Armonizzazione dei sistemi contabili e sistema dei controlli negli Enti locali

Varese, 17 settembre 2013

Dott. Giancarlo Penco Dipartimento Finanza Locale ANCI Lombardia

Alessandro Beltrami

1

Principali obbiettivi del nuovo ordinamento contabile (D. Lgs. N° 118/2011):

1. Garantire il consolidamento e il monitoraggio dei conti pubblici

2. Raccordare i conti della P.A. con il sistema europeo di contabilità nazionale

Premessa

Alessandro Beltrami

2

Obbiettivi dell’intervento

Il presente intervento si prefigge di:

1. Individuare gli elementi di novità introdotti dalla riforma generale sui

controlli contenuta nel D.L. 174/2012

2. Evidenziare i collegamenti ed i riflessi di tali novità sulla riforma contabile

prevista dalle norme sull’armonizzazione

Alessandro Beltrami

3

1) Rendiconti delle Regioni a statuto ordinario

L’art. 1 comma 5 del D.L. 174/2012 introduce una nuova attribuzione di controllo

in capo alle sezioni regionali di controllo sui rendiconti generali delle Regioni a

statuto ordinario.

Giudizio di parificazione: è una procedura di controllo originariamente prevista

per i rendiconti dello Stato e rappresenta uno strumento di valutazione della

rispondenza dei risultati della gestione finanziaria indicati nel rendiconto

consuntivo con le leggi di bilancio e con le scritture tenute o controllate dalla

Corte

Alessandro Beltrami

Scopo del Giudizio di parificazione è valutare la legittimità e regolarità della gestione .La Corte può

inoltre proporre le misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene necessari per assicurare

l’equilibrio del bilancio e per migliorare l’efficacia ed efficienza della spesa.

La novità non è tanto contenuta nella tipologia o procedura di controllo, quanto nei soggetti destinatari di

tali controllo che ora coinvolge non solo il bilancio dello Stato, ma anche quello delle Regioni a statuto

ordinario.

Questa nuova attribuzione si colloca dunque nella disciplina inerente il rafforzamento della

partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle regioni e si innesta

nel contesto delle recenti novità normative in materia di contabilità pubblica che hanno interessato la

riforma dell’art. 81 della Costituzione con la previsione del principio dell’equilibrio dei bilanci delle pubbliche

amministrazioni e la ridefinizione e il potenziamento del sistema dei controlli sulle autonomie locali

apportata dal citato DL 174/2012.

Il giudizio di parificazione viene svolto con le formalità del giudizio contenzioso, prevedendo l’intervento del

Procuratore generale/regionale.

La Regione Lombardia, anche in qualità di ente sperimentatore, è stata oggetto di tale procedura sul

rendiconto generale dell’esercizio 2012 (cfr. Relazione del Presidente Mastropasqua del 19.06.2013)

4

1) Rendiconti delle Regioni a statuto ordinario (2)

Alessandro Beltrami

5

2) Controlli esterni degli Enti locali

1. Potenziamento dei controlli esterni degli Enti locali da parte della Corte dei

Conti e della RGS

L’art. 148 del TUEL, così come novellato dal D.L. 174/2012, introduce una nuova

strutturazione dei controlli della Corte dei Conti al fine di rafforzare il coordinamento della

finanza pubblica tra i livelli di governo statale e regionale, e di garantire il rispetto dei vincoli

finanziari derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.

Vi è pertanto l’introduzione di nuove e più pregnanti forme di partecipazione alle attività di

controllo da parte della Corte dei Conti che, in presenza di specifici presupposti di legge, si

estrinsecano anche in misure interdittive dei processi di spesa.

L’ ampliamento della funzione di controllo della Corte è dunque molto significativo in quanto ha

ad oggetto non solo la regolarità della gestione finanziaria (anche in corso di esercizio) ma

anche gli atti di programmazione, nonché la verifica del funzionamento dei controlli interni di

ciascun ente.

Alessandro Beltrami

6

2. Principi contabili e nuovi artt. 81 e 97 della Costituzione.

Principio contabile dell’equilibrio di bilancio (n°15): Le norme di contabilità pubblica pongono come

vincolo del bilancio di previsione il pareggio finanziario complessivo sia della gestione di competenza che di

cassa. Il rispetto di tale principio generale comporta anche la corretta applicazione di tutti gli altri equilibri

finanziari, economici e patrimoniali da rispettare in sede previsionale e da verificare durante la gestione. La

verifica degli equilibri finanziari in sede di rendicontazione rappresenta la prima forma di controllo interno,

concernente tutti i flussi finanziari generati dalla produzione e gestione dei servizi erogati e delle altre attività

svolte. Il principio dell'equilibrio di bilancio è quindi più ampio del normato principio del pareggio finanziario di

competenza nel bilancio di previsione autorizzatorio e deve essere inteso in una versione complessiva ed

analitica del pareggio economico, finanziario e patrimoniale che ogni amministrazione pubblica deve

realizzare.

Tale principio ha recentemente ricevuto rilevanza e tutela costituzionale con la

riforma apportata agli artt. 81 e 97

2) Controlli esterni degli Enti locali (2)

Alessandro Beltrami

7

La riforma costituzionale

Con la Legge costituzionale 20 aprile 2012 il Senato approva il Ddl costituzionale di riforma con cui viene

introdotto il concetto di pareggio di bilancio nella Carta costituzionale.

Art. 81: « Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico [………………] le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principî definiti con legge costituzionale».

Art. 97: «Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici [………………….]».

Viene inoltre attribuita alla competenza esclusiva dello Stato la materia dell’armonizzazione del bilancio

pubblico ( art. 3 Legge Cost. 1/2012).

È così abrogato il divieto di stabilire nuove spese o tributi tramite la legge di bilancio e gli Enti locali sono altresì

dotati di autonomia di spesa e di entrata, nel rispetto del vincolo di pareggio di bilancio, col divieto di ricorso al

debito per finanziare la gestione ordinaria.

2) Controlli esterni degli Enti locali (3)

Alessandro Beltrami

8

2) Controlli esterni degli Enti locali (4)

3. Attuazione del pareggio di bilancio e Fiscal Compact .

Attuazione del pareggio di bilancio

La Legge 24 dicembre 2012 n° 243 reca disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio

di bilancio, ai sensi del nuovo testo dell’articolo 81 della Costituzione che, come visto prima,

prevede che il contenuto della legge di bilancio nonché i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra

le entrate e le spese e la sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni siano stabiliti

da una apposita legge "rinforzata", ovvero da approvare a maggioranza assoluta dei

componenti di ciascuna Camera.

.

Alessandro Beltrami

9

2) Controlli esterni degli Enti locali (5)

Fiscal compact

il pacchetto di norme condivise a livello europeo finalizzate al perseguimento di precisi obbiettivi

di politica economica è detto fiscal compact o patto fiscale. Esso prevede l’assunzione dei

seguenti impegni/obbiettivi:

- deficit pubblico strutturale non superiore allo 0,5% del PIL (1% del PIL per i paesi con debito pubblico

inferiore al 60% del PIL)

- per i paesi con debito pubblico superiore al 60% del PIL, obbligo di rientrare entro tale soglia entro 20

anni, ad un ritmo pari ad un ventesimo dell'eccedenza in ciascuna annualità;

- obbligo di garantire correzioni automatiche con scadenze determinate quando non sia in grado di

raggiungere altrimenti gli obiettivi di bilancio concordati;

- impegno a inserire le nuove regole in norme di tipo costituzionale o comunque nella legislazione

nazionale (obbligo verificato dalla Corte europea di giustizia);

- obbligo di mantenere il deficit pubblico al di sotto del 3% del PIL, a pena di sanzioni semi-automatiche;

- impegno a tenere almeno due vertici all'anno dei 17 leader dei paesi che adottano l'euro.

.

Alessandro Beltrami

10

3) Il rafforzamento dei controlli interni degli Enti locali

Tra le novità più importanti introdotte dal D.L. 174/2012 (art. 3 comma 1 lett. d) vi sono sicuramente quelle

inerenti le attività di controllo interno agli Enti locali, in particolare sono state riformulate le norme relative al

controllo sulla regolarità tecnico contabile (art. 147 bis TUEL) e sugli equilibri finanziari (art. 147 quinques

TUEL)

Art. 147 bis TUEL: controllo sulla regolarità tecnico-contabile

1. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione

dell'atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità

tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. Il controllo contabile è effettuato dal

responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del

visto attestante la copertura finanziaria.

2. Il controllo di regolarità amministrativa è inoltre assicurato, nella fase successiva, secondo principi

generali di revisione aziendale e modalità definite nell'ambito dell'autonomia organizzativa dell'ente,

sotto la direzione del segretario, in base alla normativa vigente. Sono soggette al controllo le

determinazioni di impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione

casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento.

3. Le risultanze del controllo di cui al comma 2 sono trasmesse periodicamente, a cura del segretario,

ai responsabili dei servizi, unitamente alle direttive cui conformarsi in caso di riscontrate irregolarità,

nonché ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la

valutazione, e al consiglio comunale.

Alessandro Beltrami

11

Art. 147 quinques TUEL: controllo sugli equilibri finanziari

1. Il controllo sugli equilibri finanziari è svolto sotto la direzione e il coordinamento del responsabile

del servizio finanziario e mediante la vigilanza dell'organo di revisione, prevedendo il

coinvolgimento attivo degli organi di governo, del direttore generale, ove previsto, del segretario e dei

responsabili dei servizi, secondo le rispettive responsabilità.

2. Il controllo sugli equilibri finanziari è disciplinato nel regolamento di contabilità dell'ente ed è svolto nel

rispetto delle disposizioni dell'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, e delle norme che

regolano il concorso degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, nonché delle

norme di attuazione dell'articolo 81 della Costituzione.

3. Il controllo sugli equilibri finanziari implica anche la valutazione degli effetti che si determinano per il

bilancio finanziario dell'ente in relazione all'andamento economico-finanziario degli organismi

gestionali esterni.

Principio dell’equilibrio di bilancio - Rif. Costituzione ex artt. 81 e 97

(vedi sopra)

Effetti della partecipazione alla sperimentazione contabile 2014

L’art.9 del D.L. 31/8/2013 n. 102 prevede per i Comuni che aderiscono alla sperimentazione entro il 30

settembre 2013 o che si trovano già in sperimentazione riduzioni degli obbiettivi del patto di stabilità di

ammontare da stabilire, compatibilmente con gli spazi finanziari esistenti, e comunque non oltre un saldo

nullo, oltre a vincoli meno stringenti sulla spesa di personale.

3) Il rafforzamento dei controlli interni degli Enti locali (2)

Alessandro Beltrami

12

4) Ampliamento dei compiti dell’organo di revisione

Il D.L. 174/2012 (dall'art. 3, co. 1, lett. o), n. 1, n. 2 e n.3) ha modificato ed integrato la norma

preesistente anche in materia delle funzioni dell’organo di revisione previste dall’art. 239 del TUEL,

introducendo espressamente:

a) la possibilità di rilasciare pareri anche su proposte di regolamento di contabilità, economato-

provveditorato, patrimonio e di applicazione dei tributi locali;

b) l’obbligo di esprimere nei pareri rilasciati un motivato giudizio di congruità, di coerenza e di

attendibilità contabile delle previsioni di bilancio e dei programmi e progetti, con suggerimenti

all'organo consiliare in merito alle misure atte ad assicurare l'attendibilità delle impostazioni. I

pareri sono obbligatori e l’organo consiliare è tenuto ad adottare i provvedimenti conseguenti o

a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall'organo di revisione;

c) Restano invariati gli obblighi relativi alle verifiche trimestrali di cassa e alla gestione del servizio

di tesoreria (art. 223 TUEL).

Collegamento tra verifiche di cassa e nuovo bilancio armonizzato

Alessandro Beltrami

13

5) Coordinamento della gestione dell’ente locale con gli organismi partecipati

Art. 147 quater TUEL: controlli sulle partecipate non quotate

L’art . 3, co. 1, lett. d), del D.L. 174/2012 introduce l’obbligo di definizione da parte delle strutture dell’ente di

un sistema di controlli sulle società non quotate partecipate. Tale controllo è da attuare mediante

definizione di obbiettivi gestionali cui la singola società deve tendere e mediante organizzazione di un

idoneo sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l'ente e la società.

Sulla base delle informazioni di cui sopra, l'ente locale effettua il monitoraggio periodico sull'andamento

delle società non quotate partecipate, con analisi degli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e

individuazione delle opportune azioni correttive.

I risultati complessivi della gestione dell'ente locale e delle aziende non quotate partecipate

sono rilevati mediante bilancio consolidato, secondo la competenza economica.

DPCM 28/12/2011: bilancio consolidato

Il tit. V del DPCM 28.12.11 sulla «Sperimentazione della disciplina concernente i sistemi contabili e gli

schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro enti ed organismi» stabilisce che gli enti

sottoposti a sperimentazione redigono il bilancio consolidato con i propri enti ed organismi strumentali, le

aziende e le società considerate che costituiscono il "Gruppo dell'amministrazione pubblica». Il decreto

include gli schemi di bilancio consolidato di riferimento.

Alessandro Beltrami

14

Art.6, comma 4 del DL 95/2012: monitoraggio dei conti pubblici

Al fine di rafforzare la funzione statistica e il monitoraggio dei conti pubblici, i Comuni e le

Province, a decorrere dall'esercizio finanziario 2012, allegano al rendiconto della gestione una

nota informativa contenente la verifica dei crediti e debiti reciproci tra l'Ente e le

società partecipate.

Tale nota deve essere asseverata dall’organo di revisione e deve evidenziare

analiticamente le eventuali discordanze riscontrate tra debiti e crediti, fornendone la

motivazione;

In caso di scostamenti gli Enti devono senza indugio adottare, e comunque non oltre il

termine dell'esercizio finanziario in corso, i provvedimenti necessari ai fini della

riconciliazione delle partite debitorie e creditorie.

5) Coordinamento della gestione dell’ente locale con gli organismi partecipati (2)