BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI Università Padova La bonifica dei siti contaminati Federico Peres...

BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI

Università Padova

La bonifica dei siti contaminati

Federico Peres

B&P– Avvocati


definizioniSito non

contaminatoSito potenzialmente

contaminatoSito

contaminato

CSV

CSR

Misure di prevenzione

Misure di riparazione

Messa in sicurezza d’emergenza

Messa in sicurezza operativa

Messa in sicurezza permanente

Analisi di rischio sito specifica

PROCEDURA OPERATIVAA SEGUITO DI INCIDENTE

PROCEDURA SU SEGNALAZIONE AUTORITA’

Bonifica in aree di Piccole dimensioni

obblighiproprietario

dirittiproprietario

Sito con attività in esercizio

Sito dismesso

onere realeprivilegio speciale

ACQUE DI

FALDA


Titolo V BONIFICA DEI SITI CONTAMINATIprincipali novità

MODIFICHE CHE SODDISFANO LEGITTIME ESIGENZE DETTATE DALL’ESPERIENZA PRATICA E IN SINTONIA CON

IL SISTEMA COMUNITARIO Abbandono del criterio tabellare (CSC) Introduzione dell’analisi di rischio sito specifica (CSR) Più importanza agli interventi da adottare nell’immediato posti

anche a carico del proprietario o gestore non responsabile Più importanza alla comunicazione dell’evento da parte del

responsabile la cui omissione viene sanzionata penalmente Emersione del sommerso (anche le contaminazioni storiche

possono far scattare la procedura d’urgenza) Incentivazione degli accordi di programma Maggiore impegno della P.A. nella ricerca del responsabile Più tutela per il proprietario non colpevole (infruttuoso

esperimento verso il colpevole e azione di rivalsa) Disciplina transitoria per rimodulare gli interventi in corso



MODIFICHE CHE POTREBBERO RISULTARE IN CONTRASTO CON I PRINCIPI GENERALI DI DERIVAZIONE

COMUNITARIA

Gestione troppo agevolata della bonifica (M.S.O.) per i siti in attività

Reato legato al superamento dei soli VCSR

Anagrafe praticamente inutile

Poca importanza al ripristino ambientale



OCCASIONI MANCATE

Ancora escluse le aree agricole

Mancata autorizzazione sostituiva per le opere connesse agli interventi di prevenzione e di messa in sicurezza d’emergenza

Mancata soluzione per la bonifica dei siti sottoposti a sequestro

Mancata disciplina dettagliata per le Conferenze dei siti di interesse nazionale


Titolo V BONIFICA DEI SITI CONTAMINATIart. 239

PRINCIPI E CAMPO DI APPLICAZIONE

La disposizione resta sostanzialmente invariata

È prevista la caratterizzazione in caso di abbandono

quando si accerti il superamento dei valori di attenzione


Titolo V BONIFICA DEI SITI CONTAMINATIart. 265 comma IV

DISPOSIZIONI TRANSITORIE

fatti salvi gli interventi realizzati alla data di entrata in

vigore della parte quarta del presente decreto, entro 180

gg. da tale data, può essere presentata all’autorità competente ADEGUATA RELAZIONE TECNICA al fine di RIMODULARE GLI OBIETTIVI di bonifica già autorizzati

sulla base dei criteri definiti dalla parte quarta del presente

decreto. L’autorità competente esamina la documentazione

e dispone le avarianti al progetto necessarie.


Titolo V BONIFICA DEI SITI CONTAMINATIart. 265 comma IV

aspetti controversi sul regime transitorio

esistono disposizioni del nuovo dlgs che si applicano automaticamente alle bonifiche in corso?

La rimodulazione è una facoltà o è necessario proporla sempre e comunque?

In caso di mancata sostituzione automatica delle nuove

norme ai procedimenti in corso, la rimodulazione può essere proposta anche per le fasi che precedono la

presentazione dei progetti?

Come avverrà (se avverrà …) il trasferimento delle competenze dai Comuni alle Regioni?



norme non abrogate

Quali sono le norme abrogate?

Art. 17 dlgs. n. 22/97?

DM n. 471/99?

Art. 3 comma 32 l.n. 549/95?legge finanziaria per il 1996

l’utilizzatore a qualsiasi titolo o, in mancanza, il proprietario dei terreni sui quali insiste la discarica abusiva, è tenuto in solido agli

oneri di bonifica, al risarcimento del danno ambientale e al pagamento del tributo e delle sanzioni pecuniarie ai sensi della presente legge, ove non

dimostri di avere presentato denuncia di discarica abusiva ai competenti organi della regione,prima della contestazione della violazione di legge


Titolo V BONIFICA DEI SITI CONTAMINATIart. 240 (1)

DEFINIZIONI

Concentrazioni soglia di Contaminazione (CSC)

Concentrazioni soglia di Rischio (CSR)

Sito non contaminato

Sito con attività in esercizio

Sito dismesso


Titolo V BONIFICA DEI SITI CONTAMINATI

Aspetti controversi

Può definirsi sito con attività in esercizio anche quello la cui futura destinazione al termine della

bonifica sarà verde pubblico (parco)?

Rilevanza e individuazione dei fenomeni antropici nella definizione dei CSC



DEFINIZIONI

Misure di prevenzione

Misure di riparazione

Messa in sicurezza d’emergenza e condizioni di emergenza

Messa in sicurezza operativa

Messa in sicurezza permanente



Aspetto controverso

La messa in sicurezza permanente va applicata esclusivamente in caso di siti con attività

non in più in esercizio?



DEFINIZIONI

Inquinamento diffuso

Analisi di rischio sito specifica



Aspetto controverso

E’ ancora ammissibile una bonifica che intenda rispettare i CSC o bisogna necessariamente

perseguire il raggiungimento dei CSR?



REGOLAMENTO AREE AGRICOLE

Permane l’esclusione dal sistema

(questa volta ‘consacrata’ in una norma specifica)

Rinvio al un DM



Un’indicazione interpretativa può essere fornita dal recente

dm di attuazione sulle terre e rocce da scavo, art. 5 comma 3

Sino all’emanazione del regolamento di cui all’art. 241 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152 per le terre e rocce da scavo di cui all’art. 1 destinate a reinterri o riempimenti

di aree destinate alla produzione agricola e all’allevamento,

ovvero alla realizzazione di rilevati in tali aree si applica quanto previsto dal comma 1

(vale a dire: RISPETTO DEI LIMITI DI COLONNA B)



PROCEDURE OPERATIVE E AMMINISTRATIVE

Obbligo di adozione (24 h)delle necessarie misure di prevenzione

eobbligo di immediata comunicazione

La stessa procedura anche in caso di contaminazioni storiche se potenzialmente pericolose

qualora ad individuare la contaminazione sia il proprietarioo il gestore il suo obbligo è contenuto nell’art. 245

Indagine preliminare sui parametri pggetto dell’inquinamento

(ma per le contaminazione storiche si individuano caso per caso)



Aspetto controversoE’ davvero possibile rispettare la tempistica

per gli interventi e le comunicazioni di cui

ai commi 1 e 2 dell’art. 242?

Ed invero entro 3 gg. si dovrebbe:• Effettuare la prima comunicazione;• Attuare le misure di riparazione• Compiere l’Indagine Ambientale Preliminare (con possibile

estensione in caso di eventi pregressi)• Ottenere i risultati analitici• Se i CSC non sono superati, effettuare il ripristino• Comunicare con autocertificazione il mancato superamento dei

CSR



PROCEDURE OPERATIVE E AMMINISTRATIVE

Se a seguito dell’indagine preliminare emerge il superamento di anche un solo valore di CSC

nuova IMMEDIATA comunicazione sulle misure di prevenzione e sulla

messa in sicurezza d’emergenza

Dopo 30 gg. si presenta il piano della caratterizzazione



Aspetti controversi

Il nuovo T.U. (norme ed allegati) non fornisce adeguati chiarimenti sull’indagine preliminare sui parametri

oggetto di inquinamento da compiersi, sempre e comunque,

nell’immediatezza del fatto; in particolare:

• Non è indicato il termine entro il quale procedere• Non è indicato il rapporto da intrattenere con gli

Enti• Non sono indicati i criteri e modalità• Non è chiaro – circa gli inquinanti – il momento in

cui si dovrebbe passare da quelli tipici dell’episodio recente a quelli diversi per la contaminazione storica



ASPETTO CONTROVERSO

L’autorizzazione costituisce assenso per tutte le opere

connesse alla caratterizzazione:

permane il problema legato alle autorizzazioni (scarichi ed

emissioni) per le opere connesse agli interventi di messa in

sicurezza d’emergenza

DEROGA PER LE BONIFICHE DI RIDOTTE DIMENSIONI



PROCEDURE OPERATIVE E AMMINISTRATIVE (SEGUE…)

Sulla base delle risultanze della caratterizzazione (confermato il superamento dei VCSC)

si passa all’Analisi di Rischio sito specifica per determinare i VCSR

SE I VCSR NON SONO SUPERATI LA PROCEDURA SI CHIUDE

(tuttavia la conferenza può prescrivere un programma di

monitoraggio)




diversamente

SE I VCSR SONO SUPERATI Entro 6 mesi dall’approvazione dell’analisi di rischio

si presenta il progetto operativo degli interventi di

BONIFICAMESSA IN SICUREZZA OPERATIVA

MESSA IN SICUREZZA PERMANENTEe ove necessario

le ulteriori misure di riparazione e ripristino




Anche per gli interventi di bonifica, M.S.O. e M.S.P. vale il principio dell’approvazione sostituiva di ogni altro

provvedimento di assenso, nulla osta ecc.

Con il provvedimento di approvazione sono determinate le garanzie finanziarie in misura non superiore al 50% del

costo stimato per l’intervento

Individuazione delle BATNEEC nell’allegato 3

Disciplina particolarmente favorevole per i siti con attività in esercizio (M.S.O.)



ASPETTO CONTROVERSO

Per quanto tempo debbono essere mantenute le garanzie finanziarie in caso

di messa in sicurezza operativa?

Debbono garantire anche gli interventi di bonifica (o di messa in sicurezza

permanente) da realizzare quando il sito non sarà più in

esercizio?




PER FAR EMERGERE IL SOMMERSO

Nel caso di eventi avvenuti anteriormente dall’entrata in vigore della parte quarta del presente decreto che si

manifestino successivamente a tale data in assenza di rischio immediato

per l’ambiente e per la salute pubblica, il soggetto interessato

comunica alla regione, alla provincia e al comune competenti l’esistenza di una potenziale contaminazione unitamente al

piano di caratterizzazione del sito al fine di determinare l’entità e l’estensione con riferimento ai parametri indicati nelle CSC

ed applica le procedure di cui ai commi 4 e seguenti



ASPETTO CONTROVERSO

A chi è rivolta questa disposizione?Chi è l’interessato?

Il responsabile o il proprietario/gestore?

E’ un obbligo o una facoltà?

Esiste la sanzione in caso di omissione?



ACQUE DI FALDA

Ammesso lo scarico, con o senza previo utilizzo in cicli produttivi in esercizio nel sito stesso (quindi, forse, non necessariamente nella stessa azienda, il che rileva nel caso di siti di interesse nazionale) nel rispetto dei limiti di emissione per lo scarico in acque superficiali.

Possono essere scaricate in rete fognaria? Se sì – come sembra corretto – con quali limiti? Quelli dettati dal gestore o (sempre e comunque) quelli per lo scarico in acque superficiali

Ammessa la reimmissione previo trattamento



ASPETTI CONTROVERSI

Cosa accade nei siti dove non è possibile effettuare il riutilizzo e/o dove non esiste una rete fognaria dove

effettuare lo scarico?

Permane la distinzione acque/rifiuti?

Sopravvive l’orientamento della Corte di Giustizia (sentenza settembre 2004)?



ORDINANZE

NUOVA COMPETENZA: SPETTA ALLA PROVINCIA (non più al

Comune) ADOTTARE L’ORDINANZA DIFFIDA

RILEVANZA ESPRESSA ALLE INDAGINI PER IDENTIFICARE IL RESPONSABILE

(recepimento dell’univoco orientamento giurisprudenziale)

MARGINE DI DISCREZIONALITA’ IN FAVORE DELLA P.A. SE E QUALI INTERVENTI ESEGUIRE (SOLO SE NECESSARI)

IN CASO DI INERZIA DEGLI OBBLIGATI O DEGLI INTERESSATI



La giurisprudenza precedente sull’ordinanza di bonifica:• Il proprietario dell’area, che non sia anche individuato

come responsabile dell’inquinamento, non può essere il destinatario dell’ordinanza di bonifica (TAR Lombardia sez. I, 13.02.01 n. 987; TAR Emilia Romagna, Bologna sez. II, 06.03.2001 n. 191);

• L’ordinanza deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento (TAR Lombardia, sez. I, ord. 07.03.01 n. 711);

• Occorre un’adeguata istruttoria (TAR Lombardia sez. I, 13.02.01 n. 987)



OBBLIGHI DI INTEREVENTO E DI NOTIFICA DA PARTE DEI SOGGETTI NON

RESPONSABILI DELLA CONTAMINAZIONE

Le procedure POSSONO essere attivate dal PROPRIETARIO o ALTRO SOGGETTO INTERESSATO;

costoro possono anche intervenire in qualunque momento per realizzare gli interventi

Ad ogni modo il PROPRIETARIO o il GESTORE che rilevi ilsuperamento deve darne comunicazione alle autorità competenti

ed attuare le sole misure di prevenzione.

A questo punto la Provincia si attiva per individuare, assieme al Comune, il responsabile

In caso di attivazione da parte del proprietario o altro soggetto interessato la tempistica potrà essere ridefinita con la Regione caso per caso



OBBLIGO ANCHE PER IL PROPRIETARIO NONRESPONSABILE DI ATTUARE LE MISURE DI

PREVENZIONE

È in linea con l’orientamento più recente del Consiglio di

Stato che ha posto l’accento sulla materialedisponibilità dell’area connessa alla effettiva

possibilità (equindi obbligo) di attivare le m.i.s.e.

Consiglio di Stato 16.11.05 n. 6406 e 02.04.2003 n. 1678



ACCORDI DI PROGRAMMA

CHI PROCEDE CON LA BONIFICA PUO’ DEFINIRE MODALITA’ E TEMPI MEDIANTE UN ACCORDO DI PROGRAMMA DA

SOTTOSCRIVERE ENTRO SEI MESI DALL’APPROVAZIONE DEL DOCUMENTO DI ANALISI DI RISCHIO

12 MESI SE SI TRATTA DI SITI CHE INTERESSANO IL TERRITORIO DI PIU’ REGIONI

18 MESI SE SI TRATTA DI SOGGETTI CHE HANNO PIU’ SITI DISLOCATI NEL TERRITORIO NAZIONALE

18 MESI SE SI TRATTA DI PIU’ SOGGETTI INSEDIATI ALL’INTERNO DELLO STESSO SITO DI INTERESSE

NAZIONALE



SITI SOGGETTI A SEQUESTROIl P.M. o il G.I.P. ha

la FACOLTA’ (e non l’obbligo) di consentirel’accesso al sito



Aspetti di rilevanza penale

CONFERMATO IL REATO DI OMESSA BONIFICA … ma solo se sono superati i VCSR

E’ SANZIONATA ANCHE L’OMESSA COMUNICAZIONE DI CUI ALL’ART. 242 (solo quella del

primo comma o anche quella del terzo?)

SI POTRA’ PRESENTARE DOMANDA DI OBLAZIONE

Torna importante il tema dell’obbligo a carico del proprietario non colpevole: sembra che la sanzione non lo

riguardi poiché il suo obbligo è contenuto nell’art. 245 (che però

richiama, quanto al solo procedimento, l’art. 242)



ASPETTO CONTROVERSO

Il reato è previsto solo in caso di superamento dei VCSR;

i VCSR sono determinati sulla base di un’analisi di rischio sito specifica che tiene conto della

destinazione e dell’utilizzo attuale del sito; se cambia la destinazione e l’utilizzo

i VCSR vanno rideterminati.

La sanzione prevista per il superamento dei soli VCSR non

appare conforme al principio ‘chi inquina paga’



CONTROLLI

Obbligo (a carico di chi?) di trasmettere tutta la documentazione a Provincia ed ARPA

La CERTIFICAZIONE compete alla Provincia che la rilascia sulla base di una relazione tecnica predisposta dall’ARPA

Con la certificazione si ha lo svincolo delle garanzie finanziarie



ASPETTO CONTROVERSO

La certificazione da parte della Provincia del completamento degli interventi di messa in sicurezza operativa potrebbe avvenire in un futuro molto lontano; ciò significa che sarà praticamente

impossibile ottenere la certificazione se si

sceglie la strada della MISO



AREE CONTAMINATE DI RIDOTTE DIMENSIONI

Si applicano le procedure semplificate di cui all’allegato 4

Cambiano i parametri per qualificarle taliProcedura più snella

Mise = bonificaNon occorrono autorizzazioni per le mise



BONIFICA DA PARTE DELL’AMMINISTRAZIONE

E’ previsto l’obbligo per il Comune direalizzare d’ufficio gli interventi,

avvalendosi di soggetti pubblici o privati da selezionare

con procedure ad evidenza pubblica (che però non sono state richiamate nell’art.

252 per i siti di interesse nazionale)

Esigenza di coordinamento con l’art. 244 (interventi che risultassero necessari)


Titolo V BONIFICA DEI SITI CONTAMINATIart. 251/252

CENSIMENTO E ANAGRAFE DEI SITI DA BONIFICARE

NON riguarda i siti CONTAMINATINON riguarda nemmeno i siti nei quali il

procedimento di bonifica è apertoMA

solo i siti già sottoposti a interventi di bonifica

(da coordinare con i piani regionali di gestione rifiuti)

L’annotazione nel CDU vale solo se sono superati i VCSR

SITI DI INTERESSE NAZIONALE



ONERI REALI E PRIVILEGI SPECIALI

L’onere reale opera solo se gli interventi sono realizzati dal Comune

Le spese sostenute sono assistite da privilegio speciale (viene meno quello generale), sempre alla condizione che gli

interventi siano eseguiti dal Comune

L’onere reale e il privilegio nei confronti del proprietario NON COLPEVOLE

possono essere esercitati ‘solo a seguito di provvedimento motivatodell’autorità competente che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di

accertare l’identità del soggetto responsabile OVVERO che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del soggetto

medesimo ovvero la loro infuttuosità

IL PROPRIETARIO CHE SPONTANEAMENTE ESEGUE GLI INTERVENTI HA DIRITTO DI RIVALERSI SUL RESPONSABILE

PER LE SPESE E IL MAGGIOR DANNO



Due novità di estremo interesse per il proprietario non responsabile

La P.A. potrà invocare l’applicazione dell’onere reale solo dopo aver infruttuosamente esperito le azioni di recupero

del credito verso il responsabile

recepimento delle indicazioni fornite dalla giurisprudenza in materia che, pur non avendo mai potuto affermare ciò

che oggi la norma sancisce chiaramente, ha sempre evidenziato che l’attuazione del principio ‘chi inquina paga’ avrebbe dovuto condurre la PA a concentrarsi, innanzitutto,

verso l’individuazione dell’effettivo responsabile


Titolo V BONIFICA DEI SITI CONTAMINATIart. 253 La giurisprudenza

“Il quadro normativo delineato dal d.lgs. n. 22/97 e dal DM n. 471/99 prevede che gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino delle aree inquinate gravano in primo luogo sul soggetto che ha cagionato l’inquinamento, a parte i casi in cui è ipotizzabile una responsabilità diretta del proprietario dell’area per l’esercizio di attività pericolosa (art. 2050) o per culpa in vigilando (art. 2051 c.c.). Solo nel caso di inerzia o di non individuabilità del responsabile dell’inquinamento, se il proprietario dell’area o altri soggetti non intervengono spontaneamente, tali attività sono svolte d’ufficio dalla PA che gode del privilegio speciale immobiliare sulle aree anche in pregiudizio dei terzi acquirenti; sulle aree inquinate è altresì imposto un onere reale. Ne consegue che il proprietario dell’area non inquinatore non è obbligato alla bonifica, né può essere destinatario di un ordine in tal senso, mentre lo è l’inquinatore e in sua sostituzione la PA” (TAR Lombardia sez. I, 13.02.01 n. 987)


Titolo V BONIFICA DEI SITI CONTAMINATIAZIONI CIVILI PER IL RECUPERO DEL CREDITO

Azioni esperibili prima della riforma (ma in caso di

vendita di sito contaminato) l’acquirente, non consapevole della

situazione di inquinamento, può agire in giudizio nei confronti del venditore deducendo:

1. Inadempimento contrattuale;2. Fatto illecito extracontrattuale;3. Vizio del consenso (dolo o errore);4. Arricchimento senza causa


Titolo V BONIFICA DEI SITI CONTAMINATIAZIONI CIVILI PER IL RECUPERO DEL CREDITO

Seconda interessante novità per il proprietario non colpevole

il proprietario, anche se consapevole della situazione di inquinamento creata da terzi (venditore

o terzo estraneo), salvo che l’atto di cessione non preveda specifiche limitazioni, può agire

IN RIVALSA nei confronti del RESPONSABILE.

Quale azione alla base? Quale il termine diprescrizione e la sua decorrenza?

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