Corte dei conti · più adeguato alle mutazioni strutturali della spesa pubblica. PROGRAMMA DI...

N. 37/CONTR/PRG/09

CORTE DEI CONTI Sezioni riunite in sede di controllo

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LA

Corte dei conti a Sezioni riunite in sede di controllo

composta dai magistrati

Presidente: dott. Tullio LAZZARO Presidenti di sezione: dott. Mario ALEMANNO dott. Fabrizio TOPI dott. Vittorio ZAMBRANO dott. Bartolomeo MANNA dott. Gian Giorgio PALEOLOGO dott. Maurizio MELONI dott. Luigi MAZZILLO Consiglieri: dott. Carlo GRANATIERO dott. Corrado CERBARA dott. Paolo NERI dott. Vittorio GIUSEPPONE dott. Mario FALCUCCI dott. Adolfo T. DE GIROLAMO dott. Angelo BUSCEMA dott. Ennio COLASANTI dott. Carlo CHIAPPINELLI dott. Simonetta ROSA dott. Ermanno GRANELLI dott. Antonio SCUDIERI dott. Giovanni COPPOLA dott. Marco PIERONI dott. Mario NISPI LANDI dott. Stefano SIRAGUSA dott. Vincenzo GUIZZI dott. Enrico FLACCADORO dott. Giorgio CANCELLIERI dott. Vincenzo PALOMBA dott. Franco MASSI dott. Luigi PACIFICO dott. M. Luisa ROMANO dott. Quirino LORELLI Primi Referendari: dott. Oriana CALABRESI dott. Laura CAFASSO dott. Giancarlo ASTEGIANO dott. Donatella SCANDURRA dott. Alessandra SANGUIGNI dott. Giuseppe M. MEZZAPESA

PROGRAMMA DI LAVORO DELLE SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO PER L’ANNO 2010


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PROGRAMMA DI LAVORO DELLE SEZIONI RIUNITE IN SEDE

DI CONTROLLO PER L’ANNO 2010

1. Notazioni introduttive sulle attività delle Sezioni riunite in sede di controllo

Il programma di lavoro per le complessive attività delle Sezioni riunite in sede di

controllo – che sarà svolto nell’osservanza degli indirizzi e dei criteri di riferimento

programmatico del controllo sulla gestione, definiti con deliberazione delle stesse

Sezioni riunite n. 36/CONTR/PRG/09 in data 9 novembre 2009 – viene predisposto

sulla base di quanto indicato dall’art. 6, commi 1 e seguenti, del vigente regolamento di

organizzazione delle funzioni di controllo.

Va ricordato, preliminarmente, che alcune funzioni delle Sezioni riunite sono

esercitate con cadenza annuale: tra queste la prima attiene alla decisione sul rendiconto

generale dello Stato e alla unita relazione al Parlamento, la quale- in base alla più

recente evoluzione legislativa – deve sempre più contribuire alla realizzazione di un

efficace coordinamento del sistema di finanza pubblica. Si menzionano, poi, la

definizione degli indirizzi e i criteri di riferimento programmatico del controllo sulla

gestione di cui alla citata delibera n. 36/CONTR/PRG/2009, le audizioni dinanzi alle

Commissioni bilancio di Camera e Senato sul documento di programmazione

economica e finanziaria e sul disegno di legge finanziaria. L’attività delle Sezioni

riunite in sede di controllo si estrinseca altresì anche con cadenza infrannuale: si citano,

in proposito, le relazioni quadrimestrali sulla tipologia delle coperture delle leggi di

spesa e sulle tecniche di quantificazione dei relativi oneri e i rapporti concernenti le



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certificazioni sulla compatibilità economica e finanziaria dei costi dei contratti collettivi

nazionali di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche.

Un autonomo e significativo rilievo assume, nell’ambito delle attività delle

Sezioni riunite in sede di controllo, la relazione al Parlamento sul costo del lavoro

pubblico, la quale adempie ad uno specifico obbligo cui è tenuta la Corte dei conti, ai

sensi dell’art. 60, comma 4, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, ed è volta a fornire, alla

luce delle politiche del personale pubblico stabilite nei documenti di programmazione

economico-finanziaria, proprie valutazioni in merito ai profili essenziali emersi nel

corso di ciascuna tornata contrattuale, soprattutto avendo riguardo alla composizione

qualitativa e quantitativa del personale, nonché al conseguente trend di spesa.

Devono porsi in luce, ancora, le attività che presentano carattere di occasionalità,

come nel caso: delle pronunce da rendere ai sensi dell’articolo 25 del T.U. n. 1214 del

1934 allorché il Governo deliberi che debbano aver corso provvedimenti per i quali la

Sezione di controllo di legittimità abbia rifiutato il visto e la conseguente registrazione;

della valutazione delle conseguenze finanziarie derivanti dall’inosservanza dell’obbligo

di cui al comma 3 bis dell’art. 2 della legge n. 468 del 1978 e successive modificazioni

e integrazioni; delle valutazioni richieste dai Presidenti delle due Camere sulle

conseguenze finanziarie che deriverebbero dalla conversione in legge di un decreto

legge; delle questioni di competenza insorte tra Sezioni di controllo, le quali – peraltro –

hanno avuto finora rilevanza marginale.

Sono da segnalare, inoltre, le relazioni e le audizioni non programmate richieste

dalle Commissioni parlamentari ai sensi dei rispettivi regolamenti; tale attività ha avuto,

nel recente periodo, un notevole impulso.



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Tra tutte le funzioni indicate quelle che richiedono una puntuale, preventiva,

programmazione – anche per il notevole impatto che hanno sull’attività delle Sezioni

riunite in sede di controllo – sono la decisione sul rendiconto generale dello Stato, con

la connessa relazione, e il referto sul costo del lavoro.

Infine, altre analisi su specifici temi di finanza pubblica, quali quelle sul sistema

universitario (art. 5, comma 21, legge 24 dicembre 1993, n. 537) e sui sistemi

informativi automatizzati delle pubbliche amministrazioni (art. 14, comma 4, d.lgs. 12

febbraio 1993 n. 39), sono in corso di svolgimento, compatibilmente con le risorse

umane disponibili. Le indagini relative a questi due ultimi temi, programmate già lo

scorso anno, saranno concluse e depositate entro il mese di marzo 2010.

PARTE PRIMA

2. Parificazione e relazione sul rendiconto generale dello Stato dell’anno 2009:

considerazioni generali

La disciplina normativa fondamentale è contenuta negli articoli 39, 40 e 41 del

T.U. delle leggi sull’ordinamento della Corte stessa, approvato con R.D. 12 luglio 1934

n. 1214. Di parificazione e presentazione del rendiconto generale trattano anche gli

articoli 23 e 24 della legge 5 agosto 1978 n. 468 e norme specifiche analoghe si

rinvengono, ora, nel disegno di legge sulla riforma della contabilità pubblica.

La “parificazione” si concretizza, sul piano sostanziale, in una “decisione”

(“deliberazione” nel RD del 1934) con la quale le Sezioni riunite in sede di controllo

danno atto dei risultati del raffronto del rendiconto generale con le leggi di bilancio



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nonché con le scritture contabili, attinenti sia all’entrata che alla spesa, tenute o

controllate dalla Corte.

La relazione (oltre a dar conto delle eventuali ragioni dell’apposizione del visto

con riserva su atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità, evenienza, peraltro da

molto tempo non verificatasi) è finalizzata ad informare il Parlamento sulla

conformazione delle Amministrazioni dello Stato alle discipline di ordine

amministrativo o finanziario ed a suggerire le riforme, ritenute opportune, per

migliorare le leggi e i regolamenti sull’amministrazione e sui conti del pubblico denaro.

L’originaria normativa datata nell’anno 1934 va peraltro rivisitata e interpretata,

oggi, alla luce del mutato quadro costituzionale e del “diritto vivente”, che ha visto

evoluzioni ordinamentali e organizzative di grande rilievo. Anche il modello operativo

delle relative amministrazioni è mutato articolandosi per programmi (nel bilancio statale

per missioni e programmi): conseguentemente l’evoluzione dei controlli si è

prevalentemente incentrata sulla gestione anche a fini di coordinamento del sistema di

finanza pubblica.

In coerenza con quanto sopra rilevato, la Corte ha ritenuto di estendere sempre più

il proprio esame agli andamenti dell’intero settore pubblico, con riferimento agli

obiettivi programmatici fissati dal Governo e dal Parlamento, conformandosi alla

concezione allargata della valutazione del bilancio che emerge dalla giurisprudenza

della Corte costituzionale (sent. n. 2 del 1994 e n. 244 del 1995) e dalla notevole

evoluzione di cui alle leggi 3 aprile 1997 n. 94 e 25 giugno 1999 n. 208, nonché al d.lgs.

7 agosto 1997 n. 279, norme, tutte, che hanno vivificato un ordinamento contabile non

più adeguato alle mutazioni strutturali della spesa pubblica.



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Meritano richiami specifici, in questa sede, altre recenti pronunce della Corte

Costituzionale (n. 267 del 2006 e n. 179 del 2007) le quali confermano la necessità che

la Corte dei conti estenda la sua attività in funzione del coordinamento della finanza

pubblica.

A sua volta il legislatore (che già nella legge n. 131 del 2003 aveva chiamato la

Corte dei conti a verificare l’equilibrio di bilancio delle autonomie territoriali “a fini del

coordinamento della finanza pubblica”, nonché “in relazione al patto di stabilità interno

ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea”) con il comma

65 dell’art. 3 della legge n. 244 del 2007 ha stabilito che, nel fissare i programmi e i

criteri di riferimento del controllo, la Corte stessa deve tener conto, “ai fini del referto

sul coordinamento del sistema di finanza pubblica”, delle relazioni redatte dagli organi

che esercitano funzioni di controllo o vigilanza sulle amministrazioni. Il che comporta

la necessità di dar vita, poi, ad “un referto per il coordinamento del sistema di finanza

pubblica”, come previsto dal comma 5–quater dell’art. 6 del vigente regolamento per

l’organizzazione delle funzioni di controllo.

L’affermato profilo di centralità, proprio per le più rilevanti attribuzioni della

Corte, dell’attività di referto per il coordinamento della finanza pubblica, è

ulteriormente esplicitato dall’art. 1,comma 7 della legge 24 luglio 2008, n. 126 (di

conversione del DL 27 maggio 2008, n. 93) in base al quale le Sezioni regionali

riferiscono l’esito di taluni controlli, di loro pertinenza, alle Sezioni riunite in sede di

controllo “ai fini del referto per il coordinamento della finanza pubblica”. Altra

significativa esplicitazione si rinviene nella legge 3 agosto 2009 n. 102 (di conversione

del DL 1° luglio 2009 n. 78) che individua, testualmente, la necessità di garantire “la



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coerenza dell’unitaria attività svolta dalla Corte dei conti per le funzioni che ad essa

spettano in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione al

federalismo fiscale”.

Infine, recentissime norme del decreto legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009

prevedono nuovi strumenti volti a migliorare le metodologie di monitoraggio, che

rivestono indubbia utilità anche per trarre elementi di giudizio sui meccanismi di

governo del sistema di finanza pubblica in materia di spesa per il personale.

Alle esigenze finora rappresentate le Sezioni riunite si propongono di far fronte

sia con la relazione sul rendiconto generale dello Stato che con un nuovo rapporto

(redatto in via sperimentale e che sarà trasmesso alle Camere entro il 30 aprile 2010)

che intende offrire al Parlamento una più articolata valutazione di sintesi sulla

adeguatezza e sulla rispondenza degli strumenti individuati a presidio del

coordinamento della finanza pubblica, considerando – al contempo – le necessità poste

dall’appartenenza alla Unione europea e l’esigenza, non differibile, di contenimento e

riqualificazione della spesa.

Da ultimo, le Sezioni riunite, conformandosi alle direttive sul procedimento

contenute negli indirizzi e criteri di riferimento programmatico, proseguiranno nel

metodo del confronto con le Amministrazioni ed enti interessati e si avvarranno dei

risultati conseguiti dalle Sezioni centrali e regionali di controllo nello svolgimento delle

indagini di loro competenza.



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Nella valutazione dell’andamento dei conti pubblici e dell’azione delle pubbliche

amministrazioni le Sezioni riunite terranno conto della riclassificazione del bilancio

dello Stato per missioni e programmi, verificandone altresì l’adeguatezza.

3. Il giudizio di parificazione

Il giudizio di parificazione, che annualmente la Corte è chiamata a rendere entro il

mese di giugno e che si sostanzia in una apposita decisione, funzionale alla chiusura del

ciclo di bilancio del precedente esercizio finanziario con la legge di approvazione del

rendiconto, è finalizzato al confronto dei risultati del rendiconto stesso, tanto per le

entrate che per le spese, con le leggi di bilancio; esso tende, inoltre, attraverso la verifica

della concordanza delle entrate riscosse e versate e delle spese ordinate e pagate, nonché

dei relativi residui, con le scritture tenute o controllate dalla Corte, all’accertamento dei

modi in cui sono state rispettate le previsioni di bilancio ed i relativi limiti.

Più in particolare la Corte è chiamata, ai sensi dell’art. 39 del T.U. n. 1214 del

1934 e della successiva prassi adeguatrice:

- a confrontare i risultati del rendiconto tanto per le entrate quanto per le spese,

ponendoli a riscontro con la legge di bilancio;

- a verificare se le entrate riscosse e versate e i resti da riscuotere e da versare,

risultanti dal rendiconto, siano conformi ai dati esposti nei conti periodici e nei riassunti

generali trasmessi dalle amministrazioni;



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- a verificare se le spese ordinate e pagate durante l’esercizio concordino con le

scritture tenute o controllate dalla Corte e ad accertare i residui passivi in base alle

dimostrazioni allegate ai provvedimenti di impegno ed alle proprie scritture;

- a verificare il conto del patrimonio, previo esame della regolarità delle singole

movimentazioni patrimoniali, sotto il profilo della corrispondenza con la

documentazione giustificativa dei dati riportati nelle scritture contabili.

In esito ai riscontri e alle verifiche eseguite la Corte si pronuncia, infine, sulla

regolarità del rendiconto.

4. Affidabilità dei dati contabili

In questa materia è di attualità permanente il dibattito sulla trasparenza e sulla

veridicità dei conti pubblici, sostanzialmente da riferire alla assenza di visibilità dello

strutturale collegamento tra bilancio dello Stato e conto economico delle

Amministrazioni pubbliche.

La Corte, da parte sua, ha progressivamente focalizzato l’attenzione

sull’attendibilità e sulla affidabilità dei dati esposti nel rendiconto generale dello Stato;

così accanto al giudizio di parificazione – regolato da puntuali disposizioni normative –

negli ultimi anni sono stati utilizzati altri strumenti di verifica e di analisi delle poste del

rendiconto, anche in relazione agli orientamenti emersi in ambito europeo.

Per evidenziare le anomalie più rilevanti del consuntivo della spesa si è proceduto

con lo strumento dell’auditing finanziario-contabile, calibrato sul quadro degli

andamenti economico-finanziari e gestionali di ciascuna Amministrazione. Inoltre



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dall’anno 2004 la Corte ha affiancato alla attività di auditing finanziario-contabile una

serie di attività sperimentali dirette ad accertare la regolarità dei procedimenti di spesa

seguiti dall’Amministrazione in specifiche aree di intervento.

Al fine della sistematizzazione delle attività dirette alla verifica di affidabilità dei

dati contabili, nella relazione sul 2008 era stato precisato che per il rendiconto 2009 –

oggetto della presente deliberazione – sarebbe andato a regime uno specifico sistema di

controllo per il supporto delle relative attività.

Nei mesi decorsi si è conclusa l’attività di un Gruppo di lavoro, istituito dal

Presidente della Corte, che ha ritenuto utile il ricorso ad uno studio di fattibilità relativo

ad un “Progetto per la finanza statale” che – fin d’ora – si situa in un contesto destinato,

in prosieguo di tempo, ad attuare un più ampio “Sistema di controllo della finanza

pubblica”.

Il progetto per la finanza statale (elaborato dalle Sezioni riunite in sede di

controllo) è finalizzato alla costituzione di un sistema conoscitivo idoneo anche a

consentire indagini statistiche di tipo campionario. In particolare il sistema conoscitivo

si qualifica come “sistema aperto” in quanto suscettibile di integrazioni (di altre fonti di

informazione) e di evoluzioni (di analisi e report): il sistema infatti dovrebbe offrire la

possibilità di una consistente e flessibile integrazione dei dati contabili con dati di altre

fonti informative, in un’ottica complessiva di possibile miglioramento e di estensione

della attività di controllo.

In ordine al campionamento statistico la nuova iniziativa, che necessita ancora di

utili specificazioni e di una fase di rodaggio, dovrebbe consentire di superare il



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precedente approccio basato su criteri non sistematici: quello della “scelta” di alcuni

mandati nell’ambito dei capitoli ritenuti significativi.

Le esperienze finora condotte avevano, infatti, posto in evidenza due criticità:

– la metodologia consentiva valutazioni riferibili esclusivamente agli atti

selezionati ed ai documenti collegati (atti/procedimento o filiera contabile);

– l’affidabilità era circoscritta a tali atti in quanto l’assenza di un metodo statistico

di estrazione di mandati non permetteva di estendere le conclusioni emerse sul singolo

atto alla totalità dell’area gestionale di spesa come individuata in sede di

programmazione annuale.

A tali limiti si intende ovviare, ora, con una graduale attività di campionamento

proposta nello studio di fattibilità, basata su “modelli statistici consolidati” anche in

ambito europeo, in grado di esprimere i rischi tecnici del campionamento stesso e la sua

percentuale di affidabilità. L’approccio campionario – che nel 2010 avrà un

dimensionamento compatibile con le risorse umane disponibili – è in linea con quanto

adottato dalla Corte dei conti europea, la quale nella formulazione della dichiarazione

annuale di affidabilità (DAS) adotta, appunto, una metodologia statistica consolidata.

Per la definizione delle aree di interesse (consumi intermedi, opere pubbliche,

investimenti, contributi, etc.), che in termini tecnico-statistici vengono qualificate come

“popolazione osservata”, le Sezioni Riunite provvederanno ad adottare apposite linee-

guida.

Particolare attenzione sarà dedicata alla formazione attraverso la predisposizione

di una articolata gamma di iniziative al riguardo.



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5. La relazione sul rendiconto generale dello Stato

Qui di seguito si svolgono, in sequenza, essenziali indicazioni per il programma di

lavoro inerente alla concreta redazione della relazione:

per la parte generale (tradizionale primo volume): trattazione degli andamenti e

tendenze generali della finanza pubblica, dell’ordinamento contabile, della gestione del

bilancio e del patrimonio dello Stato, della legislazione di spesa e mezzi di copertura,

dell’organizzazione, del personale e dell’attività contrattuale;

per la parte speciale (da contenere nel secondo volume): in base ad una

articolazione in parte innovativa si dovrebbe procedere, dapprima, ad una sintetica

trattazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri, la quale –

partendo dai dati di consuntivo – si limiti alla disamina della evoluzione normativa,

degli assetti organizzativi, della programmazione e degli organismi di controllo interno.

Seguirà poi una più ampia trattazione di “Politiche pubbliche, missioni e

programmi” in rapporto al quadro di riferimento programmatico, alla illustrazione dei

“programmi” correlati agli obiettivi ed ai risultati finanziari e gestionali.

Questa trattazione sarà preceduta, in funzione di cerniera tra le due nuove

articolazioni adottate, da notazioni introduttive e da un prospetto di raccordo.



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Parte generale: volume primo

5.1 Andamenti e tendenze generali della finanza pubblica

Con l’adesione all’Unione economica e monetaria e con i vincoli posti dal

Trattato di Maastricht, il capitolo di apertura della relazione ha assunto il compito di

analizzare la gestione del bilancio dello Stato (oggetto specifico del giudizio di

parificazione) all’interno del quadro complessivo di finanza pubblica, come

rappresentato in termini di contabilità nazionale nel conto consolidato delle

amministrazioni pubbliche.

Ciò consente, infatti, la valutazione ai fini del contenimento dell’indebitamento e

del debito pubblico, sia delle azioni di controllo della spesa e delle entrate dello Stato

sia di quella afferente alle autonomie territoriali attraverso il Patto di stabilità interno e il

Patto per la salute: una valutazione che non può prescindere dal confronto con i risultati

conseguiti dagli altri paesi europei.

La crescita dei compiti di governo della spesa e delle entrate degli enti decentrati

hanno, poi, accresciuto il ruolo e l’importanza del contributo di tali enti agli obiettivi

complessivi di finanza pubblica e, di conseguenza, degli strumenti necessari per

garantire la realizzazione di detto contributo. Maggiore rilievo hanno anche acquisito le

verifiche relative ai servizi resi, siano essi interessati o meno da garanzie di omogeneità

e fruibilità tutelate a livello costituzionale.

Tre sono le tematiche assegnate al capitolo:



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• fornire una valutazione di sintesi degli obiettivi e dei risultati di finanza

pubblica dell’anno 2009, partendo dai dati delle pubbliche amministrazioni elaborati

dall’ISTAT in conformità delle regole fissate dall’Unione europea;

• valutare il contributo assicurato dai diversi livelli di governo al rispetto degli

obiettivi programmatici;

• offrire una sintetica valutazione dell’efficacia degli interventi correttivi che

hanno interessato le amministrazioni centrali, quelle territoriali e gli enti di previdenza.

Una particolare attenzione sarà riservata al confronto tra i risultati a consuntivo e

gli obiettivi programmatici posti all’inizio del ciclo di bilancio e, di norma, rivisti in

corso di esercizio.

L’oggetto specifico del capitolo richiede di porre in evidenza il raccordo tra i dati

del conto dello Stato costruito ai fini di contabilità nazionale e quelli iscritti nel

rendiconto generale dello Stato (analizzati in altra parte della relazione), nell’intento di

individuare i fattori che possono spiegare le più significative divergenze nella

rappresentazione dei dati dell’esercizio.

I risultati complessivi saranno letti anche alla luce dell’esame di efficacia dei

principali strumenti di controllo della spesa operanti nel 2009, eventualmente

aggiornando e integrando le conclusioni avanzate nel nuovo rapporto sul coordinamento

della finanza pubblica, previsto per la fine di aprile e del quale si tratterà in prosieguo.

Saranno così verificati i risultati ottenuti con le misure di contenimento delle spese delle

amministrazioni centrali, mentre, anche con riferimento alle analisi condotte dalla



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Sezione delle autonomie e dalle Sezioni regionali, si darà conto del contributo degli enti

territoriali all’andamento generale della finanza pubblica.

L’esame dei risultati complessivi delle amministrazioni locali nel 2009 sarà

accompagnato da una sintetica valutazione dei risultati ottenuti con il Patto di stabilità

interno e con il Patto per la salute (anche in questo caso riprendendo e aggiornando le

analisi illustrate nel citato rapporto sul coordinamento, redatto in via sperimentale –

nell’anno 2010 – entro la già ricordata scadenza del mese di aprile).

5.2 L’ordinamento contabile

La Corte si è già ampiamente soffermata sulle più recenti innovazioni introdotte a

legislazione contabile invariata e, tuttavia, notevolmente incidenti sulla strumentazione

per il governo della finanza pubblica. Le osservazioni svolte hanno tenuto conto, da un

lato, del giudizio positivo sulla nuova classificazione funzionale del bilancio, che

concentra l’attenzione sulle finalità e sui risultati dell’azione amministrativa,

valorizzando il ruolo del rendiconto come sede di valutazione delle politiche pubbliche

lungo linee sostenute dalla Corte sin dalla prima applicazione della legge n. 94 del 1997

(riprese, in particolare, dall’art. 13 del decreto legislativo n. 279 del 1997); dall’altro,

delle delicate implicazioni connesse con un eventuale consolidamento dell’esperienza di

“asciugamento” della più recente legge finanziaria.

Nel precedente programma di lavoro delle Sezioni riunite in sede di controllo si

era sottolineata l’esigenza di una complessiva riconsiderazione del processo decisionale



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relativo alla manovra annuale, in cui deve affrontarsi il nodo del rapporto tra bilancio a

legislazione vigente e legge finanziaria.

Nell’ambito del contesto appena evocato si situa, ora, la fase della disamina

parlamentare delle riforme della contabilità (ora Atto Camera n. 2555: “legge di

contabilità e finanza pubblica”). In proposito la Corte ha già svolto due audizioni: la

prima al Senato della Repubblica in data 8 aprile 2009 e la seconda alla Camera dei

Deputati il 22 settembre 2009.

In questa sede di programma, anche con riferimento alla impostazione della

relativa trattazione, va ribadito che le problematiche in ordine al più adeguato governo

dei conti pubblici si riverberano, sotto vari profili, su equilibri istituzionali consolidati,

che investono direttamente i rapporti Governo – Parlamento, per cui una meditata

ponderazione si impone nella costruzione della riforma; nella stessa – comunque – si

dovrà necessariamente tener conto sia del contesto di riferimento dell’Unione europea,

sia del quadro istituzionale interno, ormai volto all’attuazione del disegno prefigurato

nella novellata Carta costituzionale.

La proposta ora all’esame – che ha natura di legge quadro – affronta per la prima

volta, dopo un trentennio, in maniera organica l’intera problematica. Il disegno

riformatore tiene conto del mutato assetto costituzionale disegnato dalla riforma del

Titolo V, parte II, della Costituzione. Vengono evocati, poi, i principi di

“armonizzazione dei bilanci pubblici” e di “coordinamento della finanza pubblica”

elaborati, anche con riferimento alle funzioni della Corte dei conti, nella più recente

giurisprudenza costituzionale e richiamati in più parti del testo normativo.



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Conclusivamente, il capitolo sull’ordinamento contabile – oltre alle consuete

tematiche non incise dalle proposte innovazioni – dovrebbe incentrarsi su ulteriori

valutazioni concernenti la riforma, che si presume sia di imminente approvazione

parlamentare.

5.3 La gestione del bilancio e del patrimonio dello Stato

5.3.1 Riguardo ai conti dello Stato, saranno evidenziati gli effettivi impatti della

gestione annuale del bilancio, isolando partite di giro, contabilizzazioni di tesoreria e

sistemazione di partite pregresse.

In tale ottica si procederà, in primo luogo, ad una preliminare valutazione dei saldi

di bilancio, ricostruendone i reali andamenti nell’anno di riferimento, sia per l’entrata

sia per le spesa, e prospettandone – per quanto possibile nell’attuale contesto normativo,

contabile ed informativo – un raccordo con gli altri aggregati di finanza pubblica.

L’analisi dei fenomeni gestori – depurati delle regolazioni contabili e debitorie –

sarà rivolta alle principali aree di spesa (funzionamento, trasferimenti, interventi,

investimenti, ecc.), tenendo anche conto degli effetti delle misure introdotte in corso

d’anno. La gestione del 2009 non è – comunque – incisa da modifiche degli apparati

ministeriali, ormai assestati dopo l’emanazione del decreto legge n. 85 del 16 maggio

2008, convertito dalla legge 14 luglio 2008, n. 121, che ha stabilito un riaccorpamento

in corso d’anno di taluni ministeri, con un ritorno quindi all’assetto originariamente

previsto dal d.lgs. 30 luglio 1999 n. 300.



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Su un piano più generale verranno analizzate le diverse tipologie di variazione di

bilancio le quali, seppure orientate ad esigenze di razionalizzazione delle attività

gestionali, rischiano di mettere in crisi il quadro previsionale e programmatico

rappresentato dagli stanziamenti iniziali di bilancio; tale tendenza – peraltro – risulta

accentuata dalla più recente evoluzione normativa.

Si analizzeranno poi gli effetti della riduzione dei termini di conservazione dei

residui propri di conto capitale. Ciò nel quadro di un approfondito esame delle cause di

formazione dei residui stessi – spinti dalle misure restrittive adottate negli ultimi anni –

e dei tempi del loro smaltimento.

Si misurerà, in particolare, l’impatto dell’assestamento di bilancio, con cui il

Governo ha deciso di accelerare i pagamenti nei riguardi delle imprese. A tal fine sarà

verificato il concreto utilizzo delle maggiori somme iscritte nel Fondo per la reiscrizione

dei residui perenti.

5.3.2 Per quanto riguarda, in particolare, l'esame della gestione dell'entrata, oltre alle

analisi degli andamenti differenziali rispetto alle previsioni ed al consuntivo del

precedente esercizio finanziario, sulla scorta degli esiti delle indagini svolte dalla

Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato,

l'attenzione verrà anche rivolta alla verifica dei risultati connessi agli interventi

legislativi del 2009 ed all'evoluzione della composizione delle entrate finali: per titolo,

per grandi categorie (dirette, indirette, in conto capitale), per natura (ricorrenti-

strutturali e non ricorrenti-straordinarie), per unità previsionale di base (da ordinaria



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attività di gestione e da accertamento e controllo).

Una particolare attenzione continuerà ad essere riservata ai risultati di maggior

gettito legati all’attività di contrasto dell’evasione e dell’elusione ed alla valutazione

critica dell’adeguatezza degli strumenti di contrasto predisposti ed utilizzati.

Ai fini della vigilanza sulle entrate, attribuita alla Corte, proseguirà il

monitoraggio sistematico della evoluzione della normativa tributaria di primo e secondo

livello, con analisi dei possibili effetti in termini di incremento o decremento del gettito,

anche attraverso la predisposizione di opportuni modelli previsionali. Tale attività sarà

finalizzata, in particolare, alle valutazioni che la Corte è chiamata a compiere nelle

diverse sedi (esame del rendiconto, relazioni quadrimestrali sulla copertura delle leggi

di spesa, audizioni parlamentari).

Per quanto attiene, ancora, alla relazione sul rendiconto potranno essere sviluppate

nuove attività di analisi, da definire operativamente, che saranno possibili con

l’applicazione di idonee metodologie di analisi statistica in parte già sperimentate dal

Collegio di Controllo sulle Entrate (sistemi di indicatori, campionamento, ecc.),

avvalendosi di nuovi flussi informativi che dovranno essere inviati da parte

dell’Agenzia delle entrate (F24, statistiche fiscali, ecc).

Le nuove attività saranno in particolare finalizzate:

a) al monitoraggio degli effetti di gettito delle innovazioni legislative e delle

complessive manovre di finanza pubblica;

b) al monitoraggio dell’evoluzione della componente di variazione del gettito IVA

non spiegata dall’andamento dell’economia e dalle variazioni dell’aliquota media



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ponderata e/o dei criteri di determinazione delle basi imponibili;

c) ad analisi comparative internazionali del rendimento e dell’evasione dell’IVA

utilizzando dati statistici di fonte OCSE ed Unione Europea.

5.3.3. Per quanto attiene al conto del patrimonio saranno anzitutto valutati i risultati

della gestione – tenendo anche conto degli effetti economici – secondo lo schema di

classificazione SEC’95, adottato in applicazione delle disposizioni previste nell’art.14

del d.lgs.. n. 279 del 1997.

Verranno proseguite le analisi, già avviate negli scorsi anni, su una serie di

elementi informativi che possano consentire valutazioni di proficuità e di convenienza

delle scelte gestionali, con riferimento alla gestione del pacchetto azionario dello Stato,

nel quadro delle partecipazioni dirette e indirette, e alla rappresentazione nel conto degli

effetti di tale gestione, nonchè con riguardo alle operazioni di censimento, di

valorizzazione e di dismissione del patrimonio immobiliare.

Con riferimento al tema connesso alla valorizzazione del patrimonio del settore

statale dovrebbe anche procedersi ad una analisi circa l’utilizzo e gestione in senso

economico degli elementi demaniali.

5.4 Legislazione di spesa e mezzi di copertura.

La trattazione avrà per oggetto una rassegna organica delle più significative

vicende della legislazione di spesa relative all’anno 2009, tratte in larga misura dalle

relazioni che ogni quadrimestre la Corte invia al Parlamento sulla tipologia delle



54

coperture delle leggi di spesa approvate nel quadrimestre stesso e sulle tecniche di

quantificazione dei relativi oneri.

La relazione sarà corredata da prospetti che indicheranno i nuovi oneri recati dalle

singole leggi seguendo un criterio cronologico, la ripartizione dei detti oneri in relazione

alle diverse forme di copertura e, per ciascuna legge, la distinzione – peraltro non

sempre possibile – fra spese correnti e spese di investimento.

Particolare attenzione continuerà ad essere riservata alle leggi di delega e alle

connesse implicazioni sui decreti legislativi, alle clausole di salvaguardia, ai

provvedimenti di urgenza, che contengono spesso disposizioni introdotte in sede

parlamentare non supportate da relazioni tecniche, e alla copertura degli oneri correnti

contenuti nella legge finanziaria.

La trattazione comprenderà anche l’esito dell’esame dei decreti legislativi, volto a

formulare valutazioni sull’aderenza delle norme delegate alle autorizzazioni di spesa

contenute nelle leggi di delega e sull’effettivo rispetto, da parte delle prime,

dell’eventuale clausola di neutralità finanziaria apposta alla legge di delega. A

quest’ultimo aspetto le Sezioni riunite annettono speciale significato, attesa la centralità

assunta nell’ordinamento dalla emanazione dei decreti legislativi.

5.5. Assetti organizzativi, personale e attività contrattuale

Nel nuovo contesto del bilancio dello Stato, articolato, da un lato, su stati di

previsione e, dall’altro, su missioni e programmi, particolare significatività rivestono –

soprattutto sul versante della spesa – l’organizzazione, il personale e l’attività



55

contrattuale della pubblica amministrazione, da valutare sulla base della disciplina che li

regolamenta.

5.5.1 L’organizzazione

Nella rinnovata articolazione della relazione sul rendiconto, i temi

dell’organizzazione amministrativa da affrontare nello specifico capitolo hanno natura

di sintetica generale ricognizione e raccordo con le specifiche analisi svolte con

riguardo ai singoli ministeri ed anche con la trattazione per missioni e programmi. Gli

assetti ministeriali si incrociano infatti con tale classificazione dei documenti di

bilancio, costituendo necessario riferimento anche ai fini di ricostruzione delle politiche

pubbliche.

In tal senso, proseguendo nella impostazione dello scorso anno, saranno

approfonditi i nessi tra gli assetti amministrativi e gli strumenti di programmazione e

controllo interno, anche alla luce della recente riforma avviata in base al decreto

legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009, che dà attuazione alla delega contenuta nella

legge 4 marzo 2009, n. 15.

In relazione alle crescenti connessioni fra l’impianto organizzativo e la

realizzazione degli obiettivi posti all’Amministrazione con la programmazione

finanziaria, potranno essere sviluppate, anche in raccordo con altre trattazioni della

relazione, analisi in termini di politiche di razionalizzazione e di costi (pur nelle

difficoltà di misurazione e puntuale quantificazione), evidenziando la tendenza a

coniugare tale approccio con quello sotteso alle politiche di gestione del personale.



56

Nel delineare le linee evolutive del sistema amministrativo, attenzione specifica

verrà dedicata alle misure per la semplificazione e la qualità della regolazione ed ai

processi generali di digitalizzazione.

5.5.2 Il personale

La materia del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni è largamente

investita da progetti normativi di riforma, con riguardo sia alla necessità di

ammodernare l’assetto delle relazioni sindacali nel settore pubblico, sia all’esigenza di

accrescere i nessi fra la spesa per retribuzioni, la produttività del lavoro e il

“rendimento” delle istituzioni amministrative. In tal senso assume un suo proprio

significato il recentissimo decreto legislativo n. 150/2009 .

Temi di interesse restano, in ogni caso, quelli relativi al controllo degli andamenti

di spesa (determinati da fattori non solo contrattuali ma anche legislativi) e quelli –

sempre attuali – del rapporto fra gli incrementi della spesa e la funzionalità delle

amministrazioni.

In ordine al pertinente capitolo della relazione sul rendiconto generale 2009 esso

sarà redatto in modo assolutamente sintetico. Le considerazioni di fondo della Corte in

materia di personale dovranno rinvenirsi, infatti, nella relazione al Parlamento sul costo

del lavoro pubblico sempre predisposta dalle Sezioni riunite, relazione che adempie ad

uno specifico obbligo cui è tenuta la Corte dei conti, ai sensi dell’art. 60, comma 4, del

d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, ed è volta a fornire, alla luce delle politiche del personale

pubblico stabilite nei documenti di programmazione economico-finanziaria, proprie



57

valutazioni avendo riguardo alla dinamica e alla struttura del personale e all’andamento

della spesa. Per tale relazione si fa rinvio alla successiva, specifica, trattazione.

E’ da sottolineare al riguardo che la Corte, nell’esercizio di tale funzione di referto

sul costo del lavoro pubblico, si avvale, come espressamente recita la norma suddetta,

“di tutti i dati e le informazioni disponibili presso le amministrazioni pubbliche” e in

primo luogo del Conto annuale elaborato dal Ministero dell’economia e delle finanze.

5.5.3. Attività contrattuale

L’attività contrattuale costituisce oggi indubbiamente un settore strategico della

gestione finanziaria delle pubbliche amministrazioni, anche nell’ottica della

semplificazione delle procedure che la riguardano. E’ pertanto utile valutarne gli

andamenti sul piano generale, evidenziarne gli aspetti critici più significativi sul

versante operativo e trarne ponderate conclusioni con riguardo al sistema di finanza

pubblica.

Rimangono cruciali le innovazioni intervenute nella materia considerata a livello

comunitario nonché dalle relative implicazioni in ambito nazionale. Sotto tale profilo un

suo interesse continua ad avere la evoluzione del codice dei contratti pubblici, frutto

dell’esigenza di costante adeguamento alla normativa comunitaria.

A tale esame dovranno far seguito osservazioni di natura finanziario-contabile

sulle più significative voci del rendiconto dello Stato attinenti alla materia contrattuale

nonché sulla connessa attività di gestione svolta dalle pubbliche amministrazioni, da



58

valutare, per la loro peculiarietà nel contesto dell’analisi complessiva della spesa

pubblica, facendo riferimento anche a specificità proprie delle regioni e degli enti locali.

Particolare attenzione andrà poi riservata al sistema centralizzato di acquisti della

pubblica amministrazione, anche alla luce delle iniziative assunte e dei risultati ottenuti

dalla CONSIP.

Il settore dovrà, inoltre, formare oggetto di considerazioni, da trarre alla luce delle

pronunce della Corte dei conti e delle Autorità di settore (Autorità per la vigilanza sui

contratti pubblici e Autorità garante della concorrenza).

Proseguirà, infine l’acquisizione in via sperimentale di elementi sull’attività

contrattuale delle amministrazioni centrali con l’ausilio di questionari.

6. Conformazione della parte speciale della relazione sul rendiconto generale

(volume secondo)

La parte seconda della Relazione sul rendiconto, che segue la trattazione delle

tematiche generali dianzi illustrate, ha avuto lo scorso anno un taglio che ha fatto

prevalente riferimento all’analisi del rendiconto per missioni e programmi nell’ambito

delle politiche pubbliche di settore. E’ emersa, conseguentemente, una attenuazione

della visibilità istituzionale ed operativa dei ministeri, che ha trovato riscontro nella

impostazione redazionale (ivi compresa quella degli indici).

Ciò induce a riesaminare alcuni aspetti della Relazione ferma restando

l’applicazione dei principi accolti lo scorso anno; in particolare deve richiamarsi quanto

segue:



59

1) l’impostazione per missioni e programmi intende contribuire ad incentrare la

decisione parlamentare sul profilo funzionale della spesa, al fine di consentire una

migliore consapevolezza delle scelte allocative annuali, nel quadro di una complessiva

programmazione, e di assicurare una maggiore trasparenza attraverso l’individuazione

di aggregati decisionali significativi delle finalità perseguite.

2) Missioni, programmi e politiche pubbliche, nella loro specificità e ad un tempo

in una visione d’assieme, sono da correlare alla limitata significatività di un’analisi

condotta con riguardo soltanto alla struttura ministeriale che non è, di per se sola,

rappresentativa di un compiuto sistema di politiche pubbliche suddivise per settori

funzionali omogenei e organici.

3) Sussiste la necessità di apprezzare, sul campo, il sistema innovato di

classificazione del bilancio con l’intento di verificarne pregi e limiti e per introdurre in

prospettiva adeguati raffronti fra i risultati conseguiti nei diversi esercizi, posto che una

politica pubblica anche di settore non si esaurisce quasi mai in un solo esercizio

finanziario e richiede, di norma, una valutazione articolata su di un più lungo arco

temporale.

Tenuto conto di quanto precede, il programma di lavoro per l’anno 2010 intende

coniugare, anche con l’ausilio di tecniche redazionali, l’esigenza di mantenere fede alla

precedente impostazione valorizzando, nel contempo, l’esposizione sulla configurazione

istituzionale e organizzativa dei dicasteri. Tutto ciò anche in relazione alla circostanza

che, nel 2009, si è realizzato un processo di riaccorpamento dei ministeri, con un ritorno

all’assetto originariamente previsto dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300;



60

circostanza che ha reso più agevole la composizione dei risultati gestionali nei diversi

esercizi.

La soluzione proposta contempla pertanto, da un lato, una sintetica esposizione

sui ministeri (da articolare in quattro paragrafi: iniziale riferimento ai dati complessivi

di consuntivo, evoluzione normativa, organizzazione, programmazione e organismi di

controllo interno) e, dall’altro, una più esaustiva trattazione di “Politiche pubbliche,

missioni e programmi”.

Le due componenti (dalle quali deriva una nuova conformazione della parte

speciale della relazione sul rendiconto) dovrebbero avere una “saldatura” con specifiche

notazioni introduttive all’analisi delle politiche pubbliche e con un prospetto di raccordo

con le missioni e programmi del bilancio dello Stato.

La prima componente, e cioè quella sui ministeri, conterrà un primo capitolo

dedicato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, il quale illustrerà, dapprima, il ruolo

di guida e la funzione di indirizzo (art. 95 Cost) per soffermarsi, poi, sul conto

consuntivo proprio e sugli assetti organizzativi complessivi.

Quanto alla componente “Politiche pubbliche, missioni e programmi”, che

dovrebbe seguire quella sui ministeri, questa si articolerà come segue: a) illustrazione

delle missioni e, nel loro ambito, dei “programmi” con riferimento agli obiettivi; b)

correlazioni al quadro programmatico; c) risultati finanziari e gestionali; d) conclusioni.

Da ultimo, per i fondi di rotazione si svilupperanno soltanto “osservazioni di

sintesi” a chiusura del capitolo sulla gestione del bilancio dello Stato, mentre più diffuse

esplicitazioni saranno contenute in chiusura della componente “Politiche pubbliche,



61

missioni e programmi” nell’ambito di un capitolo denominato “I fondi di rotazione a

sostegno delle politiche pubbliche”.

7. Missioni, programmi, politiche pubbliche

L’approccio della relazione che accompagna il rendiconto basato sulla

impostazione dei documenti di bilancio per missioni e programmi – come già

evidenziato nel precedente paragrafo – ne ha inteso sviluppare le potenzialità anche

attraverso il loro inquadramento in politiche pubbliche di settore. Tale approccio intende

corrispondere alla esigenza, largamente avvertita, di rendere maggiormente trasparenti e

“leggibili” interventi unitariamente concepiti nei generali documenti programmatici, ma

che trovano non di rado articolata e complessa rappresentazione contabile.

La analisi delle risultanze contabili – oggi, come si è detto, classificate in senso

più marcatamente funzionale in raccordo agli obiettivi ed alle finalità perseguite - è

volta a collegare la articolazione di bilancio e di rendiconto alle politiche pubbliche

privilegiate nel DPEF e negli altri documenti programmatici, orientati su una

dimensione temporale anche ultrannuale. Va naturalmente considerato che questa

impostazione - avviata, seppur in via sperimentale, nelle ultime due relazioni – risulta

più agevolmente percorribile per le politiche per le quali la destinazione delle risorse

finanziarie risulta pienamente rappresentata in bilancio.

L’analisi che si intende sviluppare partendo dalla articolazione del bilancio per

missioni e programmi comporta non di rado il coinvolgimento di diversi soggetti

istituzionali sia all’interno delle strutture ministeriali centrali che di amministrazioni



62

facenti capo a livelli di governo diversi. Per il primo aspetto, va considerato che talune

politiche pubbliche interessano Ministeri diversi, rendendone utile una ricostruzione

unitaria e non limitata alle singole Amministrazioni, pur rendendosi necessario, come

diffusamente esplicitato nel precedente paragrafo, uno specifico esame delle strutture

ministeriali, con particolare attenzione anche ai processi di programmazione e controllo

interno. L’attenzione a tali profili costituisce elemento centrale non solo per la verifica

della funzionalità degli apparati, anche alla luce delle recenti modifiche legislative

(decreto l.vo n. 150/2009), ma anche per il ruolo propulsivo e di indirizzo per le

funzioni esercitate e le politiche perseguite. Non si può infatti prescindere dagli

articolati processi di programmazione intesi alla realizzazione di politiche e, quindi, dal

primario ruolo di snodo tra obiettivi indicati nei documenti generali di programmazione

e loro traduzione operativa a livello di Amministrazioni centrali.

La conferma del ruolo strategico della decisione di bilancio e la stessa centralità

del bilancio dello Stato, riaffermata anche dalla giurisprudenza costituzionale (v. sent.

n. 179 del 7 giugno 2007) conferma, peraltro, che lo stesso non appare esaustivo ai fini

della valutazione delle politiche pubbliche.

Sul piano sia programmatico che delle risorse finanziarie apprestate va, infatti,

considerato che le politiche pubbliche talora traggono spunto o sono supportate da

iniziative comunitarie e si concludono il più delle volte in ambito regionale e locale con

l’attiva partecipazione delle Autonomie territoriali. Si tratta dell’aspetto più complesso,

ma che costituisce profilo innovativo della relazione, volta a corrispondere ad esigenze

via via crescenti in coerenza alla evoluzione dell’assetto istituzionale disegnato dalla



63

legge costituzionale n. 3 del 2001 e di cui una significativa tappa è rappresentata dalla l.

n. 42 del 2009.

Sul piano metodologico nell’esame di politiche pubbliche di settore caratterizzate

da apporti finanziari di soggetti diversi dallo Stato, che non figurano o non transitano

per il bilancio di quest’ultimo, quali possono essere quelli della Comunità europea e

delle Autonomie territoriali, si intende dare evidenza sia alle risorse afferenti al bilancio

dello Stato che a quelle di diversa provenienza. Al fine di rappresentarne unitariamente

il relativo impiego, verrà data attenzione in primo luogo alle attività di controllo svolte

dalla Corte in altre sedi, centrali e territoriali; in secondo luogo agli strumenti di

appropriato monitoraggio attivati ad iniziativa delle stesse Amministrazioni. In tali

percorsi di monitoraggio amministrativo si terrà conto in particolare di quanto già

desumibile dalle iniziative e dai risultati attivati sia dalla Presidenza del Consiglio dei

Ministri - da cui derivano indirizzi programmatici di molteplici politiche, in particolare

di quelle correlate alle funzioni di programmazione generale, con particolare riguardo

agli indirizzi comunitari - che dallo stesso Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Per l’analisi dell’attuazione delle politiche coinvolgenti il sistema delle

Autonomie, per le quali riveste crescente rilievo il sistema delle Conferenze, di cui al

decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, potrà farsi riferimento anche alla relativa

attività sia programmatica che di monitoraggio (tavoli tecnici).

L’analisi delle politiche pubbliche potrà essere sorretta da appropriati indicatori,

in coerenza ai principi generali enunciati negli indirizzi e criteri di riferimento

programmatico del controllo sulla gestione, tenuto conto della accennata complessità in



64

termini di leggibilità e verifica unitaria e del carattere ancora sperimentale della

prospettiva avviata.

8. Il rapporto sul coordinamento della finanza pubblica

Nel programma di lavoro per l’anno 2010 viene inserito, come già accennato nella

parte iniziale del presente documento e puntualmente anche menzionato nella

deliberazione contenente gli indirizzi e criteri di riferimento del controllo sulla gestione,

un rapporto sul coordinamento della finanza pubblica.

L’innovazione è da correlare al recente riavvio del processo di completamento del

disegno costituzionale delineato con il nuovo titolo V della Costituzione e con la

conseguente ridefinizione di norme per il coordinamento della finanza pubblica; tale

circostanza induce a prevedere la definizione di un rapporto autonomo, in coerenza con

quanto contemplato in recenti provvedimenti normativi. Un rapporto annuale che, in

particolare, dia al Parlamento una valutazione di sintesi della Corte sull’adeguatezza e

sulla rispondenza degli strumenti individuati a presidio del coordinamento della finanza

pubblica alle necessità poste dall’adesione all’UE e dai più generali obiettivi di

contenimento e riqualificazione della spesa pubblica. Lo stesso rapporto dovrebbe anche

consentire di indicare, sulla base delle analisi svolte dalla Corte, quelle criticità su cui

richiamare l’attenzione del legislatore a beneficio di una più efficace gestione delle

risorse pubbliche.

Alla luce di quanto sopra – pertanto – un primo rapporto, redatto in via

sperimentale, sarà trasmesso alle Camere entro il 30 aprile 2010; esso si affiancherà alle



65

analisi contenute nel primo volume della relazione generale al Parlamento, e potrebbe

essere oggetto di eventuali aggiornamenti alla fine del mese di settembre 2010.

Il rapporto dovrebbe così articolarsi:

Premessa – Inquadramento generale: il patto di stabilità interno e gli altri

strumenti di coordinamento.

Parte I – Ricostruzione dei dati a livello di governo della finanza pubblica,

risultati dell’anno e contributi di ciascun sotto-comparto rispetto agli obiettivi.

Parte II – Valutazione degli strumenti di coordinamento, con l’indicazione dei

pregi e delle criticità degli strumenti di carattere economico e organizzativo (es:

meccanismi concertativi a garanzia del principio di leale collaborazione tra Stato e

amministrazioni territoriali).

Parte III – Analisi selettiva di problematiche incontrate dalla Corte nell’attività di

controllo sia sul fronte della spesa che delle entrate ed incidenti sugli strumenti di

coordinamento.

Resta inteso che, nella prevista fase sperimentale la prima parte del rapporto sul

coordinamento dovrebbe essere predisposta poco dopo la diffusione dei risultati della

notifica annuale in sede europea dei conti di finanza pubblica; esso perciò conterrà un

anticipo delle considerazioni della Corte sui risultati dell’esercizio appena concluso.

Risultati che, a regime, saranno invece più dettagliatamente sviluppati nella relazione

generale sul rendiconto.



66

9. Modalità procedimentali e criteri redazionali

Nell’assolvimento dei compiti che sono chiamate dalla legge a svolgere ai fini

della decisione e della relazione sul rendiconto generale dello Stato per l’esercizio

finanziario 2009, le Sezioni riunite si atterranno alle direttive sul procedimento ed ai

sistemi di informazione definiti nella deliberazione n. 36/CONTR/PRG/09 del 9

novembre 2009 recante gli indirizzi e i criteri di riferimento programmatico del

controllo sulla gestione per l’anno 2010.

Più in particolare sarà confermato il metodo ormai consolidato del confronto con

le delegazioni di ciascun Ministero, con gli Uffici centrali del bilancio, con i Servizi di

controllo interno e della collaborazione con gli Uffici di controllo di questa Corte; ove

resi disponibili in tempo utile, saranno inoltre valorizzati i risultati delle analisi condotte

dalle Sezioni di controllo.

Quanto ai criteri redazionali va posta in luce, con la massima evidenza, la

necessità di elaborare testi il più possibile sintetici. Una maggiore estensione sarà

possibile per i capitoli del primo volume, ad eccezione di quelli del personale e

dell’organizzazione. Per il personale rimane infatti la centralità della relazione sul costo

del lavoro, mentre per l’organizzazione la stringatezza è da correlare alle trattazioni già

inserite nei capitoli dei ministeri.

La sistemazione ragionata dei testi, i criteri uniformi di redazione dei testi stessi,

nonché l’allocazione “topografica” degli elaborati, resta affidata ai Presidenti di

coordinamento, come anche quella in materia di editing. Agli stessi Presidenti è

demandato il compito, previa comunicazione al Presidente della Corte, di redigere il



67

piano di ripartizione degli incarichi di lavoro ai singoli magistrati delle Sezioni riunite

in sede di controllo.

PARTE SECONDA

10. Costo del lavoro

10.1 Come evidenziato nella più volte citata deliberazione sugli indirizzi e criteri di

riferimento programmatico del controllo sulla gestione delle Sezioni riunite in data 9

novembre 2009, fra le indagini di controllo sulla gestione che le Sezioni riunite della

Corte dei conti devono obbligatoriamente svolgere, sulla base di specifiche disposizioni

normative, rientra il referto sulla gestione delle risorse finanziarie destinate al personale

del settore pubblico, previsto dall’art. 60 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,

norma rubricata sotto la dizione “Controllo del costo del lavoro”. Ciò premesso, va

ricordato che nella premessa alla Relazione 2009 sul costo del lavoro pubblico

approvata il 4 maggio 2009, le Sezioni riunite hanno ribadito la piena applicabilità, alla

materia, della metodologia del controllo sulla gestione.

10.2 In linea con quanto sopra, anche relativamente all’esercizio 2010, si ritiene di

confermare il predetto approccio metodologico. La relazione, pertanto, sarà articolata in

tre parti aventi rispettivamente ad oggetto:

- la più recente evoluzione delle politiche pubbliche in materia di personale e la

programmazione finanziaria relativa al 2010;



68

- le problematiche e le criticità della contrattazione collettiva nazionale e

integrativa svoltasi nel periodo di riferimento;

- i risultati della gestione del personale dirigente e non dirigente quali desumibili

dall’ultima versione disponibile del conto annuale predisposto dalla Ragioneria

Generale dello Stato e, eventualmente, da altre fonti più aggiornate riguardanti

specifiche categorie di personale.

10.3. In dettaglio ciascuna delle tre parti della relazione avrà il seguente

contenuto.

10.3.1 La prima parte conterrà:

- una disamina delle norme ricomprese nel decreto legislativo attuativo della legge

4 marzo 2009, n. 15, concernente il nuovo ordinamento del personale dipendente dalle

pubbliche amministrazioni, di quelle inserite nella legge finanziaria per il 2010 e in altre

normative di settore.

- la verifica dello stato di attuazione dell’intesa tra il Governo ed alcune delle

organizzazioni sindacali rappresentative, sottoscritta il 30 aprile 2009, concernente

l’applicazione ai comparti contrattuali del settore pubblico dell’Accordo quadro sulla

riforma degli assetti contrattuali del 22 gennaio 2009, destinata a sostituire l’accordo di

luglio del 1993 sulla politica dei redditi.

- una ricostruzione del quadro finanziario per la contrattazione 2010-2012 e

l’aggiornamento di quello relativo alle precedenti tornate contrattuali con particolare



69

riferimento alle modalità per la riassegnazione ai “fondi unici” dei tagli di spesa attuati

con il decreto-legge n. 112 del 2008.

Con riferimento alla tornata contrattuale 2010-2012 la Corte aggiornerà le

considerazioni già formulate nell’audizione sulla manovra finanziaria per il 2010 in

relazione ad una eventuale integrazione delle risorse e al pagamento dell’indennità di

vacanza contrattuale o di altre anticipazioni sui contratti da stipulare.

10.3.2. La seconda parte conterrà, come per gli anni precedenti, una analisi dei contratti

collettivi sottoscritti dal mese di maggio 2009, con un’ampia sintesi delle osservazioni

formulate dalle Sezioni riunite in sede di certificazione.

La Corte avvierà, inoltre, previa verifica di fattibilità, uno specifico

approfondimento relativo all’impatto delle più significative pronunce giurisprudenziali

sul costo stimato dei contratti collettivi; e ciò anche al fine di verificare l’effettivo

funzionamento degli strumenti previsti nel decreto legislativo n. 165 del 2001 (intesi a

garantire uniformità di indirizzi nella interpretazione e applicazione degli accordi e la

tenuta della programmazione finanziaria relativa alla dinamica della spesa di personale).

Un particolare paragrafo sarà dedicato all’esame della contrattazione integrativa

alla luce delle modifiche apportate dal decreto legislativo n. 150/2009 all’art. 67 del

decreto-legge n. 112 del 2008.

La nuova norma precisa l’ambito delle considerazioni che le Sezioni riunite in

sede di referto sul costo del lavoro pubblico sono tenute a svolgere in materia, incentrate

sulla evoluzione della consistenza dei fondi unici e della spesa e sul rispetto di criteri



70

improntati alla premialità e al riconoscimento del merito individuale per l’erogazione

dei trattamenti accessori.

Nel corso del 2008 e nei primi mesi del 2009 la prevista collaborazione tra la

Corte e la Ragioneria Generale dello Stato si è sostanziata nella introduzione di

significative integrazioni alla circolare trasmessa dalla Ragioneria a tutte le

amministrazioni interessate.

Avvalendosi dei dati contenuti nella nuova versione del conto annuale per il

predetto anno (disponibili a breve) e del lavoro, già svolto dal nucleo tecnico, per il

costo del lavoro di classificazione delle poste di entrata e di uscita dei fondi unici, verrà

esaminato l’andamento della contrattazione integrativa nei diversi comparti (quali quelli

ministeri, agenzie fiscali e Presidenza del Consiglio dei ministri), con un’analisi

comparativa dell’utilizzo delle risorse nei singoli enti con particolare riferimento alla

concreta adozione di criteri selettivi e premiali per la loro distribuzione.

Come evidenziato nella programmazione generale delle attività di controllo, le

Sezioni riunite daranno, inoltre, atto degli esiti di eventuali indagini programmate dalle

Sezioni regionali di controllo (alle quali il decreto legislativo attuativo della legge n. 15

del 2008 demanda il compito specifico di accertare il superamento dei vincoli finanziari

previsti dalla legge o dai contratti collettivi nazionali da parte dei contratti integrativi).

10.4 L’ultima parte della relazione tratterà dei risultati della gestione del personale

dipendente dalle pubbliche amministrazioni, quali desumibili dalle risultanze del più

recente Conto annuale e di eventuali altre fonti anche a carattere settoriale. Verrà quindi



71

esaminata, in modo dettagliato, l’evoluzione della consistenza del personale privatizzato

e di quello in regime di diritto pubblico e l’andamento della rispettiva spesa per

retribuzioni, disaggregata nelle diverse voci con specifica trattazione delle

problematiche relative alla dirigenza.

10.5 Si conferma, infine, il proseguimento e l’aggiornamento delle considerazioni,

effettuate in via sperimentale nel referto 2009, relative al rapporto tra l’andamento della

spesa di personale e l’evoluzione delle principali variabili macroeconomiche e di

finanza pubblica, tenendo conto dei nuovi indicatori utilizzati in sede di

programmazione per la crescita della spesa di personale e confrontando gli effetti del

meccanismo introdotto con il citato accordo di aprile 2009 sulla riforma degli assetti

contrattuali nel pubblico impiego, con quello previsto nell’Accordo del luglio 1993

sulla politica dei redditi.

10.6 La relazione 2010 sul costo del lavoro pubblico dovrà essere approvata entro il

mese di aprile 2010 in modo tale da consentire un utilizzo dei contenuti del documento

nel Rapporto redatto in via sperimentale sul coordinamento della finanza pubblica e

nella relazione allegata alla decisione sul rendiconto generale dello Stato.

Corte dei conti · più adeguato alle mutazioni strutturali della spesa pubblica. PROGRAMMA DI...

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