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Dott.sa Gabriella Di Paolo

Cooperazione giudiziaria e di polizia in ambito penale

Argomenti

Ragioni dell’interesse UE per la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale

Strumenti normativi e ruolo delle Istituzioni prima e dopo Lisbona

Efficacia del diritto UE in concreto Pronunce CGCE

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Parte I- Ragioni dell’interesse UE

Assenza di un sistema di giustizia penale sovranazionale

Difficoltà di contrastare il crimine nel mercato unico Libertà circolazione

Dimensione transnazionale crimine

Limiti dei tradizionali strumenti della Cooperazione

Cooperazione internazionale in materia penale (CGIMP): perché è necessaria?

I singoli Stati non sono in grado di fronteggiare dimensione transfrontaliera della criminalità

Principio di sovranità

Problemi legati alla raccolta della prova e all’arresto di accusati/condannati all’estero

Strumenti tradizionali della cooperazione giudiziaria penale: estradizione e rogatorie

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Estradizione Definizione: consegna da parte di uno Stato di un

individuo, che si sia rifugiato nel suo territorio, ad un altroStato, affinché venga sottoposto al giudizio penale (inquesto caso si ha estradizione processuale) o allesanzioni penali se già condannato (in questo caso si haestradizione esecutiva).

Principi fondamentali: doppia incriminazione, principio dispecialità, reciprocità

Procedura: doppio controllo1) politico (Ministro della Giustizia) ; 2) giurisdizionale

Rogatorie

Definizione: richiesta avanzata dall’autoritàgiudiziaria di uno Stato, nei confronti all’autoritàgiudiziaria di un altro Stato, affinché venga dataassistenza giudiziaria tramite il compimenti di certiatti (comunicazioni, notificazioni, attività diacquisizione probatoria)

Procedura: trasmissione istanza mediante canali diplomatici

Duplice vaglio di ammissibilità

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Limiti dei tradizionali strumenti di cooperazione giudiziaria penale

Eccessiva lunghezza della procedura

Gli Stati non sono obbligati a cooperareo comunque obbligo è incoercibile(ampia discrezionalità del potere esecutivo) Esempio caso Battisti, condannato all’ergastolo

per 4 omicidi e rifugiato in Brasile

Parte II - Strumenti normativi e ruolo delle Istituzioni UE in ambito penale

Coinvolgimento UE nel settore penale Quando inizia?

Evoluzione di competenze UE Graduale ampliamento competenze nei Trattati

(Maastricht, Amsterdam, Nizza, Lisbona)

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1992 Il trattato di Maastricht

Struttura a tre pilastri di UE

1° Pilastro comunitario (CE) [European Community, EC]

2° Politica estera e sicurezza comune (PESC) [=Common Foreign and SecurityPolicy, CFSP]

3° Cooperazione nei settori della Giustizia e Affari Interni (GAI) [=Justice and Home Affairs, JHA]

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1992 -Trattato di Maastrichtl’eccesiva ampiezza del settore GAI

Articolo K

Cooperazione di polizia e giudiziaria in ambitopenale come questioni di interesse comune(insieme alle politiche in tema di asilo,immigrazione, cooperazione in materia civile)

Ai fini della realizzazione degli obiettividell'Unione, in particolare della liberacircolazione delle persone

critiche

1997 Trattato di Amsterdam (TA)

Riduzione ambito del Terzo Pilastro: soltanto cooperazione di polizia e giudiziariain materia penale

Chiarito l’obiettivo del Terzo Pilastro: la creazione di un’area di libertà, sicurezzae giustizia (SLSG) sviluppando un’azione comune degli SM

Nuovi strumenti normativi nel settore GAI: semi-comunitarizzazione?

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Titolo VI – artt. 29-42

Art. 29 obiettivo III Pilastro

Art. 30 cooperazione polizia

Art. 31 cooperazione giudiziaria

Art. 34 strumenti normativi

Art. 35 Giurisdizione CGCE

Trattato di Amsterdam (TA)disposizioni cruciali

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L’obiettivo dell’UE nel T.A.art. 29 TUE (cfr. art. 67 TFUE)

Salve le competenze della Comunità europea, l'obiettivo che l'Unione si prefigge è fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza

in uno Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia (SLSG)

sviluppando tra gli Stati membri UN'AZIONE IN COMUNE nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale e prevenendo e reprimendo il razzismo e la xenofobia

Tale obiettivo è perseguito prevenendo e reprimendo la criminalità, […] mediante:

Una più stretta cooperazione di polizia

Una più stretta cooperazione giudiziaria penale

Il ravvicinamento delle normative in materia penale (= Armonizzazione di certe fattispecie incriminatrici ai sensi art. 31, lett. e)

Gli strumenti normativi del settore GAI

Maastricht 1992

Posizioni Comuni Common Position (CP)

Azioni Comuni Joint Action (JA)

Convenzioni Conventions (C)

Amsterdam 1998

Posizioni Comuni

Decisioni Quadro (DQ)

Decisioni (D)

Convenzioni (C)

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Strumenti normativi – segueArt. 34 TUE

Il Consiglio, deliberando all’unanimità, può:

Adottare Posizioni comuni (PC), che definisconol’orientamento dell’UE in merito a una questionespecifica

Adottare Decisioni Quadro (DQ) – per ilravvicinamento delle disposizioni normative degli Statimembri. Le DQ sono vincolanti per gli Stati membriquanto al risultato da ottenere, salva restando lacompetenza delle autorità nazionali in merito alla formae ai mezzi. Non hanno efficacia diretta

Adottare Decisioni (D) – aventi qualsiasialtro scopo, escluso il ravvicinamento delledisposizioni normative degli Stati membri.Sono vincolanti, e non hanno efficaciadiretta

Stabilire Convenzioni (C) – di cui ilConsiglio raccomanda l’adozione agli SM

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Ruolo delle Istituzioni UE –Parlamento Europeo

Art. 34 TUE

Procedura legislativa

Atti Adottatti dal Consiglio, su iniziativa della Commissione o di SM – deliberando all’ unanimità(Ruolo del PE? solo consultazione)

Ruolo delle Istituzioni UE –Corte di Giustizia

Art. 35 TUE

CGCE ha giurisdizione su alcuni strumenti(Giurisdizione limitata CGCE)

- Compente a riesaminare la legalità di DQ e D (art. 35, § 6) nei ricorsi proposti per incompetenza

- Competente a pronunciarsi in via pregiudiziale sulla validità e interpretazione di DQ, D, C (solo per SM che hanno accettato art. 35, §

Giurisdizione CGCE non è obbligatoria: occorre che gli SM l’abbiano accettata, con una esplicita dichiarazione

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CONCLUSIONI

Terzo Pilastro restava separato dall’assetto normativo e istituzionale della Comunità

Attore principale: il Consiglio

Commisione e PE ruolo limitato

Atti normativi differenti

CGCE con giurisdizione limitata

L’Azione dell’UE nell’ambito all’Ex-Terzo Pilastro (92-2009)

sviluppo del diritto europeo nel settore penale

direzioni dell’azione UE

Ravvicinamento delle legislazioni

Miglioramento dei meccanismi di cooperazione giudiziaria e di polizia

Sviluppo di strumenti basati sul principio del mutuo riconoscimento

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1) Ravvicinamento delle legislazioni

adottati numerosi atti giuridici (DQ o Direttive) per forniredefinizioni comuni dei reati e per armonizzare il livello de trattamento sanzionatorio (della pena) nei seguentiambiti: Tratta di esseri umani Terrorismo Criminalità economica (in particolare riciclaggio,

corruzione e frode) Cyber crime Reati ambientali Razzismo e xenofobia

Per impedire che i criminali sfruttino le differenze cheesistono tra le legislazioni degli SM per ottenere l’impunità

2) Miglioramento dei meccanismi di cooperazione giudiziaria e di polizia

EUROPOL (1992)

RETE GIUDIZIARIA EUROPEAN (1998)

EUROJUST (2002)

OLAF, cioè Ufficio Europeo Anti-frode (1999) istituito all’interno delle Commissione

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3) Strumenti normativi basati sul principio del Mutuo Riconoscimento

PRINCIPIO DE MUTUO RICONOSCIMENTO

DA DOVE NASCE?

MR preso in prestito dal diritto comunitario

(CGCE Dassonville+ CGCE Cassis de Dijon)

Il Mutuo Riconoscimento garantisce la libertà di circolazione delle merci e dei servizi senza necessità

di armonizzare le discipline nazionali

Il MR è stato trapiantato dal Consiglio in ambito penale

Consiglio Europeo di Tampere, 1999«Il principio del reciproco riconoscimento .., dovrebbe diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'Unione tanto in materia civile quanto in materia penale. Il principio dovrebbe applicarsi sia alle sentenze sia alle altre decisioni delle autorità giudiziarie»

le decisioni giudiziarie di uno SM devono esserericonosciute ed eseguite automaticamente negli altriSM, il più velocemente possibile, e con il minor livello di controllo possibile, come se fossero decisioni giudiziarienazionali

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Perché il MR in ambito penale?

SM riluttanti ad armonizzare dei sistemi penali

MR fu considerato un’alternativa all’armonizzazione

MR è stata una soluzione «politica»: l’unica via per rafforzare la cooperazione salvando le prerogative nazionali!

Il MR è davvero una alternativa alla armonizzazione?

NO! MR esige un alto livello di fiducia reciproca

↓

La fiducia reciproca nasce da affinità/somiglianza

↓

L’armonizzazione è la premessa del MR

Cfr. Trattato Lisbona (art. 83 TFUE)

MR e armonizzazione delle discipline nazionali concepite come complementari

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La prima applicazione del Mutuo Riconoscimento in ambito penale

La Decisione Quadro sul Mandato di Arresto Europeo

(MAE) 2002

mira a sostituire l’estradizione

Gli SM devono riconoscere il MAE e darvi esecuzione

Motivi di rifiuto stabiliti nella DQ

Procedura interamente giudiziaria

Procedura rapida: termini massimi

Mandato Europeo di Ricerca delle Prove

Decisione Quadro sul Mandato Europeo di ricerca delle prove (MERP) 2008 Sostituisce parzialmente le rogatorie

Per, acquisire oggetti, documenti e dati da altri Stati membri, da usare come prova nel processo penale

stabilisce le procedure e le garanzie per gli Stati membri in base a cui devono essere rilasciati ed eseguiti i mandati europei di ricerca delle prove (MER).

AD OGGI NON IMPLEMENTATA

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Profili critici del «vecchio» Terzo Pilastro

Deficit democratico?

Minimo coinvolgimento el PE Nessuna Procedura di

codesione - solo ruolo consultivo

Ruolo CGE Giurisdizione basata sul

dichiarazione di accettazione di SM

Inefficacia del diritto UE

Mancanza di effetto diretto delle DQ e D cfr. CGCE 2005 Pupino

case)

Non esperibilità della procedura di infrazione Nessun controllo della

Commissione sulla implementazione

Spada senza punta?

IL TRATTATO DI LISBONA

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L’Architettura

Dopo Lisbona, l’UE è fondata (Art. 1) sul

Trattato sull’Unione Europea (TUE)

Trattato sul Funzionamento dell’UE (TFUE)

I due trattati hanno lo stesso valore giuridico. L’Unione succede alla Comunità europea

Il maggiore cambiamento è

l’abolizione della struttura a 3 pilastri

1. atti normativi (artt. 288 TFUE)UE persegue i suoi obiettivi (ed esercita le proprie competenze) adottando:

regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri

(cioè gli stessi atti normativi del precedente«Pilastro Comunitario» = comunitarizzazionepiena della cooperazione giudiziaria in materiapenale)

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Procedura legislativa ordinaria

PE svolge il suo ruolo di legislatore:

adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del PE e del Consiglio, su proposta della Commissione (Co-decisione)

Il Consiglio non ha potere di veto si vota a maggioranza qualificata

Eccezione (per certe materie)

Procedura legislativa

Freno di Emergenza

Qualora progetto di direttiva incida su aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico penale

(Articoli 82-83)

SM può chiedere che il Consiglio Europeo sia investito della questione

Procedura Ordinaria è sospesa

(4 mesi)

Cooperazione Rafforzata (= accelleratore)

In caso di disaccordo nel Consiglio (Articoli 82-83)

Se almeno 9 SM desiderano instaurare la CR, ne informano il PE, C, COM

Anche se disaccordo sulla istituzione della Procura EU (Articolo 86)

CO-DECISIONE [PE + Consiglio]

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Riforma della giurisdizione della CGCE

Piena giurisdizione CGCE su strumenti legali adottati nel settore dello SLSG(superato il sistema della dichiarazione volontaria)

Procedura di infrazione davanti alla CGCE esperibile anche rispetto agli strumenti normativi dello SLSG (effettiva implementatione controllabile dalla Commissione) (art. 258)

CG non è competente a esaminare la validità o la proporzionalità di operazioni condotte dalla polizia o da altri servizi (art. 276 TFUE )

Procedura d’urgenza

(se la questione oggetto del rinvio pregiudiziale è sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale e riguardante una persona in stato di detenzione) (art. 267)

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Quale sorte per gli atti normativi del «vecchio» Terzo Pilastro? Protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie Periodo di transizione di 5 anni per nuove

attribuzioni della CGCE e della Commissione(= vecchie regole sulla giurisdizione limitata continuano ad applicarsi per 5 anni)

vecchie regole sull’ «effetto indiretto» degli strumenti del Terzo Pilastro continuano ad applicarsi senza limiti

Entrambe le regole citate cessano di applicarsi quando atto è emendato o abrogato

Cambiamenti sostanziali nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale

Titolo V – Area LSG

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Formale riconoscimento del principio del MUTUO RICONOSCIMENTO

Ampliamento degli obiettivi dell’UE, e dei mezzi per perseguirli

Procedura legislativa ordinaria

Rafforzamento di Eurojust

Possibilità di istituire una Procura Euroepa partendo da Eurojust

Trattato Lisbona: disposizioni principali Article 3.2 TUE – obiettivi (AFSJ)

Article 6 TUE – Carta dei diritto fondamentali

Title VI, TFUE Art. 67 – obiettivi: la realizzazione dello SLSG

Art. 82 - cooperatione giudiziaria –procedura penale

Art. 83 – diritto penale sostanziale

Art. 85 - Eurojust

Art. 85 – Il Pubblico Ministero Europeo (Procura EU)

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Obiettivi dell’Unione: art. 67 TFUE

Art. 67 TFUE (ex art. 29 TEU)

1. L’Unione realizza una spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia nel rispettodei diritti fondamentali nonchè dei diversi ordinamenti e delle diverse tradizioni giuridiche degli SM. [….]

3. L'Unione si adopera per garantire un livello elevato di sicurezza

attraverso misure di prevenzione e di lotta contro la criminalità, il razzismo e la xenofobia,

attraverso misure di coordinamento e cooperazione tra forze di polizia e autorità giudiziarie e altre autorità competenti,

nonché tramite il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie penali

e, se necessario, il ravvicinamento delle legislazioni penali.

Riconoscimento del principio del principio del MR

Art. 82 (1) TFUE (ex art. 31 TEU)

La cooperazione giudiziaria in materia penale nell'Unione è fondata

sul principio di riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie

e include il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri (…)

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Procedura penale

Art. 82.2 TFUE

Laddove necessario per facilitare il

riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie

e la cooperazione di polizia e giudiziaria nelle materie penali aventi dimensione transnazionale

Il PE e il Consiglio possono, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, stabilire norme minime

Esse riguardano:

l'ammissibilità reciproca delle prove tra gli Stati membri;

i diritti della persona nella procedura penale (= garanzie procedurali);

i diritti delle vittime della criminalità;

altri elementi specifici della procedura penale, individuati dal Consiglio mediante una Decisione (unanimità)

Procedura di Emergenza – Cooperazionerafforzata

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Diritto penale sostanziale

Art. 83 TFUE (ex art. 31 TEU )

Il PE e il Consiglio, deliberando mediante direttive secondo la procedura legislativa ordinaria, posso stabilire norme minime relative

alla definizione dei reati

e delle sanzioni

in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale

Art. 83.3 TFUE

Tali sfere di criminalità sono le seguenti:

Terrorismo

tratta degli esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori

traffico illecito di stupefacenti

traffico illecito di armi

riciclaggio di capitali

Corruzione

Contraffazione dei mezzi di pagamento

Criminalità informatica

Criminalità organizzata

Altre sfere individuate dal Consiglio (unanimità)

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Art. 83.4. TFUE

Allorché il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri in materia penale si rivela indispensabile per garantire l'attuazione efficace di una politica dell'Unione in un settore che è stato oggetto di misure di armonizzazione, norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni nel settore in questione possono essere stabilite tramite direttive.

Procedura di Emergenza – ConsiglioEU - Cooperazione Rafforzata

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EUROJUSTArt. 85 TFUE (ex art. 31 TEU)

Eurojust ha il compito di

sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali responsabili per le indagini e l’azione penale contro

la criminalità grave che interessa due o più SM o

che richiede un’azione penale su basi comuni, sullascorta di operazioni effettuate e delle informazionifornite dalle autorità degli Stati e da Europol

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Il PE e il Consiglio determinano (medianteRegolamenti) la struttura, il funzionamento, lasfera di azione e i compiti di Eurojust. Tali compitipossono comprendere:

L’avvio di indagini penali, nonchè la proposta di avvio di azioni penali (…)

Il coordinamento delle indagini e delle azionipenali (…)

il potenziamento della cooperazionegiudiziaria, anche attraverso la composizionedei conflitti di competenza (…)

LA PROCURA EUROPAArt. 86 TFUE

Per combattere

i reati che ledono gli interessi finanziaridell’Unione, il Consiglio può istituire (medianteRegolamenti) una Procura Europea a partire daEurojust

Il Consiglio delibera all’unanimità, previaapprovazione del PE

(procedura legislativa speciale: Regolamento + unanimità o cooperazione rafforzata)

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↓La Procura europea è competente per

individuare,

perseguire e

rinviare a giudizio,

eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione […]

Essa esercita l'azione penale per tali reati dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri.

↓

I Regolamenti stabiliscono:

lo statuto della Procura europea

le condizioni di esercizio delle sue funzioni

le regole applicabili alle sue attività e

le regole sull’ammissibilità delle prove

le regole applicabili sul controllogiurisdizionale

Il Consiglio può estendere le attribuzioni della Procura europea alla lotta contro la criminalità grave, che presenta una dimensione transnazionale

(Decisione, deliberando all’unanimità)

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Trattato Lisbona e Diritti fondamentali

Art. 6 TUE (Trattato EU, disposizioni comuni) Carta di Nizza

UE aderisce a CEDU

Principi generali del diritto dell’UE (diritti Cedu e tradizioni costituzionali comuni)

Art. 16 TFUE Diritto alla protezione dei dati personali In ogni campo dell’azione EU

Il post-Lisbona:primi passi e … Direttiva 2010/64/EU sul diritto alla traduzione e all’interprete

(ottobre 2010)

Direttiva 2011/36/UE concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime, e che sostituisce la decisione quadro del Consiglio 2002/629/GAI (aprile 2011)

Direttiva 2012/13/EU sul diritto all’informazione nei procedimenti penali (aprile 2011)

DIRETTIVA 2011/99/UE sull’ordine di protezione europeo (dicembre 2011)

2012 Direttiva 2012/29/UE, del 25 ottobre 2012 che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato e che sostituisce la decisione quadro 2001/220/GAI (ottobre 2012)

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…Il prossimo futuro

Work in progress:

Proposta di direttiva (aprile 2010) concernentel’Ordine europeo di indagine penale (per sostituirerogatorie)

Proposta di direttiva (giugno 2011) relativa al diritto di accesso a un difensore nel procedimento penale e al diritto di comunicare al momento dell’arresto

Proposta di direttica (luglio) sulla lotta ai reati contro gliinteressi finanziari dell’UE

Estate 2013: in attesa di proposta di Regolamentoistitutivo della Procura europea

Parte III – Pronunce CGCE Effetti degli effetti del diritto UE

CGCE C-105/03 Pupino

CGCE C-61/11 PPU, El Dridi

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CGCE Pupino C-105/03 –giugno, 2005 – DQ Vittime

Richiesta di pronuncia in via pregiudiziale Tipo?

Competenza CGCE Accettazione degli SM?

Effetti delle DQ sul diritto nazionale Diritto nazionale deve essere interpretato in

conformità al diritto UE

Limiti alla interpretazione conforme NON accettabile interpretazione contra legem

Richiesta di pronuncia in via pregiudiziale Che tipo?

Procedura d’urgenza Perché? Imputato in carcere

Legislazione nazionale prevede la pena della reclusione È contraria alla direttiva?

CGCE: legislazione nazionale è in contrasto con diritto UE

EFFETTI della sentenza? Termine per implementazione - 24 dicembre 2010

Giudice deve disapplicare diritto nazionale in contrasto con diritto UE

CGCE C-61/11 PPU El Dridi -Aprile, 2011- Direttiva Rimpatri

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Sintesi Lisbona Struttura a Pilastri abolita

Unione come unico soggetto sovranazionale

Strumenti del “vecchio Pilastro comunitario” anche in ambito penale = comunitarizzazione della cooperazione giudiziaria penale e di polizia

Innovazioni istituzionali nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (ruolo rafforzato del PE, giurisdizione piena della CGCE, processo decisionale [Consiglio delibera a maggioranza])

Base legale esplicita per Creazione di Pubblico Ministero Europeo (art. 86 TFUE) Regole minime di procedura penale (art. 82, c.2 TFUE)