2016) edel 20.12.2016 (prot. Sez. n.6190/2016).

47 V. e-mail dell’Unione Valdera del 22.11.2016 (prot. Sez. n.5848/2016) e del 20.12.2016 (prot. Sez. n.6159/2016).48 V. nota n.12 che precede.49 Nel periodo interessato, il più volte citato arch. Massimo Parrini, come già detto dipendente del comune, è

anche responsabile dell’Area tecnica dell’Unione Valdera: v. decreti del Presidente dell’Unione 27.5.2009 n.3 e30.12.2009 n.9, 15.10.2010 n.11, 18.11.2011 n.19, 13.1.2012 n.1, 30.11.2012 n.17, n17.1.2014 n.3.

50 C.Conti, sez. contr. Lombardia nn.405 e 518/2012/PAR.

17

cantierizzazione dei lavori in considerazione dell'impegno che l'investimento attraversol'Unione Valdera avrebbe comportato. Dalla tabella sopra riportata, integrata deipagamenti eseguiti dall'Unione Valdera nell'anno 2012 per Euro 27.573,13 e nell'anno2013 per Euro 678.477,34, si evince come il Patto di Stabilità sia stato comunquerispettato anche nell'ipotesi che i pagamenti fossero stati sostenuti direttamentedall'Ente”51.

Di contro, nel caso di specie risulta per tabulas come fosse ben chiaro, anche agliamministratori - alla stregua di quanto dai medesimi dichiarato, spiegato e chiaritoin occasioni di svariate sedute sia del Consiglio comunale (v. sedute del 13.10.200952,del 9.3.201053, e del 9.11.201054) che del Consiglio dell’Unione (v. sedute dell’8.11.201055 e del 15.11.201056) - che le spese per gli interventi in parola se ancheformalmente (oltre che sostanzialmente) imputate al comune avrebbero comportatola violazione del patto, e, in particolare, che “Non lo mettiamo nel nostro bilancioperché non le possiamo pagare le aziende, perché nel rispetto del patto di stabilità e deivincoli assurdi di una legge nazionale assurda…” 57.

5. Le deduzioni prodotte dall’ente a seguito della trasmissione dell’avviso dipronuncia (v. nota 27.2.2017 n.7191 - prot. Sezione 3405/2017) non risultano idonee

51 V. nota comune di Ponsacco prot. 4993 del 26 marzo 2015. .52 Nel CC 13.10.2009 (che approvava la delibera C.C. n.113/2009 di modifica del programma triennale oo.pp.

2009/2011) l’assessore ll.pp. (Sonetti) spiegava che l’affidamento degli interventi all’Unione “si è resa necessariaperché … siamo un Comune che…avrebbe una capacità di spesa importante però per i vincoli del patto di stabilità ècome se qualcheduno ci tirasse il freno a mano. Noi vogliamo comunque dare risposte concrete … ai cittadini diPontedera e per far questo abbiamo trasferito consistenti opere per 5 milioni di euro all’Unione” (pag.22).

53 Nel CC 9.3.2010 (che approvava la delibera C.C. n.11/2010 di approvazione del programma triennale oo.pp.2010/2012) l’Assessore al bilancio (Papiani) spiegava che si utilizzava “il veicolo dell’Unione dei Comuni perpoter fare investimenti”(pag.20) e che i “mutui tramite l’Unione sono mutui del Comune di Pontedera che non solovengono pagati dai cittadini di Pontedera ma vengono gestiti dal personale del Comune” (pag.42).

54 Nel CC 9.11.2010 (che approvava lo schema di convenzione per la progettazione e la realizzazione di operepubbliche ad opera dell'Unione Valdera: v. convenzione 16.11.2010 n.87 cit.) il Sindaco (Millozzi) rispondeva alcons.Cocilova (“chiedo quanto una convenzione di questo tipo serve per aggirare il patto di stabilità”: pag.4) che“l’indebitamento va a gravare sul bilancio del comune, … lo possiamo fare perché il bilancio del comune ha ancorauna capacità di indebitamento … Non lo mettiamo nel nostro bilancio perché non le possiamo pagare le aziende,perché nel rispetto del patto di stabilità e dei vincoli assurdi di una legge nazionale assurda…” (pag.6).

55 Nel Consiglio dell’Unione 8.11.2010 (che approvava la Convenzione poi stipulata il 16.11.2010, rep.87 cit.) alcons. M.Arcenni (“…come mai…non si è subito allargata questo tipo di convenzione…agli altri comuni…ancheperché da più parti si sente parlare…che ci sono delle difficoltà ci sono i soldi però spesso non vengono spesi per viadel patto di stabilità tanto è inutile girarci intorno questo serve esclusivamente per aggirare il patto di stabilità”: v.min.23) il sindaco di Pontedera (Millozzi) replicava che “…grazie all’esperienza dell’Unione Valdera noi oggipossiamo far ripartire i cantieri…non c’è aggiramenti…se ci fosse aggiramento del patto di stabilità saremmo tuttidenunciati alla Corte dei conti, non c’è niente di tutto questo…una esperienza pilota a livello nazionale… senza …queste opere non le avremmo mai potute vedere…avremmo potuto farle anche con i nostri bilanci… l’indebitamentova nei bilanci dei singoli comuni …è che non si potevano pagare le aziende…” (min.25,50).

56 Nel Consiglio dell’Unione 15.11.2010 (che approvava la delibera n.29/2010 di variazione al bilancio 2010-2012 epiano oo.pp.) al cons.Giobbi, che poneva il tema del patto di stabilità, il sindaco di Pontedera (Millozzi)rispondeva che “tanto è che è una procedura trasparente e corretta è che … queste opere pubbliche e l’indebitamentodi queste opere pubbliche va sul bilancio degli enti locali …il comune di Pontedera che ha una capacità diindebitamento maggiore…che ha però il vincolo del patto di stabilità...fa una procedura che va sul bilancioproprio…è per questo che non è un escamotage o un’elusione…se non avessi questa capacità di indebitamento nonpotrei né farla io né trasmettere all’Unione… si utilizza l’esperienza dell’Unione io la trasferisco e la trasmettoall’Unione...[che] ha la capacità di pagare le aziende...oggi uno dei più grossi problemi che c’è sui pagamenti dellapubblica amministrazione…non pagano…per la rigidità di questa normativa a livello statale.” (min.15.10)

57 V. nota n.55 che precede.

18

a superare il rilievo relativo alla violazione/elusione del patto di stabilità.

In merito si rileva quanto segue:

va anzitutto sottolineato che nella specie non è affatto in discussione nél’esistenza né il funzionamento dell’Unione in quanto tale, ma la circostanzache la spesa incidendo sostanzialmente sul comune (peraltro senza ragionieconomiche che rendessero necessario o opportuno porla formalmente in testaall’Unione) non è anche formalmente imputata ad esso. Cosicché, tra l’altro,non rileva che l’Unione “non possa considerarsi alla stessa stregua di unostrumento societario o para-societario costituito, con l'unica finalità (oggettiva) econ l'unica utilità (concreta) di imputazione surrettizia di saldi finanziariviceversa in capo agli enti che la partecipano”, anche perché, come già detto (v.supra) l’elusione ex l. n.183/2011 non suppone affatto che sia realizzataattraverso strumenti fittizi.

in particolare, la doglianza secondo cui “Sarebbe da un lato mortificante edall'altro superficiale estrapolare l'argomento di cui si tratta fuori dalla corniceche gli è propria la storia di gestione associata del comune di Pontedera e dellaValdera ”, e la considerazione che “la storia associativa che ha caratterizzatol'azione amministrativa del Comune di Pontedera [è] nata con il ConsorzioSviluppo Valdera nel lontano 1997, quando il Patto di Stabilità interno neppureesisteva… ” appaiono del tutto ininfluenti, tanto più alla luce del fatto che,come già ricordato (v. supra) lo stesso sindaco di Pontedera nel Consigliodell’Unione dell’8.11.2010 indichi l’utilizzo dell’Unione nel caso di specie (concui “…noi oggi possiamo far ripartire i cantieri… l’indebitamento va nei bilancidei singoli comuni e che non si potevano pagare le aziende”) come “…unaesperienza pilota a livello nazionale…”.

infondato, seppur suggestivo, è l’argomento che mancherebbe un’esplicitanorma che imponga di considerare ai fini del patto le spese del comune (su cuiil debito ricade sostanzialmente) per l’ammortamento dei mutui contrattidall’Unione, e che perciò l’interpretazione della Sezione si sostituirebbe allevalutazioni del legislatore, il quale se avesse voluto avrebbe (ma non ha)assoggettato anche le Unioni alle regole del patto. Infatti, nella specie non è indiscussione la violazione del patto da parte dell’Unione bensì da parte delcomune.

privo di fondamento è pure che le spese che il comune versa all’Unione perl’ammortamento dei mutui (come detto, integralmente a carico del comunestesso) siano solo alcuni dei tanti contributi versati all’Unione dai comuniaderenti (“…un trasferimento, al pari di tutti gli altri, di cui si fa carico questoente in base ai criteri di ripartizione previamente concordati…”), perché, a partel’intrinseca contraddittorietà dell’affermazione, essa è confutata dal fatto cheab origine il trasferimento all’Unione di progettazione e realizzazione delle treopere in esame (attività peraltro svolte dal personale comunale) è avvenutocon la specifica previsione che i costi fossero interamente a carico del comune(v. supra le citate delibere C.C. di Pontedera n.113/2009 e n.11/2010 e delConsiglio dell’Unione n.30/2009 e n.16/2010).

19

palesemente irrilevante è il riferimento alla circostanza che la circolare dellaR.G.S. 14.2.2012 n.5 esemplificando i casi di possibile elusione del pattorichiami fattispecie che coinvolgono società ma non unioni di comuni, poichéda un atto di natura non normativa (e di ha carattere solo esemplificativo,come del resto riconosce l’ente stesso) non si può trarre la conclusione,supposta dall’ente, che l’elusione sia possibile solo mediante società e siainvece inconfigurabile ove sia presente un’unione di comuni; conclusione delresto smentita dalla Corte in un caso sostanzialmente identico al presente (v.C.Conti, Piemonte, n.114/2011 cit.).

circa la sussistenza di valide ragioni economiche alla base dell’affidamento deitre interventi in esame all’Unione, nulla di specifico e dirimente deduce l’ente,limitandosi a giudicare la questione “del tutto fuorviante…ricercare e trovareuna sostanza economica in ogni singolo schema adottato fuori dalla più generaleed articolata costruzione amministrativa tra Unione e comuni”, dimenticandoche proprio lo Statuto dell’Unione ne indica lo scopo nell’ “esercitarecongiuntamente” funzioni e servizi di competenza dei Comuni tendendo “quindiad assumere l’esercizio di quelle attività che - per la loro natura tecnica o per le lorocaratteristiche organizzative - possono essere svolte con maggiore efficacia edefficienza rispetto al Comune singolo, attraverso un’elevata specializzazione dellefunzioni e un approccio multidisciplinare”, nonché “ perseguire obiettividi:…b.efficienza e contenimento dei costi, ottimizzando il rapporto tra i costi stessie la qualità del servizio, attraverso le economie di scala derivanti dall’uso integratodei fattori di produzione…; c.efficacia (aumentare la specializzazione degliaddetti per un miglior servizio al pubblico)…”.

in particolare, che l’Unione fosse priva delle professionalità necessarie (cheinfatti il comune “presta” all’Unione) per progettare e realizzare i ll.pp. inesame (il che dimostra l’assenza di strumenti organizzativi idonei a realizzarele finalità di maggior efficienza, efficacia ed economicità previste dalloStatuto dell’Unione) non risulta smentito dalla generica contestazione per cui“In questo quadro complesso ed articolato sarebbe sbrigativo ritenere un ufficio piùo meno strutturato e definire “fittizio” un servizio sulla semplice scorta delladotazione di personale proprio che ad esso è stato conferito”, ed è anzi corroboratadall’affermazione che “all’interno dell’Unione Valdera per prassi e per atti esisteun principio di solidarietà che impone ad alcuni comuni, quelli più strutturatiappunto, di mettere a disposizione il proprio personale con maggioreprofessionalità…”.

infondata è poi l’affermazione che i tre ll.pp. in esame avrebbero valoresovracomunale, che opinare diversamente impingerebbe nel “campo dellaopportunità politico amministrativa” (i.e. discrezionalità?), che il comune diPontedera si farebbe integralmente carico dei relativi costi solo in virtù di unasserito “criterio territoriale e solidaristico del luogo ove ha sede l’opera”. Infatti,in disparte che le opere in esame si palesano manifestamente prive di rilievosovracomunale, sia per la loro oggettiva natura (trattasi di: edifici per scuolamaterna e media, oggettivamente destinati a servire l’utenza comunale, gli altricomuni dell’Unione essendo tutti dotati di proprie strutture scolastiche per le

20

relative popolazioni58, e l’eventualità che poi uno o più possano decidere dimandare i figli a scuola a Pontedera ha carattere meramente accidentale:adducere inconveniens non est solvere argumentum ; nonchè di fognatura cheserve addirittura una sola frazione del territorio comunale) e sia per lacircostanza che la decisione della loro esecuzione è frutto di scelta autonomadel comune che l’Unione si è limitata a recepire (cfr. il già citato art.2, commi4 e 5, della convenzione 22.5.2009 rep.4159; v. altresì gli atti v. piani oo.pp.citati supra, al §.3); ed in disparte, altresì, la considerazione che la valutazioneal riguardo operata dall’ente (e dall’Unione) lungi dal riguardare il campodell’opportunità (merito) attiene invece a quello della legittimità e pertiene avalutazioni di fatto che in quanto tali sono senz’altro sindacabili in questasede e che tali resterebbero anche qualora involgessero, in tutto o in parte,valutazioni discrezionali (dal momento che il giudice “può e deve verificare lacompatibilità delle scelte amministrative con i fini dell'ente pubblico. Infatti, se daun lato, in base all'art.1, primo comma, della legge n 20 del 1994, l'esercizio inconcreto del potere discrezionale dei pubblici amministratori costituisce espressionedi una sfera di autonomia che il legislatore ha inteso salvaguardare dal sindacatodella Corte dei conti; dall'altro lato, l'art.1, primo comma, della legge n.241 del1990 stabilisce che l'esercizio dell'attività amministrativa deve ispirarsi ai criteridi <economicità> e di <efficacia>, che costituiscono specificazione del piùgenerale principio sancito dall'art.97 Cost. e assumono rilevanza sul piano dellalegittimità(non della mera opportunità) dell'azione amministrativa. Pertanto, laverifica della legittimità dell'attività amministrativa non può prescindere dallavalutazione del rapporto tra gli obbiettivi conseguiti e i costi sostenuti”60); indisparte tutto ciò è dirimente la considerazione che il criterio di ripartizionedelle spese adottato nella specie è, nella realtà, quello dell’interesseall’intervento, come risulta per tabulas dall’art.7 della convenzione 22.5.2009rep.41 secondo cui i “costi diretti per la realizzazione delle opere, [sono]integralmente a carico del comune interessato”61.

la deduzione secondo cui nel caso di specie l’Unione avrebbe semplicementeesercitato quella che in forza dello Statuto e delle convenzioni è una propriacompetenza (in particolare, l’ “organizzazione e gestione dei servizi scolastici”,ivi compresa l’edilizia scolastica) - cosicché gli interventi in esame sarebberoamministrativamente e dunque anche contabilmente imputabili solo allastessa Unione - appare ininfluente. Ciò per più motivi: non solo perché, inrealtà, l’edilizia scolastica è stata trasferita all’Unione solo con la convenzionedel 13.4.2012 e, poi, dallo Statuto del 10.9.2012 (laddove il comune ha affidatole tre opere di che trattasi all’Unione già con le citate delibere C.C. n.113/2009

58 V. tabelle plessi scolastici estratte da sito Ufficio Scolastico Regionale Toscana (prot. 234/2017).59 Come già detto (v. supra), secondo il citato art.2, commi 4 e 5, “la programmazione delle opere pubbliche rimane

di competenza delle singole amministrazioni comunali, che affidano volontariamente all'Unione la realizzazione dialcune opere…” mentre “L'Unione approva un proprio Piano triennale delle OOPP precedentemente adottato dallesingole amministrazioni quale stralcio della programmazione delle opere da realizzarsi direttamente”.

60 Cass., S.U., 29.9.2003 n.14488. In termini, ex multis, Cass., S.U., n.25037/2013, n.12902/2011, n.18757/2008.61 Il criterio è stato per giunta recepito in sede statutaria, tant’è che l’art.48 dello Statuto in vigore dal 14.5.2014

prevede espressamente che l’Unione può avvalersi del personale comunale “soltanto allorché le prestazionirichieste vengano ad essere svolte esclusivamente nel territorio del comune avvalso, nell’interesse e a beneficio delcomune medesimo”.

21

e n.11/2010, recepite con delibere Cons. Unione n.30/2009 e n.16/2010, il tuttoin virtù della convenzione per 22.5.2009); o perché, a ben vedere,contrariamente a quanto dedotto (v. il riferimento alla “gestione in formaintegrata e di area l’intera filiera di talune opere pubbliche”) il trasferimentoall’Unione è ben lungi dall’avere operato quella “ricomposizione unitaria dellefunzioni e dei servizi tra loro omogenei, tale da evitare di lasciare in capo alsingolo Comune competenze amministrative residuali” richiesta dall’art.10 co.7Statuto (infatti, non risultano trasferite all’Unione: nè altre competenze inmateria oltre quella di operare formalmente come unità di progettazione estazione appaltante; né la decisione e programmazione degli interventi daparte del comune, nei cui atti programmatori - di cui l’Unione si limita aprendere atto: v. art.2 convenzione 22.5.2009 supra citato62 - gli interventi indiscorso sono espressamente contemplati e assegnati: v. supra; né altresì laproprietà delle opere; né infine ex art.3 convenzione la manutenzioneordinaria e parte di quella straordinaria, quella in economia; né, infine, risultaalcun trasferimento delle relative strutture tecnico-burocratiche all’Unione,che anzi utilizza all’uopo personale tecnico comunale63); o perché il completotrasferimento della funzione sarebbe ovviamente incompatibile con lacircostanza che la spesa di realizzazione degli interventi sia a completo caricodel comune; ma anche, e soprattutto, perché resta comunque il fatto che nellasituazione data il comune avrebbe dovuto anche formalmente imputarsi glieffetti economici dell’operazione, che ad esso è imputabile sotto il profilosostanziale, mentre non ha invece considerato le spese di che trattasi ai fini delpatto di stabilità.

la doglianza secondo cui la Sezione non avrebbe formulato analogacontestazione di violazione/elusione del patto in relazione agli esercizi 2011 e2012, nei quali pure sarebbe stato utilizzato il “medesimo schema negozialeamministrativo e per le stesse opere di cui si tratta”, è priva di ogni fondamento.La circostanza - in disparte che essa, ben lungi dall’indicare che tale “schema”sia stato esaminato ed approvato, è invece dovuta solo al fatto chel’operazione posta in essere non emergeva in alcun modo dai questionario delmonitoraggio ex l. n.266/2005 (dove anzi, contro il vero, essa eraesplicitamente denegata)64 ed è venuto in evidenza per il 2013 anche esoprattutto grazie a elementi emersi aliunde come illustrato nelladeliberazione n.60/2017 di questa Sezione - è comunque (cioè anche laddove nel2011 e 2012 tenendo conto degli interventi di che trattasi il patto risultiviolato) irrilevante, dato che costituisce jus receptum che “in applicazione delprincipio di legalità, la legittimità dell’operato della p.a. non può comunque essere

62 Il citato art.2 – si ricorda – precisa che la programmazione delle oo.pp. “rimane di competenza delle singoleamministrazioni comunali, che affidano volontariamente all'Unione la realizzazione di alcune opere contenute nelprogramma…” e che “L'Unione approva un proprio Piano triennale delle OOPP precedentemente adottato dallesingole amministrazioni quale stralcio della programmazione delle opere da realizzarsi direttamente”.

63 V. note n.46 e n.47 che precedono.64 V. questionario 2011, pag.41, ove è risposto NO alla domanda n.5.4 (“Un organismo partecipato direttamente e/o

indirettamente (società, consorzio, unione ecc.) si è assunto l’onere di effettuare pagamenti o di realizzare opere edinvestimenti pubblici “originariamente previsti nel bilancio di previsione dell’ente e nel piano delle operepubbliche”)?”. Stessa risposta (NO) è data al quesito (n.5.8) di identico tenore del questionario 2012, pag.47.

22

inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione. E’ evidente,pertanto, che un’eventuale disparità non può essere risolta estendendo iltrattamento illegittimamente più favorevole…” 65).

infine, del tutto priva di fondamento è la doglianza inerente il presunto“rallentamento della spesa” 66, poiché è sufficiente leggere quanto scrittosupra (v. pagg.16-17) per constatare che la Sezione non ha affatto sostenutoquanto l’ente afferma.

\6. Orbene, a giudizio della Sezione, giusta gli elementi di fatto e di dirittorappresentati, occorre reimputare al bilancio del comune i pagamenti effettuatidall’Unione ed accertare la violazione, da parte del comune di Pontedera, perl’esercizio 2014, del patto di stabilità per €.647.758,31 (dal che conseguono lelimitazioni e sanzioni previsti ex lege); fenomeno che - come anche specificato nelladelibera di questa Sezione n.171/2014 (v. in particolare §.II.3 dell’allegato) - è daconsiderarsi grave in quanto pregiudica il raggiungimento degli obiettivi di finanzapubblica cui devono concorrere gli enti locali, in osservanza dei principifondamentali di coordinamento della finanza pubblica richiamati dalla legge.

La Sezione ritiene pertanto necessario che siano intraprese azioni tali da ricondurrela dinamica dei saldi finanziari del bilancio nel quadro definito dalle norme relativeal patto di stabilità interno, e, specificatamente, che siano rideterminate le risultanzedel patto di stabilità interno 2014 con rettifica del relativo prospetto dimostrativo datrasmettere anche agli organismi competenti.

* * * * *

Ai sensi dell’art. 148-bis TUEL, e ai fini del successivo esercizio dell’attività dicontrollo spettante a questa Sezione, l’ente dovrà adottare le menzionate misurecorrettive, entro sessanta giorni dalla comunicazione di avvenuto deposito dellapronuncia di accertamento.

DISPONE

che copia della presente deliberazione sia trasmessa al Consiglio comunale, alSindaco, all’Organo di revisione dell’ente (e, per conoscenza, al Consiglio delleautonomie locali); al Ministero dell’Economia e delle Finanze - Ragioneria Generaledello Stato ed al Ministero degli Interni, Dipartimento Affari Interni e Territoriali;nonché - in relazione a quanto previsto dall’art.31, comma 31, l. n.183/2011 - allaProcura regionale della Corte dei Conti per la Toscana.

La presente pronuncia è soggetta a obbligo di pubblicazione da parte del Comune, aisensi dell’art. 31 d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (concernente il “Riordino della disciplinariguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni daparte delle pubbliche amministrazioni”).

65 In questi termini Cons.Stato, VI, 5.3.2013 n.1298, conforme a giurisprudenza costante.66 V. pag.15 delle deduzioni.

23

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del 7 marzo 2017.

L’estensore Il presidentef.to Nicola Bontempo f.to Roberto Tabbita

Depositata in Segreteria il 31 marzo 2017Il funzionario preposto al Servizio di supporto

f.to Claudio Felli