1. Considerazioni sugli andamenti di finanza pubblica ... · armonizzazione del reddito nazionale...

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1. Considerazioni sugli andamenti di finanza pubblica nazionale e regionale........................ 2

2. Stato di attuazione della legge regionale 7 maggio 2002, n.4 di riforma del bilancio e della

contabilità regionale. ................................................................................................. 10

2.1 Attuazione delle novità recate dalla legge regionale n.4/2002................................. 10

2.2 Nuova articolazione del bilancio e la classificazione delle voci di entrata e di uscita ... 13

2.3 Stato di attuazione del sistema dei controlli interni ............................................... 23

3. Equilibri di bilancio................................................................................................. 26

4. Gestione finanziaria e disavanzo nel settore della sanità. ............................................ 32

5. L’avanzo di amministrazione ................................................................................... 47

6. Patto di stabilita’ interno nella regione Molise per l’anno 2005 ..................................... 50

7.L’indebitamento regionale........................................................................................ 59

7.1 Disciplina normativa nazionale e regionale ........................................................... 59

7.2 Il ricorso all’indebitamento nell’esercizio 2005...................................................... 65

8. Gestione delle entrate ............................................................................................ 69

8.1 Gestione complessiva delle entrate ..................................................................... 69

8.2 Stato di attuazione del federalismo fiscale ........................................................... 73

8.3 Risultati della gestione delle entrate sulla base degli indicatori finanziari.................. 82

8.4 Entrate libere e vincolate ................................................................................... 85

8.5 Gestione dei residui attivi .................................................................................. 90

9. Gestione delle spese .............................................................................................101

9.1 Gestione complessiva delle spese ......................................................................101

9.2 Risultati della gestione delle spese sulla base degli indicatori finanziari ...................113

9.3 Gestione dei residui passivi ...............................................................................116

10. Spesa del personale ............................................................................................126

Considerazioni conclusive e di sintesi ..........................................................................133

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1. Considerazioni sugli andamenti di finanza pubblica nazionale e regionale

1. Nel 2005 il valore del Pil ai prezzi di mercato è stato pari a 1.417.241 milioni di euro

correnti, con un aumento del 2,0 per cento rispetto al 2004. La crescita del Pil, valutata ai

prezzi dell’anno precedente e concatenati al 2000 (anno di riferimento), è risultata pari allo

0,0 per cento, segnando una netta decelerazione rispetto alla dinamica dell’anno precedente

(più 1,1 per cento).1-2

Il conto economico consolidato delle Amministrazioni pubbliche ha fatto registrare, nel

2005, un peggioramento dell’incidenza dell’indebitamento netto sul Pil, che sale al 4,1 per

cento, rispetto al 3,4 per cento dell’anno precedente. In termini assoluti l’indebitamento

aumenta, rispetto all’anno precedente, di 10.522 milioni di euro, attestandosi su un livello

pari a 58.174 milioni.3

1 Fonte: dati elaborati dall’Istat – in occasione della presentazione del proprio tradizionale comunicato in data 1° marzo 2006 in materia di conti economici nazionali e conti delle Amministrazioni pubbliche - in conformità alle regole fissate dal regolamento UE n. 2223/96 (SEC95), sulla base del Manuale sul disavanzo e sul debito pubblico, nonché secondo il regolamento n. 3605/93 (come emendato dai regolamenti CE n.351 del 25/2/2002 e n.2103 del 12/12/2005). Le stime diffuse riguardano gli aggregati del conto economico delle risorse e degli impieghi valutati a prezzi correnti e a prezzi di un anno di riferimento, delle unità di lavoro, dei redditi da lavoro dipendente e il conto consolidato delle Amministrazioni Pubbliche.che includono la revisione generale effettuata in ottemperanza alle regole comunitarie, i cui primi risultati, relativi agli anni 1992-2000, erano stati diffusi il 22 dicembre 2005. I nuovi conti incorporano, oltre alle revisioni annuali per gli anni più recenti dovute al normale processo di consolidamento delle fonti disponibili, importanti innovazioni definitorie e metodologiche. Tali innovazioni derivano da: - la disponibilità di nuove fonti tra cui i risultati dei censimenti generali del 2000-2001 e di nuove indagini (su Istituzioni sociali private, forze di lavoro, costi delle imprese 1995 e 2000, produzione comunitaria, risultati economici delle imprese agricole - REA e altre indagini speciali sulle imprese e sulle famiglie); - la implementazione di alcune importanti normative comunitarie; - il nuovo trattamento dei servizi di intermediazione finanziaria indirettamente misurati (SIFIM), che prevede l’attribuzione del consumo del servizio di intermediazione finanziaria ai diversi operatori economici; - l’adozione degli indici a catena per le valutazioni in volume; - l’adozione della classificazione delle attività economiche Ateco 2002, versione italiana della NACE rev.1.1; - l’implementazione delle raccomandazioni del Comitato che, in ambito comunitario si occupa del processo di armonizzazione del reddito nazionale lordo (RNL) . 2 L’aumento del prodotto interno lordo è stato accompagnato da una crescita dell’1,4 per cento delle importazioni di beni e servizi, che ha portato ad un incremento delle risorse disponibili pari allo 0,2 per cento. Dal lato degli impieghi, si è avuta una crescita reale dello 0,3 per cento per i consumi finali nazionali (più 0,1 per cento per la spesa delle famiglie residenti, più 1,2 per cento per la spesa delle Amministrazioni pubbliche e delle Istituzioni sociali private) e una diminuzione dello 0,6 per cento per gli investimenti fissi lordi conseguente al decremento degli acquisti di macchinari e attrezzature (- 1,6%) e a una crescita dello 0,5 per cento degli investimenti in costruzioni L’aumento complessivo delle esportazioni di beni e servizi è stato dello 0,3 per cento. Gli acquisti all’estero dei residenti hanno fatto registrare un aumento del 6,8 per cento, mentre le spese sul territorio italiano effettuate da non residenti sono diminuite dello 0,8 per cento. Il deflatore del Pil ha presentato nel 2005 un aumento del 2,1 per cento; ad esso ha fatto riscontro una crescita del 2,3 per cento del deflatore della spesa delle famiglie residenti e del 2,5 per cento del deflatore degli investimenti fissi lordi. Dal punto di vista della formazione del prodotto, i comparti più dinamici in termini reali sono stati il settore delle costruzioni (+ 0,7%) e quello dei servizi (+ 0,7%). Il valore aggiunto della agricoltura è diminuito del 2,3 per cento, quello dell’industria in senso stretto del 2 per cento. L’occupazione totale, espressa in termini di unità di lavoro al netto della cassa integrazione guadagni, è diminuita (nel 2005) dello 0,4 per cento (più 1,3 per cento le unità di lavoro dipendenti). Dal punto di vista settoriale, si è registrata una diminuzione dell’occupazione totale nell’agricoltura (- 8%) e nell’industria in senso stretto (- 1,6%), mentre si rilevano andamenti positivi per il settore delle costruzioni (+ 2,3%), per il complesso dei servizi (+ 0,3%). I redditi da lavoro dipendente, espressi in valori correnti, per il complesso dell’economia sono aumentati nel 2005 del 4,3 per cento. In particolare, la dinamica delle retribuzioni ha registrato una crescita dell’8,6 per cento nel settore agricolo, dell’1,6 per cento nell’industria in senso stretto e del 6,4 per cento nelle costruzioni e del 5,2 per cento nel complesso delle attività dei servizi. (M.E.F., Relazione sulla stima del fabbisogno di cassa per l’anno 2006 e situazione di cassa al 31 dicembre 2005). 3 Fonte: Istat Conti ed aggregati economici delle Amministrazioni pubbliche Serie SEC95 - anni 1980-2005 (30 GIUGNO 2006).

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Il rapporto tra l’indebitamento netto e il Pil dell’Italia è stato, nel 2005, superiore di 1,7

punti percentuali rispetto alla media dell’Uem (2,4 per cento) e di 1,8 punti percentuali

rispetto al totale Ue (2,3 per cento)4.

Il saldo primario (indebitamento al netto della spesa per interessi) si è ridotto allo 0,4

per cento sul Pil, ben al di sotto del 2,4 per cento previsto per l’anno. Il risparmio, misurato

dal saldo delle partite correnti, risulta negativo e pari a –7.088 milioni di euro, rispetto al

passivo di 4.879 milioni di euro registrati nel 2004. La spesa corrente primaria è risalita ad

una quota vicina al 40 per cento del Pil5, mentre il debito pubblico –che ha superato i 1.500

miliardi di euro– ha subito, dopo oltre un decennio, un’inversione di tendenza, con un

aumento dell’incidenza sul prodotto interno lordo dal 103,9 (al 31 dicembre 2004) al 106,4

per cento (al 31 dicembre 2005)6.

4 Altri paesi europei hanno superato la soglia del 3,0 per cento dell’indebitamento sul Pil prevista dal Patto di stabilità e crescita: nell’ambito dell’Uem, Portogallo (-6,0 per cento), Grecia (-4,5 per cento) e Germania (-3,3 per cento); tra i paesi esterni all’Uem figura anche il Regno Unito (-3,6 per cento). All’opposto, hanno conseguito saldi positivi di bilancio Danimarca (+4,9 per cento), Svezia (+2,9 per cento), Finlandia (+2,6 per cento), Estonia (+1,6 per cento), Spagna (+1,1 per cento) e Irlanda (+1,0 per cento). 5 CORTE DEI CONTI - SEZIONE DELLE AUTONOMIE, relazione sulla gestione finanziaria delle Regioni - esercizi 2004 -2005 (Deliberazione n.14/2006). 6 Nel 2005 la spesa pubblica complessiva cresce del 3,1 per cento, contro un aumento del 2,9 per cento dell’anno precedente. La sua incidenza sul Pil si attesta al 48,5 per cento (rispetto al 48,0 per cento nel 2004). Nel confronto con gli altri Paesi europei la spesa complessiva dell’Italia in rapporto al Pil risulta di 0,7 punti percentuali più alta rispetto alla media dei dodici paesi dell’area dell’euro e di un punto percentuale rispetto alla media Ue (Prospetto 4 dell’allegato statistico). Nel 2005 diversi paesi hanno registrato una spesa superiore al 50 per cento del Pil: Svezia, Danimarca, Francia e Ungheria, Finlandia e Belgio. Da questo punto di vista i paesi che mostrano un’incidenza più bassa sono, invece, Lituania (33,7 per cento) e Irlanda (34,5 per cento). L’aumento della spesa totale italiana è la sintesi di andamenti divergenti delle sue principali componenti: la spesa corrente al netto degli interessi cresce del 3,5 per cento, gli interessi passivi diminuiscono dell’1,8 e le uscite in conto capitale aumentano del 4,7 per cento. Nell’ambito di queste ultime, gli investimenti fissi lordi registrano una crescita moderata, pari allo 0,7 per cento, a fronte del +1,5 per cento del 2004. Le dismissioni immobiliari, che sono portate in detrazione in tale aggregato, ammontano, sempre nel 2005, a 2.694 milioni di euro, rispetto ad un introito di 4.406 milioni nel 2004. Le spese correnti, comprensive degli interessi passivi, evidenziano un tasso di crescita del 3,0 per cento, con un rapporto sul Pil pari al 44,5 per cento (0,4 punti percentuali in più rispetto all’anno precedente). Al loro interno la componente dei costi diretti - costituita dalle spese sostenute per la produzione di servizi pubblici (spese per consumi finali) - presenta una crescita più elevata (+4,4 per cento) rispetto a quella per operazioni di redistribuzione del reddito (prestazioni sociali, contributi alla produzione, trasferimenti diversi) (+2,3 per cento). Le prestazioni sociali in natura - che includono prevalentemente spese per assistenza sanitaria convenzionata - registrano un aumento del 4,9 per cento (+9,0 per cento nel 2004), dovuto principalmente ai rinnovi delle convenzioni per l’acquisto di servizi di medicina di base (+22,0 per cento), mentre le prestazioni farmaceutiche e quelle ospedaliere risultano in leggera diminuzione. Tra le spese correnti sono in crescita anche le spese per redditi da lavoro dipendente (+4,0 per cento contro il +3,4 del 2004), a seguito dell’applicazione dei nuovi contratti collettivi di alcuni comparti del pubblico impiego (scuola, ministeri, ecc.) che, per competenza economica, sono stati considerati nel 2005. I consumi intermedi, comprensivi delle spese per i servizi di intermediazione finanziaria indirettamente misurati (SIFIM), aumentano del 3,6 per cento rispetto all’anno precedente (+5,4 per cento nel 2004). Le prestazioni sociali in denaro crescono in misura più contenuta rispetto all’anno precedente (+3,0 per cento nel 2005, contro il +4,5 per cento nel 2004), mentre i contributi alla produzione fanno registrare una considerevole diminuzione (-9,2 per cento)rispetto alla crescita del 2004 (+2,3 per cento). Nel 2005 prosegue la tendenza alla riduzione degli interessi passivi, sia pure ad un ritmo inferiore rispetto all’anno precedente (-1,8 per cento nel 2005, contro il -4,0 per cento del 2004 e il -4,2 del 2003); nell’ultimo decennio, il peso relativo di tale componente sul totale delle uscite correnti passa dal 21,9 per cento del 1995 al 9,4 per cento del 2005. Alla diminuzione dell’1,8 per cento degli interessi passivi hanno contribuito le operazioni di swap, il cui importo è risultato pari a 2,1 miliardi di euro, contro un ammontare di poco più di un miliardo di euro nel 2004. Nel 2005 le entrate totali crescono dell’1,6 per cento mentre rimane sostanzialmente invariata la loro incidenza sul Pil (44,4 per cento) rispetto all’anno precedente (44,6 per cento) (Fonte: Istat Conti ed aggregati economici delle Amministrazioni pubbliche Serie SEC95 - anni 1980-2005 - 30 GIUGNO 2006).

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La pressione fiscale7 complessiva (imposte dirette, indirette, in conto capitale e

contributi sociali), si riduce di un decimo di punto percentuale rispetto all'anno precedente

(dal 40,7 per cento del Pil al 40,6 per cento). Tale risultato è l’effetto di una dinamica

diversificata delle principali componenti del prelievo fiscale: le imposte dirette aumentano del

2,0 per cento, quelle indirette del 3,3 per cento e i contributi sociali effettivi del 3,5 per

cento. Sensibilmente ridimensionato è l’apporto delle imposte in conto capitale, per il venir

meno del gettito delle sanatorie fiscali: l’unico introito ancora presente nel 2005 si riferisce

alla seconda rata del condono edilizio.

Il fabbisogno del settore statale è risultato, al netto delle regolazioni debitorie, pari a

59.633 milioni, superiore di 10.262 milioni a quello del 2004; il fabbisogno del settore

pubblico è risultato pari a 72.177 milioni con un aumento di 15.504 milioni rispetto al 2004.

Il fabbisogno del settore pubblico è, per convenzione contabile, calcolato al lordo dell’onere

per regolazione debiti pregressi per sanità e crediti di imposta (in complesso, 403 milioni nel

2005, rispetto ai 533 milioni del 2004)8.

Al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede

di Unione Europea (indicati nel DPEF 2005-2007), la legge finanziaria per il 2005 ha fissato,

nel comma 5 dell’art. 1, un limite del 2 % di aumento rispetto alle previsioni aggiornate del

precedente anno della spesa complessiva delle Amministrazioni pubbliche9.

Questa misura dovrebbe trovare uno strumento di supporto nel rispetto del Patto

interno10, rivolto alla riduzione della spesa complessiva, che si dimostra, infatti, convergente

7 Si tratta di pressione fiscale non consolidata, come definita dall’Istat nel comunicato stampa del 22 dicembre 2005. Questo significa che sia in entrata che in uscita le imposte dirette comprendono quelle pagate dalle Amministrazioni pubbliche. Fino alla versione del conto consolidato presentata nel comunicato del 22 luglio 2005, per tradizione, le imposte dirette nel conto consolidato, a differenza delle imposte indirette e dei contributi sociali, venivano registrate al netto di quelle pagate dalle altre amministrazioni pubbliche allo Stato, venivano cioè consolidate, al pari dei trasferimenti tra amministrazioni pubbliche e degli interessi, con il corrispondente azzeramento della stessa voce in uscita. Per meglio adeguare la costruzione del conto consolidato alle regole del SEC95, il nuovo conto presenta anche le imposte dirette al lordo di quelle pagate dalle amministrazioni pubbliche. In questo modo risulta una perfetta coerenza per tutti gli aggregati, esclusi trasferimenti tra amministrazioni pubbliche e interessi, tra il conto consolidato e la somma dei conti per sottosettori e per enti. 8 Ministero dell’Economia e delle Finanze: Relazione sulla stima del fabbisogno di cassa per l’anno 2006 e situazione di cassa al 31 dicembre 2005. 9 Si ricorda che questa “regola” del 2 per cento, assunta a base della manovra di finanza pubblica per il 2005, non riguarda tutte le spese: le complessive spese del conto delle Amministrazioni pubbliche sono, pertanto, depurate di quelle espressamente non soggette alla “regola” e della spesa per i redditi di lavoro dipendente soggetta a specifica normativa. Ai fini della valutazione circa il rispetto della “regola” le predette spese sono, altresì, depurate di alcuni oneri “straordinari” quali la spesa imputata al bilancio statale per il Programma Eurofighter (EFA) e l’indennizzo corrisposto alla Società di cartolarizzazione SCIP 2 per l’intervento normativo sul prezzo di vendita di immobili oggetto della cartolarizzazione medesima; per altro verso le spese sono state considerate al lordo dei proventi delle dismissioni, che nel Conto delle Amministrazioni pubbliche sono invece imputati a riduzione delle spese per investimenti fissi lordi. Nella Relazione sulla stima del fabbisogno di cassa per l’anno 2006 e situazione di cassa al 31 dicembre 2005 del M.E.F. è stato attestato il rispetto della “regola” a livello del complesso delle Amministrazioni pubbliche. 10 Il Patto di stabilità interno rappresenta dall’esercizio 2000 in poi lo strumento posto dal legislatore nazionale per assicurare che gli obiettivi di stabilità finanziaria assegnati per il rispetto dei targets fissati dall’Unione europea vengano perseguiti da parte delle diverse componenti della pubblica Amministrazione. Per questo motivo la finalità ultima di tali misure dovrebbe consistere nel contenere il contributo della finanza decentrata alla formazione dell’indebitamento netto e all’espansione del debito pubblico. Gli strumenti utilizzati nei confronti delle Regioni, a differenza di quanto avvenuto per gli Enti locali (sino al 2004), si sono concentrati invece sul versante della spesa per la quale sono inoltre previste esclusioni di voci di notevole rilievo. La ragione di questo modo di procedere è fondamentalmente dovuta al fatto che la componente di spesa di maggiore impatto, quella sanitaria, risponde a fattori complessi e di difficile governabilità, essendo peraltro stabilite

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con le misure introdotte dalla legge finanziaria che mirano a tenere sotto controllo la

dinamica della spesa in tutte le sue componenti. Concentrare sul versante della spesa l’asse

delle manovre della finanza decentrata è una linea che si è andata accreditando negli ultimi

anni anche al fine di evitare interventi sulla leva fiscale11.

La disciplina inerente al patto di stabilità interno per le Regioni, incentrata sulle

limitazioni di spesa, è contenuta nei commi da 21 a 30, 36 e da 38 a 41 dell’unico articolo

della legge Finanziaria 2005; essa fissa, in modo significativamente diverso rispetto agli anni

precedenti, il tipo e il livello dei parametri per il concorso delle Regioni alla realizzazione degli

obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2005-2007.

Si tratta di norme che innovano la disciplina in materia, estendendo l’applicazione del

Patto di stabilità alla spesa in conto capitale e riducendo gli spazi di discrezionalità

nell’applicazione in conseguenza delle nuove modalità di definizione della spesa rilevante12.

Per le Regioni l’obiettivo per il 2005 consiste nel contenere l’incremento delle spese

correnti e delle spese in conto capitale nel limite del corrispondente ammontare di spese del

2003 aumentato del 4,8%13.

L’assoggettamento ai vincoli del Patto della spesa in conto capitale comporta

conseguenze sul piano economico costituite dagli effetti che possono essere determinati dalla

limitazione degli investimenti. Inoltre la realizzazione della spesa in conto capitale avviene

in altra sede alcune scelte che si riflettono decisamente sui livelli di spesa. Inoltre la concentrazione del vincolo sulla spesa può essere messa in relazione alla ridotta manovrabilità dei tributi assegnati alle Regioni. Occorre ricordare che - come precisato nel referto al Parlamento (pag.31) di cui alla nota 5 - “per le Regioni, tuttavia, contenere l’aumento degli stanziamenti di competenza e di cassa delle spese, che hanno impatto diretto sul conto economico consolidato delle pubbliche Amministrazioni rispetto alle corrispondenti previsioni iniziali del precedente esercizio (ridotte ai sensi del decreto n. 168/2004 convertito nella legge n.191), risulta più impegnativo del rispetto del Patto interno.” 11 È da aggiungere che l’aggregato di spesa soggetto al Patto, date le caratteristiche delle Regioni quali enti di programmazione che agiscono per lo più in modo indiretto attraverso trasferimenti di risorse, si può sostanzialmente identificare con la spesa di funzionamento delle strutture e come tale risente di un certo grado di rigidità. Nel sistema della finanziaria per il 2005 le misure si sono particolarmente rivolte ad un serrato controllo delle dinamiche della spesa pubblica che avrebbe dovuto assumere una significatività strutturale, proponendo misure che si sarebbero dovute protrarre nel tempo e conseguire effetti durevoli. Le misure di riduzione della spesa corrente sia a livello centrale che locale erano improntate alla regola di fondo di stabilire un tetto alla spesa. Attraverso la regola della crescita controllata (2 per cento nominale) della spesa complessiva si è inteso limitare l’andamento delle spese al di sotto del tasso del PIL nominale. Trattandosi di un tetto complessivo per l’intero aggregato di spesa veniva rimessa agli enti la scelta delle componenti sulle quali operare più incisive azioni di riduzione. Il tetto di spesa avrebbe dovuto contenere le dinamiche tendenziali su un orizzonte di medio periodo, in quanto la riduzione dei disavanzi può dimostrarsi stabile solo agendo sul fronte della spesa. Sotto questo profilo le misure a carico della spesa tra lo Stato centrale e gli altri livelli di governo si dimostrano omogenee. In questo contesto più ampio vanno lette le misure del Patto di stabilità interno per le Regioni che si sono concentrate sul versante della spesa e per approssimarsi maggiormente ai parametri comunitari hanno esteso i limiti anche agli interventi in conto capitale. 12 L’effetto combinato di queste due innovazioni determina un incremento, sul piano sia qualitativo che quantitativo, del contributo richiesto al sistema delle autonomie per il risanamento dei conti pubblici. 13 L’aggregato di spesa al quale devono essere applicati i limiti alla crescita per il 2005 è calcolato sia per la gestione di competenza che per quella di cassa quale somma delle spese correnti ed in conto capitale, al netto delle spese di personale (soggette ad apposita disciplina), di quelle per la sanità, delle spese derivanti dall’acquisizione di partecipazioni azionarie e di altre attività finanziarie, dei conferimenti di capitale e delle concessioni di crediti, dei trasferimenti alle pubbliche Amministrazioni, delle spese per interventi a favore dei minori, delle spese per calamità naturali . Per il solo anno 2005 possono essere detratte anche le spese in conto capitale derivanti da interventi cofinanziati dall’U.E. incluse le corrispondenti quote di parte nazionale. È prevista la possibilità di eccedere i limiti di spesa stabiliti solo per spese d’investimento nei limiti dei proventi derivanti da alienazione di beni e da erogazioni a titolo gratuito. Le Regioni possono destinare tali entrate alla copertura di disavanzi di gestione nel settore sanitario.

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sempre sulla base di programmi che hanno una cadenza pluriennale; l’inserimento di

elementi estranei nella determinazione dei limiti di spesa annuale può generare effetti

distorsivi rispetto alla programmazione effettuata14.

Per quanto riguarda i risultati del patto di stabilità interno nel 2005, si deve rilevare che,

in base ai dati trasmessi a fine Maggio 2006, l’obiettivo di cassa è stato rispettato da tutte le

Regioni, così come quello di competenza.15.

14 Tra le esclusioni dalla spesa assoggettata al vincolo la legge finanziaria non ha contemplato quella per l’esercizio di funzioni statali trasferite nei limiti dei corrispondenti trasferimenti statali che nella precedente versione del Patto poteva essere detratta dalla spesa corrente. L’esclusione di tale tipologia di spesa, il cui assoggettamento a vincoli avrebbe potuto costituire un ostacolo al prosieguo del processo di trasferimento delle funzioni, è stata reintrodotta in sede di decretazione d’urgenza con riferimento alle funzioni trasferite e delegate dal 2004. In questo modo le nuove attribuzioni assegnate anteriormente a tale data verranno considerate nel limite di spesa e potranno, quindi, subire limitazioni nella effettiva esplicazione. Tutti questi aspetti ora considerati che vanno dalla estensione dei vincoli alla spesa in conto capitale alla più stretta elencazione delle spese escluse dal Patto limitano gli spazi di manovra consentiti agli enti e fanno emergere come la disciplina per il 2005 si concretizzi nella apposizione di limitazioni che venendo applicate a tutte le componenti della spesa si sarebbero dovute dimostrare di maggiore impegno. In realtà la struttura dell’attività di spesa svolta dalle Regioni ha dimostrato, che nonostante l’estensione dei vincoli alla spesa in conto capitale si è ulteriormente ridotta la spesa rilevante per il Patto. 15 L’esposizione dei dati relativi al Patto di stabilità interno per il comparto delle Regioni avviene sulla base dei prospetti di monitoraggio trasmessi al Ministero dell’Economia e delle Finanze appena dopo la chiusura dell’ultimo esercizio relativi ai dati trimestrali cumulati.

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2. Passando al contesto regionale, si deve premettere che, mentre il 2004 è risultato un

anno di ripresa per l’intero sistema economico del Molise, come indicato nella precedente

relazione di questa Sezione di controllo16 e confermato nel D.P.E.F. regionale per il 200617,

per l’esercizio 2005, invece, lo scenario economico registra una contrazione.

Con riferimento al 2005, in particolare, secondo i dati dell’Istituto nazionale di Statistica

(ISTAT), pubblicati in data 23 gennaio 2007 e riguardanti i principali aggregati dei conti

economici regionali, la Regione Molise ha fatto registrare una flessione del P.I.L pari a –

0,3%.18, peggiore, quindi, rispetto sia al valore nazionale (0,0%) che a quello, scorporato,

del Mezzogiorno (-0,1%).19

Principali indicatori economici territoriali (tab.1)

Variazioni percentuali 2004 su 2003

Variazioni percentuali 2005 su 2004 valori assoluti 2005

Unità di

lavoro

Prodotto interno lordo ( a )

Spesa delle

famiglie ( a )

PIL ai prezzi di mercato

per abitante

Unità di

lavoro


Spesa delle

famiglie ( a )


per abitante

Unità di lavoro


Spesa delle

famiglie ( a )


per abitante

Molise 0,8 1 0,7 3,4 -2,5 -0,3 -1,0 2,2 117,5 4.980,1 3.274,6 17.541,7

Italia 0,0 1,1 0,7 3,0 -0,4 0 -0,1 1,3 24.192,2 1.229.568,2 738.896,8 24.182,1

Mezzogiorno -0,7 0,1 0,2 2,4 -1,0 -0,1 -0,2 2,2 6.669,3 294.731,5 203.695,7 16.359,5

Dati elaborati dalla Corte dei conti su fonte ISTAT Principali aggregati dei conti economici regionali anno 2005 (a) Calcolati su valori concatenati con anno di riferimento 2000

Considerando, invece, il Pil per abitante (reintrodotto con la suddetta pubblicazione del

gennaio 2007), si evidenzia un ritmo di crescita del Molise pari al 2,2%, coincidente con il

dato dell’intero Mezzogiorno e superiore, pertanto, a quello di riferimento nazionale,

attestatosi all’1,3%.

16 Si rinvia alla relazione annuale sulla gestione finanziaria della Regione Molise per l’esercizio 2004 (pag. 7 e ss.). 17 Il Dpef regionale per il 2006 è stato adottato il 17 2 2006 con delibera n.148 (cfr. i dati tratti dal capitolo II “lo scenario economico regionale”, pag. 5 e ss.) 18 Dal d.p.e.f. regionale per il 2005, emerge, in particolare, che già per il 2004 i maggiori istituti di analisi hanno previsto un aumento ragguardevole dei principali indicatori socio economici: dal tasso annuo dell’import e dell’export, al tasso di occupazione, al PIL regionale e alla consistenza delle imprese operanti nella regione. 19 Con la pubblicazione dei “Principali aggregati dei conti economici regionali” per l’anno 2005,l’Istat rende disponibili le stime a livello regionale, riferite al 2005, dei seguenti aggregati economici: occupati interni, unità di lavoro, valore aggiunto, prodotto interno lordo, redditi da lavoro dipendente e spesa per consumi finali delle famiglie. La base informativa per le stime regionali differite di un solo anno è necessariamente meno robusta di quella disponibile per le stime dei conti completi, diffusi con maggiore distanza temporale. Da ciò deriva un inevitabile grado di provvisorietà delle stime qui presentate e un livello di disaggregazione più contenuto. Gli aggregati di occupazione, valore aggiunto e redditi da lavoro dipendente sono analizzati nelle 6 branche della classificazione europea Nace-Rev.1 anziché nelle 25 tradizionalmente oggetto di diffusione. Tutti gli aggregati regionali sono stati oggetto di revisione per assicurarne la coerenza con i criteri e i livelli dei nuovi conti economici nazionali diffusi a marzo 2006 Con le nuove serie dei conti regionali l’Istat riprende la pubblicazione dei valori relativi al Pil per abitante: a seguito della revisione generale, le stime dell’occupazione e degli aggregati economici sono rese coerenti con i livelli di popolazione rilevati dal censimento demografico del 2001 e dalle successive stime annuali. Tuttavia, la ricostruzione delle serie regionali riguarda, al momento, gli anni 2000-2004; i dati oggi presentati non costituiscono dunque l’aggiornamento della serie precedente relativa agli anni 1980-2004, pubblicata il 20 dicembre 2005.

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Analoga tendenza si è avuta nel 2004 per il prodotto interno lordo della regione Molise

(come aggiornato dagli ultimi dati) che è stato positivo (1,0%), in linea con il dato nazionale

(1,1%) e superiore a quello del mezzogiorno (0,1%).

Per quanto riguarda, gli altri principali indicatori economici territoriali relativi all’anno

2005, emergono valori in negativo.

Nello specifico, la flessione della domanda di lavoro nel Molise (-2,5%) è superiore non

solo a quella media registrata nel mezzogiorno (-1,0%), ma anche a quella nazionale (-

0,4%).

Viceversa i livelli occupazionali regionali del 2004 erano risultati pari allo 0,8 %,

superiori, sia alla media nazionale (0,0%), sia a quella del Mezzogiorno (-0,3%).

Una contrazione si riscontra anche nella spesa delle famiglie, che nel Molise è di –1,0%,

maggiore, pertanto, rispetto a quella nazionale (- 0,1%) e del mezzogiorno (- 0,2%). Al

contrario, nel 2004 questo valore era positivo nella regione e corrispondeva con il dato

nazionale (0,7%), mentre quello del mezzogiorno si attestava a uno 0,2%.

In termini di valori assoluti, è significativo rilevare che il Pil ai prezzi di mercato per

abitante nel Molise è più alto (17.541,7) di quello medio del mezzogiorno (16.359,5 ), ma

comunque notevolmente più basso di quello nazionale (24.182,1).

Redditi da lavoro dipendente per unità di lavoro dipendente (tab.2)

Valori assoluti a prezzi correnti

( euro ) Variazioni percentuali Numeri indici Italia = 100

2003 2004 2005 04/03 05/04 2003 2004 2005

Molise 28.190 28.954 30.246 2,7 4,5 89,3 88,7 90,0

Italia 31.557 32.647 33.593 3,5 2,9 100 100 100

Mezzogiorno 28.266 29.160 30.343 3,2 4,1 89,6 89,3 90,3

DDaattii eellaabboorraattii ddaallllaa CCoorrttee ddeeii ccoonnttii ssuu ffoonnttee IISSTTAATT PPrriinncciippaallii aaggggrreeggaattii ddeeii ccoonnttii eeccoonnoommiiccii rreeggiioonnaallii aannnnoo 22000055

Passando ai redditi da lavoro dipendente pro-capite della Regione Molise, i relativi valori

assoluti a prezzi correnti risultano nel 2005 di poco inferiori a quelli registrati nel Mezzogiorno

(30.246 euro contro 30.343) e di oltre tremila euro in meno rispetto alla media nazionale,

mentre nel 2004 il gap era maggiore tra Il Molise e l’Italia (quasi 3.700 euro).

In sintesi, l’economia regionale, che ha fatto registrare nel 2004 segni di ripresa (dopo

le calamità naturali del 2003, che ne avevano pregiudicato la crescita) evidenzia una nuova

battuta d’arresto nell’esercizio 2005.

Analizzando, infatti, i principali indici strutturali di crescita nel 2005, riguardanti la

ricchezza regionale e il mercato del lavoro, si evidenzia una contrazione complessiva, sia pur

9

minima, della Regione Molise (-0,2%), ma che risulta in contro tendenza rispetto al dato

nazionale (0,0) e soprattutto a quello del mezzogiorno (0,2%).

Nel dettaglio, se l’unico dato in crescita del Molise si registra nel settore dell’agricoltura

(0,8%), gli altri settori, viceversa, sono tutti di segno negativo. Il settore che maggiormente

evidenza una contrazione è quello dell’industria in senso stretto (–0,8%), seguito da quello

delle costruzioni (-0,4%) e dai servizi (-0,1%).

Valore aggiunto per branca di attività economica

variazioni percentuali 2005 su 2004 (tab.3)

Agricoltura silvicoltura e pesca

Industria in senso stretto

Costruzioni Servizi Totale

Molise 0,8 -0,8 -0,4 -0,1 -0,2

Italia -2,3 -2,3 0,6 0,8 0,0

Mezzogiorno -0,4 -2,9 1,0 0,8 0,2

Dati elaborati dalla Corte dei conti su fonte ISTAT Principali aggregati dei conti economici regionali anno 2005

10

2. Stato di attuazione della legge regionale 7 maggio 2002, n.4 di riforma del bilancio e della contabilità regionale.

2.1 Attuazione delle novità recate dalla legge regionale n.4/2002

Rispetto a quanto già rappresentato da questa Sezione nei tre precedenti referti, non si

sono registrate rilevanti novità in riferimento allo stato di attuazione della legge di riforma

della contabilità regionale n.4/2002, che ha recepito le previsioni ed i principi contenuti nel

d.lgs.n.76/2000, nei tempi indicati dall’art.34 del citato decreto20.

In generale, è stata esaminata l’attività dell’Amministrazione regionale per adeguare la

disciplina interna alle novità introdotte dalla legislazione nazionale sopravvenuta, in

ottemperanza agli obblighi relativi agli obiettivi di convergenza e di stabilità derivanti

dall’appartenenza dell’Italia alla Comunità europea, comprese le modifiche nella gestione

delle risorse pubbliche a livello locale, operate secondo le linee tracciate e gli obiettivi fissati

dal legislatore regionale.

La Regione Molise negli ultimi esercizi si è impegnata a rispettare le scadenze previste

dalla vigente disciplina in materia di adempimenti contabili21.

Ciò non di meno va evidenziato che mentre per il 2004 l’approvazione del bilancio

preventivo è stata disposta con la legge regionale n.2 del 9 gennaio 2004 - con un’inversione

di tendenza rispetto alla prassi di ricorrere all’esercizio provvisorio – per l’esercizio 2005 la

Regione è ricorsa nuovamente all’autorizzazione dell’esercizio provvisorio, sia pure per un

solo mese: il relativo bilancio di previsione è stato, infatti, approvato con la legge regionale

dell’8 febbraio 2005, n.6.22

20 Si fa rinvio a quanto esposto nel precedente referto sull’analisi finanziaria della Regione Molise per l’esercizio 2002. Si evidenziano nel seguente schema le scadenze per l’adozione dei vari documenti di bilancio, fissate dalla legge regionale n. 4 del 2002. 21

Documenti di bilancio Scadenza (L.R. n. 4/2002) Documento Annuale di programmazione 31 agosto Bilancio di previsione e bilancio pluriennale - proposta della Giunta 15 ottobre Legge finanziaria - proposta della Giunta 15 ottobre Adozione da parte del Consiglio del bilancio e della finanziaria 31 dicembre Esercizio provvisorio 2 mesi prorogabili Bilanci enti dipendenti dalla Regione 1° ottobre Assestamento bilancio 30 giugno Variazioni di bilancio 30 novembre Direttiva annuale di ripartizione delle risorse 15 giorni da entrata in vigore del

bilancio Rendiconto generale della Regione - proposta della Giunta 30 aprile Rendiconto generale della Regione Adozione da parte del Consiglio 30 giugno Conto del Tesoriere 15 marzo

Fonte: ricostruzione della Corte dei conti 22 L’art.9 della legge regionale n.4/2002 prevede il 15 ottobre, come termine finale, per la presentazione da parte della Giunta al Consiglio delle proposte relative alla legge finanziaria regionale, alla legge di bilancio annuale ed al bilancio pluriennale, fissando al 31 dicembre la conclusione della sessione di bilancio entro cui il Consiglio dovrà approvare i provvedimenti proposti dalla Giunta.

11

Non appare superfluo precisare che la prassi del ricorso all’esercizio provvisorio si è,

invero, ripetuta anche per l’anno 2006 (il relativo bilancio di previsione è stato adottato con

L.R. del 12 aprile 2006, n.4).

Quanto al consuntivo, la vigente normativa contabile esso debba essere approvato dalla

Giunta entro il 30 aprile dell’anno successivo a quello dell’esercizio di riferimento ed

approvato dal Consiglio entro il successivo 30 giugno, unitamente all’assestamento

dell’esercizio in corso (la cui approvazione è evidentemente subordinata all’adozione del

rendiconto 23).

Come per il precedente esercizio 2004, anche per il 2005 si deve evidenziare che i

termini fissati per tali adempimenti non sono stati rispettati, in quanto il relativo rendiconto

generale della Regione è stato approvato dal Consiglio regionale solamente il 2 ottobre 2006,

con legge n.40, essendo l’approvazione della Giunta Regionale intervenuta in data 19 giugno

2006, con la deliberazione n. 835.

L’atto di indirizzo, previsto dall’art.8 della legge n.4/2002,24 è stato adottato dalla

Giunta in data 15 novembre 2004, con la deliberazione n.1485.

Analogamente a quanto rilevato nel precedente referto, si deve ribadire che la

previsione normativa in materia non può dirsi sostanzialmente rispettata dalla suddetta

delibera di Giunta.

Le indicazioni contenute nel provvedimento sono, infatti, piuttosto generiche e

riproduttive, sostanzialmente, del contenuto della deliberazione n.1485 del 15 novembre

2004, con la quale è stato approvato il documento di programmazione economico finanziaria

per l’anno 2005, documento che individua gli obiettivi socio-economici che l’Amministrazione

regionale intendeva perseguire attraverso la gestione delle risorse stanziate in bilancio.

Contrariamente a quanto avvenuto per l’esercizio 2004, occorre rilevare in positivo che

la Regione ha approvato, per il bilancio di previsione 2005, la direttiva annuale di cui

all’art.39 della nuova legge di contabilità regionale25 (approvata con deliberazione di Giunta

regionale n.503 del 9 maggio 2005), che individua gli obiettivi prioritari, i programmi e i

progetti in cui tali obiettivi si articolano, nonché le risorse finanziarie, umane e strumentali

23 In vero, solo alla luce delle risultanze definitive dell’esercizio precedente è possibile fare luogo alle previsioni assestate di quello appena concluso e caratterizzato dall’intervento di modifiche e variazioni in corso di esercizio con l’eventuale aggiornamento dell’ammontare dei residui attivi e passivi, nonché del saldo finanziario positivo o negativo risultanti, proprio, dalla chiusura definitiva dell’esercizio precedente. 24 La Giunta adotta ogni anno un atto di indirizzo ai fini della predisposizione del bilancio di previsione. Tale atto individua i criteri da utilizzare ed i vincoli da rispettare nella presentazione di programmi e di progetti da parte dei centri di responsabilità amministrativa ai quali è affidata la gestione delle unità previsionali di base (UPB). Gli stanziamenti relativi a ciascuna UPB sono determinati tenendo conto degli oneri relativi alle funzioni ed ai servizi istituzionali affidati a ciascuna struttura dalla programmazione relativa al periodo considerato. 25 La Giunta regionale deve adottare, entro 15 giorni dall’entrata in vigore della legge regionale di approvazione del bilancio, ovvero dall’adozione del provvedimento di autorizzazione all’esercizio provvisorio, una direttiva con la quale vengano individuati, con riferimento a ciascun dirigente titolare di centro di responsabilità amministrativa: gli obiettivi prioritari delle politiche pubbliche, i programmi ed i progetti in cui si articolano gli obiettivi predetti, con l’individuazione degli obiettivi da raggiungere al completamento di ciascun programma o progetto nonché le risorse finanziarie, umane e strumentali assegnate per il conseguimento degli obiettivi e l’espletamento di tali attività. Com’è noto, all’attribuzione delle risorse consegue, per il titolare del centro di responsabilità amministrativa, l’assunzione di specifica responsabilità gestionale e di risultato.

12

assegnate per il loro raggiungimento, in relazione a ciascun centro di responsabilità

amministrativa.

La fase di programmazione della gestione finanziaria, e della impostazione dei relativi

documenti contabili, costituisce il presupposto indispensabile per la misurazione di una

gestione efficiente, condotta nell’ottica della trasparenza, veridicità, regolarità e di una

corretta rendicontazione.

In ordine all’implementazione del sistema di contabilità economica, previsto dall’art.40

della citata L.R., non risulta che l’Amministrazione abbia attivato durante il periodo in esame

ulteriori procedure oltre a quelle che hanno reso possibile l’impostazione del bilancio di

previsione per l’anno 2004, articolato per centri di costo e caratterizzato dal sistema dei

controlli interni.26

La direzione generale VI^ che si occupa, tra l’altro, dell’organizzazione e gestione delle

risorse umane, ha fornito informazioni dettagliate solamente sul Nucleo di Valutazione delle

prestazioni dirigenziali, precisando che detto organo provvede alla valutazione delle

prestazioni e delle competenze organizzative dei dirigenti regionali. Con cadenza trimestrale

tale Nucleo informa la Giunta e l’ufficio di presidenza sullo stato di realizzazione dei

programmi e dei progetti affidati ai dirigenti regionali, nonché sui rendimenti ed i risultati

inerenti la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, incluse le decisioni organizzative e

di gestione di personale rientranti nella loro competenza.

Va anche evidenziato che l’art.31 della legge regionale in discorso prevede che siano

annessi al bilancio ulteriori allegati rispetto a quelli richiesti dalla normativa nazionale

(quadro generale riassuntivo e prospetto di raffronto fra entrate derivanti da assegnazioni

comunitarie e nazionali con indicazione della specifica destinazione ed elenco dei capitoli in

cui risulta articolata ogni singola UPB).

26 Per quanto riguarda, in particolare, il controllo di gestione, i competenti Servizi dell’Amministrazione regionale hanno precisato che è stato necessario fare riferimento ad un’organizzazione ben definita, sulla base della quale individuare i centri di responsabilità amministrativa, corrispondenti alle strutture di livello dirigenziale. Tali centri di responsabilità costituiscono i centri di costo che, in futuro, si avvarranno dell’ausilio di strumenti informatici che, secondo quanto ritenuto dall’Amministrazione, consentiranno di valutare adeguatamente l’efficacia, l’efficienza e l’economicità della gestione realizzata. La strumentazione necessaria all’implementazione di un sistema di controlli interni di gestione si sta, seppur lentamente, impostando ma essa deve, indispensabilmente, basarsi su di un sistema di contabilità di tipo economico analitico afferente ad un bilancio strutturato per centri di costo, connessi ai rispettivi centri di responsabilità, in grado di orientare le decisioni dell’Ente secondo criteri di convenienza economica, non disgiunta dalla valutazione della qualità e della quantità dei servizi da erogare in favore della collettività.

13

2.2 Nuova articolazione del bilancio e la classificazione delle voci di entrata e di uscita

La struttura del nuovo bilancio regionale è delineata dagli articoli 17 e 18 della legge

predetta che, in attuazione di quanto stabilito dagli articoli 9 e 10 del d.lgs.n.76/2000,

prevede la ripartizione dell’entrate in sei titoli, in relazione alla loro diversa provenienza,

ordinati in categorie - a seconda della natura dei cespiti - in unità previsionali di base - ai fini

dell’approvazione da parte del Consiglio Regionale - ed in capitoli, secondo l’oggetto, per

finalità di gestione e di rendicontazione

Le spese sono articolate in funzioni-obiettivo, individuate con riferimento alle politiche

regionali e raggruppate in aree di coordinamento, in unità previsionali di base ed in capitoli,

mentre le contabilità speciali prevedono la mera ripartizione in capitoli27.

Il documento previsionale, sottoposto all’approvazione del Consiglio regionale, secondo

lo stesso criterio ispiratore della riforma della contabilità a livello nazionale, è suddiviso in

unità previsionali di base (UPB), che consentono una maggiore trasparenza degli elementi

istruttori, ai fini decisionali, da parte dell’organo rappresentativo e, nel contempo, una

puntuale verifica, attraverso le informazioni in esso contenute, della rispondenza del

documento contabile alle finalità strategiche rinvenibili negli atti di programmazione

assolvendo, più in generale, alle funzioni di controllo politico – giuridico riservategli.

Diversamente, l’ulteriore suddivisione in capitoli in un documento apposito, sottoposto

all’approvazione da parte della Giunta, riveste una funzione essenzialmente contabile,

connessa alla gestione ed alla rendicontazione, restando pertanto legata all’attività

dell’Esecutivo ed al controllo di gestione compiuto dall’organo interno dell’amministrazione

regionale appositamente incaricato.

Ai sensi dell’art.15 della l.r.n.4/2002 le unità previsionali di base (UPB) vengono

individuate con riferimento ad aree omogenee di attività, determinate in funzione

dell’articolazione della struttura organizzativa della Regione, dimodoché a ciascuna di esse

corrisponda uno specifico centro di costo e di responsabilità amministrativa, individuato con

apposito provvedimento della Giunta e corrispondente ad un Servizio. Per ogni UPB – e per

ogni capitolo di contabilità speciale – vanno indicati: 1) l’ammontare presunto dei residui

attivi o passivi rilevati nell’esercizio precedente; 2) l’ammontare delle entrate che si prevede

27 Gli indici numerici utilizzati per la classificazioni delle voci del bilancio di previsione rispondono alla nuova codificazione che ha sostituito la vecchia SIR. In particolare, per quanto concerne le voci di entrata, partendo da l lato sinistro del quadro sinottico riportato nel documento di bilancio, l’indice numerico vede al primo posto l’indicazione del Titolo, seguita dalla categoria ed, infine, è riportata la UPB corrispondente ad un ordine logico non dissimile da quello precedentemente utilizzato per i capitoli. Per le voci di spesa, invece, i codici numerici individuano le aree (macro aree di attività dell’Amministrazione), F.O., che coincidono con le missioni istituzionali dell’ente Regione e U.P.B., da intendersi quali aree omogenee di attività e, quindi, per molti versi assimilabili alle articolazioni stesse dell’Amministrazione. La classificazione utilizzata nel bilancio di previsione 2004 è suscettibile di modifiche, tenuto anche conto delle novità intervenute, da ultimo, nella disciplina dell’organizzazione regionale. Non può, peraltro, ritenersi pienamente realizzata la finalità perseguita dal legislatore del d.lgs.n.76/2000, considerato che una corretta individuazione delle UPB e delle FO consentirebbe una compiuta applicazione di quel controllo interno “strategico” (inerente agli obiettivi perseguiti dalle politiche regionali ed alla possibilità di stabilirne il grado di realizzazione) che al momento risulta ancora in fase di implementazione.

14

di accertare e delle spese di cui si autorizza l’impegno; 3) l’ammontare delle entrate che si

prevede di riscuotere e delle spese di cui si autorizza il pagamento nel medesimo esercizio,

senza distinzione fra riscossioni o pagamenti in conto competenza e in conto residui.

L’articolazione delle voci di entrata del bilancio di previsione 2005 non differisce da

quelle degli esercizi precedenti (2003 e 2004), pertanto la suddivisione è rimasta invariata

con riferimento al numero dei titoli che restano sei, come previsto dall’art.13 della legge

regionale n.44/1977 e ribadito dall’art.17 della legge regionale n.4/2002.

Per quanto attiene, invece, all’articolazione in UPB dei singoli Titoli, l’unica variazione,

rispetto all’esercizio precedente, ha riguardato l’istituzione, per l’esercizio 2005, dell’UPB 220

del titolo IV (denominata: Trasferimenti in conto capitale da altri soggetti).

Come già evidenziato nel precedente referto, maggiori cambiamenti, invece, hanno

interessato lo stato di previsione delle uscite. A differenza di quanto previsto dall’art.14 della

legge regionale n.44/77, che aveva suddiviso il bilancio in Sezioni, in base all’analisi

funzionale degli obiettivi28, ora esso risulta formalmente articolato in sei aree che

corrispondono, solamente per grandi linee, alle vecchie Sezioni e che evidenziano come la

definizione della struttura del bilancio sia ancora da considerarsi un “work in progress” alla

luce dei cambiamenti che sta subendo la stessa struttura dell’Amministrazione regionale. In

realtà, peraltro, oltre queste sei aree se ne deve considerare sostanzialmente un’altra (per

cui in totale le aree sarebbero sette) denominata “Assetto istituzionale e relazioni istituzionali”

anche se non espressamente indicata come tale nel bilancio di previsione, a differenza di

quanto riportato nel rendiconto 2005, nel quale è stata indicata come “Area 0”.

Per quanto riguarda il numero delle aree, la struttura del rendiconto 2005 è diversa da

quella del bilancio di previsione dello stesso esercizio. Nel primo caso, infatti, risultano

aumentate le aree, che passano da sette (comprensive dell’area 0) del bilancio di previsione a

otto29.

Nel dettaglio l’Area 5 del bilancio 2005 (denominata “politiche sanitarie, risorse naturali

e tutela ambientale”) è stata scissa in due differenti aree nel rendiconto 2005 (area 5 –

“politiche sanitarie” e area 6 – “ambiente, caccia e pesca sportiva, organizzazione e gestione

delle risorse umane”); conseguentemente l’area 6 – “fondi comuni” è diventata area 7 nel

documento a consuntivo.

Passando all’analisi delle singole U.P.B., nel confronto tra bilancio di previsione e

rendiconto 2005 si registra la soppressione della n. 415 – “sistema informativo sanitario”,

mentre la 460 – “conservazione della natura e valutazione impatto ambientale” è confluita

nella U.P.B. 470 (inserita nell’aera 6 del rendiconto 2005) e rinominata “ conservazione,

tutela dell’ambiente e valutazione impatto ambientale”. Tre sono, invece, le nuove U.P.B.

28 Ogni Sezione risultava suddivisa al suo interno in Rubriche, secondo le categorie programmate di spese e le rubriche, a loro volta, in capitoli, secondo l’oggetto della spesa. 29Con la legge regionale 2 dicembre 2005, n. 44, che ha approvato l’assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio 2005, è stata infatti integrata e modificata la ripartizione delle spese ( art.8 classificazione delle spese).

15

introdotte nel rendiconto 2005: la numero 500, 510 e 520. Come si evince nella tabella n.4

che si riporta di seguito

da bilancio di previsione (tab. 4)

da rendiconto

AREA 5 - POLITICHE SANITARIE, RISORSE NATURALI E TUTELA AMBIENTALE

AREA 5 - POLITICHE SANITARIE

Funzione Obiettivo 1 Risorse umane del servizio sanitario

regionale

U.P.B.410 - Organizzazione delle AA.SS.LL., risorse umame del S.S.R. e formazione

Funzione Obiettivo 1 Risorse umane del servizio sanitario

regionale


U.P.B.415 - Sistema informativo sanitario

non trova corrispondenza nel rendiconto

U.P.B.420 - Progetti e investimenti sanitari


U.P.B.430 - Risorse finanziarie

U.P.B.430 - Risorse finanziarie

U.P.B.435 - Assistenza sanitaria e farmaceutica

U.P.B.435 - Assistenza sanitaria e farmaceutica

*U.P.B.438 Ospedalità pubblica e privata U.P.B.440 - Medicina

veterinaria U.P.B.440 - Medicina veterinaria

U.P.B.445 - Assistenza socio sanitaria


U.P.B.450 - Igiene e prevenzione


Funzione Obiettivo 2 Sanità

U.P.B.452 - Alimentazione umana

Funzione Obiettivo 2 Sanità


U.P.B.460 - Conservazione della natura e valutazione impatto ambientale

non trova corrispondenza nel rendiconto Funzione Obiettivo 3

Risorse naturali e tutela ambientale U.P.B.470 - Prevenzione e tutela dell'ambiente Passato dall'AREA 5 all'AREA 6

AREA 6 - Ambiente , caccia e pesca sportiva, organizzazione e gestione delle risorse umane

Funzione Obiettivo 1

Risorse naturali e tutela ambientale

U.P.B.470 - conservazione, tutela dell'ambiente e valutazione impatto ambientale

*U.P.B.500 - Amm.ne, gestione risorse umane e contenzioso del lavoro

Funzione Obiettivo 2 amministrazione

organizzazione e gestione del personale

*U.P.B.510 - Organizzazione, formazione, relazioni sindacali, valutazione e metodo

Funzione Obiettivo 3 Caccia e pesca sportiva

*U.P.B. 520 - Gestione risorse faunistiche e venatorie

16

(segue)

AREA 6 - FONDI COMUNI AREA 7 - FONDI COMUNI

U.P.B.700 - Quota interessi per ammortamento mutui ed anticipazioni


U.P.B.710 - Quota interessi per ammortamento mutui ed anticipazione di cassa settore sanitari


U.P.B.720 - Quota interessi per ammortamento mutui trasporti


U.P.B.750 - Quota capitale per ammortamento mutui ed anticipazioni


U.P.B.760 - Quota capitale per ammortamento mutui ed anticipazioni cassa settore sanitari


Funzione Obiettivo 1 Partite finanziarie

U.P.B.770 - Quota capitale per ammortamento mutui trasporti

Funzione Obiettivo 1 Partite

finanziarie


Funzione Obiettivo 2 Fondi speciali

U.P.B.800 - Fondi speciali derivanti da nuovi provvedimenti legislativi


Fondi speciali


U.P.B.830 - Fondo di riserva per le spese obbligatorie


U.P.B.840 - Fondo di riserva per le spese impreviste


U.P.B.850 - Fondo di riserva di cassa U.P.B.850 - Fondo di riserva di cassa

U.P.B.860 - Fondo residui perenti U.P.B.860 - Fondo residui perenti

Funzione Obiettivo 3 Fondi vari

U.P.B.870 - Fondi indivisi



Partite di Giro Partite di Giro

* U.P.B. inseriti in rendiconto

Dal raffronto, operato nella tabella n.5 che segue, tra l’articolazione del bilancio 2005 e

quella precedente emerge che le attuali sei aree dello stato di previsione delle uscite non si

discostano significativamente da quelle già previste dall’esercizio 2003, a differenza del

numero complessivo delle U.P.B., aumentate nell’ultimo esercizio da 76 a 82.

Il numero complessivo delle funzioni obiettivo in cui si articolano le aree è accresciuto di

due unità rispetto all’esercizio 2004 passando, nel 2005, conseguentemente, da 27 a 29.

In particolare gli incrementi si sono registrati nell’aera 1, in cui è stata introdotta una

settima funzione obiettivo (denominata “supporto all’attività del Direttore Generale”) e

nell’aera 3, aumentata anch’essa di un’unità (da tre a quattro f.o.).

Le altre aree non registrano alcun aumento di funzioni obiettivo.

È stata quindi modificata, e non solo formalmente, l’articolazione delle uscite del

bilancio 2005, approvata dal Consiglio regionale analogamente a quanto avvenuto per i

singoli capitoli, per i quali è stata operata, nell’ambito della più generale riclassificazione del

documento di bilancio, una traslazione dei medesimi da un’Area all’altra, caratterizzata

dall’eliminazione di un gran numero di capitoli e dalla creazione di nuovi.

17

(tab.5)

BILANCIO 2004 USCITE BILANCIO 2005 USCITE SPESE CORRENTI E SPESE IN CONTO CAPITALE SPESE CORRENTI E SPESE IN CONTO CAPITALE

ASSETTO ISTITUZIONALE RELAZIONI ISTITUZIONALI ASSETTO ISTITUZIONALE RELAZIONI ISTITUZIONALI

U.P.B.010 - Consiglio Regionale U.P.B.010 - Consiglio Regionale

U.P.B.025 - Giunta Regionale Gabinetto del Presidente ed affari istituzionali

U.P.B.011 - Consiglio regionale - commissioni e comitati

U.P.B.026 - Giunta Regionale - Rapporti istituzionali e relazioni economiche esterne


U.P.B.027 - Giunta Regionale - Avvocatura regionale -


U.P.B.028 - Protezione civile - U.P.B.027 - Giunta Regionale - Avvocatura regionale -

Funzione Obiettivo 1 Organi

Istituzionali

U.P.B.029 - Fondi vincolati sisma del 31.10.2002 -


Istituzionali

U.P.B.028 - Protezione civile -

AREA 1 - PROGRAMMAZIONE, ORGANIZZAZIONE, RAPPORTI CON ENTI LOCALI, SERVIZI INFORMATIVI, RISORSE FINANZIARIE, UMANE E STRUMENTALI,

CULTURA.

AREA 1 - PROGRAMMAZIONE, ORGANIZZAZIONE, RAPPORTI CON ENTI LOCALI, SERVIZI INFORMATIVI,

RISORSE FINANZIARIE, UMANE E STRUMENTALI, CULTURA.

U.P.B.100 - Programmazione regionale e comunitaria


Programmazione



Programmazione U.P.B.105 - Politiche comunitarie, aiuti

di Stato e programmazione negoziata U.P.B.110 - Enti locali

U.P.B.110 - Enti locali U.P.B.115 - Consulenza agli enti locali

U.P.B.115 - Consulenza agli enti locali

Funzione Obiettivo 2 Enti locali e

sistema informativo U.P.B.120 - Sistema informativo


sistema informativo U.P.B.120 - Sistema informativo U.P.B.140 - Amministrazione, gestione

risorse umane e contenzioso del lavoro

U.P.B.140 - Amministrazione, gestione risorse umane e contenzioso del lavoro


Amministrazione organizzazione e

gestione del personale

U.P.B.150 - Organizzazione, formazione, relazioni sindacali, valutazione e metodo


Amministrazione

organizzazione e gestione del

personale


U.P.B.190 - Provveditorato

U.P.B.190 - Provveditorato U.P.B.193 - Amministrazione beni demaniali e patrimoniali

U.P.B.193 - Amministrazione beni demaniali e patrimoniali


Provveditorato e risorse

strumentali U.P.B.195 - Statistica e cartografia territoriale




U.P.B.198 - Politiche finanziarie e tributarie


Funzione Obiettivo 5 Politiche

finanziarie, tributarie e di

gestione

U.P.B.199 - Controllo finanziario e di gestione Funzione

Obiettivo 5 Politiche


gestione U.P.B.199 - Controllo finanziario e di gestione


educative ed istituzioni culturali

U.P.B.200 - Beni e promozione culturale e gestione archivi storici della Regione



U.P.B.200 - Istruzione, promozione culturale e archivi storici della regione

Funzione Obiettivo 7 Supporto

all'attività del Direttore Generale

U.P.B.202 - Segreteria di supporto alle attività del direttore generale

18

(segue)

AREA 2 - ATTIVITA' PRODUTTIVE, ENERGIA, TUTISMO, SPORT, CACCIA E PESCA, POLITICHE AGRICOLE,

FORESTALI E DELLA MONTAGNA, PESCA PRODUTTIVA.

AREA 2 - ATTIVITA' PRODUTTIVE, ENERGIA, TURISMO, SPORT, CACCIA E PESCA, POLITICHE AGRICOLE, FORESTALI

E DELLA MONTAGNA, PESCA PRODUTTIVA.

U.P.B.211 - Pianificazione e sviluppo delle attività artigianali


U.P.B.212 - Pianificazione e sviluppo delle attività industriali


U.P.B.213 - Energia e attività estrattive U.P.B.213 - Energia e attività estrattive


Pianificazione e sviluppo attività

produttive U.P.B.214 - Pianificazione e sviluppo delle politiche commerciali






strumentali

U.P.B.220 - Servizio alle imprese agricole

Funzione Obiettivo 2 Servizi alle

imprese agricole forestali e

cooperazione

U.P.B.230 - Assistenza, divulgazione associazionismo e cooperazione

U.P.B.230 - Assistenza, divulgazione e mercati agricoli

U.P.B.240 - Credito, fondo di solidarietà, patti agrari


U.P.B.250 - Produzioni agricole e politiche di valorizzazione della montagna


U.P.B.253 - Produzioni zootecniche

U.P.B.253 - Produzioni zootecniche U.P.B.255 - Gestione regime quote

U.P.B.255 - Gestione regime quote U.P.B.257 - Pesca produttiva

U.P.B.257 - Pesca produttiva U.P.B.260 - Servizio fitosanitario, ricerca applicata e qualità delle produzioni

Funzione Obiettivo 3 Tutela e

sostegno della produzione

U.P.B.260 - Servizio fitosanitario, ricerca applicata e qualità delle produzioni



U.P.B.265 - servizio operativo UAZ ed UMA

U.P.B.270 - Strutture ed infrastrutture rurali

U.P.B.270 - Infrastrutture rurali e demanio civico

U.P.B.280 - Valorizzazione forestale U.P.B.280 - Valorizzazione forestale

U.P.B.282 - Bonifica ed irrigazione collettiva



Valorizzazione del territorio

U.P.B.283 - Tutela forestale




U.P.B.285 - Promozione turistica industria alberghiera ed acque minerali


U.P.B.287 - Sport e tempo libero - demanio marittimo


Turismo sport e tempo libero

U.P.B.287 - Sport e tempo libero - gestione risorse faunistiche e venatorie



U.P.B.288 - Gestione risorse faunistiche e venatorie



U.P.B.289 - Segreteria di supporto alle attività del Direttore Generale




19

(segue)

AREA 3 - LAVORO, FORMAZIONE PROFESSIONALE, POLITICHE SOCIALI, MOLISANI NEL MONDO, RIFORME

ISTITUZIONALI.

AREA 3 - LAVORO, FORMAZIONE PROFESSIONALE, POLITICHE SOCIALI, MOLISANI NEL MONDO, ISTRUZIONE

U.P.B.290 - Programmazione e monitoraggio della formazione professionale


Funzione Obiettivo1 Servizio alle

imprese agricole, forestali e

cooperazione

U.P.B.295 - Promozione e tutela dell'occupazione e politiche del lavoro

Funzione Obiettivo1 Formazione

professionale e politiche del

lavoro


Funzione Obiettivo2 Tutela e sostegno

della produzione

U.P.B.300 - Promozione, tutela sociale ed assistenza socio sanitaria

Funzione Obiettivo2

Politiche sociali U.P.B.300 - Promozione e tutela sociale

Funzione Obiettivo3

Emigrazione

U.P.B.302 - Rapporti con i molisani nel mondo Funzione

Obiettivo3 Valorizzazion

e del territorio


Obiettivo4 Istruzione e

ricerca

U.P.B.304 - Istruzione, ricerca e rapporti con l'università

AREA 4 - POLITICHE DEL TERRITORIO, DEI TRASPORTI E DELLA CASA


U.P.B.310 - Edilizia residenziale


U.P.B.330 - Edilizia igienico sanitaria, ospedaliera, di culto, pubblica e scolastica,

Funzione Obiettivo 1 Edilizia e

riqualificazione urbana

U.P.B.335 - Beni ambientali U.P.B.335 - Beni ambientali

U.P.B.340 - Servizio geologico regionale



U.P.B.337 - Gestione urbanistico-territoriale

U.P.B.345 - Difesa del suolo U.P.B.340 - Servizio geologico regionale

U.P.B.350 - Servizio costruzioni in zona sismica

U.P.B.345 - Difesa del suolo

U.P.B.355 - Servizio sismico regionale

Funzione Obiettivo 2 Difesa del territorio U.P.B.350 - Servizio costruzioni in zona

sismica

Funzione Obiettivo 2 Difesa del territorio

U.P.B.358 - Osservatorio nazionale LL.PP. Sezione regionale


Risorse idriche U.P.B.360 - Opere idrauliche e marittime

BILANCIO 2004 USCITE


U.P.B.360 - Opere idrauliche e marittime U.P.B.370 - Risorse idriche

U.P.B.370 - Risorse idriche U.P.B.375 - Autorità di bacino

U.P.B.375 - Autorità di bacino

U.P.B.380 - Infrastrutture idriche


Risorse idriche U.P.B.380 - Infrastrutture idriche ed

impianti di trattamento U.P.B.390 - Servizio viabilità

U.P.B.390 - Servizio viabilità U.P.B.400 - Trasporti su gomma

U.P.B.400 - Trasporti su gomma

Funzione Obiettivo 4 Trasporti e viabilità

U.P.B.401 - Ferrovie ed impianti a fune

Funzione Obiettivo 4 Trasporti e viabilità U.P.B.401 - Ferrovie ed impianti a fune


Prevenzione e tutela

ambientale



all'attività del direttore generale


20

(segue)




Risorse umane del servizio sanitario regionale





U.P.B.415 - Sistema informativo sanitario U.P.B.420 - Progetti e investimenti sanitari U.P.B.420 - Progetti e investimenti sanitari

U.P.B.430 - Risorse finanziarie U.P.B.430 - Risorse finanziarie U.P.B.435 - Assistenza sanitaria e

farmaceutica

U.P.B.440 - Medicina veterinaria U.P.B.440 - Medicina veterinaria




Sanità



Sanità





Attività socio sanitaria ed assistenziale

U.P.B.470 - Prevenzione e tutela dell'ambiente

















Partite finanziarie



Fondi speciali



Fondi speciali













Fonte: elaborazione Corte dei Conti su dati rendiconto 2005

Il riassetto strutturale dell’Amministrazione regionale, non ancora definitivo, è animato

dalla finalità di far coincidere, come previsto dall’art.15 della legge regionale n.4/2002, ogni

21

UPB con un unico centro di responsabilità amministrativa, individuato con apposito atto di

organizzazione adottato dalla Giunta.

Le modifiche apportate alla struttura del bilancio regionale sono, quindi, coerenti con

l’esigenza, avvertita dal legislatore nazionale, di uniformare la classificazione delle voci di

entrata e di spesa dei bilanci regionali ai criteri delineati a livello comunitario.30.

Alla luce della riconosciuta autonomia delle Regioni il processo di armonizzazione si

presenta quanto mai complesso; in particolare, la Regione Molise ha optato di ricollegare

l’articolazione delle Unità Previsionali di Base ai centri di responsabilità, con le conseguenti

difficoltà nel consolidamento dei dati finanziari relativi al comparto, a fronte della necessità di

assicurare un’esposizione, quanto più possibile uniforme, dei dati di bilancio e di rendiconto,

anche in funzione della corretta applicazione dei principi generali contenuti nel testo novellato

dell’art.119 della Costituzione.

Come già rilevato nei precedenti referti, giova considerare il rischio derivante da

un’applicazione pedissequa delle disposizioni della nuova legge di contabilità regionale circa la

proliferazione di centri di responsabilità, quest’ultima non coerente con i fini della trasparenza

dei documenti di bilancio, per l’attuazione del controllo interno di gestione e per la valutazione

dell’attività posta in essere dai dirigenti in termini di efficienza, efficacia ed economicità, e

l’attribuzione delle responsabilità gestorie evidenziabili per il mancato raggiungimento degli

obiettivi programmati, o per l’incongrua utilizzazione delle risorse disponibili nel

raggiungimento degli obiettivi medesimi.

Nel ribadire la necessità che l’articolazione delle voci di bilancio sia immediatamente

ricollegabile alla nuova struttura organizzativa della Amministrazione regionale31,si ricorda che

30 Ne costituiscono espressione le previsioni dell’art.28, commi 3, 4 e 5 della legge n.289/2002 (L.F.2003) che, al fine anche di garantire il rispetto delle disposizioni dell’art.104 del Trattato istitutivo della Comunità Europea, prevede una codificazione basata su criteri uniformi su tutto il territorio nazionale per incassi e pagamenti, come pure per i dati di competenza rilevati dalle amministrazioni pubbliche. Analogamente, l’art.10 del d.lgs.n.76/2000 riconosce la competenza del legislatore regionale in ordine alla classificazione delle voci di bilancio operando, nel contempo, un espresso rinvio ad un atto di indirizzo e coordinamento che avrebbe dovuto essere adottato a livello centrale per individuare le modalità più idonee a consentire la necessaria armonizzazione della predetta classificazione ma che, ormai, non risulta essere più conforme all’attuale assetto delle competenze istituzionali, nel senso definito dalla legge costituzionale n.3/2001. 31 La struttura organizzativa regionale era disciplinata dalla legge regionale 8 aprile 1997 n.7 recante "Norme sulla riorganizzazione dell'amministrazione regionale secondo i principi stabiliti dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29", che demandava, fra l’altro, al Consiglio, alla Giunta ed al suo Presidente funzioni di definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare, con indicazione delle relative priorità; alla Giunta, inoltre, competeva l’emanazione delle direttive generali sull’attività amministrativa, con l’assegnazione a ciascun direttore generale di una quota parte del bilancio (budget). Ai dirigenti, nell’ambito delle rispettive competenze, era pure attribuito il potere di adozione degli atti di gestione amministrativa, tecnica e finanziaria, ivi compresi quelli a rilevanza esterna. Gli stessi, inoltre, esercitavano autonomi poteri di spesa, gestivano le risorse umane e strumentali loro assegnate e rispondevano dei risultati conseguiti e della gestione delle risorse loro affidate. Tale legge ha subito, nel corso dell’anno 2002, importanti modifiche ad opera delle leggi regionali n.6 del 28 maggio e n.19 del 26 agosto. Fra le modifiche introdotte, in particolare e per quanto rileva in questa sede, si segnala che: l’istituzione delle Direzioni Generali è stata delegificata, in quanto l'art. 22 della legge regionale n.7/97, nella nuova stesura, prevede che le stesse siano istituite con atto di organizzazione della Giunta, che ne definisce il numero fino ad un massimo di sei, con le rispettive articolazioni in strutture e le relative competenze; il Nucleo di Valutazione, a seguito della modifica dell'art. 18 della l.r.n.7/97, risulta ora composto esclusivamente da tre esperti in tecniche di valutazione e controllo di gestione, esterni alla Regione, ed opera in posizione di autonomia rispondendo esclusivamente alla Giunta regionale; con la soppressione delle sezioni, l’apparato organizzativo risulta articolato in direzioni generali, servizi e, nell’ambito dei servizi, in unità operative organiche denominate uffici.

22

tale struttura è stata inizialmente definita con la delibera n.500/200332,che ha subito una

prima modifica ad opera della delibera GR n. 1235 del 17 ottobre 2003.33

L’assetto organizzativo delle strutture dirigenziali regionali ha quindi subito varie

modifiche34, principalmente riguardando l’introduzione di una sesta Direzione Generale, con la

delibera di Giunta n.803 del 20 giugno 2005, rettificata con atto di Giunta n.868 del 28 giugno

2005.

Successivamente, con delibera n.99 del 30 gennaio 2006 la Giunta ha ridenominato le

sei Direzioni Generali, individuando le strutture dirigenziali che fanno capo ad ogni direzione

generale35.

A seguito di quest’ultimo riassetto, il numero complessivo dei servizi in cui si articolano

le suddette sei Direzioni generali è pari a 72 unità. Ogni singola Direzione Generale, ad

esclusione della sesta, vanta nella propria struttura anche una posizione dirigenziale di staff.

32 L’organigramma dell’amministrazione regionale, adottato ai sensi dell’art.30 della legge regionale n.7/1997, era stato definito in forza della delibera di Giunta n.431 del 20 marzo 2000, successivamente modificata dalla delibera n.749 del 12 giugno 2000. L’articolazione della struttura comprendeva: 6 Direzioni Generali, 34 servizi e 82 sezioni, per un totale di 122 posizioni dirigenziali. Tale struttura, non più rispondente alle disposizioni vigenti in materia, alla luce delle modifiche introdotte dalla legge regionale n.6/2002, ha subito ulteriori e importanti modifiche con la deliberazione della Giunta regionale n.500 concernente “Atto di organizzazione delle strutture dirigenziali della Regione Molise", adottata il 14/04/2003, al fine di conformarla alle suddette disposizioni e renderla compatibile con la nuova articolazione del bilancio strutturata per centri di costo e di responsabilità. 33 Con tale ultimo provvedimento, allo scopo di adeguare il modello organizzativo esistente alle effettive esigenze di funzionalità ed efficienza dell’apparato amministrativo, si è provveduto ad una rimodulazione delle competenze spettanti alle singole Direzioni, nonché ad una diversa allocazione delle strutture dirigenziali. 34 Con la delibera n.1384, del 10 novembre 2003, è stata integrata la precedente deliberazione n.1235 con l’individuazione, ai sensi dell’art.30 della legge regionale n.7/97, delle posizioni di staff, al fine di creare aree di studio e di approfondimento per la soluzione di particolari problematiche relative a materie specialistiche non rientranti precipuamente nelle attività di gestione. Gli obiettivi specifici per le citate posizioni di staff vengono assegnati dal Direttore Generale che individua anche le risorse umane da destinare all’attività di supporto in favore della struttura, per il raggiungimento degli obiettivi programmati. In seguito, la deliberazione della Giunta del 4 ottobre 2004 n.1235- nel rettificare ed integrare, a sua volta, la precedente deliberazione n.1063/2004 - ha rivisitato le strutture organizzative dell’apparato amministrativo regionale, ed ha apportato ulteriori rimodulazioni dei servizi in cui si articolavano le cinque Direzioni Generali previste. Successivamente è stata modificata la Direzione Generale II, con la deliberazione 20 aprile 2005 n.541, Le rettifiche e le integrazioni hanno comportato, in particolare, una diversa denominazione degli stessi Servizi e degli uffici al fine di meglio adeguarli alla relativa declaratoria evitando, così, superflue duplicazioni di competenze. 35 La rinnovata struttura organizzativa della Regione risulta articolata nelle seguenti 6 Direzioni Generali competenti, rispettivamente, per le materie di seguito indicate, oltre alle strutture speciali alle dirette dipendenze del presidente della Giunta regionale: Direzione Generale I Programmazione, Servizi informativi, Risorse finanziarie, Strumentali, prevenzione e Protezione sui luoghi di lavoro; Direzione Generale II Politiche agricole e forestali, Politiche della montagna, pesca produttiva, Attività produttive, cave e torbiere, energia turismo sport; Direzione Generale III Cultura, rapporto con gli Enti Locali, riforme istituzionali, supporto alle attività istituzionali del Presidente della Regione in seno alla Conferenza Stato-Regioni; Direzione Generale IV Politiche del territorio e dei trasporti, pianificazione urbanistica, beni ambientali, politiche della casa; Direzione Generale V Politiche per la tutela della salute, promozione e tutela sociale; Direzione Generale VI Organizzazione e gestione delle risorse umane, caccia e pesca sportiva, ambiente, lavoro e formazione professionale, rapporti con i molisani nel mondo, cooperazione, istruzione; Nell’ambito delle singole Direzioni l’articolazione dei Servizi risulta la seguente: nella Direzione I sono compresi 10 Servizi; nella Direzione II, 22; nella Direzione III, 5; nella Direzione IV, 14; nella Direzione V, 12; infine nella Direzione VI i Servizi sono 9.

23

2.3 Stato di attuazione del sistema dei controlli interni

Dall’esame del materiale istruttorio è emerso che la regione Molise, pur essendosi

dotata, come le altre regioni36 dello strumento normativo di istituzione dei controlli interni37,

non ha ancora concluso l’iter di implementazione dell’intero sistema.

La struttura organizzativa regionale risultava disciplinata dalla legge regionale 8 aprile

1997, n.7 recante "Norme sulla riorganizzazione dell'amministrazione regionale secondo i

principi stabiliti dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29", che adegua l'ordinamento

regionale ai principi espressi dalla legislazione di livello nazionale, nell'ottica dei più generali

principi dell'accrescimento dell'efficienza e dell'efficacia del sistema organizzativo e della

razionalizzazione della spesa.

Ai sensi della citata normativa spettano, fra l’altro, al Consiglio, alla Giunta ed al suo

Presidente funzioni di definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare, con indicazione

delle relative priorità. Alla Giunta compete l’emanazione delle direttive generali sull’attività

amministrativa, con assegnazione a ciascun direttore generale di una quota parte del bilancio

(budget). Ai dirigenti, nell’ambito delle rispettive competenze, è invece attribuita l’assunzione

degli atti di gestione amministrativa, tecnica e finanziaria, ivi compresi quelli a rilevanza

esterna. I medesimi esercitano autonomi poteri di spesa, gestiscono le risorse umane e

strumentali loro assegnate e rispondono dei risultati conseguiti e della gestione delle risorse

affidategli. Al riguardo, giova precisare che la suddetta legge ha subito una prima serie di

36 Dalla verifica delle soluzioni normative adottate dalle Regioni a statuto ordinario nelle proprie leggi di riforma della contabilità, si evince che tutte le Regioni hanno inserito, in attuazione dei principi contenuti nel d. lgs.n.286/99, disposizioni specifiche in materia di controlli interni, eccezion fatta per la Toscana, la Campania e l'Emilia Romagna. La struttura scelta per l’attuazione di un sistema di controlli interni è quella quadripartita che, ai sensi del citato d. lgs.n.286/99, non risulta essere obbligatoria ma applicabile da parte delle Regioni nell'ambito della propria autonomia organizzativa e normativa. Una tecnica diffusamente utilizzata è quella di individuare nella legge di contabilità regionale i principi-cardine del controllo di gestione per poi rinviare ad apposito regolamento la disciplina di dettaglio. In linea di massima, le disposizioni relative al controllo di gestione ed alla valutazione dei dirigenti sono le più numerose mentre poco spazio è dedicato alle norme relative al controllo di regolarità amministrativo-contabile ed al controllo cd. "strategico". Per quanto concerne la struttura dell'organismo deputato allo svolgimento del controllo, occorre precisare che tale struttura risulta, per lo più, collocata in posizione di staff alla Giunta ed alle sue dirette dipendenze ma spesso anche posta all'interno del settore finanziario, di bilancio e programmazione. Le risorse umane e strumentali a disposizione dell'attività di controllo risultano essere limitate sia dal punto di vista quantitativo che dal punto di vista qualitativo, mancando professionalità specifiche da poter utilizzare allo scopo. Infine, giova evidenziare che nella maggior parte degli articolati acquista un ruolo di particolare rilievo la programmazione dell'attività finanziaria, necessario presupposto per l'individuazione degli obiettivi e l'assegnazione dei relativi budget per la successiva attività di controllo della gestione svolta. 37 L'articolo 43 della legge regionale n. 4/2002 prevede, infatti, che la Regione si debba dotare di un sistema di controllo di gestione al fine di verificare l'efficacia, l'efficienza e l’economicità dell'azione amministrativa e per ottimizzare il rapporto tra costi e risultati, anche mediante tempestivi interventi di correzione. Nella stessa norma vengono definiti i centri di responsabilità amministrativa quali unità di riferimento in ordine alla misurazione dei suddetti parametri, facendosi rinvio ad apposito atto regolamentare con il quale la Giunta deve individuare la struttura che si occupi del controllo di gestione. La predetta struttura organizzativa per lo svolgimento dei suoi compiti istituzionali si avvale del sistema informativo regionale per la raccolta delle informazioni e la loro diffusione ed è tenuta a fornire, ogni sei mesi, indicazioni riassuntive in merito alle spese sostenute ed ai risultati conseguiti, esprimendo, in tale sede una valutazione in termini economico-finanziari della gestione svolta. Tali indicazioni hanno lo scopo di consentire ai dirigenti, titolari di centri di responsabilità amministrativa nonché alla Giunta un’oculata pianificazione degli interventi di correzione della programmazione per budget dell'attività dell'amministrazione. I budget di risorse affidate ai centri di responsabilità costituiscono punto di riferimento per la rilevazione degli scostamenti eventualmente intervenuti fra le previsioni formulate all’inizio dell’esercizio ed i consuntivi che si evidenziano alla chiusura.

24

modifiche, nel corso dell’anno 2002, ad opera delle novelle intervenute con leggi regionali

rispettivamente n.6 del 28 maggio, n.19 del 26 agosto e n.33 dell’8 novembre.

Successivamente nel 2005 la seconda serie di modifiche è avvenuta con le leggi regionali n.15

del 5 maggio 2005 e n.30 del 26 settembre. Fra le modifiche introdotte, in particolare, per

quanto rileva in questa sede, si segnala che:

l’istituzione delle Direzioni Generali è stata delegificata in quanto l'art. 22 della legge

regionale n.7/97, nel testo novellato, prevede che le stesse siano istituite con atto di

organizzazione della Giunta, che ne definisce il numero fino ad un massimo di sei, con le

rispettive articolazioni in strutture e le relative competenze;

il Nucleo di Valutazione, a seguito della modifica dell'art. 18 della l.r.n.7/97, risulta

composto esclusivamente da tre esperti in tecniche di valutazione e controllo di gestione,

esterni alla Regione, ed opera in posizione di autonomia rispondendo esclusivamente alla

Giunta regionale;

con la soppressione delle sezioni l’apparato organizzativo risulta articolato in direzioni

generali, servizi e, nell’ambito dei servizi, in unità operative organiche denominate uffici.

Va rilevato, però, che il sistema appena delineato non rispetta i principi generali

contenuti nel D.lgs. 286/1999 e contrasta con lo stesso assetto organizzativo interno che

l’Ente si è dato con i provvedimenti prima citati.38

Sulla richiesta istruttoria avanzata da questa Corte, la Regione (cfr. nota prot. n. 11241

del 4 settembre 2006 della Direzione Generale 1^ - Programmazione, servizi informativi,

risorse finanziarie, strumentali, prevenzione e protezione sui luoghi di lavoro – Servizio

bilancio e controllo finanziario e di gestione) si è limitata a comunicare che per “lo stato di

attuazione del sistema dei controlli interni nessuna novità è intervenuta”, espressamente

rinviando alla nota trasmessa in occasione dell’istruttoria relativa al referto dell’anno

precedente (prot. n. 5389 dell’11/5/2004).

Secondo il nuovo assetto organizzativo adottato, tali centri di responsabilità

costituiscono i centri di costo – in cui risulta articolato il bilancio di previsione dell’anno 2005 –

assoggettati a verifica, eseguita mediante supporti informatici, tesa a valutare l’efficacia,

l’efficienza e l’economicità dell’azione dell’Ente.

Del tutto interlocutorio ed inconferente appare il “rinvio al disposto della L.R. 7 maggio

2002, n. 4 avente ad oggetto il nuovo ordinamento contabile della Regione Molise relativo al

funzionamento del controllo di regolarità amministrativa e contabile”, contenuto sempre nella

richiamata nota regionale di risposta.

Pertanto, allo stato è precluso alla Sezione qualsiasi apprezzamento sul concreto

funzionamento del sistema di controllo sugli atti “interni” della struttura regionale,

permanendo incertezze sui seguenti elementi:

- se si estende ad essi tale controllo oppure no;

38 Nell’ambito della Direzione 1^ è stato individuato, in forza della delibera di Giunta n.500/2003 e successive modifiche ed integrazioni, un apposito servizio competente anche per il controllo finanziario e di gestione.

25

- se gli eventuali rilievi sollevati all’esito di detti controlli si inseriscono nella

fase perfezionativa o integrativa dell’efficacia dell’atto, condizionandola o,

pur essendo obbligatori, non sono vincolanti;

- da quale struttura vengono esercitati i poteri-doveri di controllo di

regolarità amministrativa e contabile e quello di gestione, di valutazione

dei dirigenti e strategico.

Per quanto attiene alla valutazione dei dirigenti, l’unità organizzativa preposta ha

evidenziato (nota prot.n.238 del 2/08/2006) che la mancata attivazione del sistema di

controllo di gestione incide in maniera significativa sull’intero processo valutativo.

In particolare il Nucleo di Valutazione delle prestazioni dirigenziali ha rilevato

incongruenze nel sistema degli obiettivi e nel rapporto tra pianificazione politica ed obiettivi

attribuiti ai Dirigenti, sottolineando, altresì, disarmonie temporali tra l’assegnazione degli

obiettivi, l’attribuzione delle responsabilità e il riconoscimento dei risultati raggiunti.

L’intero processo di valutazione, quindi, non risulta in grado di utilizzare i classici

indicatori di efficienza ed efficacia sia in fase di attribuzione degli obiettivi che in quella ,a

posteriori, di confronto tra obiettivi predeterminati e risultati raggiunti.

Conclusivamente, non può che stigmatizzarsi l’inadempiuto obbligo di comunicazione dei

relativi dati che non consente un’adeguata analisi e valutazione del grado di realizzazione

della rete di controlli interni all’ente risultando, allo stato, sostanzialmente inalterato quel

carattere transitorio ed incompleto del regime dei controlli interni che ne condiziona,

fortemente, il corretto ed efficace funzionamento: è quanto avviene, ad esempio, per il

controllo di gestione, la cui impostazione postula l’adozione di una contabilità di tipo

economico-analitico che la Regione stenta ad adottare, nonostante il perspicuo e cogente

regime normativo (art. 40 L.R. n°4/2002).

26

3. Equilibri di bilancio

Il bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2005 è stato approvato dal Consiglio

Regionale, unitamente a quello pluriennale, in data 8 febbraio 2005 con legge regionale n.6

(pubblicata su B.U.R.M n.3 del 16/2/2006), risultando pertanto necessaria, diversamente da

quanto avvenuto nell’anno 2004, l’autorizzazione all’esercizio provvisorio del bilancio per il

2005 (legge regionale 10 gennaio 2005, n.3).

Ai sensi, infatti, dall’art. 9, co. 2, della legge regionale del 7/5/2002, n.4, il 31 dicembre

costituisce il termine finale per l’approvazione del bilancio di previsione.

Quest’ultima legge, che ha approvato un nuovo regolamento di contabilità per la

regione Molise in conformità con i principi contenuti nel D.Lgs. n.76/2000, ha inoltre

espressamente previsto e disciplinato l’equilibrio di bilancio, ormai assurto a principio di

carattere fondamentale, confermando la regola generale del pareggio del bilancio di cassa.

In effetti, l’art.16 dell’ordinamento contabile regionale, analogamente a quanto stabilito

dall’art.5 del d.lgs.n.76/2000, prevede che in ogni bilancio annuale il totale dei pagamenti

autorizzati non possa essere superiore al totale delle entrate di cui si prevede la riscossione,

sommato alla presunta giacenza iniziale di cassa.

Il totale delle spese di cui si autorizza l’impegno nell’esercizio di competenza può,

invece, essere superiore al totale delle entrate che si prevede di accertare nel medesimo

esercizio, purché il relativo disavanzo sia coperto da mutui o da altre forme di indebitamento,

autorizzati con legge di approvazione del bilancio o con legge di variazione dello stesso, nei

limiti fissati dall’art. 36 della citata legge regionale.39

Ciò premesso, si precisa che la verifica degli equilibri di bilancio è stata condotta sia con

riferimento al momento della formazione del bilancio di previsione che a quello delle

previsioni iniziali dell’esercizio considerato quanto, in un’ottica di maggiore dinamicità

gestionale, rispetto alla fase dell’assestamento e delle eventuali variazioni adottate nel corso

dell’esercizio di riferimento (previsioni definitive), consentite fino al 30 novembre.40

Dalla documentazione esaminata risulta che i totali generali delle spese e delle entrate

a preventivo sono correttamente in pareggio, sia per la parte relativa alla competenza, sia

per quanto riguarda la cassa.

Nella seguente prima analisi, si pongono a confronto i primi tre titoli delle entrate con le

uscite di parte corrente: nella tabella sono stati riportati i dati relativi agli stanziamenti di

39. La possibilità di contrazione di mutui o l’emissione di prestiti obbligazionari, con oneri a carico del bilancio regionale, è prevista solamente per alcune tipologie di spese: 1) spese di investimento, al netto di quelle finanziate con entrate a destinazione vincolata; 2) spese per l’assunzione di partecipazioni a società finanziarie regionali; 3) quota parte del disavanzo presunto, derivante dalla mancata contrazione, nell’esercizio precedente, di indebitamento autorizzato 40 I nuovi principi fondamentali introdotti in materia di bilancio e contabilità dal d.lgs.76/2000 ed attuati dalla L.R. n.4/2002, in riferimento alla gestione di competenza, confermano che la valutazione complessiva della corretta ricostruzione dell’equilibrio di bilancio presuppone anche l’analisi della composizione dell’avanzo di amministrazione, inserito fra le voci di entrata, nonché del rispetto delle regole che condizionano il ricorso all’indebitamento, comprensivo della quota di mutuo prevista a pareggio del bilancio.

27

competenza (del bilancio di previsione), alle variazioni e alle previsioni definitive risultanti da

consuntivo:

(tab.6)

Gestione di competenza – parte corrente 2005

parte corrente stanziamento iniziale stanziamento definitivo variazioni

Titolo I 343.972.938,00 344.017.415,68 44.477,68

Titolo II 272.117.447,80 308.664.255,15 36.546.807,35

Titolo III 19.495.900,70 22.975.196,65 3.479.295,95

entr

ata

totale 635.586.286,50 675.656.867,48 40.070.580,98

spesa corrente 617.365.127,19 731.514.845,36 114.149.718,17

rimborso prestiti 95.984.854,01 92.876.058,11 - 3.108.795,90

spesa

totale 713.349.981,20 824.390.903,47 111.040.922,27

differenze -77.763.694,70 -148.734.035,99 -70.970.341,29

in percentuale -12,23 -22,01

Fonte:elaborazione della Corte dei conti su dati del bilancio di previsione e rendiconto regionale 2005

Negli stanziamenti iniziali di parte corrente si evidenzia uno scostamento tra entrata e

spesa di oltre 77 milioni di euro, su di un totale delle uscite superiore a 700. Negli

stanziamenti definitivi le differenze aumentano sensibilmente. Infatti, il totale delle uscite

correnti in conto competenza supera di oltre il 22% quello delle entrate. Ciò è dovuto alle

significative variazioni delle stesse spese, cresciute di circa 111 milioni di euro.

Quanto alla gestione di cassa, è stata elaborata la seguente tabella sulla base di criteri

analoghi a quelli adottati nel precedente prospetto riguardante la gestione di competenza:

(tab.7)

Gestione di cassa – parte corrente 2005

parte corrente stanziamento iniziale stanziamento definitivo variazioni

Titolo I 551.597.290,31 510.624.596,23 -40.972.694,08

Titolo II 527.342.838,32 576.841.774,68 49.498.936,36

Titolo III 40.345.176,66 43.318.395,55 2.973.218,89

entr

ata

totale 1.119.285.305,29 1.130.784.766,46 11.499.461,17

spesa corrente 802.270.093,37 794.859.532,16 -7.410.561,21

rimborso prestiti 95.984.854,01 92.876.058,11 -3.108.795,90

spesa

totale 898.254.947,38 887.735.590,27 -10.519.357,11

differenze 221.030.357,91 243.049.176,19 22.018.818,28

in percentuale 19,75 21,49


Nella gestione di cassa si nota un maggiore scostamento, di segno positivo, tra le

28

entrate e le uscite di parte corrente negli stanziamenti iniziali, rispetto a quanto riscontrato

nella gestione in conto competenza, mentre in quelli definitivi la differenza (21,49%) è di

poco inferiore a quella negativa (-22,01%) della competenza.

In particolare, la gestione di cassa delle entrate correnti evidenzia una differenza, in

positivo, superiore al 19% per gli stanziamenti iniziali, mentre quella di competenza fa

registrare uno scostamento pari a –12,32%.

Relativamente alla gestione di competenza della parte in conto capitale, è stata

elaborata l’apposita tabella che segue:

(tab.8)

Gestione di competenza - c/capitale 2005

c/ capitale stanziamento iniziale stanziamento

definitivo variazioni

Titolo IV 224.739.472,59 326.789.931,52 102.050.458,93

Titolo V 207.164.569,00 183.512.059,68 -23.652.509,32

entr

ata

totale 431.904.041,59 510.301.991,20 78.397.949,61

spesa c/capitale 752.179.067,37 832.366.142,30 80.187.074,93

differenze -320.275.025,78 -322.064.151,10 -1.789.125,32



La gestione di competenza fa registrare, per le voci in conto capitale, notevoli

differenze, superiori alle altre. Gli stanziamenti previsionali della spesa superano, infatti, di

oltre i 320 milioni di euro i corrispettivi dell’entrata in conto capitale; anche per gli

stanziamenti definitivi lo scostamento resta comunque elevato:oltre il 63 %.

A completamento delle partite in conto capitale si riporta la seguente tabella sulla

gestione di cassa:

(tab.9)

Gestione di cassa - c/capitale 2005

c/ capitale stanziamento iniziale stanziamento

definitivo variazioni

Titolo IV 983.541.990,25 1.043.958.377,32 60.416.387,07

Titolo V 207.761.808,84 184.109.299,52 -23.652.509,32

entr

ata

totale 1.191.303.799,09 1.228.067.676,84 36.763.877,75

spesa c/capitale 1.367.696.867,73 1.483.838.590,24 116.141.722,51

differenze -176.393.068,64 -255.770.913,40 -79.377.844,76



La percentuale di scostamento, tra entrata e spesa in conto capitale, si attesta per gli

29

stanziamenti iniziali, da bilancio, intorno al 14 % mentre per quelli definitivi, da consuntivo, è

superiore al 20%; ne consegue pertanto che la gestione della cassa per la parte in conto

capitale tra il bilancio di previsione e il rendiconto presenta uno scarto di circa il 6%.

E’ stata condotta anche, compendiandola nella tabella che segue, l’analisi delle

riscossioni totali relative ai primi tre titoli delle entrate, a fronte dei pagamenti totali di parte

corrente:

(tab.10)

differenza riscossioni -pagamenti totali 2005

parte corrente

TIT. I 174.264.803,01

TIT. II 51.736.668,26

TIT. III 10.191.378,83

riscossioni totali

totale 236.192.850,10

spesa corrente 614.270.129,27

rimborso prestiti 86.881.416,87 pagamenti totali

totale 701.151.546,14

differenze - 464.958.696,04

in percentuale - 196,86

Fonte:elaborazione della Corte dei conti su dati del rendiconto regionale 2005

Il valore differenziale che emerge è in assoluto il più alto rispetto a tutti gli altri

precedenti valori sopra evidenziati. Il che induce a censurare l’enorme squilibrio di quasi

465 milioni di euro, riscontrato tra i pagamenti complessivi e le riscossioni totali, per quanto

riguarda la gestione di parte corrente.

Per la dimostrazione dell’equilibrio del bilancio 2005 sono state elaborate le tabelle

riportate di seguito:

30

(tab.11.)

Prospetto dimostrativo dell'equilibrio del bilancio 2005

Stanziamenti iniziali (titoli I, II, III, IV, V) 1.067.490.328,09

avanzo di amministrazione presunto 398.038.720,48

avanzo finalizzato 392.711.338,95

differenza 5.327.381,53

Totale 1.072.817.709,62

Entrate derivanti da assunzioni di mutui e prestiti obbligazionari, al netto di

quelli autorizzati a ripiano disavanzi sanità e trasporti e da altre leggi speciali 202.000.000,00

Entrate derivanti dall'assegnazione o dal riparto di fondi statali o dell'Unione

europea con destinazione specifica e partecipazioni finanziarie 495.070.390,19

Tetto massimo delle spese di cui si può autorizzare l'impegno al netto di

spese finanziate con entrate a destinazione specifica e spese per ulteriori

investimenti dell'anno e partecipazioni finanziarie 375.747.319,43

Totale impegno di spesa autorizzato al netto di spese finanziate con entrate a

destinazione specifica e spese per ulteriori investimenti dell'anno 375.747.319,43

Fonte:elaborazione della Corte dei conti su dati del bilancio di previsione 2005

Nel prospetto sopra indicato al dato di partenza, costituito dal totale degli stanziamenti

iniziali al netto delle entrate per contabilità speciali e dell’avanzo finalizzato, sono state

sottratte le entrate con destinazione vincolata, derivanti dai trasferimenti da parte dello Stato

e dell’Unione Europea e quelle derivanti dall’assunzione di mutui o dall’accensione di prestiti,

ad eccezione delle voci relative alla copertura dei disavanzi sanità e trasporti (e che trovano

nella legge una specifica deroga al divieto di indebitamento).41

Il risultato (375.747.319,43 euro) costituisce il limite delle spese autorizzabili per

l’esercizio 2005 con riguardo, in particolare, alla spesa che può essere coperta con entrate a

libera destinazione.

Tale risultato, inoltre, da contezza dell’idoneità dell’utilizzo delle risorse libere da vincoli

per la copertura di spese derivanti da decisioni proprie della Regione.

Il prospetto rappresenta un utile parametro per la valutazione dell’utilizzazione delle

41 Occorre ricordare che, ai sensi dell’art.10, co.2, della L.n.281/70 e succ. mod. e int., come sostituito dall’art. 23 del D.Lgs. 76/2000, il limite “quantitativo” dell’indebitamento regionale è fissato nella misura del 25% delle entrate tributarie non vincolate mentre, nella composizione di esso, restano escluse dal relativo calcolo quelle forme di indebitamento autorizzate per legge, in deroga alle vigenti disposizioni e che servono a far fronte agli oneri derivanti dalla copertura dei disavanzi pregressi nei settori della Sanità e dei Trasporti, nonché le operazioni di ricontrattazione dei mutui e l’indebitamento autorizzato per calamità naturali (c.d. limite “qualitativo”, introdotto dal comma 1 del citato art. 10); disposizioni che risultano integralmente riproposte dall’art. 36 della richiamata legge regionale n.4/2002.

31

risorse cosiddette libere da vincoli di destinazione, evidenziando la corrispondenza fra le voci

in entrata e quelle in uscita.

La seconda tabella, che di seguito si riporta, è analoga alla precedente, ma è stata

formulata, in un quadro di maggiore dinamicità, sostituendo ai dati previsionali quelli

derivanti dal rendiconto che contengono, quindi, le variazioni intervenute nel corso

dell’esercizio 2005.

Dal raffronto dei due prospetti emerge che nell’esposizione dei dati a consuntivo deve

registrarsi un aumento della massa spendibile di entrate a libera destinazione:

(tab.12)

Prospetto dimostrativo dell'equilibrio del bilancio 2005

Stanziamenti definitivi (titoli I, II, III, IV, V) 1.185.958.858,68

avanzo di amministrazione presunto 398.038.720,48

avanzo finalizzato 392.711.338,95

differenza 5.327.381,53

Totale 1.191.286.240,21

Entrate derivanti da assunzioni di mutui e prestiti obbligazionari, al netto di quelli

autorizzati a ripiano disavanzi sanità e trasporti e da altre leggi speciali 80.550.000,00

Entrate derivanti dall'assegnazione o dal riparto di fondi statali o dall'Unione

europea con destinazione specifica e partecipazioni finanziarie 620.309.704,82

Tetto massimo delle spese di cui si può autorizzare l'impegno al netto di spese

finanziate con entrate a destinazione specifica e spese per ulteriori investimenti

dell'anno e partecipazioni finanziarie

490.426.535,39

Totale impegno di spesa autorizzato al netto di spese finanziate con entrate a

destinazione specifica e spese per ulteriori investimenti dell'anno 490.426.535,39

Fonte:elaborazione della Corte dei conti su dati del bilancio di previsione 2005 e del relativo rendiconto

Come evidenziato dai prospetti sopra riportati, per l’esercizio 2005 la Regione Molise ha

autorizzato, con il bilancio di previsione, l’emissione di prestiti obbligazionari pari a

202.000.000,00 di euro, ai sensi degli artt.36 e 37 della legge regionale n.4/2002.

Differentemente da quanto avvenuto nel 2004 (esercizio nel quale non sono state accertate

entrate derivanti dall’assunzione di mutui o prestiti obbligazionari). In sede di accertamento,

invece, le entrate derivanti da prestiti obbligazionari, che risultano a consuntivo, ammontano

ad euro 80.550.000,00.

32

4. Gestione finanziaria e disavanzo nel settore della sanità.

Occorre premettere che questa Sezione, ai sensi dell’art.1, comma 170, della legge 23

dicembre 2005, n.266, ha emesso specifiche pronunce sul bilancio d’esercizio 2005 degli enti

del Servizio sanitario nazionale insistenti nella Regione Molise (deliberazioni da n.1 a n.4 del

20 febbraio 2007), segnalando irregolarità contabili e comportamenti difformi dalla sana

gestione finanziaria, mentre l’esame dell’esercizio 2006 su tale genere di strutture è ancora

nella fase istruttoria.

Analogamente all’anno precedente, anche in occasione del referto regionale 2005 –

ma con indispensabile riferimento alle iniziative intraprese negli anni successivi ma che su di

esso si riflettono - si ritiene opportuno soffermarsi sugli aspetti inerenti al disavanzo

registrato nel comparto sanità, tenuto anche conto che negli ultimi cinque esercizi la spesa

sanitaria regionale ha registrato incrementi che rischiano di rendere assolutamente precari gli

equilibri finanziari della Regione.

Al riguardo occorre, preliminarmente, ricordare che l’esigenza di contenimento della

spesa sanitaria ha indotto a stabilire rapporti interistituzionali tra Stato e sistema delle

Autonomie basati principalmente sulla condivisione delle decisioni, sia settoriali che di finanza

pubblica - anche in considerazione degli impegni assunti dall’Italia a livello europeo -

recentemente sfociato nel Patto per la salute siglato il 28 settembre 2006, a seguito

dell’intesa raggiunta il 22 settembre 2006.

Giova precisare che la manovra di finanziamento del sistema sanitario, a partire

dall'Accordo Stato-Regioni dell'8 agosto 2001 (repertorio atti n.1285), prevede – a

fronte della fuoriuscita dell’ambito sanitario dalla disciplina del patto di stabilità42, della

definizione dei livelli essenziali di assistenza (LEA)43, della certezza sui finanziamenti

concordati e di una maggiore autonomia organizzativo-gestionale – la responsabile adozione,

da parte delle regioni, di specifiche modalità gestionali atte a mantenere gli equilibri finanziari

e di misure di copertura finanziaria dei disavanzi eventualmente maturati.

Col successivo Accordo Stato-Regioni del 16 dicembre 2004 (repertorio atti

n.2174) ed a seguito dell’Intesa raggiunta tra Stato e Regioni il 23 marzo 2005

(repertorio atti n.2271) sono stati definiti:

•••• quadro degli adempimenti regionali;

•••• criteri di copertura dei disavanzi ritenuti idonei44;

•••• modalità e tempi di verifica degli adempimenti regionali.

In caso d’inadempimento, sono stati previsti meccanismi automatici di penalizzazione

finanziaria. L’accesso ai maggiori finanziamenti viene, sostanzialmente, influenzato,

42 se la spesa sanitaria viene staccata dalla disciplina del patto di stabilità intero (per l’anno 2005 vedasi il comma 24 dell’articolo unico della l. 30 dicembre 2004, n.311), quest’ultimo rimane ancora legato intimamente alla gestione sanitaria, costituendo l’adeguamento alle sue prescrizioni requisito per l’accesso al livello di finanziamento statale della spesa del SSN (art.1 del d.l. 18 settembre 2001, n.347, convertito con l. 16 novembre 2001, n.405) 43 approvati con il DPCM 29 novembre 2001 44 anche sulla base di quanto indicato dall’articolo 4, comma 3 del citato d.l. n.347/01, convertito con l. n. 405/01.

33

relativamente agli equilibri di bilancio, da un meccanismo di monitoraggio trimestrale

dell’andamento gestionale e, più in generale, dagli esiti delle verifiche sui sopra riportati

adempimenti.

risultanze finali dei monitoraggi

quadro inadempienze e raccomandazioni per la Regione Molise

anno 2001: • i criteri delle cartolarizzazioni proposte rispettino i principi fissati in sede EUROSTAT; • mancata quantificazione del risparmio derivante dalla adesione alle convenzioni in tema di acquisti per beni

e sevizi; • mancata congruità delle misure indicate per la copertura del disavanzo accertato (40,5 mln euro), in quanto

se ne prevede la copertura in tre anni e comunque in misura insufficiente a coprine l’entità.

anno 2002: • mancata copertura del disavanzo accertato per 26,031 mln euro; • mancato rispetto del patto di stabilità; • mancata adesione alle convenzioni in tema di acquisti per beni e servizi; • mancato rispetto di obblighi informativi; • parziale inadempimento degli obblighi relativamente all’erogazione delle prestazioni nell’ambito dei LEA.

anno 2003: • mancato rispetto del patto di stabilità; • mancanza di documentazione integrativa richiesta per la verifica del disavanzo e le misure di copertura.

fonte: delibera Giunta 31 maggio 2006, n.737

Va ricordato che il comma 180 dell’art.1 della legge 30 dicembre 2004, n.311

(finanziaria 2005)45, ha previsto che la regione interessata dallo squilibrio economico-

finanziario o, comunque, inadempiente agli obblighi previsti è tenuta ad elaborare un

programma operativo di riorganizzazione, riqualificazione o potenziamento del SSR,

stipulando, altresì, un apposito accordo (obbligatorio per le regioni nelle quali si sia verificato

un disavanzo pari o superiore, per l’anno 2005, al 7% al netto delle risorse impiegate per

arretrati di contratti e convenzioni per il personale) con i Ministri della salute e dell’economia

e delle finanze, in grado di individuare gli interventi necessari.

In questo quadro si colloca l’ulteriore accordo del 27 marzo 2007 tra il Ministro

della salute, il Ministro dell’economia e delle finanze e la Regione Molise, raggiunto,

ai sensi dell’art.1, comma 180, della citata legge n.311/2004, per l’approvazione del piano di

rientro dal disavanzo e di risanamento strutturale, riqualificazione e razionalizzazione del

Servizio sanitario regionale.

Al di là dei molteplici obblighi normativi, programmatici, finanziari, organizzativi e

gestionali incombenti sulla Regione, oggetto di <<preventiva approvazione>> (ivi, art.3

dell’accordo) e di monitoraggio e verifica trimestrale (ivi, art.2 dell’accordo), preme

evidenziare che la struttura regionale non era ancora in grado, in quel momento storico, di

dare <<quantificazione esatta e definitiva del debito regionale>> in quanto, al carente

governo gestionale della spesa ha fatto eco la non corretta conservazione della

documentazione contabile, procedura di cui è prevista la doverosa implementazione (ivi,

art.1, comma 4, dell’accordo).

45 cfr. anche art.8 della sopra richiamata Intesa 23 marzo 2005

34

A riprova di quanto affermato, è possibile apprezzare quanto la stima del disavanzo

eseguita del Governo regionale (superiore a 250 milioni di euro, alla fine del 200546) risulti

assai lontana dalla situazione debitoria registrata dal sistema informativo sanitario, una volta

chiuse le operazioni di confronto e di consolidamento a livello interregionale, come è possibile

ricavare dal seguente prospetto:

(tab.13)

MOLISE - SSR RISULTATI DI GESTIONE

ANNI 2001/2005 (migliaia di euro)

COSTI ANNO

costi da CE(b)

mobilità →→→→ B. Gesù

totale

RICAVI mobilità e correzioni

tra regioni AVANZO/ DISAVANZO

2001 431.603 2.563 434.166 385.090 4.073 - 45.003

2002 453.030 2.219 455.249 438.489 - 1.786 - 18.546

2003 528.287 1.867 530.154 453.681 3.462 - 73.011

2004(a) 528.688 2.018 530.706 479.776 - 41.387(c) - 92.316

2005 598.564 2.438 601.002 521.262 89(c) - 79.650

Totale - 308.526

fonte: elaborazione Corte dei conti su dati del Ministero della Salute aggiornati al giugno 2006 47 (a) non è stato contabilizzato il finanziamento per i progetti di piano non approvati in Conferenza Stato-Regioni (b) comprendono: costi di produzione, costi straordinari, accantonamenti non tipici e variazione delle rimanenze, i

costi intramoenia (c) comprendono, oltre le mobilità (+ 261, per entrambi gli anni), le rettifiche concordate con le Regioni (- 423,

per il 2004, e – 172, per il 2005) e le correzioni da imputare nell’anno (- 41.225, per l’anno 2004).

Peraltro, a fronte di un debito di difficile gestione48, questa Sezione ha rilevato accessi

al sistema bancario sia da parte dell’ ASL di Campobasso, sia dell’Ente Regione, sebbene il

sistema consenta finanziamenti solo per spese di investimento. Risulta, altresì, che il costo

46 DPEF - Regione Molise per il 2006, approvato con la delibera di Giunta regionale del 17 febbraio 2006, n.148 (ivi, pag. 38) 47 circa le scelte operate dalla Corte dei conti per addivenire alla ricostruzione dei suddetti risultati di esercizio delle strutture sanitarie si rinvia ai chiarimenti forniti dalla Sezione delle Autonomie nelle deliberazioni n.9/04 (ivi, pag.139) e n.14/06 (ivi, pag.214) 48 si ricorda, esemplificativamente, che la Giunta aveva individuato, con la delibera n.1185 del 29 luglio 2002, i mezzi di copertura del disavanzo 2001, rappresentato dalle AA.SS.LL, in £. 78.453 mld. (al netto delle sopravvenienze 2000, di £. 7.634 mld., ripianabili con mutuo, grazie alle disposizioni introdotte nel quarto comma dell’art.41 della legge n.448 del 2001, deputate a limitare sul piano temporale l’operatività del divieto d’indebitamento per spese correnti contenuto nel sesto comma dell’art.119 Cost., come novellato dalla legge costituzionale n.3 del 2001. Mutuo effettivamente acceso su autorizzazione della legge di bilancio regionale del 2003). Esclusa la possibilità di apporre particolari addizionali di imposte (perché incrementative delle entrate in maniera irrisoria rispetto alle dimensioni del problema), la Giunta optava, riepilogativamente, per le seguenti manovre: � alienazione di beni immobili disponibili delle Aziende sanitarie (quelli che non sono utilizzati per fini istituzionali), da cui si attendono proventi pari a £. 10,992 mld.; � compartecipazioni alla spesa farmaceutica, applicando la quota fissa di euro 1 per ogni confezione di farmaco prescritto sino ad un massimo di euro 3 per ricetta, escludendo le confezioni di farmaco il cui costo è inferiore ad euro 5, da cui si attendono proventi pari a di £. 7,600 mld.; � messa a disposizione di quota del fondo comune regionale indistinto, per tre anni, iniziando nel corrente esercizio, con l’assestamento del bilancio regionale, per complessive £.24 mld.; � alienazione di beni e crediti regionali (cartolarizzazione) per la copertura del disavanzo residuo di £.35,861 mld. Strumenti questi rimasti sostanzialmente inattuati.

35

del debito (quota capitali e interessi) relativo all’anno 2005 non rientra entro il limite

quantitativo del 15% delle entrate correnti al netto della quota del FSN attribuita alla

Regione49.

L’Ente Regione – come anticipato nel DPEF regionale 2005 (ivi, pag.48) - ha avviato

procedure di cartolarizzazione allo scopo di finanziarie le gestioni liquidatorie delle AA.SS.LL.

da sopprimere, ai sensi della l.r. 1 aprile 2005, n.9, con operazione finalisticamente orientata

ad una gestione priva di iniziali posizioni finanziarie debitorie ricadenti sull’istituita Azienda

sanitaria regionale – ASREM50.

Detta operazione, basata sulla sostanziale coincidenza del disavanzo complessivo con

l’ammontare dei crediti vantati dai fornitori51, risultava così strutturata:

• certificazione dei debiti verso i fornitori da parte delle singole aziende sanitarie; • delega alla Regione (da parte delle ASL) per la gestione dei debiti verso i fornitori; • stipula di accordi transattivi fra Regione e fornitori; • costituzione di società veicolo o, in alternativa, intervento della Finmolise per

l’acquisto dei crediti; • raccolta delle risorse attraverso forme di anticipazione di entrate certe (quali fondo

sanitario annuale, proventi di operazioni di lease back immobiliare, altre entrate proprie) e tacitazione dei debiti rinegoziati.

L’intervento - in parte riconducibile anche ad una crisi di liquidità degli enti sanitari per

effetto del disallineamento temporale tra obbligazioni commerciali ed effettiva ripartizione del

finanziamento programmato da parte dello Stato - ha come effetto quello di trasformare i

debiti degli enti sanitari verso i loro fornitori (che avrebbero dovuto essere estinti da ciascuna

azienda sanitaria nell’ambito delle annuali e ordinarie risorse di bilancio) in debiti a lungo

termine a carico dell’Ente Regione.

Per esigenze sistematiche, non può prescindersi dal rilevare pure che il 21 marzo 2006

la Regione, con delibera di Giunta n.361, ha affidato alla Barclays Capital l’operazione di

cessione pro-soluto dei crediti derivanti dalla spesa sanitaria, per un ammontare presumibile

pari a circa 320 milioni di euro, intero procedimento conclusosi tra il 6 giugno e il 2 agosto

2006 con approvazioni giuntali (cfr. delibere nn.739 e 1101):

• le modalità di certificazione dei debiti, limitati alla sola quota capitale;

• gli schemi delle transazioni da sottoscrivere dall’ASREM con i fornitori, finalizzati al

pagamento in 20 rate semestrali del debito certificato incrementato di un importo 49 cfr. risultanze di cui alla nota ASREM n.116 del 14 settembre 2006. Il ricorso a mutui e ad altre forme di credito, di durata non superiore a dieci anni, è disciplinato dall’art.2, commi 2 e 3 della l.r. 14 maggio 1997, n.12, rimasto ancorato all’art.2 del d.lgs. 229 del 1999, nonostante che l’art.3, comma 16 della legge 24 dicembre 2003, n.350 (finanziaria 2004) abbia attribuito alla legislazione regionale la competenza a disciplinare diversamente possibilità e limiti per l’indebitamento di asl e aziende ospedaliere, salvo il rispetto di quanto previsto dall’art.119 Cost. sulla necessaria destinazione a spese di investimento 50 con deliberazione n.1867 del 26 dicembre 2005 la Giunta ha istituito la ASREM nominandone il Direttore Generale, l’Ing. Sergio Florio. Conseguentemente, dichiarata la decadenza degli organi delle ex AA.SS.LL., ha nominato i Direttori delle 4 zone in cui è suddivisa l’ASREM, affidando ad essi anche le funzioni di Commissario liquidatore delle soppresse AA.SS.LL. relativamente all’ambito territoriale di riferimento (delibera di Giunta del 30 dicembre 2005, n.1881 e, per la zona n.4 di Termoli-Larino, delibera 3 febbraio 2006, n.119 e successive proroghe) 51 la delibera di Giunta n.90 del 16 febbraio 2004, recante “Indirizzi per uniformare le priorità di pagamento dei debiti delle ASL” ha riservato l’ultimo posto ai pagamenti per beni e servizi (cfr. risultanze di cui alla nota ASREM n.116 del 14 settembre 2006)

36

forfetario52 con rinuncia ad eventuali attività giudiziarie avviate53;

•••• gli schemi delle Delegazioni di Debito tra l’ASREM (delegante) e la Regione (delegata)54.

A tal proposito, questa Sezione - in sede di analisi della gestione finanziaria della

Regione Molise relativa all’esercizio 2004 - ha ipotizzato che l’operazione rappresentasse un

sostanziale aggiramento del divieto di finanziare con il debito la spesa corrente, posto

dall’art.119, 1° cpv., della Costituzione55.

Occorre evidenziare che qualsiasi contratto (mutui o derivati) stipulato per ottenere

liquidità finalizzate a finanziare spese che non siano di investimento sono causa di

responsabilità amministrativa, ai sensi e per gli effetti dell’art. 30, co. 15, della Legge

27/12/2002, n. 289 (Finanziaria per il 2003), divieto successivamente reiterato dall’art. 3,

co.16, L. n. 350/2003 (Finanziaria per il 2004).

Tale disposizione prevede espressamente che “qualora gli enti territoriali ricorrano

all’indebitamento per finanziare diverse da quelle di investimento, in violazione dell’art. 119,

u.c., dela Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli”.

Tale responsabilità, ormai acclarata anche in sede di giurisprudenza della Corte dei

conti (per tutte, cfr. sentenza delle Sezioni Riunite n. del 27/12/2007; Sez. Giur. Regione

Marche, 14/3/2007), prevede un corredo sanzionatorio nel quale possono incorrere gli

amministratori che hanno assunto una delibera lesiva evidentemente degli equilibri di bilancio

e della sana gestione finanziaria, con condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un

minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l’indennità di carica percepita al

momento di commissione della violazione.

In definitiva giova rilevare che il ricorso a tali forma di indebitamento vietate e la

finanza strutturata o creativa tesa a coprire i buchi di bilancio o spese correnti, anziché

“produttive”, costituisce ex se grave pregiudizio per la sana gestione del pubblico denaro.

Sotto questo profilo si può cogliere anche la recentissima evoluzione legislativa (legge

24/12/2007, n. 244, art. commi 44, 54, 55 e 56) nell’enucleare dagli inadempimenti degli

52 indennizzo determinato sulla base del Tasso Fisso annuo risultante da uno swap rispetto al 6m. EURIBOR + 24,5 punti base avente durata finanziaria decennale (ossia, equivalente ai pagamenti corrispondenti al piano di rimborso del debito certificato). Il tasso di riferimento per la determinazione del predetto Tasso Fisso sarà il tasso annuo, rilevato sul circuito REUTERS alla pagina ICAP EURO sulla base delle quotazioni alle ore 12:00 del giorno di determinazione dell’Indennizzo, avente durata finanziaria anch’essa decennale 53 risulta – in sede istruttoria - che numerosi fornitori avevano avviato procedure di riscossione coattiva dei propri crediti, rivendicando il tasso per interessi moratori introdotto dal d.lgs 9 ottobre 2002, n.231 (recante “Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”), che prevede l’applicazione di una percentuale di 7 punti ovvero di 9 punti nel caso che la transazione commerciale abbia ad oggetto prodotti deperibili 54 è prevista apposita clausola di risoluzione con efficacia retroattiva degli atti transattivi sottoscritti ai sensi dell’art.1360 cod. civ., per la ipotesi che la delegazioni di Debito venga dichiarata nulla, annullabile o comunque, divenga inefficace 55 cfr. referto approvato con deliberazione n.11/2006 del 18 luglio 2006 (ivi pagg.37-38 e 107-108). Lo stesso genere di dubbi ha sollevato la Regione Lombardia con riferimento all’art.1 del decreto legge n.23 del 2007 (convertito con modificazioni dalla legge n.64 del 2007) laddove autorizza l'indebitamento di talune regioni per la copertura dei disavanzi sanitari pregressi, senza che vi sia traccia di norme che finalizzino l'indebitamento alla realizzazione di investimenti: ricorso n.34 del 18 luglio 2007 (in G.U. 1° serie speciale – n.37/2007)

37

amministratori infedeli alle norme della Costituzione e delle fonti primarie e sub-primarie la

responsabilità amministrativo-contabile e erariale a loro carico.

D’altronde, anche il Tavolo tecnico (istituito dalla citata Intesa del 23 maggio 2005 per

la verifica degli adempimenti regionali) non aveva accolto positivamente detta operazione di

finanza strutturata. Non appare superfluo considerare che un accordo transattivo con i

fornitori concluso per rendere appetibile la cessione dei loro crediti (factoring), il cui

pagamento è assicurato attraverso la cartolarizzazione di entrate certe future della Regione,

configura meccanismo di copertura ritenuto (già con il citato Accordo Stato-Regioni del 16

dicembre 2004) non idoneo, perché non coerente con i criteri EUROSTAT.

38

(allegato 2 dell’Accordo Stato-Regioni del 16 dicembre 2004)

SINTESI CRITERI COPERTURA DEI DISAVANZI RITENUTI IDONEI IN SEDE DI TAVOLO TECNICO

a) misure di copertura e compartecipazione alla spesa sanitaria, ivi incluse forme di corresponsabilizzazione dei principali soggetti che concorrono alla determinazione della spesa (introduzione dei ticket sui farmaci e sul pronto soccorso, delisting dei farmaci);

b) variazioni dell’aliquota dell’addizionale regionale all’IRPEF o altre misure fiscali previste dalla normativa vigente (variazione all’aliquota IRPEF, IRAP e bollo auto);

c) altre misure idonee a coprire la spesa e contenerne i livelli, quali: la dismissione del patrimonio immobiliare e la relativa cartolarizzazione, purché nel rispetto dei criteri

EUROSTAT56; - per la spesa farmaceutica: la distribuzione diretta; - per la spesa per acquisto di beni e servizi: l’adesione alle convenzioni Consip e la centralizzazione degli

acquisti; - per la spesa per il personale. il blocco delle assunzioni e la razionalizzazione dell’organico; - per la spesa di medicina generale: il budget dei medici generici; - per la spesa ospedaliera: la riduzione delle tariffe e l’introduzione dei tetti di spesa; - per la spesa specialistica: la riduzione delle tariffe e l’introduzione dei tetti di spesa; - per la spesa relativa ad altra assistenza: la fissazione di tetti per la protesica e l’abbattimento delle

tariffe per la riabilitativa; - per i Livelli essenziali d’assistenza: l’applicazione puntuale del DPCM 29 novembre 2001; - l’utilizzo di fondi regionali destinati ad altri settori di spesa non sanitari; - finanziamenti relativi ad esercizi precedenti, non ancora erogati, i cui costi risultino, però, non ancora

sostenuti.

misure che non sono state ritenute idonee: - il criterio di copertura pluriennale del disavanzo, ciò in quanto determinerebbe per l’anno di riferimento

(nell’esempio il 2003) un peggioramento dell’indebitamento netto delle PA; - la cartolarizzazione delle entrate future, perché non coerente con i predetti criteri EUROSTAT; - l’utilizzo delle operazioni meramente contabili quali:

a) la sterilizzazione di ammortamenti degli anni precedenti. Ciò in quanto il corretto trattamento contabile degli ammortamenti relativo a voci di spesa finanziate dallo Stato prevede la contestuale sterilizzazione delle quote di ammortamento mediante la rettifica sui costi capitalizzati. Pertanto tali operazioni contabili, trattandosi di operazione di rettifica che serve ad evitare che sul risultato di esercizio incidano i costi di interventi finanziati dallo Stato, non rilevano ai fini della copertura del disavanzo delle regioni;

b) l’utilizzo del fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine in termini pluriennali, in quanto, alla luce delle norme di contabilità, non può essere considerato un mezzo idoneo di copertura delle spese sanitarie correnti.

- l’utilizzo delle risorse per obiettivi specifici (Aids, borse di studio, extracomunitari) relative ad esercizi precedenti, i cui costi siano stati già sostenuti negli anni precedenti, in quanto la cogenza del vincolo civilistico richiede esclusivamente che la riconduzione del ricavo imputato all’esercizio trovi corrispondenza quantitativa nei costi sostenuti nello stesso periodo per le medesime finalità.

Invero, la recentissima legislazione (D.L. 20/3/2007, n. 23, convertito in L.

17/5/2007, n. 64, in deroga a quanto stabilito dall’art. 4, co. 3, della L. 405/2001) ha

previsto il concorso dello Stato, attraverso l’erogazione di risorse aggiuntive fino a 3.000

milioni di euro, per consentire alle Regioni di provvedere alla copertura pluriennale dei

disavanzi pregressi registrati sino al 2005 (art. 1, co. 796, lett. e, della L. n. 296/2006,

finanziaria per il 2007).

56 In sintesi EUROSTAT ha stabilito che:

• le operazioni di cartolarizzazione su flussi di entrate future devono essere registrate nei Conti Nazionali come acquisizione di passività finanziarie da parte dell’ente pubblico che opera la cartolarizzazione e, pertanto, concorrono alla determinazione del debito pubblico;

• le operazioni di cartolarizzazione di attività patrimoniali (immobili) determinano effetti positivi sull’indebitamento netto delle PA a condizione che: — non sia presente una forma di garanzia pubblica per la società veicolo; — sia superata la soglia dell’85% del rapporto tra pagamento iniziale e valore di mercato. In tale caso

l’ammontare registrato è pari al valore del pagamento iniziale: gli eventuali pagamenti successivi, previsti dall’accordo tra ente pubblico e società veicolo, sono registrati per il loro ammontare nel momento in cui si verificano

39

A seguito della verifica eseguita nel predetto tavolo di monitoraggio permanente la

Regione è risultata inadempiente per l’intero quinquennio non avendo intrapreso sufficienti ed

adeguate iniziative volte al riequilibrio e risanamento dei conti, determinando (commi 174 e

175 della L. n. 311/2004) la conseguente “sanzione” irrogata nelle forme dell’obbligatorio

inasprimento della pressione fiscale relativo all’addizionale Irfef (+0,5%) ed all’aliquota Irap

(+ 1%), limiti massimi che possono anche essere oltrepassati (art. 1, co. 796, L. 296/2006),

la cui efficacia decorre già dal periodo d’imposta 2007 – anziché dal successivo rispetto a

quello in corso - e fino al 2010, in deroga alle disposizioni concernenti l’efficacia temporale

delle norme tributarie, contenute nell’art. 3, co. 1, della L. 27/7/2000, n. 212 di approvazione

dello Statuto dei diritti del contribuente, con ineludibili ed incolpevoli ricadute, negative ed

indiscriminate, sulla generalità dei cittadini degli effetti derivanti da gestioni finanziarie poco

virtuose.

Tali misure, poi rese automatiche dall’art. 1, co. 277 della Finanziaria del 2006,

tendevano al sostanziale riequilibrio di gestione del comparto, compromesso dal reiterarsi di

disavanzi pregressi, e costituiscono uno degli adempimenti richiesti per l’accesso a

finanziamenti statali integrativi.

L’impegno della Regione prevede l’esatta quantificazione del debito regionale,

implementando corrette procedure contabili e gestionali, ricorrendo all’affiancamento di un

supporto tecnico o advisor, nella fattispecie una Banca indicata dal MEF.

Inoltre, la Regione si è obbligata ad estinguere anticipatamente nel 2008 il debito già

contratto mediante sottoscrizione di atti transattivi ed accettazioni di delegazioni di

pagamento sui debiti commerciali sanitari. Di contro, lo Stato si è impegnato ad attivare gli

strumenti legislativi e amministrativi per consentire alla Regione il rimborso anticipato,

mediante l’erogazione di un prestito di 97 milioni di euro, da rimborsare attraverso rate

annuali costanti di 6 milioni di euro per trenta anni (ivi, art.1, comma 4).

Quanto alle cause del disavanzo, sembra che essa possano essere ricercate,

innanzitutto:

•••• nella mancanza di un piano sanitario regionale;

•••• nell’assenza di un efficiente sistema di monitoraggio regionale dell’ambito sanitario.

Nonostante il sistema sanitario - come razionalizzato con il d.lgs. 19 giugno 1999,

n.229 - sia caratterizzato da un sempre più marcato collegamento tra programmazione

nazionale (che fissa assumendosene l’onere, i “livelli essenziali di assistenza”) e

programmazione regionale (che, condizionata dagli indirizzi del Piano sanitario nazionale

(PSN) e dai programmi attuativi locali – PAL - organizza la gestione dei servizi sanitari sul

territorio, mediante la negoziazione di volumi e tipologie di prestazioni remunerate al costo

standard di produzione o in base a tariffe predefinite), il primo (ed unico, fin’ora) piano

40

sanitario della Regione Molise è quello approvato dal Consiglio Regionale con deliberazione

n.505 del 30 dicembre 1996, riferito agli anni 1997-1999.

Tale piano si fondava su studi ed elaborazioni inevitabilmente e progressivamente più

lontani dalle configurazioni socio-demografiche, dai bisogni socio–sanitari57 e, non ultimo,

dagli assetti strutturali che la realtà regionale è andata maturando58 e, nel contempo, sempre

più distanti dalle filosofie di fondo che si andavano delineando in sede di Conferenza Stato-

Regioni e nei Piani sanitari nazionali59.

Il governo regionale ha tentato di ovviare alla marcata carenza programmatica

attraverso l’adozione di linee guida gestionali, tracciate sulla scorta degli impegni assunti

all’interno del processo di “devoluzione sanitaria” avviato a partire dal citato Accordo Stato-

Regioni dell'8 agosto 2001 (cfr. deliberazione n.367 dell’11 marzo 2002).

Ad esse hanno fatto seguito direttive vincolanti, con cui sono stati sostanzialmente

riversati sui Direttori Generali delle AA.SS.LL. i complessivi impegni assunti dalla regione.

La prima direttiva (deliberazione della Giunta Regionale del 29.7.2002, n.1189) ha

delineato una manovra prevalentemente pluriennale, articolata su di un numero di anni

variabile (3/5 anni). Pertanto, le successive direttive (contenute nelle deliberazioni n.942 del

7 agosto 2003 e n.610 del3 maggio 2004) riprendono gli obiettivi finali o strumentali della

manovra avviata nel 2002, apportando le integrazioni necessarie per tenere conto degli

aggiornamenti intervenuti al quadro degli adempimenti regionali (che, per completezza, si

riportano in allegato alla presente).

Poiché tali direttive erano destinate a regolare anche i rapporti contrattuali individuali

di lavoro dei suddetti Direttori Generali, è stato anche assegnato un “peso percentuale” a

ciascun singolo obiettivo gestionale e costruito un sistema di controllo e verifica del loro

grado di raggiungimento ad un apposito nucleo di valutazione.

Istituita l’ASL unica –A.S.Re.M, sono rimaste affidate agli ex Direttori Generali non

solo le funzioni di Commissario liquidatore delle soppresse strutture, ma anche le direzioni

delle 4 zone territoriali in cui è suddivisa l’ASReM60.

Il dr. Verrecchia – sostituito dal dr. Giovanni Giorgetta nella direzione della zona

territoriale di Termoli - risultava destinatario di <<incarico di affiancamento e supporto al

57 si pensi ad esempio al decremento demografico complessivo della regione e al decremento demografico sofferto dalle c.d. zone interne per carenza dell’offerta di lavoro, al decremento della natalità e alla sempre più alta incidenza della popolazione anziana > 65 anni 58 il sistema era articolato in n.7 AA.SS.LL., poi ridotte a n.4 dalla legge regionale 14 maggio 1997, n. 11, e, dal 2006, strutturato su un'unica ASL con la citata legge n.9 del 2005 59 da ultimo il P.S.N. 2003-2005 (approvato dal D.P.R. 23 maggio 2003), ed ora il P.S.N. 2006-2008 (approvato dal D.P.R. 7 aprile 2006) 60 cfr. delibera n.1881 del 30 dicembre 2005. Per la zona n.4 di Termoli-Larino anche la delibera 3 febbraio 2006,

n.119 e successive proroghe

41

Presidente della Regione e all’esecutivo regionale in riferimento alla procedura di

approvazione del Piano sanitario regionale>> in corso di approvazione61.

Al di fuori dell’area gestionale dei Direttori generali delle AA.SS.LL. sono rimasti

sempre incardinati presso la struttura regionale i rapporti con l’Istituto privato di ricerca e

cura a carattere scientifico “IRCCS-Neuromed” di Pozzilli (IS) e con il Centro di alta ricerca e

formazione della “Università Cattolica del Sacro Cuore” di Campobasso.

A tal proposito occorre evidenziare come il protocollo di intesa sottoscritto il 22

maggio 2003 con tale ultima struttura (approvato con deliberazione di Giunta Regionale del

21 maggio 2003, n.599) ha previsto la retribuzione delle prestazioni rese non su base

tariffaria, bensì sulla base dei costi sopportati, fino al 31 dicembre 2004 (ivi, art.14, lett.B,

ultimo capoverso).

Per la rilevante incidenza che la spesa farmaceutica ha sui costi complessivi

dell’ambito sanitario, è opportuno riferire anche in merito al mancato contenimento della

spesa farmaceutica entro i limiti normativamente programmati (il 13% della spesa sanitaria

complessiva, per l'assistenza farmaceutica territoriale; il 16% per l'assistenza farmaceutica

complessiva), la cui violazione comporta la speciale sanzione – rimessa alla competenza

dell’AIFA (Agenzia Italiana del farmaco) - a carico della Regione nella misura del 40%62,

mentre il 60% viene sopportato dalle imprese farmaceutiche (cfr. delibera del Consiglio di

amministrazione n. 34 del 22/12/2005).

È da dire, peraltro, che la distanza rispetto al tetto percentuale, registrata

nell’esercizio 2004 (incidenza sul FSR della spesa farmaceutica convenzionata pari al 14,8%,

con uno scostamento assoluto di 9 mln di euro) è andata diminuendo nel corso dell’esercizio

2005, come si ricava dal quadro sinottico successivo:

61 cfr. deliberazione di Giunta Regionale n.367, del 2 aprile 2007 62 per il tetto della spesa farmaceutica territoriale si veda l’art.5, comma 1 del citato d.l. n.347/01, convertito con l. n.405/01, mentre per quello della spesa farmaceutica complessiva si veda l’art.48, comma 1, del citato d.l. n.269/03 convertito con l. n.326/03. Quest’ultimo articolo, nel definire la responsabilità regionale per la quota del 40% di travalicamento, richiamava la sanzione, prevista dall’art. 4 della l. n.112 del 2002, della perdita di accesso all’adeguamento del finanziamento del SSN. Sanzione questa, che sembra ormai superata a seguito della differente disciplina recata nella finanziaria 2005 (comma 181), la quale tuttavia ne conferma in altro modo gli effetti, condizionando l’erogazione alle Regioni di complessivi 1.000 milioni di euro (1.200 e 1.400 per il 2006 e il 2007) al rispetto dei livelli di spesa farmaceutica fissati dal d.l. 269, dai quali e dal necessario ripiano è poi possibile prescindere – ma limitatamente all’anno 2004 – qualora l’equilibrio complessivo del relativo sistema sanitario venga rispettato e puntualmente assolto l’obbligo di erogazione dei livelli essenziali (comma 182)

42

(tab.14)

REGIONE MOLISE scostamento dal tetto programmato di spesa farmaceutica

ANNO 2005

(in milioni di euro)

FARMACEUTICA CONVENZIONATA

FSR 2005 (al netto ricavi

ed entrate proprie)

TETTO 13%

SPESA NETTA 2005

(al netto misure di ripiano 2004)

Incidenza % su FSR

Scostamento assoluto

(al netto misure di ripiano 2004)

Molise 507,58 65,99 67,43 13,3 + 1,44

ITALIA 88.195,00 11.465,35 12.494,34 14,2 + 1.028,99

FARMACEUTICA

NON CONVENZIONATA

FSR 2005 TETTO 3%

SPESA NETTA 2005

Incidenza %

su FSR

Scostamento assoluto

Molise 507,58 15,23 18,57 3,7 + 3,35

ITALIA 88.195,00 2.645,85 3.226,65 3,7 + 580,80

FARMACEUTICA COMPLESSIVA

FSR 2005

TETTO 16%

SPESA NETTA 2005

% su FSR Scostamento assoluto

Molise 507,58 81,21 86,00 16,9 + 4,79

ITALIA 88.195,00 14.111,20 15.720,99 17,8 + 1.609,79

fonte: agenzia italiana del farmaco – AIFA (www.agenziafarmaco.it)63 Tuttavia va rilevato che il disavanzo di gestione del SSR ha raggiunto il valore di oltre

250.000.000,00 di euro64 - ma quello stimato dalla Sezione delle Autonomie (Del. N.

14/2006) su dati forniti dal Ministero della salute risulta superiore ai 300 milioni di euro - e la

spesa farmaceutica, sia pur inferiore in termini assoluti rispetto all’esercizio precedente, ha

superato di misura (16,94%) il tetto fissato dallo Stato (16% della spesa sanitaria

complessiva, che nel Molise copre l’80% circa del bilancio regionale), con un conseguente

inevitabile esborso di risorse finanziarie, a libera destinazione, per euro 4.790.000,00.

Quanto invece all’assenza di un efficiente sistema di monitoraggio sanitario regionale,

si ricorda che la raccolta e la gestione dei dati è affidata alle singole strutture sanitarie, agli

uffici regionali e alla “Molise Dati”, società informatica delle Regione Molise.

Ma le attività di coordinamento, verifica e vidimazione sono attribuite formalmente al

Servizio informativo sanitario (presso il l’Assessorato alla Sanità). Infatti, l’atto di

organizzazione delle strutture dirigenziali della Regione Molise imputa ad esso:

•••• la validazione dei flussi informativi provenienti dalle AA.SS.LL.; •••• il controllo di qualità dei dati; •••• il controllo della congruenza dei dati di attività, strutturali e finanziari;

63 i dati utilizzati per l’elaborazione sono forniti e certificati dall’Osservatorio Nazionale sull’Impiego dei Medicinali (OsMed), sulla base dei dati mensili trasmessi all’AIFA dalle 18.000 farmacie, dati che si riferiscono a tutte le prescrizioni di medicinali rimborsati dal SSN. La spesa netta è quantificata al netto del valore del ticket e dello sconto obbligatorio per il farmacista, ed al lordo dell’IVA sui farmaci (10%). I dati così ottenuti risultano più completi rispetto a quelli desumibili dai CE aziendali, confluiti poi nei consolidati regionali, perché danno contezza non solo della spesa farmaceutica convenzionata, ma anche di quella non convenzionata (ospedaliera + distribuzione diretta). Le divergenze con i dati risultanti dai modelli di CE forniti dalle Regioni al Ministero della salute rimangono tuttavia modeste: deliberazioni nn. 7/2005e 14/2006 della Sezione Autonomie della Corte dei conti 64 cfr. DPEF per il 2006, pag. 38.

43

•••• il coordinamento delle attività svolte dalla Molise Dati in tema di gestione di banche dati sanitarie;

•••• il controllo dei ricoveri (SDO-DRG); •••• il controllo e la gestione della mobilità sanitaria65.

Va infine rilevato che durante le distinte istruttorie sono emerse incoerenze interne dei

dati raccolti a livello regionale, che non hanno trovato idonea spiegazione mentre i dati del

Ministero della Salute - acquisiti per rendere possibili raffronti su base nazionale -

evidenziano disallineamenti rispetto quelli definiti a livello regionale. Aspetti questi che la

Sezione ha avuto modo di censurare66.

65 cfr. tali attribuzioni, già rintracciabili nelle deliberazioni di Giunta regionale n.431 del 20 marzo 2000, n.1235 del 17 ottobre 2003 e n.1063 del 30 luglio 2004, risultano ancora nel vigente atto di organizzazione delle struttura regionale, di cui alla deliberazioni n.1235 del 4 ottobre 2004 66 cfr. relazioni alle gestioni 2001/2004 approvate con le deliberazioni n.3 del 15 luglio 2003 e n.8 del 18 maggio 2006

44

Intesa Stato – Regioni del 23 marzo 2005 (repertorio atti n.2271) (Allegato 1) QUADRO DEGLI ADEMPIMENTI REGIONALI

a) mantenere stabilità ed equilibrio di gestione del servizio, tramite: - misure di contenimento della spesa (strumenti di controllo della domanda, riduzione della spesa

sanitaria o in altri settori, applicazione di strumenti fiscali);

- la quantificazione dei maggiori oneri a proprio carico, indicandone la copertura (art.4, commi 2 e 3, del d.l. n.347/01, convertito dalla l. n.405/01).

Al fine del rispetto dell’equilibrio economico - oltre l’obbligo per le strutture sanitarie di effettuare spese solo nei limiti degli obiettivi economico-finanziari assegnati in preventivo - è costruito un meccanismo di monitoraggio trimestrale dell’andamento gestionale, talché i direttori generali delle strutture sanitarie sono tenuti a presentare, ogni tre mesi - per via informatica alla Regione, al MEF e al Ministero della salute - una certificazione di accompagnamento del Conto Economico Trimestrale, in ordine alla coerenza con gli obiettivi sull’indebitamento delle Amministrazioni pubbliche, assegnati in sede di bilancio preventivo economico per l’anno di riferimento67. In caso di certificazione di non coerenza con i predetti obiettivi, i suddetti direttori generali sono tenuti a presentare contestualmente un piano con le misure idonee a ricondurre la gestione nei obiettivi assegnati. La certificazione di non coerenza delle condizioni di equilibrio comporta automaticamente il blocco delle assunzioni del personale dell’azienda e dell’affidamento di incarichi esterni per consulenze non a carattere sanitario per l’esercizio in corso. Qualora per esigenze straordinarie si renda necessario assumere iniziative di gestione comportanti spese non previste ed incompatibili con gli obiettivi, i direttori generali devono ottenere preventiva autorizzazione dalla Giunta regionale fatti salvi i provvedimenti contingibili ed urgenti e i casi in cui ricorra il pericolo di interruzione di pubblico servizio per i quali le aziende danno comunicazione alla Giunta regionale entro i successivi quindici giorni (art.6 dell’Intesa con riferimento a quanto previsto sub f) dall’art.1, comma 173, della l. n.311/04);

b) adottare i provvedimenti diretti a prevedere, ai sensi dell’articolo 3, comma 2, lettera c), del d.l. n.347/01, convertito dalla l. n.405/01, la decadenza automatica dei direttori generali nell’ipotesi di mancato raggiungimento dell’equilibrio economico delle strutture sanitarie dirette (art.52, comma 4, lettera d). La decadenza opera, in particolare, nei seguenti casi: - mancata o incompleta presentazione della certificazione trimestrale di cui sopra, nei termini

stabiliti dalla Regione;

- mancata presentazione del piano di rientro nei termini definiti dalla regione;

- mancata riconduzione della gestione nei limiti degli obiettivi assegnati entro il 30 settembre (qualora la situazione di disequilibrio sia stata certificata nel primo o nel secondo trimestre) ovvero entro il 31 dicembre (qualora la situazione di disequilibrio si sia verificata nel corso del terzo o quarto trimestre: art.6, comma 2 dell’Intesa con riferimento a quanto previsto sub f) dall’art.1, comma 173, della l. n.311/04);

c) adempiere alle disposizioni in materia di acquisto di beni e servizi (art. 2, comma 1, del d.l. n.347/01, convertito dalla l. n.405/01, cosi come modificato dall’art.3, comma 168, della l n.350/03);

d) adempiere agli obblighi informativi inerenti la spesa (modelli CE, SP, CP ed LA di cui ai d.m. 16 febbraio 2001, d.m. 28 maggio 2001, d.m. 29 aprile 2003, d.m. 18 giugno 2004) e gli indicatori e parametri gestionali (d.m. 12 dicembre 2001), secondo i contenuti e le tempistiche previste dal Nuovo Sistema Informativo Sanitario (NSIS), che impone anche l’adozione di una contabilità analitica per centri di costo e responsabilità (art.3 dell’Intesa con riferimento a quanto previsto sub c) dall’articolo 1, comma 173, della l. n.311/04). Adempimenti, questi, a cui condizionare - con provvedimenti da adottare entro il 30 ottobre 2005 – anche la confermabilità dell’incarico dei Direttori Generali delle aziende sanitarie;

e) adeguarsi alle prescrizioni del patto di stabilità interno (art.1 del d.l. n.347/01, convertito dalla l. n.405/01);

f) mantenere l’erogazione delle prestazioni ricomprese nei LEA (d.PCM 29 novembre 2001 e successive modifiche ed integrazioni; art.54 della l. n. 289/02 e art.1, comma 169, della l. n.311/04). A tal uopo, è ora previsto che le Regioni attivino un flusso informativo a beneficio dell’istituendo Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei LEA e trasmettano al Ministero della salute ed al MEF i provvedimenti inerenti i LEA adottati successivamente all’entrata in vigore del d.PCdM 29 novembre 2001 (lettere h) ed i) dell’art.4 e art.12 dell’Intesa con riferimento a quanto previsto sub d) dall’art.1, comma 173, della l. n.311/04);

g) adottare lo standard di dotazione media di posti letto: - 5 per mille abitanti, di cui l’1 per mille riservato alla riabilitazione ed alla lungodegenza post-acuzie

(articolo 3, comma 4, del d.l. n.347/01, convertito dalla l. n.405/01);

- 4,5 posti letto per mille abitanti, comprensivi della riabilitazione e della lungodegenza post-acuzie, con conseguente adeguamento delle dotazioni organiche programmare entro l’anno 2007, ma con definizione di obiettivi intermedi per gli anni 2005 e 2006, oggetto di verifica (da programmare entro il 30 settembre

67 le informazioni contabili riportate nella verifica trimestrale devono in ogni caso corrispondere alle informazioni contabili periodicamente inviate al Sistema Informativo Sanitario attraverso i modelli CE ed SP contenuti nel decreto ministeriale 16 febbraio 2001 e nel decreto ministeriale 28 maggio 2001

45

continua ADEMPIMENTI REGIONALI

2005). Condizioni demografiche particolari possono giustificare una variazione in aumento non superiore al 5% (art.4 lettera a) dell’Intesa con riferimento a quanto previsto sub d) dall’articolo 1, comma 173, della l. n.311/04);

h) adottare criteri e modalità precipue per l’erogazione delle prestazioni che non soddisfano il principio di appropriatezza organizzativa e di economicità nella utilizzazione delle risorse, in attuazione del punto 4.3 dell’Accordo Stato-Regioni del 22 novembre 2001. La relativa verifica avviene secondo le modalità definite nell’accordo del 1° luglio 2004, atto rep. n.2035, (art.52, comma 4, lettera b), della l. n.289/02). E’ ora anche prevista – oltre lo sviluppo e l’implementazione di percorsi diagnostici e terapeutici (art.4 lettera g) e art.7 dell’Intesa con riferimento a quanto previsto sub d) dall’art.1, commi 173 e 179, della l. n.311/04) - l’adozione di provvedimenti volti a calmierare l’offerta e la domanda ospedaliera:

- promuovere (entro il 30 settembre 2005) il passaggio dal ricovero ordinario al ricovero diurno

- ed il potenziamento di forme alternative al ricovero ospedaliero, garantendo (entro l’anno 2007, ma con definizione di obiettivi intermedi per gli anni 2005 e 2006, oggetto di verifica) il mantenimento dei tassi di ospedalizzazione per i ricoveri ordinari e per ricoveri in regime diurno entro il 180 per mille abitati residenti, di cui quelli in regime diurno di norma pari al 20% (ivi, art.4 lettera b);

- assicurare adeguati programmi di assistenza domiciliare integrata, di assistenza residenziale e semiresidenziale extraospedaliera (ivi, art.4 lettera c);

- stabilire, nella definizione delle tariffe delle prestazioni di assistenza ospedaliera, un valore soglia di durata della degenza per i ricoveri ordinari nei reparti di lungo degenza, oltre il quale si applica una significativa riduzione della tariffa giornaliera, fatta salva la garanzia della continuità dell’assistenza. In fase di prima applicazione fino all’adozione del relativo provvedimento regionale, il valore soglia è fissato in un massimo di 60 giorni di degenza, con una riduzione tariffaria pari ad almeno il 30% della tariffa giornaliera piena (ivi, art.4 lettera d);

i) attuare, nella prospettiva dell’eliminazione o del significativo contenimento delle liste di attesa, le adeguate iniziative, senza maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, dirette a favorire lo svolgimento, presso gli ospedali pubblici, di accertamenti diagnostici in maniera continuativa, con l’obiettivo finale della copertura del servizio nei sette giorni della settimana, in armonia con quanto previsto, in tema, dall’Accordo del 14 febbraio 2002, atto rep. n.1387. A tale fine, la flessibilità organizzativa e gli istituti contrattuali della turnazione, del lavoro straordinario e della pronta disponibilità, potranno essere utilizzati, unitamente al recupero di risorse attualmente utilizzate per finalità non prioritarie, per ampliare notevolmente l’offerta dei servizi, con diminuzione delle giornate complessive di degenza. Annualmente le Regioni predispongono una relazione da presentare in sede di Conferenza Stato-Regioni, anche ai fini del successivo inoltro da inviare al Parlamento, circa l’attuazione dei presenti adempimenti e dei risultati raggiunti (art.52, comma 4, lettera c), della l. n.289/02);

j) attivare sul proprio territorio il monitoraggio delle prescrizioni mediche, farmaceutiche, specialistiche ed ospedaliere di cui ai commi 5-bis, 5-ter e 5-quater dell’articolo 87 della l. 23 dicembre2000, n.388; la relativa verifica avviene secondo modalità definite in sede di Conferenza Stato- Regioni (art. 52, comma 4, lettera a), della l. n.289/02). Tale adempimento regionale si considera rispettato dall’applicazione, in rapporto allo stato di attuazione delle procedure previste, delle disposizioni dell’articolo 50 del d.l. n.269/03 convertito, con modificazioni, dalla l. n.326/03. Tale adempimento si intende rispettato anche nel caso in cui le Regioni dimostrino di avere realizzato, in rapporto allo stato di attuazione delle procedure previste, direttamente nel proprio territorio sistemi di monitoraggio delle prescrizioni mediche, nonché di trasmissione telematica al MEF, di copia dei dati dalle stesse acquisiti, i cui standard tecnologici e di efficienza ed effettività, verificati d’intesa con il MEF, risultino non inferiori a quelli realizzati in attuazione dell’articolo 50 del d.l. n.269/03 convertito dalla l. n.326/03;

k) adottare tutti i provvedimenti, in rapporto allo stato di attuazione delle procedure previste, affinché le strutture sanitarie e, ove autorizzati dalle Regioni, gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico ed i policinici universitari - che consegnano i ricettari ai medici del SSN di cui al comma 2, dell’ articolo 50 del d.l. n.269/03 convertito dalla l. n.326/03, in numero definito, secondo le loro necessità - comunichino immediatamente al MEF, in via telematica, gli estremi identificativi dei medici ai quali è effettuata la consegna, dello studio, laboratorio ovvero struttura sanitaria nei quali gli stessi operano, nonché la data della consegna e i numeri progressivi regionali delle ricette consegnate. Con provvedimento dirigenziale del MEF sono stabilite le modalità della trasmissione telematica (art.50, comma 4, del d.l. n.269/03 convertito dalla l. n.326/03);

l) ripianare il 40 per cento del proprio superamento del tetto per la spesa farmaceutica, attraverso l’adozione di specifiche misure in materia di farmaceutica, di cui all’articolo 4, comma 3, del d.l. n.347/01, convertito, con modificazioni, dalla l. n.405/01 (art.48, comma 5, lettera f) del d.l. n.269/03 convertito, con modificazioni, dalla l. n.326/03);

m) adottare e porre in esecuzione, entro date certe, i Piani regionali per gli interventi previsti, rispettivamente, dal Piano nazionale della prevenzione68 e dal Piano nazionale dell’aggiornamento del personale

68 adozione (entro il 30 giugno 2005) del Piano regionale per gli interventi previsti dal Piano nazionale della prevenzione, coerentemente con il vigente Piano sanitario nazionale: effettività del finanziamento (complessivi 200

46

continua ADEMPIMENTI REGIONALI

sanitario69 (art.4 lettere e) ed f), nonché allegati nn.2 e 3 dell’Intesa del 23 marzo 2005 con riferimento a quanto previsto sub d) dall’articolo 1, comma 173, della l. n.311/04);

n) rispettare, dal 2005 al 2007, il vincolo di crescita del 2% dei costi di produzione del servizio sanitario, al netto di eventuali costi di personale (cui si applicano le disposizioni di cui ai commi 98 e 116 dell l.n.331/04), rispetto ai dati di preconsuntivo relativi al quarto trimestre dell’anno precedente, al netto di eventuali costi di personale di competenza di precedenti esercizi (art.5 dell’Intesa con riferimento a quanto previsto sub e) dall’articolo 1, comma 173, della l. n.311/04)70

milioni di euro) e attività svolte saranno oggetto di verifica da parte del Centro nazionale per la prevenzione e il controllo della malattie 69 adozione (entro il 30 luglio 2005) e avvio (entro il 30 settembre 2005) del Piano regionale per gli interventi previsti dal Piano nazionale dell’aggiornamento del personale sanitario (da approvarsi con separata intesa entro il 30 maggio 2005 coerentemente con il vigente Piano sanitario nazionale): effettività del finanziamento previsto (complessivi 50 milioni di euro) e attività svolte saranno oggetto di verifica da parte del Centro nazionale per l’ECM (da istituirsi con la richiamata intesa: art.4 lettera f) e all’allegato n.3 dell’Intesa del 23 marzo 2005) 70 dubbi sulla plausibilità di un simile tasso di crescita sono stati espressi sia perché risultante inferiore a quello previsto per il PIL nominale, sia perché risultante inferiore alla crescita media della spesa sanitaria stimata dal Governo (nel DPEF 2005-2008) nel 3,7%. Molto lontano, d’altronde, anche dal livello di crescita media registrata nel triennio precedente, di poco inferiore al 5%.: cfr deliberazione Sezione Autonomie n.7/05, PARTE III - § 4

47

5. L’avanzo di amministrazione

L’art. 20 della nuova legge di contabilità regionale (n.4/2002) distingue l’avanzo di

amministrazione in due tipologie: una relativa a fondi non vincolati (cosiddetto avanzo

“buono”) e l’altra a fondi vincolati (avanzo “finalizzato”).

Per quanto attiene alla fase di previsione - come mostra la successiva tabella -

l’avanzo presunto applicato al bilancio 2005, ai sensi della legge n.2/2004, è stato di euro

398.038,72 migliaia di euro, di cui 392.711,34 migliaia di euro rappresentano la parte

vincolata, o avanzo finalizzato, mentre i fondi a libera destinazione corrispondono ad euro

5.327.38 migliaia di euro.71

Relativamente a quest’ultima componente dell’avanzo (c.d. “buono”), non è

rinvenibile, per gli esercizi 2003 e 2004, una tabella analoga a quella – tuttavia utile - allegata

alla legge di bilancio 2002 (l.r.n.8/2002) che elencava i capitoli di spesa finanziati e l’utilizzo

dello stesso.

Al termine della gestione finanziaria, il risultato contabile di amministrazione emerso

dal rendiconto generale della regione Molise per l’esercizio 2005 è costituito da un saldo

differenziale positivo di 221.459.922,62 euro.

Si è ritenuto opportuno riportare nella seguente tabella i dati riepilogativi riguardanti

gli avanzi presunti applicati al bilancio e quelli accertati in sede di rendiconto, contenuti nelle

leggi regionali di approvazione dei relativi documenti contabili, confrontando gli esercizi

compresi nell’arco del triennio 2003-2005:

71 Giova ricordare, come già precisato nella precedente relazione, che tale risultato assume un significato

prevalentemente teorico contabile più che economico finanziario; sulla composizione dell’avanzo d’amministrazione, infatti, incidono le economie vincolate ed i residui perenti. Le prime, in particolare, conseguono ad autorizzazioni di spesa finanziate attraverso entrate di provenienza statale e comunitaria a destinazione vincolata (ex art.22 l.r. n.4/2002), non impegnate nel corso dell’esercizio in cui sono state assegnate; le relative spese vengono nuovamente iscritte nel pertinente capitolo di bilancio, nella competenza dell’esercizio successivo, e la loro copertura è assicurata con il ricorso all’avanzo d’amministrazione. I residui perenti, pur non figurando più in bilancio, incidono, comunque, sulle disponibilità finanziarie in termini di garanzia di assolvimento di obbligazioni giuridiche ancora esistenti, in quanto regolarmente assunte e per le quali non siano ancora decorsi i termini di prescrizione.

48

(tab.15)

LEGGI REGIONALI

(migliaia di euro)

n.2/2004 n.28/2004 n.6/2005 n.37/2005 n.4/2006 n.40/2006

( bil.'04 ) ( rend.'03 ) ( bil.'05 ) ( rend.'04 ) ( bil.'06 ) ( rend.'05 )

fondo di cassa 102.032,79 105.836,76 166.480,55 291.624,19 153.407,00 153.407,35

residui attivi 1.484.216,53 1.404.212,94 1.437.660,24 1.333.470,89 2.052.578,93 2.053.769,80

residui passivi 1.379.493,83 1.270.344,85 1.206.102,07 1.154.296,89 1.985.894,82 1.985.717,23

(applicato) (accertato) (applicato) (accertato) (applicato) (accertato) avanzo d'amm.ne

206.755,49 239.704,85 398.038,72 470.798,19 220.091,11 221.459,92

di cui: finalizzato 201.280,41 392.711,34 215.742,30

buono 5.475,08 5.327,38 4.348,81

Nella tabella sopra riportata si evidenzia che l’ammontare dell’avanzo di

amministrazione negli esercizi considerati esprime una differenza fra il valore

presuntivamente applicato al bilancio di previsione e quello definitivamente accertato nel

rendiconto del relativo esercizio. Tale tabella, contenente il raffronto dei dati inerenti

all’esercizio 2005 evidenzia, in particolare, come il margine di divaricazione tra l’avanzo

presunto (da bilancio di previsione) e quello accertato (da rendiconto) risulti superiore a 176

milioni di euro.

In realtà, il risultato di amministrazione del 2005 rivela un saldo finanziario di oltre

221 milioni di euro, più che dimezzatosi rispetto a quello dell’esercizio 2004 (di circa 470

milioni) e sensibilmente inferiore a quello dell’esercizio 2003 (di circa 239 milioni). Si deve,

inoltre, registrare un positivo incremento costante dei componenti positivi del fondo di cassa

e dei residui attivi accertati (circa 130 milioni di euro), mentre i residui passivi risultano

sensibilmente aumentati (665 milioni di euro) rispetto al precedente esercizio finanziario.

Dall’esame delle scritture contabili emerge chiaramente – come già riportato nei

precedenti referti – una sostanziale rigidità della componente vincolata e la sensibile, ma

costante riduzione nei tre esercizi considerati (2003, 2004 e 2005) della parte di avanzo

cosiddetto“buono”.

49

VERIFICA AVANZO DI AMMINISTRAZIONE 2005 (tab.16)

ENTRATA

conto tesoriere

determinazione dei residui

residui conservati e stanziamenti

definitivi bilancio riscossioni resid. da riportare

accertamenti al 31 dicembre

maggiori o minori entrate

a b c d (b+c) e (a - d) residui

1.333.470.885,44 141.306.944,50 1.174.055.028,96 1.315.361.973,46 18.108.911,98

f g h i ( g + h ) l (f - i) competenza

2.072.056.858,68 897.590.473,12 879.714.772,58 1.777.305.245,70 294.751.612,98

risultato di amm.ne

derivante dalla gestione

residui

m (e 1 - e) totale

3.405.527.744,12 1.038.897.417,62 2.053.769.801,54 3.092.667.219,16 103.766.937,33

SPESA

conto tesoriere

determinazione dei residui

residui conservati e stanziamenti

definitivi bilancio pagamenti resid. da riportare

impegni minori residui o

economie

a 1 b 1 c 1 d 1 (b 1+ c 1) e 1 (a 1 - d 1) residui

1.154.296.892,39 166.257.161,21 866.163.881,87 1.032.421.043,08 121.875.849,31

f 1 g 1 h 1 i 1 (g 1+ h 1) l 1 (f 1 - i 1) competenza

2.542.855.045,77 1.010.857.098,95 1.119.553.348,55 2.130.410.447,50 412.444.598,27

risultato di amm.ne

derivante dalla gestione competenza

m 1 (l 1 - l) totale

3.697.151.938,16 1.177.114.260,16 1.985.717.230,42 3.162.831.490,58 117.692.985,29

avanzo lordo di amministrazione risultante da chiusura es. 2004

avanzo applicato all'esercizio 2005 p (n - o)

n o

(L.R. n.44/2005) 470.798.187,09 (L.R. n.6/2005) 398.038.720,48

risultato di amministrazione derivante da avanzi precedenti

72.759.466,61

q (m + m1 + p)

avanzo lordo alla chiusura dell'esercizio 2005 294.219.389,23

r (q - p)

avanzo di amministrazione accertato da rendiconto per l'esercizio 2005 221.459.922,62

50

6. Patto di stabilita’ interno nella regione Molise per l’anno 2005

La normativa in tema di patto di stabilità interno, vigente per l’esercizio 2005, dispone

che i valori dei pagamenti e degli impegni, sia correnti che in conto capitale, non superino i

corrispondenti valori del 2003, incrementati del 4,8%72.

In particolare, i commi da 21 a 30, 36 e da 38 a 41 dell’articolo unico della legge 30

dicembre 2004, n.311 (finanziaria per il 2005) delineano, in modo significativamente diverso

rispetto agli anni precedenti, il tipo e il livello dei parametri per il concorso delle Regioni alla

realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2005-2007.

Tali norme innovano la disciplina in materia, estendendo l’applicazione del Patto di

stabilità alla spesa in conto capitale e riducendo la sfera di discrezionalità esistente

nell’applicazione delle nuove modalità di definizione della spesa rilevante a tal fine.

L’effetto combinato di queste due innovazioni determina un incremento, sul piano sia

qualitativo che quantitativo, del contributo richiesto al sistema delle autonomie per il

risanamento dei conti pubblici.

Inoltre, per le sole spese d’investimento è prevista la possibilità di superare i limiti

stabiliti, purché contenuti nella disponibilità dei proventi derivanti da alienazione di beni e da

erogazioni a titolo gratuito. Le Regioni possono destinare tali entrate alla copertura di disavanzi

di gestione verificatisi nel settore sanitario73.

A ben guardare, l’estensione dei vincoli alla spesa in conto capitale e la tassativa

elencazione delle spese escluse dal computo del Patto finiscono per limitare ulteriormente gli

spazi di manovra consentiti e costituiscono sintomo di come la disciplina per il 2005 si

concretizzi nell’apposizione di limitazioni che, applicate a tutte le componenti della spesa, si

sarebbero dovute dimostrare di maggiore impegno.74

72 L’aggregato di spesa al quale devono essere applicati i limiti alla crescita per il 2005 è calcolato, sia per la gestione di competenza che per quella di cassa, quale somma delle spese correnti ed in conto capitale, al netto delle spese di personale (soggette ad apposita disciplina), di quelle per la sanità, delle spese derivanti dall’acquisizione di partecipazioni azionarie e di altre attività finanziarie, dei conferimenti di capitale e delle concessioni di crediti, dei trasferimenti alle pubbliche Amministrazioni, delle spese per interventi a favore dei minori, delle spese per calamità naturali – come definite dalle lettera f del comma 24 della legge finanziaria 2005 – e, limitatamente all’anno 2005, delle spese in conto capitale derivanti da interventi cofinanziati dall’U.E. incluse le corrispondenti quote di parte nazionale. Tra le esclusioni dalla spesa assoggettata al vincolo la legge finanziaria non ha contemplato quella per l’esercizio di funzioni statali trasferite nei limiti dei corrispondenti trasferimenti statali, che nella precedente versione del Patto poteva essere detratta dalla spesa corrente. L’esclusione di tale tipologia di spesa, il cui assoggettamento a vincoli avrebbe potuto costituire un ostacolo al prosieguo del processo di trasferimento delle funzioni, è stata reintrodotta con riferimento alle funzioni trasferite e delegate dal 2004 (art.1-quater della legge n.88 del 31 maggio 2005 che ha integrato il comma 24 della legge finanziaria 2005). In questo modo le nuove attribuzioni assegnate anteriormente a tale data verranno considerate nel limite di spesa e potranno, quindi, subire limitazioni nella effettiva esplicazione. 73 L’assoggettamento ai vincoli del Patto della spesa in conto capitale comporta conseguenze sul piano economico costituite dagli effetti che possono essere determinati dalla limitazione degli investimenti. Ben si comprende, inoltre, come la realizzazione della spesa in conto capitale avvenga sempre sulla base di programmi che hanno una cadenza pluriennale, per cui l’inserimento di elementi estranei nella determinazione dei limiti di spesa annuale può generare effetti distorsivi rispetto alla programmazione effettuata. La rispondenza della spesa in conto capitale a specifici obiettivi e programmi comporta minori elementi di stabilità e regolarità rispetto a quella corrente e la presenza di andamenti maggiormente fluttuanti. Fissare limiti predeterminati ad una tipologia di spesa che risulta per sua natura variabile negli importi può generare difficoltà gestionali laddove nel periodo preso in considerazione, al fine di determinare la base di calcolo per il limite di incremento (esercizio 2003), non siano stati effettuati programmi d’investimento significativi. 74 In realtà la composizione dell’attività di spesa svolta dalle Regioni dimostra che, nonostante l’estensione dei vincoli alla spesa in conto capitale, si è ulteriormente ridotta la spesa rilevante ai fini del Patto.

51

Va inoltre ricordato che la legge finanziaria per il 2005, al co. 5 dell’art. 1, ha introdotto

una misura di fondo per assicurare il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti

in sede di Unione Europea, fissando il limite del 2 % di aumento rispetto alle previsioni

aggiornate del precedente anno della spesa complessiva delle Amministrazioni pubbliche.75

Il Patto di stabilità interno nel 2005, rivolto alla riduzione della spesa complessiva, si

dimostra, pertanto, convergente con le misure introdotte dalla legge finanziaria che mirano a

tenere sotto controllo la dinamica della spesa in tutte le sue componenti76.

Come di consueto, la Regione Molise ha provveduto, al pari delle altre Regioni a Statuto

ordinario, alla compilazione e alla trasmissione trimestrale al Dipartimento della Ragioneria

Generale dello Stato di appositi modelli (2/05/CP, relativo a quella di competenza e 2/05/CS,

relativo alla gestione di cassa) – che erano stati allegati al Decreto del Ministro dell’Economia e

delle Finanze 28 giugno 2005, riguardante il monitoraggio degli adempimenti relativi al Patto di

stabilità interno per l’anno 2005 (art. 1, comma 30, della legge n. 311/2004 e le successive

modificazioni previste dalla legge n. 88 del 31 maggio 2005.) - che confrontano, per gli esercizi

2003, 2004 e 2005, i dati relativi a pagamenti ed impegni avvenuti nel periodo di riferimento77.

Giova ribadire che la rilevazione effettuata per il 2005 risente dell’aspetto innovativo

della disciplina, per cui si discosta, in parte, dallo schema precedente, includendo nel vincolo

anche la spesa in conto capitale.

La Regione Molise, nella relazione allegata al rendiconto 2005, ha applicato la procedura

di calcolo prescritta per il patto di stabilità, utilizzando il prospetto di cui al suddetto D.M.

28.06.2005.

Si riportano, di seguito, due tabelle elaborate da questa Sezione contenenti,

rispettivamente, i dati comparativi dei pagamenti complessivi e degli impegni inerenti sia alle

spese correnti che a quelle in conto capitale, relativamente agli esercizi 2003, 2004 e 2005

(espressi in migliaia di euro).

75 Tale misura dovrebbe rappresentare uno strumento di supporto orientata al rispetto del Patto di stabilità interno. Per le Regioni, tuttavia, contenere l’aumento degli stanziamenti di competenza e di cassa delle spese che hanno impatto diretto sul conto economico consolidato delle pubbliche Amministrazioni, rispetto alle corrispondenti previsioni iniziali del precedente esercizio (ridotte ai sensi del decreto legge n. 168/2004, convertito nella legge n.191/2004) può risultare ancor più impegnativo del rispetto dei vincoli del Patto interno. 76 Concentrare sul versante della spesa l’insieme delle manovre della finanza decentrata è una tendenza che si è andata accreditando negli ultimi anni anche al fine di evitare interventi sulla leva fiscale. 77 La struttura dei prospetti per il monitoraggio del patto 2005 per le regioni a statuto ordinario ricalca sostanzialmente quella dei prospetti predisposti per lo stesso anno per gli enti locali (con esclusione della spesa sanitaria), differenziandosi tuttavia dal precedente modello di rilevazione, inerente al monitoraggio del patto di stabilità dell’anno 2004, per la tipologia delle voci di spesa in questione. Ciò in funzione delle rilevanti novità introdotte nella definizione degli obiettivi programmatici (sia per la gestione di competenza che per quella di cassa) espressi in termini di spese e non più di saldo finanziario per tutti i soggetti coinvolti nel patto di stabilità interno 2005. Occorre, inoltre, precisare che per le Regioni a statuto ordinario è facoltativa la compilazione delle informazioni relative al 2004.

52

(tab.17)

PATTO DI STABILITA’ INTERNO 2005 REGIONE MOLISE

dati cumulati per gli anni 2003, 2004 e 2005 (importi in migliaia di euro)

SPESA Pagamenti complessivi (competenza + residui)

Titolo I - SPESE CORRENTI 2003 2004 2005

Totale titolo I 535.241 568.029 614.270

a detrarre:

Spese per il personale 35.226 37.770

Spese per la Sanità 407.852 463.455

Spese per trasferimenti correnti ad Amministrazioni pubbliche 38.942 47.895

Spese per minori soggetti a provvedimenti autorità minorile - -

Spese per calamità naturali 1.643 6.414

Spese non considerate in sede di accordo ( solo RRS ) -

Spese per funzioni trasferite o delegate dal 01/01/2004 ( solo RSO ) -

Spese correnti nette 51.578 58.736

Titolo II - SPESE IN CONTO CAPITALE 2003 2004 2005

Totale titolo II 159.795 163.322 214.938

a detrarre:

Spese per la sanità 2.921 2.022

Spese per partecipazioni azionarie - -

Spese per acquisizioni di attività finanziarie - -

Spese per conferimenti di capitale - 2.581

Spese per concessioni di crediti 238 1.214

Spese per trasferimenti in c/ capitale ad Amministrazioni pubbliche 47.717 89.897


Spese per interventi cofinanziati dalla UE 57.100 68.667

Spese non considerate in sede di accordo (solo RSO) - -

Spese per funzioni trasferite o delegate dal 01/01/2004 ( solo RSO ) - -

Spese c/cap.le nette 48.470 43.868

Complesso delle spese nette soggette al Patto 100.048 ( a )

102.604

Spese in c/cap. fin.da prov.alien.imm./erogaz. a tit.gratuito 0

Risultato 2005 102.604

Obiettivo programmatico 2005 calcolato in termini di pagamenti complessivi 2003 ( a )+4,8%

0 104.850

differenza tra risultato 2005 e obiettivo programmatico 2005 - 2.246

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati risultanti dai documenti contabili della Regione Molise

53

(tab.18)

PATTO DI STABILITA’ INTERNO 2005 REGIONE MOLISE

dati cumulati per gli anni 2003, 2004 e 2005 (importi in migliaia di euro)

SPESA Impegni

Titolo I - SPESE CORRENTI 2003 2004 2005

Totale titolo I 566.792 559.091 615.415

a detrarre:

Spese per il personale 37.428 37.631

Spese per la Sanità 430.499 475.599

Spese per trasferimenti correnti ad Amministrazioni pubbliche 43.628 37.930

Spese per minori soggetti a provvedimenti autorità minorile - -


Spese non considerate in sede di accordo ( solo RRS ) - -


Spese correnti nette 50.236 58.355

Titolo II - SPESE IN CONTO CAPITALE 2003 2004 2005

Totale titolo II 302.632 401.975 290.069

a detrarre:

Spese per la sanità 2.961 2.022

Spese per partecipazioni azionarie - -

Spese per acquisizioni di attività finanziarie - -

Spese per conferimenti di capitale - 2.581

Spese per concessioni di crediti 238 1.214

Spese per trasferimenti in c/capitale ad Amministrazioni pubbliche 139.615 115.405


Spese per interventi cofinanziati dalla UE 102.083 125.055

Spese non considerate in sede di accordo (solo RSO) - -


Spese c/capitale nette 48.991 42.350

Complesso delle spese nette soggette al Patto 99.227 ( a )

100.705

Spese in c/cap. fin. da prov. alien. imm./erogaz. a tit. gratuito 0

Risultato 2005 100.705

Obiettivo programmatico 2005 calcolato in termini di impegni 2003 ( a )+4,8%

103.989

differenza tra risultato 2005 e obiettivo programmatico 2005 - 3.284


54

Come per l’anno 2004, la Regione Molise non ha dimostrato particolari difficoltà ad

adempiere, a livello aggregato, agli obblighi discendenti dalla normativa statale – riconducibile

pur sempre agli impegni comunitari assunti col Trattato di Maastricht – in tema di patto di

stabilità interno.

Difatti, il risultato annuale in termini di spesa, sia di competenza che di cassa, risulta

decisamente inferiore all’obiettivo programmatico. L’equilibrio del comparto viene ottenuto,

come di consueto, mediante le esclusioni relative alla spesa sanitaria e alle detrazioni per i

trasferimenti ad Amministrazioni pubbliche.78

In particolare, l’obiettivo di competenza risulta raggiunto con margini superiori, ma si

dimostra di importo più basso rispetto a quello di cassa. L’inserimento nel computo della spesa

in conto capitale, di lenta realizzazione, potrebbe aver comportato un innalzamento del livello

dell’obiettivo di competenza.

Con riferimento alla spesa sanitaria, si rileva che le differenze tra competenza e cassa

sono risultate pressoché sensibili nel 2005, contrariamente a quanto invece accaduto nel 2003,

esercizio nel quale sono risultate considerevolmente maggiori.

Circostanza che potrebbe costituire sintomo di parziale copertura dei relativi oneri e

della conseguente formazione di disavanzi non coperti.

Passando all’analisi degli andamenti di spesa desumibili dai dati del patto di stabilità, si

nota, preliminarmente, un dinamismo della spesa corrente lorda, costantemente in crescita per

quanto attiene ai pagamenti, mentre per gli impegni, dopo la flessione fatta registrare nel

2004 (nonostante il rinnovo contrattuale riguardante il personale), nel 2005 si evidenzia un

incremento di oltre 55 milioni di euro rispetto all’esercizio precedente.

La spesa in conto capitale, invece, mostra un andamento discontinuo, essendo

aumentata di circa 99 milioni di euro nel 2004 rispetto alla diminuzione, nel 2005, di circa 111

milioni di euro.

Nella tabella seguente si è ritenuto opportuno confrontare i dati della spesa

complessiva, distinta tra la parte compresa nel patto e non, con quella sanitaria sostenuta nel

triennio 2003 – 2005.

78 In generale, il criterio del limite di spesa non costituisce una novità; infatti, sin dall’esercizio 2002 è stato abbandonato il monitoraggio del saldo, mentre le novità più significative riguardano la completa esclusione della spesa per il personale e l’assoggettamento al vincolo della spesa in conto capitale. In realtà queste novità non sembrano sconvolgere il sistema complessivo dei vincoli imposti alle Regioni in quanto si tratta, in entrambi i casi, di componenti di spesa non di cruciale significatività. Il personale rappresenta una quota ridotta della spesa corrente in quanto le Regioni si configurano maggiormente come enti di programmazione; quella in conto capitale risulta inferiore ad un quarto rispetto a quella corrente e si distribuisce, in gran parte, nelle voci escluse dal Patto, quali trasferimenti a Pubbliche Amministrazioni, interventi cofinanziati e sanità.

55

(Tab.19)

Analisi delle componenti di spesa desumibili dai dati del patto di stabilità

importi in migliaia di euro

impegni pagamenti complessivi 2003 2004 2005

Variazione 2003/2005 2003 2004 2005

Variazione 2003/2005

spesa corrente (1) 566.792 559.091 615.415 8,58 535.241 568.029 614.270 14,77

spesa corrente sanitaria (2) 430.499 475.599 10,48 407.852 463.455 13,63

spesa corrente non sanitaria (3)= (1)-(2) 136.293 139.816 2,58 127.389 150.815 18,39

Spesa corrente non ricompresa nel patto (da dedurre) (4)

86.057 81.461 - 5,34 75.811 92.079 21,46

Spesa corrente soggetta al vincolo (5)=(3)-(4) 50.236 58.355 16,16 51.578 58.736 13,88

Spesa in conto capitale (6) 302.632 401.975 290.069 - 4,15 159.795 163.322 214.938 34,51

Spesa in conto capitale non soggetta al patto (7)

253.641 247.719 - 2,33 111.325 171.070 53,67

Spesa in conto capitale soggetta al vincolo (8)=(6)-(7)

48.991 42.350 13,56 48.470 43.868 - 9,49


Nel confronto tra gli esercizi 2003 – 2005 gli impegni di parte corrente della spesa

sanitaria dimostrano un differenziale di crescita più elevato di circa due punti percentuali

rispetto alle altre componenti.

In termini di pagamenti complessivi, invece, la spesa sanitaria aumenta in percentuale

minore di quella lorda e di quella non ricompresa nel patto.

Occorre evidenziare che nell’esercizio 2004 alla riduzione fatta registrare in termini di

impegni ha corrisposto un’analoga contrazione dei pagamenti che, quindi, sono stati crescenti

rispetto al 2003, determinando una differenza tra il dato di cassa e quello di competenza.

Dall’esame dell’esercizio 2005, va preliminarmente osservato che la spesa complessiva

soggetta al limite di crescita del 4,8%, rispetto al 2003, costituisce appena il 12,37 per cento

della spesa regionale in termini di pagamenti e si riduce ulteriormente in termini di impegni

(all’11,12 %).79

In particolare, la spesa corrente sottoposta al vincolo risulta ancora più bassa, in

termini percentuali, rispetto all’intera spesa regionale (9,56 % dei pagamenti e 9,48 % degli

impegni).

79 Appare evidente che le grandi dinamiche della spesa regionale sfuggono al controllo del Patto; infatti la spesa corrente è cresciuta tra il 2003 e il 2005 di circa l’8,6 per cento per la competenza e di oltre il 14 per cento per la cassa.

56

In ordine alla significatività delle misure del Patto di stabilità interno nei confronti della

spesa regionale, si deve sottolineare che la spesa soggetta al vincolo fa registrare un

incremento nel 2005, rispetto al 2003, pari al 13,88 per cento per i pagamenti e di oltre il 16

% per gli impegni.

La spesa sanitaria, che riveste un peso determinante nella formazione del dato della

spesa corrente, ha invece registrato una crescita più contenuta nel periodo 2003-2005 (10,48

per cento per gli impegni e 13,43 per i pagamenti); mentre la spesa non sanitaria esclusa dal

Patto dimostra ritmi di crescita ben superiori rispetto a quella dell’aggregato sottoposto al

vincolo, essendo aumentati di oltre il 21% i pagamenti, contrariamente agli impegni, diminuiti

del 5,34%.

Un’analisi delle singole voci evidenzia come nell’esercizio 2005 siano aumentate le

spese correnti (sia per la competenza che per la cassa) relative al personale (dovute ai rinnovi

contrattuali) e quelle per le calamità naturali (eventi sismici e alluvionali), mentre le spese dei

per i trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche sono aumentate solo come pagamenti

complessivi, ma diminuite come impegni.

Per la spesa in conto capitale si rileva che ad una contrazione della competenza nel

periodo 2003-2005 (meno 4,15%) si contrappone una significativa crescita dei pagamenti

(34,51 %).

In questo caso il confronto tra le componenti assoggettate e quelle escluse diviene

necessario al fine di comprendere le differenti dinamiche. In particolare, la spesa non soggetta

al Patto registra un lieve calo (-2,33%), in termini di competenza, mentre quella sottoposta al

vincolo aumenta del 13,56%. Ovviamente, le grandezze considerate sono differenti per cui

prevalgono quelle di segno negativo, escluse dal Patto. Analogamente, i pagamenti relativi alla

spesa soggetta al vincolo, pur diminuendo sostanzialmente del 9,49%, non riescono a

compensare l’incremento (del 53,67 %) di quelli della restante spesa esclusa dal patto, che

rappresenta la parte più significativa dell’intera spesa regionale. Tra le componenti escluse

dalle misure limitative si nota uno sviluppo significativo dei trasferimenti in conto capitale ad

Amministrazioni pubbliche, mentre più contenuti risultano gli aumenti degli interventi

cofinanziati dalla U.E, delle spese per le calamità naturali e quelle per concessione di crediti,

per quanto riguarda la cassa. Si registrano aumenti delle suddette componenti anche in termini

di competenza, con la sola eccezione dei trasferimenti ad Amministrazioni pubbliche che, da

139.615 (migliaia di euro) nel 2003, si sono ridotte a 115.405 (migliaia di euro) nel 2005.

Nel 2005 la Regione Molise si è sostanzialmente conformata alle regole stabilite dal

Patto di stabilità interno.

Il rispetto di dette regole, tuttavia, non ha interessato l’intera formazione dei risultati

del comparto; infatti, la spesa complessiva è risultata in crescita oltre i limiti stabiliti dalla

finanziaria.

Va evidenziato che queste dinamiche sono largamente influenzate dalla componente

sanitaria, esclusa dal Patto, che risulta difficile contenere in tetti di spesa predeterminati ed

57

alla quale è dedicata un’apposita parte della presente relazione. Pertanto, le misure del Patto

di stabilità interno si dimostrano di scarsa significatività rispetto all’orizzonte complessivo della

spesa regionale.

Va rilevato, infine, come le misure del Patto di stabilità interno per le Regioni si rivelino

inidonee a determinare il risultato complessivo della finanza regionale, in quanto si rivolgono

ad una quota-parte ridotta della spesa complessiva.

Sulla base dei dati suesposti, può conclusivamente ribadirsi che, come per l’esercizio

2004, anche per il 2005, la Regione Molise ha rispettato i vincoli normativi imposti dal patto di

stabilità interno, per quanto attiene sia ai pagamenti che agli impegni, a differenza di quanto

avvenuto negli esercizi 2002 e 2003.

Al fine di meglio evidenziare il risultato positivo raggiunto nell’esercizio considerato,

sono state elaborate due tabelle esemplificative (n°…… e n°……) – disaggregate per i

pagamenti e per gli impegni – che espongono gli obiettivi programmatici stabiliti e i risultati

conseguiti dalla Regione nell’arco temporale del quadriennio 2002/2005.

(tab.20)

PAGAMENTI (spese correnti vincolate)

(dati in migliaia di euro)

totale esercizio 2000 93.487 (a)

Risultato 2002 (b)

obiettivo programmatico 2002=93.487 (a) + 4,5%

(c) differenza tra (b) ed (c) 2002/ obiettivo

programmatico %

98.999 97.694 1.305 1,34

Risultato 2003 (d)

obiettivo programmatico 2003 = (b)+1,4%

(e) differenza tra (d) ed (e)

2003/ obiettivo programmatico %

103.245 99.062 4.183 4,22

Risultato 2004 (f)

obiettivo programmatico 2004 = (e)+1,7%

(g) differenza tra (f) ed (g) 2004/ obiettivo

programmatico %

99.197 100.746 - 1.549 - 1,54

PAGAMENTI COMPLESSIVI(spese correnti e in conto capitale)


totale esercizio 2003 100.048 (h)

Risultato 2005 (i)

obiettivo programmatico 2005 = (h)+4,8%

(j) differenza tra (i) ed (j) 2005/ obiettivo

programmatico %

102.604 104.850 - 2.246 - 2,14

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati risultanti dai documenti contabili della Regione Molise.

58

L’obiettivo programmatico per il 2005 relativo ai pagamenti effettuati, stabilito dal patto

di stabilità interno, corrisponde per la Regione Molise a 104.850 migliaia di euro. Tale importo

non è stato superato nell’esercizio 2005, in quanto l’ammontare delle spese vincolate, a

chiusura dell’esercizio 2005, è risultato inferiore di 2.246 migliaia di euro rispetto alla soglia

prevista, equivalente a 2,14 punti percentuali inferiori al limite consentito.

La seguente tabella mostra il trend storico, in termini percentuali, del mancato rispetto

del limite normativo per il 2003, con un’eccedenza del 4,22%, e per il 2002, dell’1,4.

(tab.21)

IMPEGNI (spese correnti vincolate)


totale esercizio 2000 99.381 (a)

Risultato 2002 (b)

obiettivo programmatico 2002=99.381(a) + 4,5%

(c) differenza tra (b) e (c)


111.912 103.853 8.059 7,76

Risultato 2003 (d)

obiettivo programmatico 2003 = (b)+1,4%

(e) differenza tra (d) ed (e)


105.937 105.307 630 0,60

Risultato 2004 (f)

obiettivo programmatico 2004 = (e)+1,7%

(g) differenza tra (f) e (g) 2004/ obiettivo

programmatico %

105.859 107.097 - 1.238 - 1,16

IMPEGNI (spese correnti e in conto capitale)


totale esercizio 2003 99.227 (h)

Risultato 2005 (i)

obiettivo programmatico 2005 = (h)+4,8%

(j) differenza tra (i) ed (j)


100.705 103.989 - 3.284 - 3,15


Riguardo gli impegni, il costante, progressivo miglioramento riscontrato nel quadriennio

ha consentito, nel 2005, di ottenere un risultato inferiore di 3.284 migliaia di euro rispetto

all’obiettivo programmatico di 103.989 migliaia di euro.

Al riguardo, dalla surriportata tabella emerge perspicuamente che, mentre nel 2002

l’obiettivo programmatico era stato superato del 7,76 % e nell’esercizio successivo dello 0.6%,

nel 2005 si è registrato uno scostamento di segno negativo (–3,15%) rispetto alla soglia-

limite, con un risultato significativamente migliore anche rispetto a quello del 2004 (-1,16 %).

59

7.L’indebitamento regionale 7.1 Disciplina normativa nazionale e regionale

La disciplina a livello nazionale in materia di indebitamento delle Regioni è contenuta

nell’art.23 del d.lgs.n.76/2000 che, oltre a recare modifiche all’art.10, comma 2, della legge

n.281/70, prevede che non possa essere autorizzata la contrazione di nuovo indebitamento se

non sia stato approvato dal Consiglio regionale il rendiconto dell’esercizio di due anni

precedenti a quello al cui bilancio il nuovo indebitamento si riferisce. Inoltre, l’autorizzazione

all’indebitamento concessa con la legge di approvazione del bilancio o con leggi di variazione

del medesimo decade al termine dell’esercizio cui il bilancio si riferisce.

La disciplina regionale in materia di indebitamento attualmente vigente è contenuta

nell’art.36 della legge di contabilità regionale n.4/2002 che prevede, fra le altre cose, che il

ricorso alla contrazione di mutui o all’emissione di prestiti obbligazionari, con oneri a carico del

bilancio della Regione, sia possibile solo in forza di specifica autorizzazione contenuta nella

legge di approvazione del bilancio di previsione ovvero nelle leggi di variazione.

Tale disciplina, analogamente a quella nazionale ed in linea con quanto già disposto nella

legge n.335/76, prevede una serie di limiti al ricorso all’indebitamento da parte delle regioni

con oneri a carico del proprio bilancio.

Primo fra tutti, il limite quantitativo, previsto dal comma 2 dell’art.36, ove si dispone che

l’importo delle annualità di ammortamento per quota capitale ed interessi, in aggiunta alle

annualità riferite a mutui ed altre forme di indebitamento in estinzione nell’esercizio

considerato, nonché a quelle riferite a mutui già autorizzati ma ancora da contrarre, non può

superare il limite di cui all’art.10, comma 2, della legge n.281/70, così come modificato

dall’art.23 del d.lgs.n.76/2000, vale a dire il 25% dell’ammontare complessivo delle entrate

tributarie non vincolate della Regione e deve trovare copertura finanziaria nell’ambito del

bilancio pluriennale. 80

Le entrate non vincolate si ricavano dalla differenza tra il totale delle entrate tributarie di

cui al Titolo I e le entrate tributarie vincolate, costituite dalle voci delle quote di imposte e

tasse il cui gettito è riservato alle regioni, anche se istituite con legislazione statale.

Il limite procedurale è invece costituito dalla previsione della necessaria pregiudizialità

dell’approvazione, con legge regionale, del rendiconto riferito a due esercizi precedenti rispetto

a quello cui si riferisce l’autorizzazione.

Il rispetto del suddetto vincolo trova fondamento in un duplice ordine di ragioni: in primo

luogo, nella finalità di incentivare una tempestiva approvazione dei conti consuntivi, nei termini

80 Nella individuazione dell’ammontare delle entrate da prendere in considerazione per il calcolo prescritto occorre tenere conto che si devono considerare vincolate : 28% del tributo per deposito in discarica di rifiuti solidi; l’IRAP ; l’IRPEF e l’IVA ; le tasse regionali in materia di caccia (legge 157/92 art.23) ; la tassa per il diritto allo studio universitario; la tassa di abilitazione all’esercizio professionale. Inoltre, l’art.83 della legge finanziaria ha precisato che le risorse destinate al finanziamento del servizio sanitario nazionale sono state riconosciute entrate libere da vincolo di destinazione mentre la spesa per i livelli essenziali di assistenza è vincolata nella quota di riparto definita nel calcolo del fabbisogno regionale.

60

prescritti dalla normativa contabile vigente, ed in secondo luogo, nell’impedire l’elusione dei

limiti quantitativi all’indebitamento, connessa all’impossibilità di un riscontro contabile

suffragato da dati finanziari certi ed aggiornati.

Il limite temporale è rappresentato dal fatto che l’autorizzazione alla contrazione di mutui

o, comunque, al ricorso a forme di indebitamento decade alla fine dell’esercizio di riferimento.

Dal suddetto principio di validità annuale dell’autorizzazione alla contrazione di mutui deriva,

come logico corollario, che le entrate derivanti dalla contrazione di nuovi mutui o prestiti,

perfezionati entro il termine dell’esercizio, se non riscosse, vengono iscritte tra i residui.

Diversamente, le somme iscritte nello stato di previsione dell’entrata del bilancio in relazione

ad operazioni di contrazione di nuovi mutui o prestiti autorizzati, ma non perfezionati entro il

termine dell’esercizio, costituiscono minori entrate rispetto alle previsioni.

Infine, particolare attenzione deve essere rivolta al limite qualitativo dell’indebitamento,

di cui al comma 1 del citato art.36, che può essere autorizzato solamente per coprire:

� le spese di investimento al netto di quelle finanziate con entrate a

destinazione vincolata;

� le spese per l’assunzione di partecipazioni a società finanziarie regionali;

� la quota parte del disavanzo presunto alla fine dell’esercizio precedente

conseguente alla mancata contrazione dell’indebitamento autorizzato dalla legge

di bilancio o di variazione di quell’esercizio.

In verità, il limite qualitativo all’indebitamento, a livello di disciplina nazionale, non è

previsto dall’art.23 del d.lgs.n.76/2000 che dispone, invece, espressamente, in merito tanto al

limite quantitativo, modificando l’art.10 comma 2 della legge n.281/70, quanto al limite

procedurale ed a quello temporale81.

Risulta, quindi, di fondamentale importanza, ai fini del rispetto dei limiti posti

all’indebitamento regionale, fare chiarezza sulla nozione stessa e sulla qualificazione delle

operazioni ammissibili .

A tal riguardo, il legislatore ha sentito, da ultimo (vedasi art.3, commi 16-18 della legge

n.350/2003 L.F. 2004) l’esigenza di definire, in modo puntuale, le tipologie di operazioni che

costituiscono indebitamento ed investimento.

In particolare, rientrano fra le operazioni qualificabili come indebitamento tanto

l’accensione di mutui che l’emissione di prestiti obbligazionari ed, in generale, ogni operazione

che comporti la creazione di risorse aggiuntive a copertura di maggiori capacità di spesa. Nella

recente prassi le Regioni si avvalgono della facoltà di emettere obbligazioni (BOR), così come

previsto dalla legge 23 dicembre 1994 n.724 82 e dal regolamento di attuazione, emanato con

81 Al citato art.10 può essere fatto rinvio proprio per quel che concerne il limite qualitativo all’indebitamento regionale che comprende fra le motivazioni in base alle quali ricorrere alla contrazione di mutui, non solo le spese di investimento ma anche l’assunzione di partecipazioni in società finanziarie regionali alle quali partecipino altri enti pubblici ed il cui oggetto rientri fra le materie di cui all’art.117 della Costituzione. 82Le obbligazioni degli enti territoriali sono state introdotte nell’ordinamento vigente dalla legge n.142/90 e successivamente disciplinate dalla legge 23 dicembre 1994 n.274 e dal regolamento attuativo adottato con DM Tesoro n.420 del 5 luglio 1996. Ai sensi delle citate disposizioni gli Enti territoriali possono deliberare l’emissione di prestiti

61

decreto del Ministero del Tesoro 5 luglio 1996 n.420. Nel 2002, infatti, erano già 5 le Regioni

ad aver optato per l’emissione di prestiti obbligazionari (Lombardia, Marche, Toscana, Umbria

e Valle D’Aosta).

Non hanno, invece, una simile connotazione e non costituiscono indebitamento agli effetti

dell’art.119, ult. co., della Costituzione le operazioni che non comportino risorse aggiuntive ma

consentano di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa vigente, una

momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali sia già prevista idonea

copertura di bilancio. E’ questo il caso ad esempio delle anticipazioni di tesoreria83 che, pur

rappresentando utili strumenti atti a garantire l’elasticità di cassa, attraverso l’anticipazione di

fondi, non ampliano sostanzialmente la capacità di spesa dell’ente, ma sopperiscono a

momentanee carenze di liquidità.84

Nell’ambito della disamina della corretta qualificazione delle operazioni di indebitamento

non rientrano tutti quelli che vengono genericamente definiti strumenti di finanza derivata85 ma

vi rientrano, in particolare le operazioni di cartolarizzazione86 specificamente autorizzate ai

obbligazionari, destinati esclusivamente alla copertura finanziaria di spese di investimento. L’importo delle operazioni deve essere almeno pari al valore dell’investimento cui si riferiscono. 83 Le anticipazioni di cassa sono disciplinate dall’art.10 comma 4 della legge n.281/70 e la loro autorizzazione è connessa allo scopo di fronteggiare temporanee deficienze di cassa e non producono quindi risorse aggiuntive di bilancio restando in tal caso assimilate ad ipotesi di indebitamento che non troverebbero corrispondente legittimazione a livello costituzionale. 84 Cfr. deliberazione della Sezione delle Autonomie n.4/2003. 6 Si definiscono operazioni derivate in quanto il loro valore ha un grado di autonomia piuttosto limitato , essendo di fatto strettamente legato alle variazioni di prezzo dell’attività sottostante ed alla sua pronta negoziazione sui mercati. Le predette operazioni sono ammesse solo nelle tipologie espressamente elencate dall’art.3 del D.M.n.389/2003 attuativo dell’art.41 della legge finanziaria 2002e l’elencazione si può considerare tassativa e tutte le tipologie, anche quelle nascenti dalla combinazione di più forme, configurabili nei termini “plain vanilla” ovvero nella forma più semplice. 86 Per quanto concerne la cartolarizzazione vi è da precisare che si tratta di una tecnica finanziaria, approdata in Europa nel 1987 e conosciuta nella terminologia anglosassone come “securitization”, consistente nello spostamento dei portafogli degli investitori dai fondi affidati agli intermediari bancari ai titoli emessi direttamente dalle imprese, con un più diretto coinvolgimento del mercato dei titoli. Tale tecnica finanziaria, peraltro, si collega al recente fenomeno del ricorso, sempre più massiccio, da parte di soggetti istituzionali pubblici al credito direttamente al mercato finanziario, anziché alle banche; ciò a fronte di una sempre più spiccata propensione dei risparmiatori privati verso l’acquisto di valori mobiliari diversi dai titoli di Stato. La suddetta tecnica finanziaria ha trovato in Italia un suo omologo nella cartolarizzazione dei crediti che consente di trasformare crediti illiquidi in valori mobiliari o in titoli negoziabili da collocare presso investitori istituzionali ovvero da offrire al pubblico. La cartolarizzazione trova la sua disciplina fondante nella legge 30 Aprile 1999 n.130 quale cessione a titolo oneroso di crediti pecuniari presenti o futuri, individuabili in blocco, vincolata al possesso di determinati requisiti da parte di un soggetto che viene definito originator. La legge n.130/1999 annovera anche gli enti pubblici fra i soggetti che possono ricorrere all’utilizzo di tale strumento finanziario. Sono da considerarsi requisiti richiesti per l’applicazione della L.n.130/99 in primo luogo il fatto che una società esterna, appositamente costituita, definita società veicolo (special purpose vehicle) che deve avere per oggetto esclusivo la realizzazione di una o più operazioni di cartolarizzazione funga da cessionario nell’operazione. Inoltre, la stessa società veicolo deve risultare tenuta a destinare in via esclusiva le somme corrisposte dal singolo debitore ceduto al soddisfacimento dei diritti incorporati nei titoli dalla stessa emessi. L’attività di riscossione dei crediti ceduti ed i servizi di cassa devono essere effettuati da soggetti (servicers) quali banche ed intermediari finanziari, iscritti in uno speciale elenco tenuto dalla Banca d’Italia. Per le operazioni di cartolarizzazione viene fatto, per lo più, ricorso ad agenzie di rating ma anche a soggetti che assicurino l’operazione, riducendo il rischio che gli investitori corrono con l’acquisto di titoli cartolarizzati Il decreto legge 25 settembre 2001 n.351 (convertito in legge n.410/2001) concernente disposizioni in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico ha previsto che, al fine di procedere al riordino della gestione del patrimonio immobiliare dello Stato, l’Agenzia del Demanio provveda ad individuare i singoli beni, distinguendo fra quelli demaniali e quelli facenti parte del patrimonio disponibile e indisponibile dello Stato. Il Ministero dell’Economia e delle Finanze è autorizzato, ai sensi dell’art.2 della citata legge n.410/2001, a costituire o a promuovere la costituzione di società a responsabilità limitata, aventi ad oggetto esclusivo la realizzazione di operazioni di cartolarizzazione dei proventi derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato e degli altri enti pubblici. Per ogni operazione vengono individuati i beni immobili destinati al soddisfacimento dei diritti dei portatori dei

62

sensi della legge finanziaria 2003. Le operazioni di rinegoziazione e gestione del debito sulla

base di strumenti derivati, come il contratto di swap,87 hanno fatto registrare un incremento

consistente dell’utilizzo da parte delle Regioni italiane rispetto ai valori registrati negli anni

passati, raggiungendo il 35,95% del debito regionale88 complessivo.

Con riferimento alle citate operazioni di finanza innovativa occorre precisare che per un

loro proficuo impiego è necessario valutare con particolare cautela ed attenzione la validità

delle condizioni contrattuali che ne regolamentano l’esecuzione, al fine, da una parte, di evitare

i rischi per la finanza regionale derivanti dall’eventuale aggiramento delle regole che vietano il

ricorso all’indebitamento per finanziare spesa corrente e, dall’altra, di escludere che operazioni

vantaggiose a breve termine finiscano per esporre l’ente ai pericoli connessi agli andamenti

futuri ed incerti dei tassi sui mercati, con ineludibili riflessi negativi per le generazioni

successsive. L’aleatorietà di siffatte operazioni è legata, infatti, all’estrema variabilità

dell’andamento dei tassi sul mercato che non sono, peraltro, facilmente controllabili e gestibili

da parte della Regione.

Per quanto concerne, poi, il limite qualitativo dell’indebitamento regionale, occorre

precisare che la previsione di un vincolo di destinazione dell’indebitamento alla copertura

esclusiva di spese di investimento, quale principio cardine della contabilità pubblica trova, a

seguito dell’entrata in vigore della legge costituzionale n.3/2001, un ulteriore ed ancor più

titoli e dei finanziatori che costituiscono, nel loro complesso, patrimonio separato, a tutti gli effetti, da quello delle stesse società veicolo e sul quale non sono ammesse azioni da parte di altri creditori . Infine, l’art.84 della legge 27 dicembre 2002, n.289 (finanziaria 2003) ha autorizzato anche le Regioni, le Province, i Comuni e gli altri enti locali a promuovere la costituzione di società a responsabilità limitata aventi ad oggetto esclusivo la realizzazione di operazioni di cartolarizzazione dei proventi derivanti dalla dismissione dei rispettivi patrimoni immobiliari. Per l’effettuazione delle operazioni di cartolarizzazione si applicano le norme contenute nella legge n.410/2001 nonché le disposizioni di cui alla legge n.130/1999. A tal proposito, è bene evidenziare che per le citate operazioni di cartolarizzazione sono sorti non pochi problemi di classificazione delle stesse in termini giuridici, con le relative conseguenze di disciplina normativa da applicare. Infatti non è certa la possibilità di qualificarle come vendita di cosa futura piuttosto che come prestito garantito, e solo nel primo caso tali operazioni non sarebbero assoggettabili ai limiti dell’indebitamento. I criteri stabiliti da EUROSTAT nel 2002 prevedono che si possa parlare di anticipo sul prezzo e quindi di vendita di cosa futura solo nel caso di un controvalore obbligazionario pari all’85%, di assenza di garanzie governative a copertura del rischio per l’acquirente e di coinvolgimento di flussi di reddito futuri che non coinvolgano voci del conto del patrimonio, diversamente ricorrendo l’ipotesi di prestito garantito. Inoltre, è stato precisato che la società veicolo deve essere autonoma e valutata da un organismo indipendente. 87 Il contratto di swap uno degli strumenti della cosiddetta finanza derivata che rappresentano una novità rispetto a quelli tradizionalmente utilizzati dagli enti territoriali ed, in particolare, rispetto ai mutui contratti con la Cassa Depositi e Prestiti. La necessità di prevedere l’adozione di nuovi strumenti finanziari nasce dal fatto che, a fronte del deciso ridimensionamento delle risorse finanziarie trasferite dal Centro alla periferia, gli enti territoriali, a seguito del decentramento amministrativo, vedono loro intestate competenze sempre più numerose ed ampie, i cui costi non possono essere sostenuti unicamente con il ricorso all’inasprimento della pressione fiscale. Crescente risulta essere anche la domanda locale di investimenti e la spinta verso una gestione finanziaria quanto più proficua dello stock di debito dell’Ente, connotata in termini sempre più simili a quelli propri di un’azienda privata. La scelta operata dal Legislatore nella legge finanziaria 2002 è evidentemente indirizzata verso l’utilizzo della tipologia negoziale con finalità non speculativa, visti gli scopi istituzionali perseguiti dalle amministrazioni locali interessate, e, comunque, rivolte verso tipologie negoziali finalizzate alla copertura del rischio connesso ad operazioni di finanziamento delle attività pubbliche. Un richiamo specifico al contratto di swap è contenuto nell’art.41 della legge 28 dicembre 2001 n.448 (Finanziaria 2002), collocato all’interno del Capo VI rubricato “Strumenti di gestione del debito pubblico”. Il citato articolo concerne la finanza degli enti territoriali e dispone, fra le altre cose, che, in vista del contenimento del costo dell’indebitamento e della realizzazione del monitoraggio costante degli andamenti di finanza pubblica, il Ministero dell’Economia e delle Finanze debba coordinare l’accesso ai mercati finanziari da parte degli enti di cui all’art.2 del d.lgs.n.267/2000. Al riguardo l’art.41 fa esplicito rinvio all’adozione di un apposito regolamento intervenuto solo di recente con l’entrata in vigore del DM 1° dicembre 2003 n.389 al quale ha fatto seguito la Circolare Ministeriale del 27.05.2003 concernente norme esplicative e linee guida operative in materia di: 1)decorrenza del silenzio assenso da parte del Ministero per l’espressione dell’avviso in merito all’opportunità di accesso da parte dell’ente ai mercati finanziari; 2) ammortamento – art. 2 DM 389/2003; 3) operazioni in strumenti derivati. 88 Sul punto vedi la delibera della Sezione Autonomie n.14/2006, in materia di gestione finanziaria delle Regioni.

63

saldo fondamento normativo nella previsione contenuta nel testo novellato dell’art.119, co. 6,

della Costituzione che esclude tassativamente la possibilità di ricorrere alla contrazione di

mutui passivi per la copertura di spese correnti e per il ripiano di disavanzi pregressi.89

Pertanto, ai fini del rispetto del predetto limite qualitativo all’indebitamento si rende

quanto mai opportuna una definizione chiara di tutto ciò che possa essere ricompreso

nell’ambito della categoria delle spese di investimento.

Innanzitutto, occorre precisare che la disciplina contabile nazionale accomuna nel

concetto di investimento tanto gli investimenti diretti quanto quelli indiretti. In altri termini,

possono costituire investimenti non soltanto la creazione di capitali fissi ma anche le assunzioni

di partecipazioni in società finanziarie regionali, alla luce di quanto disposto dall’art.10, coma

2, della legge n.281/70, e la concessione di contributi in conto capitale per il sostegno agli

investimenti di enti pubblici.

Ai fini di una corretta individuazione delle spese di investimento, cui soccorreva, in

passato, il riferimento alla definizione di investimento di cui al Reg.CEE n.2223/96, che

restringeva l’ambito agli investimenti fissi lordi, ora può farsi capo a quanto esplicitamente

previsto dall’art.3, comma 18, della legge 24 dicembre 2003 n.35090. Modifiche alla predetta

disposizione sono state, di recente apportate, dall’art.3 del decreto n.168/2004, convertito in

legge 30 luglio 2004 n.191, che, con l’introduzione del comma 21 bis ha aggiunto alla lista

delle tipologie d’investimento rientranti nella previsione dell’art.119 della Cost., in deroga alle

previsioni di cui al precedente comma 18, anche i contributi per investimenti a privati, nei limiti

degli impegni assunti al 31 dicembre 2004, derivanti da obbligazioni giuridicamente

perfezionate e risultanti da apposito prospetto da allegare alla legge di assestamento del

bilancio 2005; nonché gli impegni assunti nel corso del 2005, derivanti da obbligazioni

giuridicamente perfezionate e risultanti dai prospetti dei mutui autorizzati alla data di

approvazione della legge di bilancio 2005, con esclusione di eventuali variazioni in aumento da

apportare successivamente.

90 La citata disposizione art.3, comma 18, della L.F. 2004 elenca alcune tipologie principali di operazioni che costituiscono investimenti: l’acquisto, la costruzione, la ristrutturazione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali; la costruzione, la demolizione la ristrutturazione di opere ed impianti; l’acquisto di impianti , macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale; gli oneri per beni immateriali di utilizzo pluriennale; l’acquisizione di aree espropri e servitù onerose ; le partecipazioni azionarie e i conferimenti di capitale , nei limiti della facoltà di partecipazione concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti; i trasferimenti in conto capitale destinati specificamente alla realizzazione degli investimenti a cura di un altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni; i trasferimenti in conto capitale in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla loro scadenza, anche anticipata. In tale fattispecie rientra l’intervento finanziario a favore del concessionario di cui al comma 2 dell’art.19 della legge n.109/94; gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi esecutivi, dichiarati di preminente interesse regionale aventi finalità pubblica rivolti al recupero ed alla valorizzazione del territorio.

64

In forza di quanto precisato al successivo comma 19 del citato art.3, le Regioni non

possono ricorrere all’indebitamento per il finanziamento di conferimenti rivolti alla

ricapitalizzazione di aziende o società allo scopo di ripianare perdite d’esercizio.91

Si ribadisce, ancora una volta, in questa sede, quanto già in altre occasioni evidenziato in

ordine al fatto che un equilibrio di bilancio duraturo è legato ad una verifica puntuale della

natura delle spese che vengono finanziate con il ricorso all’indebitamento e della loro

configurabilità nei termini sopra indicati quali spese di investimento tali da comportare impegni

anche negli esercizi futuri. Tale verifica risulta affidata, a livello di governo locale, alla

prudenza degli amministratori regionali in ragione dei possibili e non auspicabili effetti negativi

che un utilizzo non sufficientemente ponderato ed accorto di certa strumentazione finanziaria

potrebbe produrre sulla gestione stessa del bilancio dell’ente negli esercizi a venire. A tal fine,

devesi considerare indispensabile una verifica non episodica e legata all’equilibrio di bilancio di

un singolo esercizio quanto, piuttosto, connotata in termini prospettici di programmazione degli

investimenti, almeno in un’ottica triennale, corrispondente all’arco temporale del bilancio

pluriennale nel quale devono trovare necessaria copertura i relativi oneri di ammortamento.

91 Per questa ragione, l’istituto finanziatore è tenuto ad acquisire nella documentazione istruttoria richiesta all’Ente un’esplicita dichiarazione che il bilancio dell’azienda o della società partecipata, per la quale viene effettuata l’operazione di conferimento di capitale non presenti perdite nell’esercizio finanziario precedente.

65

7.2 Il ricorso all’indebitamento nell’esercizio 2005

In ordine al ricorso all’indebitamento da parte della Regione Molise, occorre evidenziare in

primo luogo che la legge di bilancio 2005 (L.R. 8/2/2005, n. 6) ha previsto l’iscrizione fra le

entrate di competenza di somme derivanti dall’emissione di prestiti obbligazionari,

rispettivamente, di euro 82.000.000,00 e di euro 120.000.000,00.

Giova ricordare che l’art. 10 della Legge regionale n. 22/2003 ha autorizzato il ricorso

all’accensione di prestiti obbligazionari con oneri a carico della Regione per il finanziamento di

spese di investimento, al netto di quelle finanziate con le entrate a destinazione vincolata.

Detta disposizione ha anche fissato il tasso nominale massimo del 5% e la durata minima

dell’ammortamento, pari a venti anni, oltre a stabilire la natura obbligatoria delle spese per

l’ammortamento prestiti, sia con riferimento alla quota capitale che agli interessi.

Tuttavia, la Sezione rileva che dall’esame del rendiconto dell’esercizio corrente risultano

accertate entrate derivanti dall’emissione di prestiti obbligazionari (art. 35, L. n. 724/1994)

pari ad euro 80.550.000,00, mentre quelle derivanti dal ricorso alternativo all’assunzione di

mutui passivi ammontano complessivamente ad euro 11.024.806,32.

66

(tab.22)

ESPOSIZIONE DEBITORIA REGIONALE AL 31.12.2005 (dati in migliaia di euro)

TOTALE di cui

Mutui con oneri a carico della Regione di cui: 23.009

Mutui per la copertura di disavanzi pregressi in sanità 13.734

Mutui per il ripiano disavanzi nella gestione dei trasporti pubb.locali

Altri mutui in deroga ai vincoli dell'indebitamento (per eventi calamitosi ecc.)

Altri mutui 9.275

Totale 23.009

Prestiti obbligazionari con oneri a carico della Regione di cui: 172.948

Prestiti per la copertura di disavanzi pregressi in sanità

Prestiti per il ripiano disavanzi nella gestione dei trasporti pubb.locali

Altri prestiti in deroga ai vincoli dell'indebitamento (per eventi calamitosi ecc.)

Altri prestiti 172.948

Totale 172.948

Mutui con oneri a carico dello Stato di cui: 53.858

Mutui per la copertura di disavanzi pregressi in sanità

Mutui per il ripiano disavanzi nella gestione dei trasporti pubb.locali 1.207

Altri mutui 52.651

Totale 53.858

Prestiti obbligazionari con oneri a carico dello Stato di cui: 0

Prestiti per la copertura di disavanzi pregressi in sanità

Prestiti per il ripiano disavanzi nella gestione dei trasporti pubb.locali

Altri prestiti

Totale 0

Altre forme di indebitamento 0

Entrate per cartolarizzazione

Entrate per finanziamento mediante altri strumenti derivati

Totale 0

Esposizione debitoria regionale complessiva

249.815 249.815

Fonte: elaborazione della Corte dei conti su dati della Regione Molise

Dall’analisi del prospetto di seguito riportato che riproduce l’Allegato n.6 al bilancio di

previsione dell’esercizio 2005, emerge che il vincolo imposto all’indebitamento regionale

dall’art.36 della legge di contabilità n.4/2002 risulta sostanzialmente rispettato, in sede

previsionale, evidenziandosi, peraltro, una disponibilità residua pari ad euro 5.191.580,29.

(tab.23)

Quadro dimostrativo del rispetto del vincolo all’indebitamento art.31 l.r.n.4/02

Limite di indebitamento ex art.36 l.r.n.4/2002 32.779.908,47

Detrazione quote annuali interessi e capitale 9.744.994,84

Quota disponibile per cespiti delegabili per nuovi mutui 23.034.913,63

Oneri per ammortamento prestiti obbligazionari 17.843.333,34

Disponibilità residua 5.191.580,29

Fonte:Regione Molise allegato n.6 alla legge regionale n. 6/2005

67

Come già detto, il limite dell’onere complessivo annuo per ratei di capitale ed interessi,

sostenibile nell’esercizio considerato, deve essere pari o inferiore al 25% dell’ammontare

complessivo delle entrate tributarie non vincolate.

Nel computo della predetta percentuale occorre considerare alcuni parametri. In primo

luogo va evidenziato che rappresentano entrate tributarie vincolate da portare in detrazione

pro-quota dalle entrate del Titolo I:

� il tributo in discarica dei rifiuti solidi, in misura del 28%;

� le tasse di concessione regionale per l’esercizio della caccia e della pesca (80%);

� la tassa regionale per il diritto allo studio universitario e la tassa per il

conseguimento dell’abilitazione all’esercizio professionale (100%);

� l’accisa sulla benzina (1%);

� la tassa per i controlli fitosanitari sulle importazioni vegetali (100%);

� l’IRAP, in ragione del 90% circa; l’IRPEF e la compartecipazione dell’IVA, il cui

gettito è destinato alla copertura del fabbisogno della spesa sanitaria regionale;

Va precisato che l’art.83 della legge n.388/2000 (L.F.2001) ha riconosciuto le risorse

destinate al finanziamento del servizio sanitario nazionale come entrate libere da vincoli di

destinazione; nondimeno, la spesa per i livelli assistenziali è vincolata nella quota di riparto

definita nel calcolo del fabbisogno regionale e ciò lascia permanere un corrispondente vincolo

sull’entrata per esigenze di copertura.92

(tab.24)

ENTRATE TITOLO I

Stanziamenti ( a )

ACCERTAMENTI RISCOSSIONI TOTALE ( a )

344.017.415,68 330.280.460,57 164.085.378,22 Cap. U.P.B. Entrate vincolate

Addizionale IRPEF 4 34.950.000,00 113.946.230,29 113.946.230,29 IRAP 5 21.420.000,00 20.795.335,75 20.795.335,75

Accisa sulle benzine 6 350.000,00 8.900.480,98 6.739.731,46 Compartecipazione IVA 7 153.580.000,00 153.580.000,00 0,00

TOTALE ( b ) 210.300.000,00 297.222.047,02 141.481.297,50

ENTRATE LIBERE ( a - b ) 133.717.415,68 33.058.413,55 22.604.080,72

Fonte: Corte dei Conti, su dati ricavati da tab.2 di bilancio 2005 e consuntivo 2005

92 Nel computo del limite all’indebitamento regionale viene considerato tutto il gettito IRAP e non solo la parte destinata alla copertura del fabbisogno sanitario regionale come già in passato precisato dall’Amministrazione regionale. Difatti, con l’accordo Governo/Regioni dell’8 agosto 2001, recepito dalla legge n.405/2001, il finanziamento dell’assistenza sanitaria è stato integrato con la previsione di ulteriori finanziamenti a favore delle Regioni la cui assegnazione risulta essere subordinata ad una serie di adempimenti fra i quali il ripiano delle quote di deficit rimaste a carico della Regione. Sta di fatto che, calcolando la quota destinata alla copertura del fabbisogno sanitario regionale e non l’intera IRAP, le entrate tributarie non vincolate della Regione risultano di ammontare più elevato ed altrettanto più elevato il limite all’indebitamento del 25% delle predette entrate. Fra le entrate vincolate alla copertura della spesa sanitaria occorre ricomprendere anche il cosiddetto Fondo perequativo istituito ai sensi del d.lgs.n.56/2000 al fine di consentire la realizzazione di obiettivi di solidarietà interregionale consistenti fra l’altro nell’assicurazione di un livello sufficiente di erogazione di servizio pubblico anche alle regioni con più bassa capacità contributiva. Tale fondo è appostato però fra le entrate del Tit.II UPB 26 con uno stanziamento definitivo pari a € 190.240.971.02, accertamenti per € 203 milioni e riscossioni per un totale di 126.203.402,73 euro.

68

Dalla tabella si può evincere che, a fronte di un limite all’indebitamento regionale di euro

33.429.353,92, calcolato in base al 25% delle entrate tributarie non vincolate, queste ultime

ammontanti a 133.717.415,68 euro, l’indebitamento totale per l’esercizio considerato

risultante dalle previsioni del bilancio 2005, dato dalla somma dell’annualità di ammortamento

per quota capitale ed interessi di mutui già esistenti, ammontante a euro 9.744.994,84 + gli

oneri per ammortamento dei prestiti obbligazionari iscritti nel bilancio 2005 assommanti ad

euro 17.843.333,34. Dalla differenza fra le due voci si evidenzia una disponibilità residua pari a

euro 5.191.580,29, per cui risulta rispettato il relativo vincolo quantitativo.

69

8. Gestione delle entrate

8.1 Gestione complessiva delle entrate

Dal raffronto fra le entrate dell’esercizio considerato e quelle relative ai due esercizi

immediatamente precedenti, operato nella tabella di seguito riportata, emerge una lieve

flessione degli stanziamenti definitivi di competenza nel 2004 e una crescita nel 2005 alla

quale corrispondono aumenti costanti degli accertamenti e delle riscossioni totali.

Analogamente i residui totali, dopo un calo nel 2004, esprimono un significativo incremento

nell’esercizio 2005, superiori anche a quelli dell’esercizio 2003.

( tab.25)

2003 2004 2005

Stanziamenti definitivi 1.899.848.079,45 1.832.354.327,30 2.072.056.858,68

Accertamenti 1.561.480.738,67 1.596.059.871,66 1.777.305.245,70

Riscossioni 833.497.134,21 930.847.441,21 897.590.473,12

Residui totali 1.404.212.942,73 1.333.470.885,44 2.053.769.801,54

Fonte: Corte dei conti su dati rendiconto 2003, 2004 e 2005

L’esame comparato dello stato di previsione delle entrate e del rendiconto generale,

entrambi relativi all’esercizio 2005, evidenzia che sono state accertate entrate di competenza

per un totale di 1.777.305.245,70 euro, con una differenza negativa di € 173.223.082,39

rispetto al corrispondente stanziamento di previsione, stimato in €1.950.528.328,09.

(tab.26)

2005 Previsioni ( A ) Accertamenti ( B ) B - A

Titolo I 343.972.938,00 330.280.460,57 -13.692.477,43

Titolo II 272.117.447,80 310.556.329,61 38.438.881,81

Titolo III 19.495.900,70 21.345.162,46 1.849.261,76

Titolo IV 224.739.472,59 326.531.081,90 101.791.609,31

Titolo V 207.164.569,00 91.574..806,32 -115.589.762,68

Titolo VI 883.038.000,00 697.017.404,84 -186.020.595,16

totale 1.950.528.328,09 1.777.305.245,70 -173.223.082,39

Fonte: Corte dei conti su dati rendiconto e preventivo 2005

Il minore accertamento è il risultato della somma algebrica delle maggiori o minori

entrate relative ai singoli titoli, come risultanti dalla precedente tabella n° 26 di raffronto tra lo

stato di previsione delle entrate e gli accertamenti definitivi.

70

Dall’analisi particolareggiata si ricava che, nel Titolo I (entrate derivanti da tributi propri e

quote di tributi erariali), gli accertamenti sono inferiori alle previsioni di €13.692.477,43; nel

Titolo II (entrate derivanti da contributi e da trasferimenti di parte corrente dall’UE dallo Stato

e da altri soggetti) gli accertamenti superano le previsioni per €38.438.881,81; nei Titoli III

(entrate extratributarie) e IV (entrate derivanti da alienazione da trasformazione di capitale da

riscossione di crediti e da trasferimenti in conto capitale) gli accertamenti superano le

previsioni, rispettivamente, per € 1.849.261,76 e per € 101.791.609,31; diversamente nel

Titolo V (entrate derivanti da mutui, prestiti o altre operazioni creditizie) gli accertamenti sono

inferiori alle previsioni di €115.589.762,68. Si deve evidenziare, infine, come nel Titolo VI

(entrate per contabilità speciali) l’ammontare degli accertamenti sia notevolmente inferiore alle

previsioni, (€ 186.020.595,16).

Per quanto concerne il Titolo I “Entrate derivanti da Tributi propri della Regione e dal

gettito di tributi erariali” - come risulta dalla tabella n° 27 di seguito riportata che prende in

considerazione alcune voci dei tributi propri della Regione e delle quote di tributi erariali - la

differenza in negativo del rapporto fra accertamenti e stanziamenti è generalizzata, ad

eccezione della tassa sulla caccia e quella per la raccolta dei tartufi, che però non costituiscono

valori significativi.

71

(tab.27)

Tributi propri della Regione

2005 Stanziamenti definitivi ( A )

Accertamenti ( B )

Differenza ( B-A )

Riscossioni ( C )

Imposta sulle concessioni statali

( Cap. 100 ) 50.000,00 7.500,00 -42.500,00 7.500,00

Add.reg.imposta gas metano

( Cap. 315 ) 3.900.000,00 2.878.438,23 -1.021.562,77 2.378.438,23

Aliquote concess. coltiv. Idrocarburi ( Cap. 600 )

506.128,00 506.128,00 0 325.143,72

Tassa concessioni regionali commercio

( cap.150 ) 10.329,00 0 -10.329,00 0

Tassa concessioni regionali (Cap. 200 )

200.000,00 200.000,00 0 111.500,00

Tassa concessioni suoli tratturali ( Cap.205 )

154.937,00 105.000,00 -49.937,00 95.000,00

Tassa conc.caccia ( Cap.210 )

280.000,00 376.500,00 96.500,00 376.500,00

Tassa concessioni aziende faunistiche

( Cap.211 ) 5.000,00 0 -5.000,00 0

Tassa per esercizio pesca ( Cap.220 )

87.798,00 83.500,,00 -4.298,00 83.500,00

Tassa per Raccolta tartufi

( Cap.225 ) 180.000,00 196.000,00 16.000,00 196.000,00

Tassa automobilist.regionale

( Cap.300 ) 25.309.000,00 24.343.168,41 -965.831,59 16.343.168,41

Tassa automobilist.regionale –acc.to anni 1999-00-01

( Cap.310 )

1.000.000,00 1.000.000,00

0

757,37

Tassa per occupazione spazi pubblici ( Cap.400 )

2.582,00 0 -2.582,00 0

Tassa abilitaz prof ( Cap.420 )

65.164,00 14.000,00 -51.164,00 14.000,00

Tassa universitaria ( Cap.425 )

620.000,00 620.000,00 0 496.084,00

Trib spec per il dep in discarica rifiuti solidi

( Cap.500 ) 2.082.000,00 1.360.725,25 -721.274,75 1.060.725,25

Autor.trans.veicoli ( Cap.410 )

35.000,00 35.000,00 0 30.000,00

Concessioni coltiv. Idrocarburi ( Cap.600 )

506.128,00 506.128,00 0 325.143,72

IRAP ( Cap.850 )

118.099.183,37 113.946.230,29 -4.152.953,08 113.946.230,29

Addiz. Reg. IRPEF ( Cap.900 )

24.111.868,00 20.795.335,75 -3.316.532,25 20.795.335,75

Accisa benzina ( Cap.800 )

11.750.000,00 8.900.480,98 -2.849.519,02 6.739.731,46

Comp.IVA ( Cap.950 )

153.580.000,00 153.580.000,00 0 0

Fonte: Corte dei conti su dati rendiconto 2005

72

Dalla disamina delle singole voci di entrata del Titolo I emerge che gli scostamenti tra

stanziamenti definitivi ed accertamenti risultano prevalentemente abbastanza contenuti. Ciò a

dimostrazione della quasi completa rigidità della manovra di politica fiscale regionale, in

massima parte legata all’andamento della pressione fiscale definita a livello nazionale, anche in

relazione ad alcune voci significative delle entrate proprie della Regione (vedasi, ad esempio, il

tributo per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, l’accisa sulle benzine, la compartecipazione

regionale all’IVA). Per i tributi propri la partecipazione della Regione all’attività di

accertamento, controllo ed applicazione delle sanzioni sta gradualmente intensificandosi ed è in

atto, a tal fine, un processo di revisione organizzativa che ha di recente interessato l’unità della

struttura regionale competente per le predette attività.

Analogamente, dal raffronto fra i valori relativi alle riscossioni rispetto agli accertamenti,

si rileva una coincidenza dei dati relativi a: tasse su concessioni di caccia e per l’esercizio della

pesca; tasse per l’abilitazione professionale; tasse automobilistiche regionali; tasse

universitarie; tasse per la raccolta dei tartufi; addizionale regionale IRPEF; IRAP.

Per quanto riguarda le voci di entrata articolate in titoli (cfr. ex tabella 29) e riferite alle

riscossioni, si rileva per l’esercizio 2005, rispetto al precedente, una contrazione dei Titoli I, II

e IV.

L’analisi complessiva dei titoli in cui si articolano le entrate - con esclusione di quelle

relative alle contabilità speciali, che, come per gli esercizi precedenti, rappresentano la voce

più rilevante in termini di ammontare degli stanziamenti di competenza - consente di rilavare

che gli stanziamenti di competenza sono maggiori nel Titolo I.

Le riscossioni del 2005, rispetto a quelle dell’esercizio 2004, registrano una diminuzione

particolarmente significativa nei Titoli II (-36,55%) e IV(-35,17%). Un lieve aumento si

evidenzia solo nel Titolo III relativo alle entrate extratributarie.

Una riduzione, altrettanto rimarchevole, nell’esercizio in esame si ricava anche dal

confronto (in conto competenza) fra gli stanziamenti definitivi e le riscossioni del Titolo II che,

nella sua attuale composizione, comprende le entrate derivanti da contributi e trasferimenti di

parte corrente dalla UE, dallo Stato e da altri soggetti.

Analogamente, per quanto concerne il Titolo. IV (relativo alle entrate derivanti da

alienazioni, da trasformazione di capitale, da riscossione di crediti e da trasferimenti in conto

capitale) a fronte di 326,78 milioni di euro circa di stanziamenti definitivi e di 326,53 milioni di

euro di accertamenti, nell’esercizio 2005 si sono registrati solamente 31,54 milioni di euro di

riscossioni in conto competenza. (cfr. ex tabella 29).

Diverso apprezzamento meritano le entrate derivanti da mutui, prestiti ed altre operazioni

di cui al Titolo V in quanto, a differenza dell’esercizio 2004 nel quale la mancanza di

accertamenti e riscossioni era dovuta alla precisa scelta della Regione di non ricorrere ad

operazioni creditizie, nel successivo esercizio considerato le riscossioni sono inferiori agli

accertamenti di esattamente 5 milioni di euro, che quindi rappresentano i residui formatisi

nell’esercizio di competenza.

73

8.2 Stato di attuazione del federalismo fiscale

La finanza regionale nell’anno 2004 ha risentito dei ritardi della normativa attuativa del

principio costituzionalizzato del federalismo fiscale.93

I provvedimenti legislativi adottati nel corso del 2004 non hanno apportato, infatti,

sostanziali modifiche al quadro generale della finanza regionale, lasciando ancora in sospeso

diverse problematiche. Il sistema di finanziamento delle Regioni a statuto ordinario continua ad

essere influenzato da profonde incertezze riguardanti la funzionalità dei meccanismi di

finanziamento ed i tempi di trasformazione in entrate proprie dei trasferimenti ancora previsti

nel bilancio dello Stato.

Lo stesso modello di federalismo da adottare è ancora incerto, in quanto, la riforma del

titolo V della Costituzione ha reso necessario il riesame dell'intero impianto normativo,

soprattutto per quel che riguarda il ruolo e le finalità della perequazione e la scelta delle fonti

di entrata delle realtà territoriali su cui costruire il nuovo sistema di finanziamento.

Dopo l'emanazione del D.Lgs. n.56/2000, che ha rappresentato il primo importante passo

verso l'attuazione di una forma di federalismo fiscale, la legge Finanziaria per l'anno 2003 (L.

289/2002) ha previsto l'istituzione di un'Alta Commissione di studio con il compito di definire i

nuovi principi generali del coordinamento delle finanza pubblica e del sistema tributario. Allo

stesso tempo, per evitare ogni forma di sperequazione fra i territori, in assenza di principi

condivisi, la stessa norma ha previsto l'inefficacia dei provvedimenti recanti aumenti delle

addizionali all'imposta sul reddito delle persone fisiche e delle maggiorazioni dell'aliquota

dell'imposta regionale sulle attività produttive, adottati successivamente al 30 settembre

200294.

Il 14 maggio 2004 il Governo ha adottato il DPCM95 di attuazione per il 2002 del citato

decreto legislativo n.56/2000 Si tratta del primo anno di attuazione del passaggio al

federalismo fiscale: un primo 5% delle risorse è stato ripartito con il DPCM secondo il nuovo

meccanismo perequativo.

93 Federalismo fiscale è una espressione di recente introduzione relativa all’assetto territoriale dell’intervento pubblico, usata tuttavia con significati diversi o polisemica. In una prima accezione, di origine americana, essa sta ad indicare la teoria della configurazione territoriale ottimale del governo della finanza pubblica (riferito sia alle spese sia alle entrate), prescindendo dal problema del livello decisionale cui debba spettare l’assegnazione effettiva delle funzioni. In tale contesto l’aggettivo “fiscale” assume connotati di tipo fortemente tecnico, e tende a contrapporsi al sostantivo “federalismo”, che, preso isolatamente, ha valenze soprattutto di tipo politico-istituzionale, e fa riferimento ad un assetto la cui caratteristica di fondo è la derivazione dalle singole collettività territoriali dei poteri che le regola come insieme. Con una seconda accezione, diffusasi specificamente nell’ultimo decennio, l’aggettivo “fiscale” riveste connotazioni tecniche analoghe alla prima, ma di tipo più ristretto, in quanto ci si riferisce alla finanza pubblica solo sul versante delle entrate. La differenza è maggiore per quanto riguarda l’accostamento al sostantivo federalismo, che avviene in questo caso nel segno della mutuazione del significato e non del suo svuotamento. Ovvero, specificamente, tale accostamento implica che la titolarità delle entrate fiscali debba appartenere alle collettività territoriali, mentre gli enti di livello superiore possano attingere ad esse solo in via derivata. Sul versante delle funzioni pubbliche di spesa (e di regolazione) vengono adottati altri termini, quali la coppia contrapposta centralismo e devoluzione. 94 Occorre considerare che la legge 80/2003 di riforma del sistema fiscale, ha disposto la graduale abolizione dell'Irap da compensare con trasferimenti o mediante compartecipazioni, aumentando così le incertezze sul futuro sistema di finanziamento regionale. In questo quadro, il meccanismo di finanziamento previsto dal decreto legislativo 56/2000 ha continuato ad essere il punto di riferimento per la definizione del quadro finanziario regionale. 95 Pubblicato sulla gazzetta ufficiale n.179 del 2 agosto 2004.

74

Nell’anno sono stati inoltre predisposti gli schemi di DPCM relativi agli 2003 e 2004, di cui

solamente quello relativo al 2003 è stato trasmesso alla Conferenza Stato-Regioni, il 4 marzo

2004, ai fini del conseguimento dell’intesa.

Per accelerare i tempi di attuazione dei provvedimenti annuali, nella finanziaria per il

2004 (art. 3, comma 30, legge n.350/2003), il Governo aveva condizionato l’acquisizione, da

parte delle Regioni, del 95% delle risorse spettanti per il finanziamento della sanità

(abbandonando, almeno per il 2004, il penalizzante meccanismo delle anticipazioni legate ai

fabbisogni sanitari stimati in sede di accordo Stato-Regioni dell’agosto 2000 e successivi, ma

rivelatisi insufficienti) ad una rapida definizione del riparto delle risorse per la sanità e dei

DPCM di attuazione del d.lgs. n.56/2000 (sia del 2003 che del 2004). Condizione che, pur

costituendo un forte incentivo, è risultata inadeguata.

In realtà, la stessa approvazione del DPCM relativo al riparto per il 2002 è intervenuta

nonostante non fosse stato raggiunto l’accordo tra le Regioni in sede di Conferenza dei

presidenti perché, nello specifico, la ripartizione delle risorse previste è stata oggetto di aspre

critiche soprattutto da parte delle regioni del Mezzogiorno, che ritenevano le somme scaturenti

dal riparto non sufficienti al finanziamento del fabbisogno sanitario regionale determinato dal

CIPE, sulla base di quanto previsto dall'articolo 3 della Legge 350/2003. Ciò sarebbe in

contrasto sia con le disposizioni dell'articolo 7 dello stesso decreto n°56/2000, che prevedono

che le quote del Fondo di solidarietà interregionale debbano essere almeno sufficienti a coprire

il fabbisogno sanitario regionale, sia con il sistema di perequazione solidale previsto dal

novellato articolo 119 della Costituzione. Tali motivazioni, hanno indotto le Regioni Calabria,

Puglia e Campania a presentare ricorsi giurisdizionali di legittimità, anche di rilievo

costituzionale, presso il Tar del Lazio e la Corte Costituzionale.

Le obiezioni avanzate dalle Regioni hanno indotto il Governo a sospendere96 l’operatività

del decreto legislativo n.56/2000, con il decreto legge n.314/2004 (convertito, con

modificazioni, in legge 1 marzo 2005, n.26). Con esso è stato disposto che il Governo, previa

intesa raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regioni, presentasse entro il 30 aprile 2005

proposte normative volte ad adeguare la disciplina del federalismo fiscale ai principi contenuti

nel Titolo V della Costituzione. Il decreto legge n°35/2005, convertito il 14 maggio (legge

n°80/2005), ha differito tale termine al 30 settembre 2005. La sospensione ha riguardato sia

le risorse da ripartire per l’anno 2005, sia le attribuzioni definitive e le compensazioni relative

96 La sospensione dei meccanismi di autonomia e responsabilità territoriale, disposta con la finanziaria per il 2003 in vista di una modifica di quanto previsto con il d.lgs.56/2000, si è tradotta in una sospensione degli aumenti delle addizionali regionali (e comunali) all’Irpef, nonché della maggiorazione dell’Irap, deliberati successivamente al 29 settembre 2002 che non siano confermativi delle aliquote in vigore per l’anno 2002. Una misura che vuole evitare che, mediante l’aumento della aliquota delle addizionali, gli enti territoriali determinino un incremento della pressione fiscale gravante sulle persone fisiche tale da neutralizzare la riduzione prevista dalla stessa finanziaria per il 2003. Il ricorso al blocco delle due leve fiscali ha tuttavia introdotto elementi di iniquità: attraverso il congelamento delle addizionali infatti, a parità di condizioni, una Regione che ha aumentato l’addizionale lo scorso anno si è trovata in condizioni relativamente migliori delle Regioni che non si erano attivate e alle quali ciò era stato impedito successivamente alla data del 29 settembre 2002. Il blocco introdotto con la finanziaria per il 2003 era inizialmente previsto operasse sino a quando non si fosse raggiunto un accordo in sede di Conferenza unificata tra Stato, Regioni ed enti locali sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale. La legge finanziaria per il 2004 ne ha poi confermato la sospensione per il 2004

75

agli esercizi 2002-2004. E’ stata così sospesa di fatto l’efficacia del DPCM 14 maggio 2004

mentre, per quanto concerne gli esercizi 2003 e 2004, la disciplina del decreto legislativo

n°56/2000 è stata applicata ai fini della determinazione delle quote versate a titolo di

anticipazioni.

Contestualmente, però, l’Accordo dell’8 agosto 2001, che ha aumentato il finanziamento

del fabbisogno sanitario pubblico, ha introdotto nuove e cogenti forme di verifica del

contenimento delle spese regionali, prevedendo un severo regime sanzionatorio, in termini di

minore erogazione di risorse finanziarie, in caso di inadempimenti.

Poiché sia il d.lgs. n.56/2000, sia l’Accordo dell’8 agosto 2001 hanno inciso, con modalità

diverse, sul finanziamento del settore Sanità, spesso i due limiti hanno dato luogo a

confusione.

Per il 2004, in particolare, il criterio di calcolo adottato è quanto mai articolato: la

mancata indicazione dell’aliquota di riparto non consente di accertare l’esatta portata della

compartecipazione al gettito IVA e, di conseguenza, rende impossibile il calcolo delle risorse

bloccate dal D.Lgs.56/2000.

Tuttavia, atteso l’aumento del finanziamento del fondo sanitario da 77,5 miliardi a 81

miliardi97 (+3,5 miliardi), era ipotizzabile una compartecipazione IVA di circa 38 miliardi di

euro. L’assenza del DPCM di riparto avrebbe portato ad una mancata erogazione pari a circa

7,2 miliardi di euro. Per evitare tale negativo effetto, la finanziaria per l’anno 2004 ha previsto

la possibilità di erogare mensilità per un finanziamento, transitoriamente in misura pari al

fondo sanitario per il 2000, aumentato di una percentuale di crescita e a regime sino al 95%

delle risorse totali. Una delle condizioni per poter pervenire all’erogazione del 95% era la

definizione dello schema di DPCM per l’anno 2004. Poiché tale schema non è mai stato iscritto

all’ordine del giorno della Conferenza Stato – Regioni, le erogazioni hanno mantenuto il loro

carattere di transitorietà per l’intero anno 2004 mentre, per l’anno 2005, in considerazione di

un finanziamento per la sanità pari a 88 miliardi di euro circa (con incremento di 7 miliardi

rispetto al 2004), la compartecipazione IVA si sarebbe attestata in circa 45 miliardi di euro. In

assenza di deroghe, il blocco di risorse sarebbe ammontato a circa 12,5 miliardi di euro.98

L’Alta Commissione di studio per il federalismo, istituita con la finanziaria per il 2003 per

indicare al Governo i principi generali del coordinamento delle finanza pubblica e del sistema

tributario per l’attuazione del nuovo impianto costituzionale, ha terminato i propri lavori a

ridosso della scadenza del termine normativamente stabilito al 30 settembre 2005. Tale

Commissione, in realtà, ha incontrato non poche difficoltà nel proprio operare, determinate

anche dalla mancata sottoscrizione dell’accordo quadro fra Stato, Regioni ed enti locali,

propedeutico allo svolgimento dei lavori della stessa.

97 Il CIPE con deliberazione 29 settembre 2004 n.26 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale S.G.. n.264 del 10/11/2004) ha stanziato per il Servizio sanitario nazionale 2004 la somma complessiva di € 81.287.290.000 98 Dati ricavati dal dossier “Valutazioni e proposte della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome sul D. LGS. 56/2000” Seduta straordinaria Villa San Giovanni, 20-21 luglio 2005 Hotel Altafiumara

76

Per quanto attiene, invece, al sistema tributario, la legge finanziaria statale per il 2004

(Legge n. 350/2003) ha introdotto alcune misure di riforma che vanno ad incidere sulla finanza

regionale.

L’art. 2, co. 1, prevede la proroga del regime di agevolazione dell’aliquota IRAP pagata

nel settore agricolo. L’art. 45 del D.Lgs. n. 446/1997 aumentava per l’anno 2003 tale aliquota

al 3,75% e ne disponeva, per il 2004, l’allineamento al 4,25%; all’aliquota così determinata

sono assoggettate tutte le altre categorie.

Per effetto del citato art. 2, co.1, l’aliquota è stata invece fissata all’1,9% per l’anno 2003

ed elevata al 3,75% per l’anno 2004.

La legge finanziaria regionale 09-01-2004, n.1 per l’anno 2004, ha determinato l’ aliquota

relativa all’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) nella misura minima consentita

dall’ art. 16, comma 3, del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, pari al 3,25% per i soggetti

passivi di cui all’articolo 3 dello stesso decreto legislativo n. 446 del 1997 e, precisamente,

per:

il valore della produzione netta riferita al territorio dei comuni della provincia di

Campobasso danneggiati dal sisma del 31 ottobre 2002;

le nuove imprese costituitesi in qualsiasi forma giuridica nel territorio regionale nel corso

degli anni 2003 e 2004;

le imprese giovanili di cui al D.lgs. 21 aprile 2000, n.185, articolo 5, comma 1, e le

imprese individuali il cui titolare ha un età non superiore a 35 anni;

le imprese femminili in possesso dei requisiti di cui all’articolo 2, comma 1, lettera a),

della legge 25 febbraio 1992, n.215;

le ONLUS di cui all’articolo 10 del D.lgs. n.460/1997, purché iscritte nei registri regionali,

le organizzazioni non governative riconosciute ai sensi della legge n.49/1997 e le cooperative

sociali di cui alla legge n.381/1991;

le associazioni e le società sportive dilettantistiche operanti senza fine di lucro;

le imprese, sotto qualsiasi forma costituite, limitatamente al valore della produzione netta

riferibile al territorio dei comuni montani.

L’aliquota ridotta non si applica qualora il minor onere tributario ecceda per importo e

condizioni i limiti consentiti dalla normativa comunitaria in materia di aiuti “de minimis”.

È inoltre disposta l’esenzione totale dall’Irap per le Onlus che abbiano per oggetto

principale della propria attività istituzionale l’assistenza agli anziani e/o ai disabili, e per le

cooperative sociali di cui all’art 1 lett. b) della legge 8/11/1991, n. 381.

Per quanto riguarda, invece, l'addizionale regionale all'Irpef, la relativa aliquota è

applicata nella misura unica dello 0,9%.99

L’art. 3, co. 25, della Legge Finanziaria per il 2004 dispone che, fino al 31 dicembre 2003

e nelle more della determinazione dell’aliquota definitiva di compartecipazione regionale

99 A decorrere dal 1° gennaio 2005 l’aliquota dell’addizionale regionale all’irpef è stata aumentata all’1,2% (deliberazione della Giunta regionale n.1490 del 26 novembre 2004 , su Gazzetta ufficiale s.g. n.281 del 30/11/2004).

77

all’IVA, la determinazione dell’IVA da rimborsare alle Regioni a Statuto ordinario e agli Enti

locali che abbiano esternalizzato i servizi di trasporto pubblico regionale e locale sia effettuata

al lordo della quota dell’IVA spettante alle Regioni a Statuto ordinario in base alla normativa

vigente. Per rifondere a tali enti i maggiori costi sostenuti nel triennio 2001-2003, esercizi nei

quali il rimborso è stato operato al netto delle suddette quote di compartecipazione, per

ciascuno degli anni 2004, 2005 e 2006 è stata autorizzata la spesa complessiva di 282 milioni

di euro.

L’art. 3, co. 17, 18 e 20, detta alcune norme di attuazione del principio introdotto dal

novellato testo dell’art. 119 della Costituzione, secondo cui le Regioni possono ricorrere

all’indebitamento solamente per finanziare spese di investimento.

Il comma 17, in particolare, stabilisce quali operazioni vanno considerate come

"indebitamento", mentre il comma 18 definisce quali spese possono essere considerate di

"investimento" e per tale motivo finanziabili anche con indebitamento.

La norma pone rilevanti problemi per i bilanci regionali, in quanto non prevede tra gli

investimenti finanziabili con mutuo i trasferimenti a favore di soggetti esterni alla pubblica

amministrazione (imprese, famiglie, associazioni, compresi gli interventi a cofinanziamento di

programmi di investimento attuati con i fondi strutturali dell’Unione Europea).

Nel luglio del 2004 il Governo ha adottato il decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168

(Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito con modificazioni in

Legge 30 luglio 2004, n. 191, contenente misure di correzione dei conti pubblici, la cui

emanazione si rendeva necessaria per evitare il rischio di "early warning"100 segnalato dalla

Commissione UE in presenza di deficit di bilancio superiore al 3% su base annua.

Successivamente, con l’ormai nota sentenza della Corte costituzionale n.417/2005, è

stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 9, 10 e 11 del citato D.L., per

contrasto con il principio di autonomia contenuto negli artt. 117, co.3 e 119, co.2, Cost., nella

parte in cui introduceva dei vincoli di spesa specifici per le Regioni e per gli enti locali;

L’art. 3, comma 1, della citata legge n°191, non investito dalla declaratoria di

incostituzionalità, prevede, come richiesto dalle Regioni e in deroga al divieto posto dalla Legge

Finanziaria 2004 (Legge n.350/2003), la possibilità di finanziare con l’indebitamento regionale

le spese di investimento destinate a soggetti privati.

La deroga è limitata, però, agli impegni:

a) assunti al 31 dicembre 2003, al netto di quelli già coperti con maggiori entrate o

minori spese, derivanti da obbligazioni giuridicamente perfezionate, finanziati con ricorso

all’indebitamento (e risultanti da apposito prospetto da allegare alla legge di assestamento del

bilancio 2004);

b) assunti nel corso dell’anno 2004, derivanti da obbligazioni giuridicamente perfezionate

e risultanti dalla elencazione effettuata nei prospetti dei mutui autorizzati alla data di

100 L'"early warning" è in sostanza un ammonimento preventivo dopo il quale, in caso di ripetute inadempienze, possono scattare sanzioni che potrebbero arrivare allo 0,5% del Pil.

78

approvazione della legge di bilancio per l’anno 2004, con esclusione di qualsiasi variazione in

aumento che dovesse essere apportata.

In estrema sintesi, può affermarsi che a seguito all’entrata in vigore della Legge

costituzionale n.3/2001 il processo di attuazione e di verifica della congruità del nuovo assetto

istituzionale rispetto al quadro delineato dal d.lgs.56/2000 concernente il federalismo fiscale,

non si è ancora concluso.

Permangono, in generale, sostanzialmente inesplorati gli spazi di autonomia finanziaria

riservati alle regioni, atteso l’intenso collegamento con i meccanismi previsti in via transitoria

dal citato d.lgs. n.56/2000 che influenzano i gettiti delle più significative entrate tributarie

(Irap, addizionale regionale dell’Irpef, quota di compartecipazione all’Iva e all’accisa sulla

benzina)

Nel clima di generale incertezza relativo alle modalità attuative del principio di

federalismo fiscale si deve, tuttavia, registrare un positivo segnale emerso dall’Intesa

intervenuta fra Regioni ed Enti Locali in materia di criteri per la definizione di un nuovo sistema

di finanziamento delle funzioni delegate, il quale tenga conto degli effettivi oneri sostenuti dagli

enti per i processi di decentramento in atto, calcolati ricollegando ad ogni funzione

l’ammontare presunto del relativo fabbisogno e lasciando agli enti il compito di decidere, in

piena autonomia, se e come dare attuazione alle disposizioni di principio definite a livello

regionale.101

Con specifico riguardo alla Regione Molise, va rilevato che nell’esercizio 2005 le risorse ad

essa erogate dallo Stato per il finanziamento delle funzioni trasferite sono ammontate (sulla

base dei dati forniti dalla stessa Amministrazione regionale) a 66,24 milioni di euro, distribuite

fra i diversi settori, come riportato nella seguente tabella (ex 23, funzioni trasferite) che

evidenzia anche l’evoluzione registrata nel triennio 2003/2005:

101 L’Accordo interistituzionale tra Stato, Regioni ed Enti locali, sottoscritto dalla Conferenza Unificata in data 20 giugno 2002, ai sensi dell’art.9, comma 2, lett.c) del d.lgs.n.281/97 - finalizzato al perseguimento del processo di armonizzazione ed adeguamento dell’ordinamento al nuovo assetto di poteri previsto dalla riforma costituzionale - dispone che nel Documento di Programmazione Economico Finanziaria debba essere prevista l’istituzione di una Conferenza mista, al fine di definire l’impianto complessivo del federalismo fiscale e l’avvio del trasferimento di una parte delle risorse necessarie allo svolgimento delle competenze esclusive e delle funzioni amministrative derivanti dall’applicazione della legge costituzionale n.3/2001. L’attuazione degli articoli 114, 117 e 118 della Costituzione, necessita di una chiara definizione delle funzioni fondamentali spettanti ai Comuni, alle Province ed alle Città metropolitane, alla luce dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Obiettivi questi raggiungibili solo attraverso la revisione del T.U. degli Enti Locali, approvato col d.lgs.n.267/2000, della quale si sta occupando, attualmente, un’apposita Commissione istituita presso il Ministero dell’Interno.

79

Finanziamento delle funzioni trasferite (tab.28 )

importo in migliaia di euro

2003 2004 2005 Settore

accert. riscoss. accert. riscoss. accert. riscoss.

Viabilità 4.947 5.123 4.308 4.111 4.308 4.075

Trasporti T.P.L. 17.663 17.663 17.663 17.663 17.663 17.663

Protezione Civile 4.898 4.884 4.898 4.885 4.901 4.915

Edilizia residenziale Pubblica 12.668 5.253 7.649 5.666 6.234 5.177

OO.PP. 2.279 2.186 2.279 1.081 24.989 10.959

Incentivi Imprese 4.010 4.010 4.546 1.339 4.010 4.482

Mercato Lavoro 1.412 1.373 1.339 1.214 1.412 1.242

Agricoltura 7.242 3.976 4.061 3.891 4.061 3.891

Sanità Veterinaria 506 238 506 472 506 256

Energia e Miniere 8 9 8 - 8 -

Ambiente 4.413 4.055 4.383 4.038 4.383 3.029

Totale 60.046 48.770 51.640 44.360 66.241 50.512

Fonte: Regione Molise dati tratti dal rendiconto generale degli esercizi 2003 - 2004 e 2005

Rispetto all’esercizio 2004, il totale degli accertamenti relativi alle funzioni trasferite è

aumentato nel 2005 di quasi 15 milioni di euro, mentre le relative riscossioni sono cresciute di

circa 6,3 milioni., In tema di accertamenti l’edilizia residenziale pubblica è passata dai 7,6

milioni di euro del 2004 ai 6,2 nel 2005; l’agricoltura, la viabilità è l'ambiente sono rimaste

invariate, mentre nel mercato del lavoro, invece, si possono notare maggiori accertamenti

rispetto all’esercizio precedente nell’ordine di poche decine di migliaia di euro. Per i restanti

settori, infine, gli accertamenti non variano, se non in positivo, tra l’esercizio 2004 e quello

2005.

A tali importi deve, comunque, aggiungersi la ripartizione dei fondi CIPE in forza delle

deliberazioni n.17/2003, n.26/2003102 e n.20/2004.103

Occorre precisare che le risorse assegnate alla Regione Molise con le citate delibere CIPE

n. 17/2003 e n. 20/ 2004 concorrono al finanziamento del Programma pluriennale di interventi

per la ripresa produttiva della Regione Molise (ex art.15 dell’Ordinanza del Presidente del

102 Ripartizione delle risorse per il triennio 2003 -2005

Delibera n.17/2003 Quota risorse aree sottoutilizzate ob.1 62,120 Terremoto 60,000 Progetto monitoraggio regioni 1,544 Delibera n.26/2003 Patti territoriali 2,640 Totale 126,304

Fonte:Corte dei conti su dati Regione espressi in milioni di euro. 103 la delibera CIPE n.20/2004 del 29/9/2004 integra le risorse già assegnate al Molise con la delibera CIPE n.17/2003, stanziando a favore della stessa, per il quadriennio 2004 – 2007, finanziamenti per oltre 153,80 milioni di euro, di cui 92,23 milioni di euro a titolo di assegnazione straordinaria per gli eventi sismici e oltre 61,48 milioni di euro a titolo di assegnazione ordinaria quantificata secondo la consolidata chiave di riparto regionale.

80

Consiglio dei Ministri n. 3268 del 12 marzo 2003), approvato con Delibera CIPE n. 32 del

29.9.2004104

Il processo di attuazione del federalismo fiscale, previsto dal richiamato d.lgs.n.56/2000,

è proseguito nel Molise anche nell’esercizio 2004 con la presentazione di alcune proposte di

legge relative a singoli tributi propri della regione,105 le quali si sono concretizzate

nell’approvazione di un’apposita legge regionale, concernente la materia dei tributi regionali, in

data 9 gennaio 2004, n.5 e di due successive, la n. 18 del 31 agosto 2004 e la n.34 del 10

ottobre 2005, che hanno modificato ed integrato la disciplina in materia di tributi speciali per il

deposito in discarica di rifiuti solidi, introdotta dalla precedente legge regionale 13 gennaio

2003, n.1.

La Sezione ritiene non superfluo raccomandare che l’azione finanziaria finalizzata

all’accertamento e alla conseguente riscossione dei tributi avvenga tempestivamente in modo

da evitare mancate entrate tributarie per intervenuta decadenza o prescrizione, soprattutto se

riconducibili a condotte di pubblici dipendenti le quali possano configurare estremi di

responsabilità di vario genere per i danni causati alle finanze regionali, compresa quella

amministrativo-contabile.

Ciò anche con riferimento alla tassa automobilistica regionale (così tuttora denominata,

nonostante l’intervenuto mutamento della sua natura giuridica) che non può qualificarsi come

“tributo proprio” della regione - nel significato a questa espressione ormai attribuito dall’art.

119, secondo comma, della Costituzione, riferibile esclusivamente ai tributi istituiti con legge

regionale, nel rispetto dei principi del coordinamento con il sistema tributario statale (C.Cost.,

26/9/2003, n.296) – il cui accertamento e riscossione del relativo credito deve avvenire nel

termine di prescrizione triennale (art. 5, co. 51, del D.L.n. 953/82, conv. in L. n. 53/83 e succ.

mod. e int.) fatti salvi atti interruttivi, non suscettibili di proroga legale di fonte regionale,

rientrando tuttora detto tributo nel novero di quelli “erariali” la cui materia è riservata alla

competenza legislativa esclusiva dello Stato, secondo quanto previsto dall’art. 117, secondo

comma, lett.e, come recentemente confermato da C.Cost., 15/10/2003, n.311.

Infine, con L.R. 11 novembre 2004, n.26 (art.1), è stato previsto un aumento, per l’anno

2005, del 7 per cento degli importi in vigore nell’anno 2004 della tassa automobilistica

regionale e della soprattassa annuale su taluni autoveicoli azionati con motore diesel.

In materia di crediti tributari di modesta entità, la suddetta norma (art.2) ha previsto che

non si procede all’accertamento, all’iscrizione a ruolo ed alla riscossione dei crediti relativi

all’applicazione di tutti i tributi regionali, qualora l’ammontare dovuto, per ciascun credito e per

ogni periodo d’imposta, non superi i 3,10 euro, attesa l’antieconomicità della complessa attività

finalizzata al prelievo coattivo. Tale rinuncia all’azione, però, non trova applicazione quando il

104 La deliberazione del CIPE 29 settembre 2004,n. 34 è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana in data 10 dicembre 2004, n.289 s.g. 105 Sono di competenza regionale i seguenti tributi: imposta regionale sulla benzina per autotrazione, tassa sulle concessioni regionali, imposta regionale sulle concessioni, imposta regionale sulle concessioni del demanio marittimo, addizionale all’imposta sul consumo del gas metano, tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, tassa per il diritto allo studio universitario.

81

credito tributario derivi dalla seconda violazione delle norme applicative del medesimo tributo

regionale.

Le disposizioni per l’applicazione del Tributo speciale per il deposito in discarica di rifiuti

solidi, di cui all’art.3 della legge 28 dicembre 1995, n.549 - introdotte nella disciplina regionale

con legge 13 gennaio 2003 n.1 – sono state inizialmente modificate dalla legge regionale

n.18/2004. A seguito, però, dell’intervento della Corte costituzionale (sentenza n.397/2005) -

che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge regionale 13

gennaio 2003, n. 1, come sostituito dall'art. 1 della legge (regionale) 31 agosto 2004, n. 18 -

la Regione Molise ha provveduto ad emanare la successiva legge 10 ottobre 2005, n.34. Con

essa sono state modificate ed integrate le disposizioni della legge regionale n.1/2003, nonché

posticipata al 1° gennaio 2006, la determinazione del nuovo ammontare del tributo speciale

per il deposito in discarica dei rifiuti solidi.

In particolare, quindi, dall’1 gennaio 2003 al 31 dicembre 2005 l’ammontare del tributo è

stato determinato secondo tre principali categorie di rifiuti a cui corrispondono, però, ben

cinque distinte tariffe, del cui importo è stato previsto l’aumento solo a partire dall’1 gennaio

2006. Per gli esercizi successivi è, comunque, previsto che la misura del tributo sia fissata con

legge regionale da approvare entro il 31 luglio di ogni anno, con efficacia dall’anno successivo

e che, in difetto, la misura si intende prorogata per l’anno successivo.106

106 L’art.6 della legge regionale n.1/2003 elenca cinque diverse tipologie di rifiuti ed in relazione a ciò individua cinque distinte tariffe per il conferimento una per ciascun chilogrammo di rifiuto solido: rifiuti minerari,edilizi e metallurgici € 0,0053 per Kg. rifiuti del tipo previsto dall’art.4 del d.lgs. €0,0042 per Kg. rifiuti di tipo comune €0,0031 per Kg. altri rifiuti speciali € 0,008 per Kg. restanti tipi di rifiuti €0.0105 per Kg.

82

8.3 Risultati della gestione delle entrate sulla base degli indicatori finanziari

Il prospetto riportato di seguito riepiloga gli indicatori finanziari utilizzati nel presente

referto ed applicati nelle tabelle inerenti l’analisi della gestione attuata nell’esercizio 2005.

(tab.29)

Indicatori finanziari delle entrate

capacità d'accertamento

rapporto percentuale tra accertamenti di competenza e previsioni finali di competenza. Si tratta di un indicatore volto a quantificare, attraverso le risorse di competenza rese giuridicamente esigibili in corso d'esercizio, l'attendibilità delle previsioni d'entrata con

cui erano stati costruiti gli equilibri di bilancio

capacità di riscossione rapporto percentuale tra riscossioni di competenza e accertamenti di competenza.

L'indice determina quanta parte delle risorse giuridicamente esigibili riesce a tradursi in effettivi introiti

capacità di riscossione complessiva

rapporto percentuale tra riscossioni complessive (di competenza e in conto residui) e massa riscuotibile (residui iniziali e previsioni finali di competenza). L'indice ha lo scopo

di quantificare l'entità delle risorse effettivamente introitate in corso di esercizio, rispetto all'ammontare potenzialmente riscuotibile

velocità di riscossione delle entrate proprie in conto

competenza

L’indice esprime la maggiore o minore capacità di esazione dei crediti. Si ottiene dal rapporto percentuale tra le riscossioni delle entrate proprie in conto competenza

rispetto a quelle definitivamente accertate, ed evidenzia la capacità della struttura di esaurire la fase dell’entrata nel termine di esercizio finanziario di riferimento

incidenza residui su gestione comp.

rapporto percentuale tra residui attivi di competenza e accertamenti

velocità di gestione dei residui attivi

rapporto percentuale tra riscossioni in conto residui attivi e residui iniziali. L'indice evidenzia la riduzione della massa dei residui attivi derivanti dalle gestioni

pregresse, conseguente alle riscossioni realizzate nel corso dell'esercizio

residui attivi per eliminazione

rapporto percentuale tra residui attivi eliminati per insussistenza o inesigibilità e residui attivi iniziali.

L'indice misura la riduzione della massa dei residui derivante dalle insussistenze rilevate e/o dalle inesigibilità sopravvenute nel corso dell'esercizio

accumulazione residui rapporto percentuale tra la differenza dei residui finali ed iniziali e i residui iniziali.

L'indice rileva le variazioni del volume dei residui attivi in conseguenza della gestione, così evidenziando l’andamento dei residui

Fonte: Corte dei conti

Per quanto concerne la capacità di accertamento (cfr. tabelle ex 29 e 30, entrate per

titoli e spese effettive), la percentuale rilevata nell’esercizio 2005, al netto delle contabilità

speciali, è pari al 91,09% ed è inferiore rispetto a quella registrata nel precedente esercizio

(100,16%). Tale indicatore esprime, sostanzialmente, la capacità da parte della Regione di

stimare le entrate nella loro globalità e, conseguentemente, l’attendibilità degli equilibri

costruiti in sede di bilancio di previsione.

83

Lo stesso valore, rilevato nella tabella indicatori finanziari delle entrate (ex tab.31b), che

fa riferimento alla gestione nella sua globalità, comprensiva anche della gestione di cassa, è

pari a 91,49% e conferma i valori evidenziati in precedenza.

La scomposizione delle entrate per titoli evidenzia che la suddetta capacità di

accertamento fa registrare la percentuale più elevata con riferimento alle entrate derivanti da

trasferimenti di parte corrente (Tit.II), mentre la percentuale più bassa riguarda le entrate

derivanti dalle rendite patrimoniali o dagli utili ottenuti dagli enti o dalle aziende regionali

(Tit.III) e quelle derivanti da operazioni creditizie (Titolo V).

La capacità di riscossione fa registrare un indice in lieve flessione rispetto a quello

degli esercizi precedenti, attestandosi sul valore medio del 30,41%. La verifica dei valori

registrati nei singoli titoli mostra che le percentuali più basse si riscontrano per i titoli II

(trasferimenti di parte corrente) e IV (alienazioni da trasformazione di capitale, riscossione

crediti e trasferimenti in c/capitale) nella misura, rispettivamente, del 12,08% e del 9,66%.

Analoga considerazione attiene alla velocità di gestione, indicatore finanziario che

segnala la capacità della struttura amministrativa di completare nel corso dell'esercizio l'intera

gestione dell'entrata: anche in questo caso emerge un valore percentuale ridotto (27,70%) se

confrontato con la media semplice degli esercizi precedenti.

A livello disaggregato, il titolo I esprime un valore percentuale pari al 47,70%, superiore

pertanto al dato complessivo del 2005, e in calo rispetto all’omologo dato del 2004 (49,77%).

Nelle tabelle (ex 33a e b) sono riportate le entrate suddivise per titoli relative agli esercizi

2004 e 2005; il prospetto dimostra un incremento degli stanziamenti definitivi delle entrate per

i titoli I, II, III, IV e V, ad eccezione del Titolo VI. Analogamente avviene con riferimento agli

accertamenti ed alle riscossioni, con la sola eccezione rispettivamente del titolo I degli

accertamenti, relativamente al quale i valori mostrano una lieve contrazione, passando dalle

331.667,92 migliaia di euro del 2004, alle 330.280,46 migliaia di euro nel 2005, mentre per il

titolo VI da 750.848,04 del 2004 a 697.017,40 del 2005. La massa riscuotibile (vedi ex tab.

31a), data dalla somma dei residui attivi iniziali più gli stanziamenti di competenza, risulta in

sensibile incremento, passando da 2.033,13 a 2.353,68 milioni di euro. Viceversa, le

riscossioni totali fanno registrare una diminuzione di circa 360 milioni di euro.

Giova, infine, segnalare che nel bilancio della Regione Molise fra le voci di entrata

appostate nel Titolo II, categoria 1, che comprende i contributi e trasferimenti di parte

corrente dalla UE, dallo Stato e da altri soggetti, trovano collocazione, fra l’altro:

- il Fondo Sanitario Nazionale di parte corrente (UPB15), con stanziamenti di

competenza ammontanti complessivamente a 49.065,0 migliaia di euro ed

accertamenti per 49.351,7 migliaia di euro;

- il Fondo di compensazione interregionale, ex art.41 e 42 del d.lgs.n.446/97

(cap.1200 UPB 25);

- il Fondo Perequativo nazionale, ex art.7 del d.lgs.n.56/2000 (cap.1210 UPB

26), con una consistenza di accertamenti pari a 223 milioni di euro;

84

- il Fondo di garanzia a compensazione delle minori entrate relative ad IRAP e

addizionale IRPEF (cap.1220 UPB26);

- l’assegnazione statale a compensazione della differenza fra gettito ARIET e

quota libera del tributo speciale per il deposito in discarica (cap.1250).

Infine, con riferimento alla composizione del Tit. IV, che comprende tre categorie

(alienazione di beni e diritti patrimoniali, riscossione crediti e trasferimenti in conto capitale,

eredità e donazioni) nella categoria 3 sono appostate le voci di entrata relative ai trasferimenti

in conto capitale, ai diversi settori dell’economia regionale, provenienti dallo Stato ovvero dalla

UE (finanziamento con fondi CEE del POR e del POP Molise e cofinanziamento con fondi statali

dei programmi di iniziativa comunitaria).

85

8.4 Entrate libere e vincolate

Il totale delle entrate relative ai sei titoli in cui si articola il bilancio regionale 2005 risulta

in aumento rispetto a quello del precedente esercizio, essendo attestato a 2.072,05 milioni di

euro, di cui 495,07 milioni rappresentano le entrate vincolate ricomprese nella tabella allegata

al bilancio di previsione e derivanti da assegnazioni dello Stato e della UE con l’indicazione

della relativa voce di uscita. Le restanti entrate, che ammontano complessivamente a

1.576,98 milioni di euro sono quelle utilizzabili dalla Regione per le finalità stabilite

autonomamente. Le entrate vincolate sono scese al 23,9% delle totali (rispetto al 35,7%

dell’esercizio precedente) e tra esse, quelle appartenenti al Tit.I, vale a dire le entrate di

natura tributaria, si attestano ad un livello di euro 210.300.000,00. Le restanti entrate

vincolate appartengono prevalentemente ai titoli II e IV e sono collegate ai trasferimenti.

Se da un lato si deve positivamente registrare che la Regione è riuscita ad aumentare dal

64,3 % del 2004 al 76,1% nel 2005 la percentuale di entrate a libera destinazione ,le quali,

cioè, non essendo gravate da vincoli, sono liberamente utilizzabili per interventi di

programmazione rientranti nell’ottica perseguita dal federalismo fiscale che ha inteso

incrementare la consistenza delle entrate proprie regionali a scapito dei trasferimenti;

dall’altro, tuttavia, alcune entrate proprie ritenute formalmente libere devono, invece, essere

considerate sostanzialmente vincolate, in quanto destinate alla copertura del fabbisogno

regionale per il settore sanitario. E’ quanto accade per quelle relative alla compartecipazione

IVA, alla quota regionale IRPEF, all’IRAP, alla tassa regionale sulla caccia, alla tassa per il

diritto allo studio, alla tassa di abilitazione, alla quota di perequazione ed al tributo relativo al

deposito in discarica, vincolato in misura del 28% del suo ammontare totale.

Nel prospetto che si riporta di seguito (ex tab. entrate vincolate 05) sono elencate le

singole voci in cui si articolano le entrate vincolate della Regione di cui alla tabella n.2 allegata

al bilancio di previsione 2004. Occorre, al riguardo, precisare che tale tabella è stata realizzata

sul presupposto dell’invarianza, nel corso della gestione, della parte vincolata limitatamente

alla consistenza relativa ai singoli capitoli elencati. Infatti, il totale delle entrate vincolate è

inferiore al totale degli stanziamenti relativi ai capitoli considerati nel bilancio di previsione e la

differenza è motivata in ragione del fatto che per i capitoli relativi all’IRAP ed all’accisa sulle

benzine, nonché al fondo perequativo ex art.7 d.lgs.n.56/2000, si fa riferimento ad una

percentuale individuata, prendendo in considerazione le somme indicate nella predetta tabella.

Ciò premesso, un’analisi particolareggiata evidenzia uno scostamento significativo fra gli

accertamenti totali, pari a 610.623.369,87 euro e le riscossioni, che ammontano in totale a €

183.816.044,39. Tale scostamento risente della scarsa riscossione di entrate per

trasferimenti in conto capitale di risorse di provenienza statale e comunitaria, la cui entità è

pressoché inesistente, eccezion fatta per il capitolo n.7520, (Tit. IV, cat. 3, UPB 163), per un

importo di euro 4.010.279,00, riguardante il trasferimento di funzioni alle Regioni ai sensi

86

dell’art.2, commi 1 e 4 del DPCM 26/05/2000, in materia di incentivi alle imprese del settore

industriale e artigianale.

Ma, come per gli esercizi precedenti, quello che rileva maggiormente è il deteriore profilo

dell’integrale mancato gettito proveniente sia dalla compartecipazione all’IVA (Tit. I, UPB 7,

cap. 950) che dal Fondo perequativo nazionale (Tit.I, UPB 26, cap. 1210). Ciò è dovuto alla

mancata approvazione del D.P.C.M. di riparto dell’IVA relativo all’anno 2005 che è rinviato ad

una successiva valutazione dei Presidenti delle Regioni107.

Giova ricordare che per gli esercizi 2003 e 2004 i relativi Decreti del Presidente del

Consiglio dei Ministri sono stati emanati rispettivamente il 3 e il 18 ottobre 2006,108, dopo che

in data 25 maggio 2006 la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome ha raggiunto

l’intesa sugli schemi di riparto della compartecipazione regionale all’IVA ex D.lgs.56/2000 per

gli anni 2003 e 2004109.

Fra le entrate vincolate alla spesa sanitaria devono ricomprendersi: quelle relative ad una

quota fissa di IRAP, che per l’esercizio considerato è pari a 34.950 migliaia di euro (delibera

CIPE del 29/9/2004); all’intero ammontare dell’addizionale IRPEF; ad una quota dell’accisa

sulle benzine (determinata dallo Stato); alla compartecipazione regionale all’IVA110 ed al Fondo

perequativo nazionale.111

(tab.31)

107 L’approvazione dei DPCM di riparto dovrebbe garantire l’accreditamento al totale delle Regioni ordinarie di risorse sanitarie pari a 7,5 miliardi di euro, su un totale di 12,8 miliardi di euro di risorse attese dalla Regioni. I rimanenti 5,3 miliardi di euro dovrebbero essere erogati alle Regioni solo in seguito all’intesa sullo schema di riparto relativo all’anno 2005 108 Pubblicati su G.U. s.g. n. 283 del 5/12/2006. 109 In data 16 marzo 2006 la Conferenza aveva già dato l’assenso allo schema di riparto per l’anno 2002, di conseguenza il relativo DPCM è stato emanato in data 3 ottobre 2006 (pubblicato sulla G.U. s.g. n.283 del 5/12/2006). 110 Istituita ai sensi dell’art.2 del D.lgs. n. 56/2000, rideterminata in misura del 38,55% dall’art. 1 co.1, DPCM 17/5/2001; 111 Tale Fondo, istituito ai sensi dell’art.7 del d.lgs.n. 56/2000, integra le disponibilità finanziarie che siano venute meno con il gettito IVA per la previsione relativa a contribuire a garantire l’invarianza delle somme da destinare alla spesa sanitaria. Nel DPA la previsione relativa al quadriennio 2004-2007 per le voci sopra indicate individua i seguenti accertamenti:

Entrate vincolate alla spesa sanitaria (Tab.30)

importi espressi in migliaia di euro

2004 2005 2006 2007

I.R.A.P. 34.950 34.950 34.950 34.950 Addizionale regionale IRPEF 21.420 21.420 21.420 21.420 Compartecipazione all' IVA* 337.205 400.541 417.460 435.004 Accisa sulla benzina 350 350 350 350

Totali 393.925 457.261 474.180 491.724 Fonte: Corte dei conti su dati tabelle finanziarie DAP 2005 (dati espressi in migliaia di euro). *Da informazioni successivamente acquisite, risulta che la voce relativa alla compartecipazione all’IVA, riportata nel DAP 2005, pag.58, è comprensiva del dato relativo all’importo del Fondo perequativo nazionale.

87

Entrate vincolate es. 2005

Titoli Cap. UPB previsioni stanziamenti definitivi

accertamenti riscossioni

850 ( Irap)

4 34.950.000,00 118.099.183,37 113.946.230,29 113.946.230,29 Titolo 1 cat.1 900

(Irpef) 5 21.420.000,00 24.111.868,00 20.795.335,75 20.795.335,75

800 ( acc.benz.)

6 350.000,00 11.750.000,00 8.900.480,98 6.739.731,46 Titolo 1 cat.2 950

(comp. IVA) 7 153.580.000,00 153.580.000,00 153.580.000,00 -

1210 ( F. Pereq.)

26 191.478.000,00 221.801.279,66 223.491.688,72 -

7018 corrisponde al 7004

15 73.558,00 73.558,00 73.558,00 -

7007 859.385,00 859.385,00 859.385,00 402.661,39

7320 56.611,32 113.222,64 113.222,64 52.883,31

7350 140.158,76 140.158,76 140.158,76 19.710,63

7355 17.662.825,95 17.662.825,95 17.662.825,95 17.662.825,95

7357 982.284,27 1.002.964,06 1.002.964,06 1.002.964,06

7358 15.235,48 15.235,48 15.235,48 15.235,48

7370

30

1.124.547,71 1.124.547,71 1.124.547,71 910.523,73

7382 33 167.608,71 167.608,71 167.608,71 154.432,00

7368 36.778,45 36.778,45 36.778,45 -

7372 196.731,66 196.731,66 196.731,66 -

7385

35

125.599,17 125.599,17 125.599,17 119.772,00

7055 224.595,60 224.595,60 - -

7375 37

506.095,91 506.095,91 506.095,91 -

3650 38 690.230,27 690.230,27 690.230,27 -

6650 6.869.296,47 4.131.902,00 4.131.902,00 4.131.902,00

7505 39

11.676,37 11.676,37 11.676,37 -

7377 42 30.551,00 30.551,00 30.551,00 -

7540 53 532.556,26 532.556,26 532.556,26 199.394,14

2295 359.970,00 445.970,00 544.963,00 544.963,00

Titolo 2 cat.1

7380 55

30.748,29 30.748,29 30.748,29 29.173,25

88

Titoli Cap. UPB previsioni stanziamenti definitivi

accertamenti riscossioni

1792 92 3.200.975,79 3.200.975,79 3.200.975,79 3.200.975,79

3017 101 10.432,43 449.759,95 449.759,95 -

4500 35.954,84 35.954,84 35.954,84 -

4550 1.070.119,36 1.070.119,36 1.070.119,36 535.059,68

4560 517.799,68 517.799,68 517.799,68 517.799,68

4570 668.400,00 668.400,00 668.400,00 668.400,00

4580 501.300,00 501.300,00 501.300,00 501.300,00

7351 1.432.579,13 1.432.579,13 1.432.579,13 1.432.579,13

7352 250.269,84 250.269,84 250.269,84 250.269,84

7353 578.209,64 578.209,64 578.209,64 578.209,64

7371

103

3.183.192,39 3.183.192,39 3.183.192,39 243.087,20

6980 110 5.039.070,00 5.107.051,89 4.968.832,00 4.968.832,00

7407 181.513,43 181.513,43 181.513,43 181.513,43

7408 113

258.222,45 - - -

6972 86.484,00 86.484,00 86.484,00 -

7367 4.531,39 4.531,39 4.531,39 -

7390

120

1.952.103,79 1.952.103,79 1.952.103,79 -

6990 6.014,64 6.014,64 6.014,64 -

7365 135

4.382.643,22 4.382.643,22 4.382.643,22 -

7362 140 7.665,79 7.665,79 7.665,79 -

7378 145 793.917,17 793.917,17 - -

7520 163 4.010.279,56 4.010.279,56 4.010.279,56 4.010.279,56

2165 190 9.373.000,00 9.373.000,00 9.373.000,00 -

2170 8.739.000,00 8.739.000,00 8.739.000,00 -

2176 170

29.000,00 29.000,00 29.000,00 -

2175 190 32.000,00 32.000,00 32.000,00 -

2181 170 4.159.000,00 4.159.000,00 4.159.000,00 -

2180 190 4.461.000,00 4.461.000,00 4.461.000,00 -

2072 183 347.667,00 347.667,00 347.667,00 -

2071 195 1.490.000,00 1.490.000,00 1.490.000,00 -

10850 200 2.998.000,00 2.998.000,00 2.998.000,00 -

Titolo 4 cat.3

10851 180 2.795.000,00 2.795.000,00 2.795.000,00 -

totale 495.070.390,19 620.309.704,82 610.623.369,87 183.816.044,39

Fonte: elaborazione della Corte dei conti su dati del bilancio di previsione e del rendiconto 2005

Le entrate libere relative al Titolo I - stando ai dati riportati dalla Regione nella tabella

allegata al bilancio di previsione 2005 - che si riportano di seguito, sono pari a 133.717.415,68

euro; esse rappresentano quasi il 39% delle entrate del predetto titolo ed il 6,45% circa delle

entrate complessive.

89

(tab.32)

Fonte: Corte dei Conti, su dati ricavati da tab.2 di bilancio 2005 e consuntivo 2005.

Sulla scorta delle considerazioni appena svolte in ordine alla natura di fatto vincolata di

alcune entrate considerate libere, può calcolarsi un diverso valore delle entrate libere del Titolo

I, come operato nel seguente prospetto (ex tab. 27) dal quale risulta che le effettive previsioni

delle entrate libere ammontano a € 46.678.240,31, e le riscossioni totali si attestano a €

38.436.149,90.

(tab.33)

ENTRATE TITOLO I

PREVISIONI ACCERTAMENTI RISCOSSIONI

TOTALE ( a )

344.017.415,68 330.280.460,57 174.264.803,01

ENTRATE VINCOLATE

Di cui: Addizionale IRPEF 24.111.868,00 20.795.335,75 20.795.335,75

IRAP 118.099.183,37 113.946.230,29 113.946.230,29 28% tributo in discarica 582.960,00 381.003,07 297.003,07 Compartecipazione IVA 153.580.000,00 153.580.000,00 -

Tassa concessione caccia 280.000,00 280.000,00 280.000,00 Tassa abilitazione professionale 65.164,00 14.000,00 14.000,00

Tassa universitaria 620.000,00 620.000,00 496.084,00

Totale (b) 297.339.175,37 289.616.569,11 135.828.653,11

ENTRATE LIBERE c= (a-b) 46.678.240,31 40.663.891,46 38.436.149,90

Fonte: Corte dei Conti su dati consuntivo 2005

ENTRATE TITOLO I

Stanziamenti ( a ) TOTALE ( a )

344.017.415,68

Cap. U.P.B. Entrate vincolate

850 4 34.950.000,00 900 5 21.420.000,00 800 6 350.000,00 950 7 153.580.000,00

TOTALE ( b ) 210.300.000,00

ENTRATE LIBERE ( a - b ) 133.717.415,68

90

8.5 Gestione dei residui attivi

Per quanto riguarda la gestione dei residui attivi, si registra anche per l’esercizio 2005 un

ammontare globale piuttosto consistente, pari a euro 2.053.769.801,54. Occorre, tuttavia,

evidenziare che i residui totali da riportare nell’esercizio 2006 risultano, comunque, in crescita

rispetto allo stesso valore dell’esercizio 2004, che era pari ad € 1.333.470.885,44 avendo fatto

registrare un aumento di € 720.298.916,10, come evidenziato nella tabella (ex 32) relativa alla

gestione dei residui attivi.112

Analogamente a quanto avvenuto per gli esercizi precedenti, il valore più elevato di

residui attivi si registra nel Tit.IV. A tal proposito, giova ribadire che i ritardi legati alle

procedure di erogazione dei trasferimenti provenienti dallo Stato o dalla Comunità Europea

incidono in maniera significativa sulla formazione dei residui attivi, in particolare, con

riferimento a quelli in conto capitale ma anche per quelli di parte corrente.

Si deve, poi, considerare che, in generale, sulla formazione di residui attivi influisce

fortemente la mancata coincidenza fra scadenze fissate dalla legge per il pagamento di

determinati tributi entro la fine dell’anno e la loro effettiva riscossione, per gli eventuali

differimenti concessi nel pagamento da parte dei contribuenti che avviene, in effetti,

nell’esercizio successivo. Vanno, inoltre, tenuti presenti anche gli accertamenti effettuati a

chiusura di esercizio, le somme rimaste da versare da parte degli agenti contabili e le somme

oggetto di controversie in sede giurisdizionale.

Sul totale delle entrate accertate per l’esercizio 2005, ammontante a 1.777,30 milioni di

euro (in aumento rispetto ai 1.596,05 milioni di euro del 2004), le riscossioni in conto

competenza sono pari a 897,59 milioni di euro (inferiori agli 930,84 milioni del precedente

esercizio), con la conseguente formazione di nuovi residui per un totale di 897,71 milioni di

euro (che risultano però superiori ai 665,21 milioni del 2004).

L’ammontare di residui eliminati per insussistenza, prescrizione o perenzione è stato di

euro 18.678.247,58, pari quindi a circa il 33,5% dell’ammontare dell’esercizio 2004 (euro

55.675.318,92).

In particolare, i residui eliminati al Titolo I ammontano a euro 1.804.370,35, mentre per

il Titolo II l’eliminazione, pari a euro 912.864,37, attiene esclusivamente alla UPB n.38,

112 Nella vecchia disciplina l’art.43 della legge regionale n.44/77 in materia di residui attivi disponeva che questi fossero determinati con deliberazione della Giunta, previo accertamento della Ragioneria e che gli stessi dovessero consistere nelle somme accertate e non riscosse e versate entro il termine dell’esercizio. Nella nuova legge di contabilità la disciplina dei residui attivi è contenuta all’art.48 che, in linea con quanto stabilito dall’art. 21 del d.lgs.n.76/2000, definisce i residui attivi quali somme accertate e non riscosse entro il termine dell’esercizio ma non riporta la previsione relativa al minor accertamento contenuta nello stesso art.21 del d.lgs.n.76/2000 e che si riferisce alle somme iscritte tra le entrate di competenza e non accertate entro il termine dell’esercizio che vanno a costituire minori accertamenti rispetto alle previsioni e che contribuirebbero alla definizione dei risultati finali della gestione. Circa la conservazione dei residui attivi, così come disciplinata dal citato art.48 della legge regionale n.4/2002, occorre precisare che essa non trova limiti temporali ben precisi, dal momento che tali somme restano iscritte nel conto residui attivi fino alla loro riscossione ovvero alla decorrenza dei termini di prescrizione. L’accertamento alla fine dell’esercizio, dei residui attivi avviene con deliberazione della Giunta che deve specificare la singola UPB di riferimento ed, all’interno della stessa, i singoli capitoli.

91

riguardante i Fondi di Stato per il settore zootecnico; in tal modo si è riportata la relativa posta

attiva nei limiti effettivamente erogabili in qualità di finanziamenti statali all’amministrazione

regionale.

Altro dato significativo per l’esercizio considerato riguarda il Titolo IV, ove l’eliminazione

dei residui attivi ammonta a € 13.195.560,44 migliaia di euro ed, in particolare, ha riguardato

le UPB 92, 135, 145, 165, 195 210, relative, prevalentemente, a fondi statali e comunitari .

Eliminazioni dei residui attivi meno consistenti si sono registrate nel Titolo III (euro

1.985.220,52) e nel titolo VI ( € 780.231,90).

Dalla lettura degli indicatori finanziari relativi alla gestione dei residui attivi si può

evidenziare, in particolare, che il rapporto fra riscossione in conto residui e residui attivi iniziali

(velocità di gestione sui residui) è pari al 11,95%, dato che mostra una diminuzione rispetto al

valore registrato nei precedenti esercizi 2003 e 2004 (cfr.tabella 31 b). Anche l’indice relativo

al tasso di smaltimento residui – costituito dalla somma della riscossione in conto residui e dei

residui eliminati diviso per l’importo dei residui eliminati - mostra una significativa flessione

rispetto a quello dell’esercizio 2004, passando dal 48,92% al 13,43%, mentre l’indice di

smaltimento residui per eliminazione, (1,48%) risulta inferiore a quello dell’anno precedente

(3,15%), ma non la percentuale di conservazione che, per l’esercizio considerato, ha subito un

incremento (dal 51,08% del 2004 al 86,57 % del 2005).

Come nei precedenti referti, giova rilevare che il miglioramento del livello di gestione dei

residui, richiede maggiore attenzione da parte dei centri di riscossione delle entrate e di una

più accurata valutazione del raggiungimento degli obiettivi programmati nella gestione delle

singole voci considerate113.

113 A tal proposito, d’altra parte, sono state evidenziate preoccupazioni in merito alla cronica formazione di residui nella gestione delle entrate regionali non solo da questa Sezione nei precedenti referti ma anche in sede di approvazione del bilancio di previsione 2001 da parte del Commissario di Governo che evidenziava la necessità di un’analitica ricognizione dei residui attivi risalenti ad esercizi precedenti, non solo di quelli riferiti in particolare ai fondi erogati dallo Stato quanto, soprattutto, quelli relativi alle entrate proprie. Per quanto riguarda,infatti, i residui del Titolo I, relativi alle entrate tributarie, si deve ribadire, ancora una volta, la necessità di uno snellimento delle procedure relative alle varie fasi dell’entrata, nonché quella di una periodica operazione di eliminazione delle partite e delle somme insussistenti od erroneamente contabilizzate, per non creare effetti distorsivi sullo stesso pareggio contabile del bilancio regionale.

92

MOLISE - esercizio 2005 (tab.34)

PREVISIONI INIZIALI E DEFINITIVE ENTRATE

( migliaia di Euro)

STANZ. INIZIALE VARIAZIONI STANZ. DEFINITIVO ACCERTAMENT

I RISCOSSIONI COMPLESSIVE

competenza cassa ENTRATA

competenza cassa

assolute

%

assolute

% competenza cassa dati di consuntivo

Avanzo di amministrazione

398.038,72 72.759,47 18,28 470.798,19

Fondo cassa inizio esercizio 166.480,55 125.143,64 75,17 291.624,19

TIT. I 343.972,94 551.597,29 44,48 0,01 - 40.972,69 -7,43 344.017,42 510.624,60 330.280,46 174.264,80

TIT. II 272.117,45 527.342,84 36.546,81 13,43 49.498,94 9,39 308.664,26 576.841,77 310.556,33 51.736,67

TIT. III 19.495,90 40.345,18 3.479,30 17,85 2.973,22 7,37 22.975,20 43.318,40 21.345,16 10.191,38

TIT. IV 224.739,47 983.541,99 102.050,46 45,41 60.416,39 6,14 326.789,93 1.043.958,38 326.531,08 145.974,73

TIT. V 207.164,57 207.761,81 - 23.652,51 -11,42 - 23.652,51 -11,38 183.512,06 184.109,30 91.574,81 86.574,81

TIT. VI 883.038,00 1.077.599,46 3.060,00 0,35 - 30.924,16 -2,87 886.098,00 1.046.675,30 697.017,40 570.155,03

totale entrata 2.348.567,05 3.554.669,12 194.288,00 8,27 142.482,82 4,01 2.542.855,05 3.697.151,94 1.777.305,25 1.038.897,42

fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati bilancio previsione e rendiconto generale esercizio 2005 . I totali possono presentare minime differenze dai risultati delle somme aritmetiche cui si riferiscono, questo è dovuto all'arrotondamento applicato ai valori assoluti in sede di compilazione

* I dati riportati nella colonna presentano scostamenti nelle ultime due cifre, dopo la virgola, dovuti alla conversione in migliaia di euro

93

MOLISE - esercizio 2005

(tab.35)

PREVISIONI INIZIALI E DEFINITIVE SPESE

( migliaia di Euro)

STANZ. INIZIALE VARIAZIONI STANZ. DEFINITIVO IMPEGNI PAGAMENTI COMPLESSIVI

competenza cassa SPESA

competenza cassa

assolute

%

assolute

% competenza cassa dati di consuntivo

Saldo negativo

TIT. I € 617.365,13 € 802.270,09 € 114.149,72 18,49 -€ 7.410,56

-0,92 € 731.514,85 € 794.859,53 € 615.415,37 € 614.270,12

TIT. II € 752.179,07 € 1.367.696,87 € 80.187,07 10,66 € 116.141,72

8,49 € 832.366,14 € 1.483.838,59 € 731.096,26 € 214.938,17

TIT. III € 95.984,85 € 95.984,85 -€ 3.108,79 -3,24 -€ 3.108,79

-3,24 € 92.876,06 € 92.876,06 € 86.881,42 € 86.881,42

TIT. IV € 883.038,00 € 1.288.717,30 € 3.060,00 0,35 € 36.860,46

2,86 € 886.098,00 € 1.325.577,76 € 697.017,40 € 261.024,55

totale spesa € 2.348.567,05 € 3.554.669,11 € 194.288,00 8,27 € 142.482,83 4,01 € 2.542.855,05 € 3.697.151,94 € 2.130.410,45 € 1.177.114,26

* I dati riportati nella colonna presentano scostamenti nelle ultime due cifre, dopo la virgola, dovuti alla conversione in migliaia di euro fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati bilancio previsione e rendiconto generale esercizio 2005 . I totali possono presentare minime differenze dai risultati delle somme aritmetiche cui si riferiscono, questo è dovuto all'arrotondamento applicato ai valori assoluti in sede di compilazione

94

MOLISE - esercizi 2003/05 - (tab.36) Entrate per titoli (gestione di competenza)

(in migliaia di euro)

2003 2004 04/03 %

2005 05/04 %

PREVISIONI ( A ) 344.363,78 333.536,28 - 3,14 344.017,42 3,14

Titolo ACCERTAMENTI ( B ) 339.674,01 331.667,92 - 2,36 330.280,46 0,42

I RISCOSSIONI ( C ) 174.928,73 166.001,55 - 5,10 164.085,38 1,15

capacità d'accertamento (B/A%) 98,64 99,44 0,80 96,01 -3,43

capacità di riscossione (C/B%) 51,50 50,05 -1,45 49,68 -0,37

velocità di gestione (C/A%) 50,80 49,77 -1,03 47,70 -2,07

PREVISIONI ( A ) 246.067,23 250.380,73 1,75 308.664,26 23,28


II RISCOSSIONI ( C ) 46.567,32 59.106,82 26,93 37.504,26 - 36,55

capacità d'accertamento (B/A%) 105,43 103,40 -2,03 100,61 -2,78

capacità di riscossione (C/B%) 17,95 22,83 4,88 12,08 -10,75

velocità di gestione (C/A%) 18,92 23,61 4,68 12,15 -11,46

PREVISIONI ( A ) 7.840,54 14.473,50 84,60 22.975,20 58,74

Titolo ACCERTAMENTI ( B ) 5.877,13 12.344,18 110,04 21.345,16 72,92

III RISCOSSIONI ( C ) 4.824,53 8.675,92 79,83 8.828,59 1,76

capacità d'accertamento (B/A%) 74,96 85,29 10,33 92,91 7,62

capacità di riscossione (C/B%) 82,09 70,28 - 11,81 41,36 28,92

velocità di gestione (C/A%) 61,53 59,94 - 1,59 38,43 21,52

PREVISIONI ( A ) 261.569,70 240.307,86 - 8,13 326.789,93 35,99


IV RISCOSSIONI ( C ) 57.320,94 48.657,26 - 15,11 31.543,80 - 35,17

capacità d'accertamento (B/A%) 101,27 100,83 -0,43 99,92 -0,91

capacità di riscossione (C/B%) 21,64 20,08 - 1,56 9,66 - 10,42

velocità di gestione (C/A%) 21,91 20,25 - 1,67 9,65 - 10,60

PREVISIONI ( A ) 161.985,67 5.164,57 - 96,81 183.512,06 3.453,29

Titolo ACCERTAMENTI ( B ) 115.129,55 0,00 - 100,00 91.574,81 100,00 V RISCOSSIONI ( C ) 115.129,55 0,00 - 100,00 86.574,81 100,00

capacità d'accertamento (B/A%) 71,07 - -71,07 49,90 49,90

capacità di riscossione (C/B%) 100,00 - 0,00 94,54 94,54

velocità di gestione (C/A%) 71,07 - -71,07 47,18 47,18

PREVISIONI ( A ) 1.021.826,92 843.862,94 - 17,42 1.185.958,86 40,54

sub ACCERTAMENTI ( B ) 984.996,76 845.211,83 - 14,19 1.080.287,84 27,81

totale RISCOSSIONI ( C ) 398.771,07 282.441,55 - 29,17 328.536,83 16,32


capacità di riscossione (C/B%) 40,48 33,42 -7,07 30,41 -3,00

velocità di gestione (C/A%) 39,03 33,47 -5,56 27,70 -5,77

PREVISIONI ( A ) 878.021,16 988.491,40 12,58 886.098,00 - 10,36

Titolo ACCERTAMENTI ( B ) 576.483,98 750.848,04 30,25 697.017,40 7,17

VI RISCOSSIONI ( C ) 434.726,07 648.405,89 49,15 569.053,64 - 12,24

capacità d'accertamento (B/A%) 65,66 75,96 10,30 78,66 2,70


velocità di gestione (C/A%) 49,51 65,60 16,08 64,22 - 1,38

PREVISIONI ( A ) 1.899.848,08 1.832.354,34 3,55 2.072.056,86 13,08

Totale ACCERTAMENTI ( B ) 1.561.480,74 1.596.059,87 2,21 1.777.305,25 11,36

generale RISCOSSIONI ( C ) 833.497,13 930.847,44 11,68 897.590,47 - 3,57




fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati dei rendiconti (anni 2003/05). I totali possono presentare minime differenze dai risultati delle somme aritmetiche cui si riferiscono, questo è dovuto all'arrotondamento applicato ai valori assoluti in sede di compilazione

95

MOLISE - esercizi 2003/05 – (tab. 37)

entrate effettive


COMPETENZA

PREVISIONI INIZIALI E LORO VARIAZIONI

2003 2004 2005

Previsioni iniziali (compreso avanzo amm.ne es. precedente) (A) 1.299.228,57 1.007.558,53 1.465.529,05

Previsioni definitive (compreso avanzo amm.ne es. precedente) (B)

1.353.913,77 1.083.567,79 1.656.757,05

affidabilità previsioni iniziali (% A/B) 95,96 92,99 88,46

RAFFRONTO PREVISIONI – ACCERTAMENTI

Previsioni definitive (escluso avanzo amm.ne es. precedente) (A) 1.021.826,92 843.862,93 1.185.958,86

Accertamenti (B) 984.996,76 845.211,83 1.080.287,84

capacità d'accertamento (B/A%) 96,40 100,16 91,09

RAFFRONTO ACCERTAMENTI – RISCOSSIONI

Accertamenti (A) 984.996,76 845.211,83 1.080.287,84

Riscossioni (B) 398.771,07 282.441,55 328.536,83

Residui attivi da riportare (C) 586.225,69 562.770,28 751.751,01

capacità di riscossione (B/A%) 40,48 33,42 30,41

(C/A%) 59,52 66,58 228,82

RESIDUI

RAFFRONTO RESIDUI ATTIVI - RISCOSSIONI

2003 2004 2005

Residui iniziali (A) 1.095.991,60 1.194.440,07 1.172.893,58

Riscossioni su residui (B) 386.011,59 546.658,88 140.205,55

Residui eliminati (C) 101.805,64 54.970,60 17.898,02

Residui riprodotti (D) 40,00 17.312,71 569.34

Residui attivi da riportare (E) 608.214,38 610.123,30 1.015.359,35

Residui complessivi finali (F) 1.194.440,07 1.172.893,58 1.767.110,36

velocità di gestione sui residui (B/A%) 35,22 45,77 11,95

tasso di smaltimento dei residui (C-D)/A% 9,29 3,15 1,48

conservazione residui (E/A%) 55,49 51,08 86,57

andamento residui (F/A%) 108,98 98,20 150,66

N.B. gli importi sono al netto delle entrate per partite di giro (TitoloVI) e per i residui anche al netto dell'avanzo di amministrazione fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati dei rendiconti (anni 2003/05) . I totali possono presentare minime differenze dai risultati delle somme aritmetiche cui si riferiscono, questo è dovuto all'arrotondamento applicato ai valori assoluti in sede di compilazione

96

MOLISE - esercizi 2003/05 - (tab.38)

entrate di competenza e di cassa

(migliaia di euro)

ENTRATE 2003 2004 2005

A) Residui iniziali 1.095.991,60 1.194.440,07 1.172.893,58

B) Stanziamenti di competenza 1.016.662,35 838.698,37 1.180.794,29

C) Massa riscuotibile (A+B)

2.112.653,96 2.033.138,44 2.353.687,87

D) Accertamenti 984.996,76 845.211,83 1.080.287,84

E) Riscossioni di competenza 398.771,07 282.441,55 328.536,83

F) Riscossioni residui 386.011,59 546.658,88 140.205,55

G) Riscossioni complessive 784.782,65 829.100,43 468.742,39

H) Residui di competenza 586.225,69 562.770,28 751.777,96

I) Residui eliminati (al netto dei residui riprodotti)

101.765,64 37.657,89 17.328,68

L) Residui finali complessivi 1.194.440,07 1.172.893,58 1.767.110,36

N.B.: i valori sono al netto del titolo VI e della categoria 1° del titolo V inserito nella categoria (anticipazioni di tesoreria);

fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati dei rendiconti (anni 2003/05) . I totali possono presentare minime differenze dai risultati delle somme aritmetiche cui si riferiscono, questo è dovuto all'arrotondamento applicato ai valori assoluti in sede di compilazione

97

MOLISE - esercizi 2003/05 (tab.39)

Indicatori finanziari delle entrate

(in percentuale)

INDICATORI 2003 2004 2005

capacità d'accertamento (accertamenti/stanziamenti)

96,89 100,78 91,49

capacità di riscossione (riscossioni di competenza/accertamenti)

40,48 33,42 30,41

capacità di riscossione complessiva (riscossioni complessive/massa riscuotibile)

37,15 40,78 19,92

velocità di gestione (riscossioni di comp./stanziamenti)

39,22 33,68 27,82

incidenza residui su gestione comp. (residui di compet./ accertamenti)

59,52 66,58 69,59

smaltimento residui (riscoss.residui + res. eliminati/res.iniziali)

44,51 48,92 13,43

velocità di gestione sui residui (riscossioni residui/residui iniziali)

35,22 45,77 11,95

smaltimento residui per eliminazione (residui eliminati/residui iniziali)

9,29 3,15 1,48

conservazione residui (residui da riportare/residui iniziali)

55,49 51,08 86,57

accumulazione residui (residui finali-residui iniziali/residui iniziali)

8,98 -1,80 50,66

(in)attendibilità previsioni cassa (stanz. cassa - risc.compless./ stanz. cassa)

62,85 59,22 80,08

fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati dei rendiconti (anni 2003/05). I totali possono presentare minime differenze dai risultati delle somme aritmetiche cui si riferiscono, questo è dovuto all'arrotondamento applicato ai valori assoluti in sede di compilazione. * I valori espressi in tabella sono derivati dati riportati in tabella 31 a ( entrate di competenza e di cassa )

98

MOLISE - esercizi 2004/05 (tab.40) Residui attivi (in migliaia di euro)

Esercizio 2004-2005

TITOLO Residui attivi accertati all'inizio dell'esercizio

(a)

Riscossioni in conto residui (b)

Residui attivi provenienti dagli esercizi precedenti

(c)

residui attivi formatisi nell'esercizio di competenza

(d)

totale dei residui al 31/12 (c+d)

2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005

TITOLO - 01 - Entrata derivanti da tributi propri della Regione dal gettito dei tributi erariali o di quote di esso devolute alla regione

166.446,87 166.607,18 163.615,84 10.179,42 940,81 154.701,25 165.666,37 166.195,08 166.607,18 320.896,33

TITOLO - 02 - Entrate derivanti da contributi e trasferimenti di parte corrente dell'Unione europea, dello Stato e di altri soggetti.

266.083,29 268.177,52 184.063,32 14.232,41 68.396,95 253.340,88 199.780,57 273.052,07 268.177,52 526.392,94

TITOLO - 03 - Entrate extratributarie

17.945,51 20.343,20 1.018,56 62,79 16.674,93 17.177,04 3.668,27 12.516,57 € 20.343,20 29.693,61

TITOLO - 04 -Entrate derivanti da alienazione da trasformazione di capitale, da riscossione crediti e da trasferimenti in c/capitale

742.805,25 717.168,45 197.399,24 114.430,93 523.513,37 589.542,95 193.655,08 294.987,28 717.168,45 884.530,24

TITOLO - 05 -Entrate devanti da mututi, prestiti ed altre operazioni creditizie

1.159,16 597,24 561,92 - 597,24 597,24 0,00 5.000,00 597,24 5.597,24

TITOLO - 06-Entrate per contabilità speciali

209.772,87 160.577,30 .151.247,78 1.101,39 58.135,15 158.695,68 102.442,15 127.963,77 160.577,30 286.659,44

TOTALE GENERALE ENTRATE

1.404.212,94 1.333.470,89 697.906,67 141.306,94 668.258,45 1.174.055,03 665.212,43 879.714,77 1.333.470,89 2.053.769,80

fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati dei rendiconto anno 2005 . I totali possono presentare minime differenze dai risultati delle somme aritmetiche cui si riferiscono, questo è dovuto all'arrotondamento applicato ai valori assoluti in sede di compi * I dati riportati nella colonna presentano scostamenti nelle ultime tre cifre, dopo la virgola, dovuti alla conversione in migliaia di euro

99


ENTRATE 2004 (in migliaia di euro)

Da BILANCIO di PREVISIONE DA RENDICONTO GENERALE

Previsioni iniziali di competenza

Previsioni iniziali di cassa

Residui attivi iniziali

Previsioni definitive di competenza

Previsioni finali di cassa Accertamenti

Riscossioni in conto

competenza

Riscossioni in conto residui

Residui finali da competenza

Residui finali da residui

Avanzo di Amministrazione presunto dell'anno

precedente (31/12/2003) 398.038,720

Avanzo di Amministrazione

definitivo dell'anno precedente

(31/12/2003)

239.704,86

239.704,86

Fondo iniziale di cassa

166.480,55

105.836,76

Titolo I° 343.972,94 551.597,29 166.446,87 333.536,28 499.983,14 331.667,92 166.001,55 163.615,84 165.666,37 940,81

Titolo II° 272.117,45 527.342,84 266.083,29 250.380,73 516.464,02 258.887,39 59.106,82 184.063,32 199.780,57 68.396,95

Titolo III° 19.495,90 40.345,18 17.945,51 14.473,50 32.419,01 12.344,18 8.675,92 1.018,56 3.668,27 16.674,93

Titolo IV° 224.739,47 983.541,99 742.805,25 240.307,86 983.113,10 242.312,34 48.657,26 197.399,24 193.655,08 523.513,37

Titolo V° 207.164,57 207.761,81 1.159,16 5.164,57 6.323,73 - - 561,92 - 597,24

Titolo VI° 883.038,00 1.077.599,46 209.772,87 988.491,40 1.198.264,27 750.848,04 648.405,89 151.247,78 102.442,15 58.135,15

Nota: La composizione dell'avanzo di amministrazione potrebbe non essere omogenea in tutte le regioni; ove il presente schema non si adattasse alla situazione da rilevare, sarà opportuno redigere una nota illustrativa Fonte:elaborazione della Corte dei conti su dati regione Molise

100


ENTRATE 2005

Da BILANCIO di PREVISIONE

DA RENDICONTO GENERALE



Residui attivi iniziali


Previsioni finali di cassa

Accertamenti Riscossioni in

conto competenza

Riscossioni in conto residui

Residui finali da

competenza


Avanzo di Amministrazione presunto dell'anno

precedente (31/12/2004)

398.038,720

Avanzo di Amministrazione

definitivo dell'anno precedente

(31/12/2004)

470.798,19

Fondo iniziale di cassa

166.480,55

291.624,19

Titolo I° 343.972,94 551.597,29 166.607,18 344.017,42 510.624,60 330.280,46 164.085,38 10.179,42 166.195,08 154.701,25

Titolo II° 272.117,45 527.342,84 268.177,52 308.664,26 576.841,77 310.556,33 37.504,26 14.232,41 273.052,07 253.340,88

Titolo III° 19.495,90 40.345,18 20.343,20 22.975,20 43.318,40 21.345,16 8.828,59 1.362,79 12.516,57 17.177,04

Titolo IV° 224.739,47 983.541,99 717.168,45 326.789,93 1.043.958,38 326.531,08 31.543,80 114.430,93 294.987,28 589.542,95

Titolo V° 207.164,57 207.761,81 597,24 183.512,06 184.109,30 91.574,81 86.574,81 - 5.000,00 597,24

Titolo VI° 883.038,00 1.077.599,46 160.577,30 886.098,00 1.046.675,30 697.017,40 569.053,64 1.101,39 127.963,77 158.695,70

Nota: La composizione dell'avanzo di amministrazione potrebbero essere non omogenee in tutte le regioni; ove il presente schema non si adattasse alla situazione da rilevare, sarà opportuno redigere una nota illustrativa Fonte:elaborazione della Corte dei conti su dati regione Molise

101

9. Gestione delle spese

9.1 Gestione complessiva delle spese

L’analisi della gestione delle spese per l’esercizio considerato, come già evidenziato, è

stata basata sul nuovo sistema di classificazione delle voci in uscita del bilancio regionale -

profondamente mutato rispetto all’esercizio 2001 - ed ulteriormente modificato nell’esercizio

2005.

Infatti, le Aree in cui è articolato il documento di bilancio 2005 che individuano le missioni

istituzionali della Regione sono cambiate (vedi infra tabelle su struttura bilancio.), con la

conseguente variazione delle F.O. presenti all’interno delle stesse che, come si ricorda, ai sensi

dell’art.18 comma 1 lett.a), della l.r.n.4/2002, sono individuate in corrispondenza con le

politiche regionali, sebbene non ancora in modo perfettamente coincidente con dell’attuale

struttura dell’amministrazione regionale (così come definita nella delibera di Giunta n.1235 del

17 ottobre 2003).

Più in particolare, dal confronto fra la struttura dello stato di previsione delle uscite

nell’esercizio 2004 e di quello dell’esercizio 2005 emerge chiaramente che il numero effettivo

delle aree è passato da sette a otto, dovendosi ricomprendere per l’esercizio in esame, come in

precedenza accennato, anche l’Area 0 espressamente indicata nel rendiconto 2005 e

denominata “assetto istituzionale e relazioni istituzionali”.

L’analisi funzionale delle singole voci di spesa fa rilevare nell’Area 5 “Politiche sanitarie”,

la somma più elevata di stanziamenti definitivi, che ammontano 602,39 milioni di euro, a

fronte dei quali si registrano pagamenti totali per circa 465,82 milioni di euro. Quest’area ha

fatto registrare un decisivo aumento sia degli impegni che degli stanziamenti definitivi di

competenza, rispetto ai due esercizi precedenti, contrariamente a quanto avvenuto in

precedenza (l’esercizio 2004, ad esempio, evidenziava una contrazione nell’area 5)

La seconda voce di spesa, per ammontare degli stanziamenti e degli impegni

nell’esercizio considerato, è rappresentata dall’area 1, ridenominata “programmazione,

organizzazione, rapporti con enti locali, servizi informativi, risorse finanziarie, strumentali,

cultura” – rispetto all’esercizio 2004, ove erano ricompresse anche le risorse umane, queste

ultime sono state allocate nell’area 6 – la quale, a fronte di stanziamenti definitivi per 400,16

milioni di euro, fa registrare impegni per 315,,80 milioni di euro.

Analogamente all’esercizio 2004 anche per quello in esame (anno 2005) l’area 4

(Politiche del territorio, dei trasporti e della casa) rappresenta solo la terza voce di uscita per

consistenza di stanziamenti ed impegni (a differenza di quanto avvenuto nell’esercizio 2003 e

in quelli precedenti). Rispetto, però, all’esercizio 2004 si deve registrare, in particolare, un

incremento degli stanziamenti definitivi di competenza, che sono passati da 147,27 milioni di

euro a 252,88 milioni nel 2005. Allo stesso modo anche gli impegni, saliti di quasi 110 milioni

di euro.

102

(tab.43)

fonte:Corte dei Conti su dati rendiconti regione esercizi 2003, 2004 e 2005

114 AREA 1 assetto istituzionale, relazioni istituzionali e programmazione AREA 2 attività produttive AREA 3 politiche agricole, alimentari e forestali AREA 4 politiche del territorio, dei trasporti e della casa AREA 5 tutela della salute, dell’ambiente e della persona AREA 6 fondi comuni. 115 AREA 0 assetto istituzionale e relazioni istituzionali AREA 1 programmazione, organizzazione, rapporti con enti locali, servizi informativi, risorse finanziarie, umane e strumentali, cultura AREA 2 attività produttive, energia, turismo, sport, caccia e pesca,politiche agricole, forestali e della montagna, pesca produttiva AREA 3 lavoro, formazione professionale, politiche sociali, molisani nel mondo, riforme istituzionali AREA 4 politiche del territorio, dei trasporti e della casa AREA 5 politiche sanitarie, risorse naturali e tutela ambientale AREA 6 fondi comuni 116 AREA 0 assetto istituzionale e relazioni istituzionali AREA 1 programmazione, organizzazione, rapporti con enti locali, servizi informativi, risorse finanziarie, strumentali, cultura AREA 2 attività produttive, energia, turismo, sport, politiche agricole, forestali e della montagna, pesca produttiva

ESERCIZIO 2003

area114 stanziamenti impegni pagamenti

1 190.576.645,10 162.056.470,05 99.028.763,98

2 36.316.779,37 26.898.504,88 7.506.369,27

3 174.539.622,79 138.338.057,32 65. 941.866,60

4 351.655.132,59 318.219.680,51 95.668.083,33

5 535.686.281,57 457.483.787,10 422.855.951,27

6 6.634.521,73 4.237.507,49 4.034.847,13

totale 1.295.408.983,15 1.107.234.007,35 695.035.881,58

ESERCIZIO 2004


0 20.702,101,61 20.481.850,53 16.754.730,85

1 248.824.543.,40 225.468.526,72 87.570.193,32

2 95.924568,88 90.414.618,22 56.880.900,01

3 49.767.514,30 41.237.915,57 24.135.934,66

4 147.274.645,08 134.940.461,88 98.262.169,45

5 491.412.963,96 442.563.783,99 441.789.235,55

6 8.146.829,18 5.959.165,66 5.959.165,66

totale 1.062.053.166,41 961.066.322,57 731.352.329,50

ESERCIZIO 2005


0 24.934.037,43 24.175.051,01 19.582.307,18

1 400.165.930,27 315.805.895,82 67.078.736,46

2 147.821.059,94 134.569.556,18 89.522.964,35

3 56.056.756,68 40.173.322,13 36.132.342,39

4 252.885.862,42 244.720.061,41 98.600.322,67

5 602.395.108,33 521.727.576,40 465.827.222,66

6 67.766.921,41 58.269.254,08 45.393.493,36

7 11.855.311,18 7.070.908,76 7.070.908,76

totale 1.563.880.987,66 1.346.511.625,79 829.208.297,83

103

Tenuto conto che, come accennato, la classificazione delle voci di spesa in cui è articolato

il bilancio 2005 ha subito delle modifiche, rispetto agli anni precedenti, per quanto riguarda sia

le UPB che compongono le F.O. sia i capitoli presenti all’interno delle singole UPB (che sono

stati spostati ed in alcuni casi eliminati), l’unica modalità di raffronto fra le risultanze della

gestione relativa all’esercizio 2005 ed i precedenti esercizi, in particolare 2003 e 2004, è quella

che prende in considerazione la suddivisione delle poste in uscita per Titoli, pur essendo

intervenute, anche per tale classificazione, alcune innovazioni117.

(tab.44)

Impegni

2003 2004 2005

Spesa corrente 566.792.397,62 559.091.095,85 615.415.365,31 Spesa in c/capitale 540.441.609,73 401.975.226,72 731.096.260,48 Rimborso prestiti 11.607.683,81 12.649.206,52 86.881.416,87

Partite di giro 576.483.978,64 750.848.038,98 697.017.404,84

Pagamenti

2003 2004 2005

Spesa corrente 535.240.724,04 568.029.817,94 614.270.129,27 Spesa in c/capitale 159.795.157,54 163.322.511,56 214.938.168,56 Rimborso prestiti 11.607.683,81 12.649.206,52 86.881.416,87

Partite di giro 552.892.424,51 698.965.138,32 261.024.545,46 Fonte:Corte dei Conti su dati rendiconti regione esercizi 2003, 2004 e 2005

Dalla lettura della tabella n°35, sopra riportata, emerge che dall’esercizio 2005, rispetto

ai due anni precedenti, un incremento costante dei pagamenti e degli impegni nei primi tre

titoli, mentre per le partite di giro una contrazione. In particolare, in riferimento alle uscite del

Tit. IV gli impegni passano da 750,8 milioni di euro dell’esercizio 2004 ai 697 milioni di euro

dell’esercizio 2005, che comunque sono sempre maggiori agli impegni 2003 (576 milioni). Più

significativo è, invece, il calo dei pagamenti che nel 2005 ammonta a oltre 437 milioni in meno

rispetto al 2004 e a quasi 292 in meno del 2003.

Quelle appena evidenziate sono osservazioni limitate al mero dato finanziario, non

supportate da un’analisi delle politiche di bilancio che consenta di evidenziare il grado di

realizzazione degli interventi e lo stato di avanzamento dei programmi e dei progetti nei diversi

settori dell’azione amministrativa, soprattutto per quanto riguarda le spese di investimento,

nonché di operare un effettivo apprezzamento degli andamenti della gestione delle spese

rispetto agli equilibri finanziari dati.

AREA 3 lavoro, formazione professionale, politiche sociali, molisani nel mondo, istruzione AREA 4 politiche del territorio, dei trasporti e della casa AREA 5 politiche sanitarie AREA 6 ambiente, caccia e pesca sportiva, organizzazione e gestione delle risorse umane. AREA 7 fondi comuni 117 Fra le novità vi è da registrare anche la nuova appostazione della voce di spesa relativa ai contributi alle aziende di trasporto locale prima inclusa fra le spese in conto capitale ed ora più giustamente ricompresa fra le uscite di parte corrente.

104

Una siffatta analisi, auspicata dalla stessa Amministrazione regionale, postula la previa

impostazione di alcuni strumenti necessari al controllo di gestione e l’adozione di una

contabilità di tipo economico per centri di costo, oltre che una definizione in modo stabile della

classificazione delle voci di bilancio che consenta di rendere comparabili serie storiche delle

risultanze gestorie.

Nella seguente tabella n.°36 sono analizzate le spese in conto capitale, suddivise in base

all’articolazione del bilancio 2005 in Aree e Funzioni Obiettivo. Dalla analisi della stessa emerge

una netta prevalenza, relativamente agli stanziamenti definitivi, delle spese rifluite nell’area 1

“programmazione, organizzazione, rapporti con enti locali, servizi informativi, risorse

finanziarie, strumentali, cultura”, cui seguono quelle relative all’area 4, competente per le

politiche del territorio, dei trasporti e della casa.

105

(tab.45)

SPESA IN CONTO CAPITALE 2005

area FO Stanziamenti definitivi

Impegni Pagamenti totali

0 01 5.035.007,78 5.035.007,78 189.646,00

totale 5.035.007,78 5.035.007,78 189.646,00

1 01 229.164.602,50 229.164.602,50 38.185.929,75

1 02 7.820.049,24 7.820.049,24 1.374.317,21

1 03 2.693.218,53 2.693.218,53 3.335.910,16

1 04 3.851.595,80 725.585,80 0

1 05 1.078.753,38 1.078.753,38 1.187.909,64

1 06 136.389.261,33 56.267.464,45 4.466.963,34

totale 380.997.480,78 297.749.673,90 48.551.030,10

2 01 36.995.287,33 31.932.461,33 16.904.883,82

2 02 22.480847,19 19.159.788,35 13.964.101,58

2 03 13.402.732,14 13.050.731,50 3.507.769,73

2 04 9.969.252,19 9.581.654,41 6.386.986,81

2 05 13.839.468,86 13.838.949,41 6.027.128,82

2 06 41.560.696,03 39.449.181,79 34.160.480,07

totale 138.248.283,74

127.012.766,79 80.951.350,83

3 01 28.598.932,61 28.598.932,61 11.480.647,73

3 02 1.792.959,77 1.792.959,77 2.823.270,42

3 03 620.000,00 620.000,00 956.476,93

totale 31.011.892,38 31.011.892,38 15.260.395,08

4 01 133.619.967,31 133.481.747,10 41.074.715,05

4 02 14.236.576,74 14.236.576,74 4.147.330,94

4 03 17.718.430,32 16.717.022,91 4.221.012,50

4 04 26.886.557,12 26.877.927,12 9.743.666,82

4 05 12.661.701 12.661.701 1.101.940,30

totale 205.123.232,91 193.974.975,29 60.288.665,61

5 01 0 0 0

5 02 45.868.274,73 45.868.274,38 2.110.647,31

totale 45.868.274,73 45.868.274,38 2.110.647,31

6 01 21.484.573,31 19.528.069,96 6.884.128,95

6 02 0 0 0

6 03 365.600,00 365.600,00 260.665,72

totale 21.850.173,31 19.893.669,96 7.144.794,67

7 01 0 0 0

7 02 0 0 0

7 03 506.128,00 0 0

totale 506.128,00 0 0

Fonte: dati elaborati dalla Corte dei Conti su dati rendiconto 2005

106

Per quanto riguarda, invece, l’analisi complessiva della spesa in conto capitale per il

triennio 2003 –2005 è stata elaborata la seguente tabella (n°37).

(tab.46) TOTALE SPESA IN CONTO CAPITALE

TRIENNIO 2003 -2005 2003 2004 2005

Stanziamenti 633.221.043,51 429.469.151,68 832.366.142,30

Impegni 540.441.609,73 401.975.226,72 731.096.260,48

Pagamenti 159.795.157,54 163.322.511,56 214.938.168,87

Fonte: elaborazione della Corte dei Conti su dati rendiconto 2005

L’esercizio considerato evidenzia un aumento sia degli stanziamenti che degli impegni. I

primi sono passati da 429,4 milioni di euro, nel 2004, a 832,3 milioni nell’anno 2005; i secondi

da 401,9 milioni nel 2004, a 731 milioni nell’anno 2005, contrariamente a quanto avvenuto nel

precedente esercizio, che ha fatto registrare rispetto al 2003 una contrazione delle medesime

voci. Per i pagamenti, invece, va registrata una crescita costante: da 159,7 milioni del 2003, si

è passati a 163,3 nel 2004 e a 214,9 milioni di euro nel 2005.

Dall’analisi delle spese di parte corrente, la tabella riportata nella pagina successiva

mostra le voci di spesa del rendiconto articolate nelle funzioni obiettivo che compongono le

aree del bilancio regionale. In particolare, l’area in cui si registra la mole maggiore di spese

correnti è quella riguardante le politiche sanitarie (Area 5), i cui stanziamenti definitivi

ammontano a 556,5 milioni di euro, seguita dall’Area 4 (Politiche del territorio, dei trasporti e

della casa), con 47,7 milioni di euro.

107

(tab.47)

SPESA CORRENTE 2005

area FO Stanziamenti definitivi

Impegni Pagamenti totali

0 01 19.899.029,65 19.140.043,23 19.392.661,18

totale 19.899.029,65 19.140.043,23 19.392.661,18

1 01 684.041,37 598.041,37 382.594,34

1 02 4.813.271,91 4.648.428,83 5.139.040,02

1 03 6.988.214,64 6.765.376,16 7.372.202,51

1 04 5.480.339,57 4.844.375,56 4.680.595,82

1 05 1.202.582,00 1.200.000,00 953.273,67

1 06 0 0 0

totale 19.168.449,49 18.056.221,92 18.527.706,36

2 01 606.858 574.431,23 544.979,50

2 02 0 0 0

2 03 2.328.318,20 552.338,40 1.057.716,61

2 04 200.000,00 0 252.521,00

2 05 2.107.600,00 2.100.019,76 2.386.396,41

2 06 4.330.000,00 4.330.000,00 4.330.000,00

totale 9.572.776,20 7.556.789,39 8.571.613,52

3 01 4.203.586,82 239.518,82 397.436,18

3 02 12.279.171,15 5.558.687,70 14.418.362,50

3 03 206.000,00 206.000,00 212.400,00

3 04 4.630.437,66 2.607.223,23 5.402.109,67

totale 21.319.195,63 8.611.429,75 20.430.308,35

4 01 32.000,00 27.574,33 29.171,59

4 02 71.773,35 71.582,93 41.374,07

4 03 1.119.899,72 253.106,78 309.223,92

4 04 46.538.956,44 40.392.822,08 37.931.887,48

4 05 0 0 0

totale 47.762.629,51 40.745.086,12 38.311.657,06

5 01 1.718.241,52 0 928.351.67

5 02 554.808.592,08 475.859.302,02 462.788.223,68

totale 556.526.833,60 475.859.302,02 463.716.575,35

6 01 684.214,15 550.000,00 463.719,64

6 02 44.595.711,08 37.516.575,29 37.559.164,23

6 03 636.822,87 309.008,83 225.814,82

totale 45.916.748,10 38.375.584,12 38.248.698,69

7 01 7181.517,33 7.070.908,76 7.070.908,76

7 02 0 0 0

7 03 4.167.665,85 0 0

totale 11.349.183,18 7.070.908,76 7.070.908,76


108

Per quanto concerne le spese correnti (v. tab.38.b), nel triennio considerato si evidenzia

un trend in aumento per i pagamenti, mentre per gli impegni e gli stanziamenti definitivi, dopo

un lieve calo avvenuto nel 2004 rispetto all’esercizio 2003, nell’anno di riferimento si registra

un consistente incremento.

(tab.48) TOTALE SPESA CORRENTE TRIENNIO 2003 -2005

2003 2004 2005

Stanziamenti 662.178.939,64 632.584.014,73 731.514.845,36 Impegni 566.792.397,62 559.091.095,85 615.415.365,31 Pagamenti 535.240.724,04 568.029.817,94 614.270..129,27

Fonte: Corte dei Conti su dati rendiconto 2003,2004 e 2005

Si riporta, nelle pagine seguenti, la tabella (n°39) contenente l’articolazione in U.P.B.

delle spese per l’esercizio 2005, con le modifiche intervenute118:

118 Si precisa che con l’approvazione del rendiconto 2005 sono state modificate ulteriormente le aree, diventate complessivamente otto (vedi infra).

109

(tab.5)

BILANCIO 2004 USCITE BILANCIO 2005 USCITE SPESE CORRENTI E SPESE IN CONTO CAPITALE SPESE CORRENTI E SPESE IN CONTO CAPITALE

ASSETTO ISTITUZIONALE RELAZIONI ISTITUZIONALI ASSETTO ISTITUZIONALE RELAZIONI ISTITUZIONALI

U.P.B.010 - Consiglio Regionale U.P.B.010 - Consiglio Regionale


U.P.B.011 - Consiglio regionale - commissioni e comitati



U.P.B.027 - Giunta Regionale - Avvocatura regionale -


U.P.B.028 - Protezione civile - U.P.B.027 - Giunta Regionale - Avvocatura regionale -


Istituzionali

U.P.B.029 - Fondi vincolati sisma del 31.10.2002 -


Istituzionali

U.P.B.028 - Protezione civile -

AREA 1 - PROGRAMMAZIONE, ORGANIZZAZIONE, RAPPORTI CON ENTI LOCALI, SERVIZI INFORMATIVI, RISORSE FINANZIARIE, UMANE E STRUMENTALI,

CULTURA.

AREA 1 - PROGRAMMAZIONE, ORGANIZZAZIONE, RAPPORTI CON ENTI LOCALI, SERVIZI INFORMATIVI, RISORSE FINANZIARIE, UMANE E STRUMENTALI, CULTURA.



Programmazione



Programmazione U.P.B.105 - Politiche comunitarie, aiuti

di Stato e programmazione negoziata U.P.B.110 - Enti locali

U.P.B.110 - Enti locali U.P.B.115 - Consulenza agli enti locali

U.P.B.115 - Consulenza agli enti locali


sistema informativo U.P.B.120 - Sistema informativo


sistema informativo U.P.B.120 - Sistema informativo U.P.B.140 - Amministrazione, gestione

risorse umane e contenzioso del lavoro

U.P.B.140 - Amministrazione, gestione risorse umane e contenzioso del lavoro


Amministrazione organizzazione e

gestione del personale



Amministrazione

organizzazione e gestione del

personale

U.P.B.150 - Organizzazione, formazione, relazioni sindacali, valutazione e metodo U.P.B.190 - Provveditorato

U.P.B.190 - Provveditorato U.P.B.193 - Amministrazione beni demaniali e patrimoniali

U.P.B.193 - Amministrazione beni demaniali e patrimoniali











gestione

U.P.B.199 - Controllo finanziario e di gestione Funzione

Obiettivo 5 Politiche


gestione U.P.B.199 - Controllo finanziario e di gestione



U.P.B.200 - Beni e promozione culturale e gestione archivi storici della Regione



U.P.B.200 - Istruzione, promozione culturale e archivi storici della regione



U.P.B.202 - Segreteria di supporto alle attività del direttore generale

110

(segue)

AREA 2 - ATTIVITA' PRODUTTIVE, ENERGIA, TUTISMO, SPORT, CACCIA E PESCA, POLITICHE AGRICOLE,

FORESTALI E DELLA MONTAGNA, PESCA PRODUTTIVA.

AREA 2 - ATTIVITA' PRODUTTIVE, ENERGIA, TURISMO, SPORT, CACCIA E PESCA, POLITICHE AGRICOLE, FORESTALI

E DELLA MONTAGNA, PESCA PRODUTTIVA.





U.P.B.213 - Energia e attività estrattive U.P.B.213 - Energia e attività estrattive









strumentali

U.P.B.220 - Servizio alle imprese agricole

Funzione Obiettivo 2 Servizi alle

imprese agricole forestali e

cooperazione

U.P.B.230 - Assistenza, divulgazione associazionismo e cooperazione

U.P.B.230 - Assistenza, divulgazione e mercati agricoli




U.P.B.250 - Produzioni agricole e politiche di valorizzazione della montagna U.P.B.253 - Produzioni zootecniche

U.P.B.253 - Produzioni zootecniche U.P.B.255 - Gestione regime quote

U.P.B.255 - Gestione regime quote U.P.B.257 - Pesca produttiva

U.P.B.257 - Pesca produttiva U.P.B.260 - Servizio fitosanitario, ricerca applicata e qualità delle produzioni



U.P.B.260 - Servizio fitosanitario, ricerca applicata e qualità delle produzioni



U.P.B.265 - servizio operativo UAZ ed UMA

U.P.B.270 - Strutture ed infrastrutture rurali

U.P.B.270 - Infrastrutture rurali e demanio civico

U.P.B.280 - Valorizzazione forestale U.P.B.280 - Valorizzazione forestale











U.P.B.287 - Sport e tempo libero - demanio marittimo



U.P.B.287 - Sport e tempo libero - gestione risorse faunistiche e venatorie



U.P.B.288 - Gestione risorse faunistiche e venatorie







111

(segue)

AREA 3 - LAVORO, FORMAZIONE PROFESSIONALE, POLITICHE SOCIALI, MOLISANI NEL MONDO, RIFORME

ISTITUZIONALI.

AREA 3 - LAVORO, FORMAZIONE PROFESSIONALE, POLITICHE SOCIALI, MOLISANI NEL MONDO, ISTRUZIONE



Funzione Obiettivo1 Servizio alle

imprese agricole, forestali e

cooperazione


Funzione Obiettivo1 Formazione

professionale e politiche del

lavoro


Funzione Obiettivo2 Tutela e sostegno

della produzione

U.P.B.300 - Promozione, tutela sociale ed assistenza socio sanitaria

Funzione Obiettivo2

Politiche sociali U.P.B.300 - Promozione e tutela sociale

Funzione Obiettivo3

Emigrazione


Obiettivo3 Valorizzazione del territorio


Obiettivo4 Istruzione e

ricerca

U.P.B.304 - Istruzione, ricerca e rapporti con l'università





U.P.B.330 - Edilizia igienico sanitaria, ospedaliera, di culto, pubblica e scolastica,



U.P.B.335 - Beni ambientali U.P.B.335 - Beni ambientali

U.P.B.340 - Servizio geologico regionale



U.P.B.337 - Gestione urbanistico-territoriale

U.P.B.345 - Difesa del suolo U.P.B.340 - Servizio geologico regionale

U.P.B.350 - Servizio costruzioni in zona sismica

U.P.B.345 - Difesa del suolo

U.P.B.355 - Servizio sismico regionale

Funzione Obiettivo 2 Difesa del territorio U.P.B.350 - Servizio costruzioni in zona

sismica

Funzione Obiettivo 2 Difesa del territorio

U.P.B.358 - Osservatorio nazionale LL.PP. Sezione regionale


Risorse idriche U.P.B.360 - Opere idrauliche e marittime



U.P.B.360 - Opere idrauliche e marittime U.P.B.370 - Risorse idriche

U.P.B.370 - Risorse idriche U.P.B.375 - Autorità di bacino

U.P.B.375 - Autorità di bacino

U.P.B.380 - Infrastrutture idriche


Risorse idriche U.P.B.380 - Infrastrutture idriche ed

impianti di trattamento U.P.B.390 - Servizio viabilità

U.P.B.390 - Servizio viabilità U.P.B.400 - Trasporti su gomma

U.P.B.400 - Trasporti su gomma

Funzione Obiettivo 4 Trasporti e viabilità

U.P.B.401 - Ferrovie ed impianti a fune

Funzione Obiettivo 4 Trasporti e viabilità U.P.B.401 - Ferrovie ed impianti a fune


Prevenzione e tutela

ambientale



all'attività del direttore generale


112

(segue)









U.P.B.415 - Sistema informativo sanitario U.P.B.420 - Progetti e investimenti sanitari


U.P.B.430 - Risorse finanziarie U.P.B.430 - Risorse finanziarie U.P.B.435 - Assistenza sanitaria e

farmaceutica

U.P.B.440 - Medicina veterinaria U.P.B.440 - Medicina veterinaria




Sanità



Sanità





Attività socio sanitaria ed assistenziale


















Partite finanziarie



Fondi speciali



Fondi speciali














113

9.2 Risultati della gestione delle spese sulla base degli indicatori finanziari

L’ analisi finanziaria della gestione delle spese, relativa all’esercizio 2005, è stata

condotta sulla scorta dei principali indicatori finanziari che, riportati nella tavola sinottica n°40

seguente come per i precedenti referti, consentono di acquisire una serie di importanti

informazioni in merito all’effettiva realizzazione degli interventi previsti dal bilancio a livello di

stanziamenti ed impegni.

(tab.49)

indicatori finanziari delle spese

capacità di impegno

rapporto percentuale tra impegni di competenza e stanziamenti finali di competenza . L'indice esprime la capacità di dare immediato seguito agli imput politici, espressi in bilancio. Serve ad evidenziare la mancanza o la difficoltà di implementazione di una seria programmazione della spesa, ovvero, di contro, carenze procedurali nella realizzazione dei programmi operativi di spesa.

capacità di pagamento

rapporto percentuale tra pagamenti di competenza e impegni di competenza . L'indice esprime la capacità della struttura di tradurre in pagamenti i programmi operativi di spesa iniziati nell'esercizio e, nel caso di marcate discrasie dei valori rispetto la capacità di impegno, può evidenziare l'adozione di impegni fittizi ovvero, di contro, carenze procedurali dei programmi operativi di spesa legate alle fasi successive all'impegno.

capacità di pagamento complessiva

rapporto percentuale tra pagamenti complessivi (di competenza e in conto residui) e massa spendibile (residui iniziali e stanziamenti finali di competenza) . L'indice ha lo scopo di quantificare la capacità di effettivo utilizzo delle risorse correlate ai programmi di spesa, iniziati nel corso dell'esercizio e pregressi.

velocità di gestione

rapporto percentuale tra pagamenti di competenza e stanziamenti finali di competenza. L'indice esprime l'intensità dei pagamenti attivati dagli stanziamenti di bilancio, segnalando la capacità della struttura di chiudere nel corso dell'esercizio l'intera gestione della spesa.

incidenza residui su gestione

competenza

rapporto percentuale tra la somma dei residui di competenza e impegni . L’indice esprime l’intensità degli impegni totali sui residui di competenza

smaltimento residui

rapporto percentuale tra la somma dei pagamenti in conto residui coi residui eliminati per perenzione o insussistenza rispetto ai residui iniziali . L'indice ha lo scopo di valutare la riduzione della massa dei residui , derivanti dalle gestioni pregresse, conseguentemente ai fenomeni gestionali.

smaltimento residui per eliminazione

rapporto percentuale tra i residui eliminati per perenzione o insussistenza e residui iniziali. L'indice quantifica la riduzione della massa dei residui derivante dalle perenzioni maturate e/o dalle insussistenze rilevate nel corso dell'esercizio..

indice di economia

rapporto percentuale tra le economie di stanziamento e gli stanziamenti di competenza

indice di accumulazione

residui

rapporto percentuale tra la differenza dei residui finali ed iniziali rispetto ai residui iniziali. L'indice quantifica le variazioni del volume dei residui passivi in conseguenza della gestione (di competenza e dei residui).


In ordine all’affidabilità delle previsioni iniziali si evidenzia (cfr.tabella 44),

preliminarmente, una flessione rispetto agli esercizi precedenti (dal 96,33% del 2003 al 93,4%

del 2004 e al 88,73% del 2005), analogamente la capacità di impegno, ottenuta dal raffronto

fra stanziamenti ed impegni, mostra una contrazione rispetto all’esercizio 2004, attestandosi

sul 86,7%. L’indicatore finanziario che esprime, invece, la capacità di pagamento in riferimento

114

alla gestione di competenza diminuisce nel 2005, pur essendo cresciuto nel 2004, mentre

aumenta quello inerente l’incidenza dei residui sulla gestione di competenza.

In particolare, per quanto concerne la capacità di pagamento, l’indicatore è pari al

53,07%, considerato con riferimento al totale delle uscite. A livello disaggregato per singole

aree si può osservare come lo stesso dato raggiunge il 87,73% nell’Area 5 “politiche sanitarie”

e diminuisce al 55,21 % nella area 0 relativa all’assetto istituzionale e relazioni istituzionali;

ciò, diversamente da quanto è riscontrabile per le restanti Aree 1,2,3 e 4, per le quali i valori

risultano molto modesti (attestandosi, rispettivamente, al 11,09%, 33,06%, 26,71% e

27,31%).

L’Amministrazione regionale nella relazione che accompagna il rendiconto ribadisce

quanto già espresso in precedenti occasioni circa la differente natura delle procedure relative

alle spese correnti (che hanno tempi ravvicinati tra le fasi dell’impegno e di pagamento), in cui

rientrano tutte quelle di carattere obbligatorio e la spesa sanitaria, rispetto a quelle in conto

capitale, evidenziando che queste ultime “….trovano spesso vincoli connessi all’acquisizione di

pareri ed al concorso di consensi da parte di più organi collegiali ed in genere sono

caratterizzate da procedure più laboriose che ritardano sia la realizzazione delle opere che la

fase di pagamento che avviene spesso a consuntivo…”.

Per quanto riguarda la capacità di pagamento complessiva, che mette a raffronto i

pagamenti con la massa spendibile complessivamente intesa (data dalla somma dei pagamenti

in conto competenza con i pagamenti in conto residui), il valore è pari a 38,7 %, ed esprime

una capacità da parte della struttura di tradurre in pagamenti i programmi operativi di spesa

non particolarmente elevata (in costante miglioramento, anche se lieve, rispetto al dato del

2004, pari a 37,9% e a quello del 2003 pari a 36,14%); se invece si considera anche

l’indicatore ottenuto dal raffronto fra pagamenti di competenza ed impegni (capacità di

pagamento), il valore in assoluto corrispondente al 53,07 %, diminuisce significativamente al

12,8 % per le spese in conto capitale. Osservando l’indicatore finanziario considerato con

riferimento alle singole aree in cui risulta articolato il bilancio si riscontrano valori più bassi per

le aree 1 e 2, mentre i valori più significativi sono stati registrati, oltre che nell’area 6 anche

nell’area 5 e nell’area 0. Infine, la velocità di gestione che indica, come accennato, la capacità

dell’amministrazione di chiudere entro l’esercizio l’intero processo di spesa, ha espresso un

valore pari al 46,06 %, inferiore sia rispetto a quello dell’esercizio 2004 (53,96%), che del

2003 (42,47%). Nella disamina delle diverse aree emerge che il valore più basso della velocità

di gestione delle spese si registra nell’area 1, seguita dall’area 3 e 4; l’indice più alto, invece,

si rinviene nell’area 5.

Applicando i suddetti indicatori alla suddivisione delle spese per titoli si può evidenziare

che, per l’esercizio considerato, la capacità di impegno è particolarmente elevata per le spese

del III titolo (rimborso prestiti pari a 93,55%), mentre è più bassa per quelle riguardanti le

partite di giro (78,66%). La velocità di gestione mostra, invece, il valore il più basso per quelle

115

in conto capitale (11,25%), mentre quello più elevato si conferma per le spese dovute al

rimborso prestiti (93,55%).

116

9.3 Gestione dei residui passivi

Dalle tabelle di seguito riportate è possibile rilevare come siano diminuiti nel 2005 i

residui passivi iniziali (a fronte di una crescita consistente nel 2004); contrariamente, i residui

totali hanno fanno registrare nell’esercizio 2005 un aumento (di quasi 396 milioni di euro)

rispetto a quello dell’anno precedente. Quest’ultimo dato deve, peraltro, essere messo in

relazione con le economie realizzate nella gestione 2005, pari ad oltre 121 milioni di euro. In

particolare, nella composizione dei residui eliminati nel corso dell’esercizio 2005 prevalgono

nettamente quelli per perenzione, rispetto ai residui eliminati per prescrizione.

(tab.50)

RESIDUI INIZIALI E FINALI

Residui passivi 2003 2004 2005

Residui iniziali 606.444.262,41 882.747.989,31 714.817.134,74

Residui eliminati 135.894.398,87 397.644.877,30 121.615.836,53

Residui totali 882.747.989,31 714.817.134,74 1.110.504.626,17


(tab.51)

RESIDUI ELIMINATI

Residui passivi 2003 2004 2005

Residui eliminati 135.894.398,87 397.644.877,30 121.615.836,53

perenzione 90.438.886,60 364.023.970,34 117.134.180,91

prescrizione 45.455.512,27 33.620.877,30 4.481.655,62


Per l’analisi della gestione dei residui passivi per l’esercizio sottoposto a verifica, il dato di

partenza è costituito dalla massa dei residui complessivi finali che ammonta a 1.110 milioni di

euro, superiore, come accennato, a quella dei residui accertati all’inizio dell’esercizio, pari a

714 milioni di euro (dei quali 660,51 milioni di euro sono residui di spese in conto capitale e

54,30 milioni di euro sono residui di parte corrente).

(tab.52)

RESIDUI ELIMINATI SUDDIVISI PER AREE

Residui passivi Residui eliminati perenzione

Residui eliminati prescrizione

Area 0 674.839,96 316.116,33

Area 1 44.866.616,05 201.430,40

Area 2 19.914.344,82 134.867,67

Area 3 10.356.530,31 813.521,59

Area 4 37.178.823,85 1.052.583,85

Area 5 2.128.305,82 289.469,03

Area 6 2.014.720,10 1.673.666,75

Area 7 0 0

TOTALE 117.134.180,91 4.481.655,62

Fonte: Corte dei Conti su dati rendiconto 2005

117

Nella massa dei residui totali da riportare nell’esercizio successivo (2006), 437,82 milioni

di euro provengono dagli esercizi finanziari precedenti, mentre 672,67 milioni si sono formati

nel corso dell’esercizio di riferimento.

Delle due voci principali di eliminazione dei residui, quella relativa alla perenzione

amministrativa, pari a 117,13 milioni di euro, supera di 26 volte quella inerente l’estinzione per

insussistenza o prescrizione, pari a 4,48 milioni di euro. In particolare - escludendo l’area 7

relativa ai fondi comuni – le due aree nelle quali risultano distribuiti, in modo prevalente, i

residui passivi eliminati per perenzione o prescrizione sono quella della Programmazione,

organizzazione, rapporti con enti locali, servizi informativi, risorse finanziarie, strumentali,

cultura (Area 1) e quella delle Politiche del territorio dei trasporti e della casa (Area 4).

L’eliminazione dal conto dei residui di spese finanziate con i fondi assegnati ma vincolati

nella destinazione è stata seguita dalla reiscrizione delle stesse somme nella competenza

dell’esercizio 2005 per le medesime od analoghe finalità, così come previsto espressamente

dall’art.46 della legge regionale n.44/1977 e ribadito anche dal nuovo ordinamento contabile,

ai sensi dell’art.22 della legge regionale n.4/2002.

L’indice di smaltimento dei residui passivi, dato dal rapporto fra residui eliminati (per

perenzione e/o insussistenza) e residui iniziali, è risultato pari al 17,01%, notevolmente

inferiore, quindi, rispetto all’esercizio 2004 (45,05%), ma anche rispetto a quello del 2003

(22,41 %). Analogamente è in calo l’andamento dei residui iniziali rispetto al valore registrato

nell’esercizio 2004, così come la consistenza delle economie realizzate nel 2005

(121,61milioni) è stata inferiore di oltre un terzo rispetto al 2004 (397,6 milioni).

Giova evidenziare, infine, che la velocità di gestione dei residui registrata nel 2005 è stata

del 21,74%, in lieve aumento rispetto al 18,36% del precedente esercizio e di poco inferiore al

22,07% del 2003.

Il predetto valore risulta, comunque, alquanto basso, denotando scarsa capacità di

riduzione della massa dei residui derivanti dalle pregresse gestioni, pur non ignorandosi i

numerosi limiti che si frappongono alla gestione di spese in conto residui.

118

MOLISE - esercizio 2003 -05 - (tab.53)

spese effettive

COMPETENZA

PREVISIONI INIZIALI E LORO VARIAZIONI

2003 2004 2005

Previsioni iniziali (compreso saldo neg.vo es. precedente) (A)

1.299.228,57 1.007.558,53 1.465.529,05

Previsioni definitive (compreso saldo neg.vo es. precedente) (B)

1.348.749,20 1.078.403,22 1.651.592,48

affidabilità previsioni iniziali (A/B%) 96,33 93,43 88,73

RAFFRONTO STANZIAMENTI - IMPEGNI

Stanziamenti (escluso saldo neg.vo es. precedente) (A) 1.348.749,20 1.078.403,22 1.651.592,48

Impegni (B) 1.118.841,69 973.715,53 1.433.393,04

capacità d'impegno (B/A%) 82,95 90,29 86,79

RAFFRONTO IMPEGNI - PAGAMENTI

Impegni (A) 1.118.841,69 973.715,53 1.433.393,04

Pagamenti di competenza (B) 572.790,21 581.955,44 760.714,70

Residui da riportare (C) 546.051,49 391.760,09 672.678,34

capacità di pagamento (B/A%) 51,19 59,77 53,07

(C/A%) 48,81 40,23 46,93

RESIDUI

RAFFRONTO RESIDUI PASSIVI - PAGAMENTI

2003 2004 2005

Residui iniziali (A) 606.444,27 882.747,99 714.817,13

Pagamenti su residui (B) 133.853,36 162.046,10 155.375,01

Residui eliminati (C) 135.894,40 397.644,85 121.615,84

Residui riprodotti (D) 336.696,50 323.057,04 437.826,29

Residui complessivi finali (E) 882.747,99 714.817,13 1.110.504,63

velocità di gestione sui residui (B/A%) 22,07 18,36 21,74

tasso di smaltimento(C/A%) 22,41 45,05 17,01

conservazione dei residui (D/A%) 55,52 36,60 61,25

andamento residui (E/A%) 145,56 80,98 155,36

N.B. gli importi sono al netto delle spese per contabilità speciali (Titolo IV) e delle anticipazioni di cassa ( area 6 F. O.1 U.P.B. 750 cap. 56225 )

fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati del rendiconto (anni 03 -05). I totali possono presentare minime differenze dai risultati delle somme aritmetiche cui si riferiscono, questo è dovuto all'arrotondamento applicato ai valori assoluti in sede di compilazione

119

Molise - esercizio 2005 (tab.54)

Spese suddivise per aree

RESIDUI STANZIAMEN

TI PAGAMENTI

ELIMINAZIONE RESIDUI

ECONOMIE su stanz.iti

RESIDUI DA RIPORTARE

AREE

all'inizio dell'esercizio

di com.za

su residui

di comp.za

totale

IMPEGNI per

insuss.za o prescr.ne

per perenz.ne

di comp.za

da esercizio prec.te

da comp.za

totale

AREA - 0 - 10.050,26 24.934,04 6.235,34 13.346,97 19.582,31 24.175,05 316,12 674,84 758,99 2.823,96 10.828,08 13.652,05

AREA - 1 – 274.253,50 400.165,93 32.065,30 35.013,44 67.078,74 315.805,90 201,43 44.866,62 84.360,03 197.120,15 280.792,46 477.912,61

AREA – 2 119.355,20 147.821,06 45.032,97 44.490,00 89.522,96 134.569,56 134,87 19.914,34 13.251,50 54.273,02 90.079,56 144.352,58

AREA - 3 - 50.351,90 56.056,76 25.403,01 10.729,33 36.132,34 40.173,32 813,52 10.356,53 15.883,43 13.778,83 29.443,99 43.222,83

AREA - 4 - 210.003,33 252.885,86 31.761,06 66.839,26 98.600,32 244.720,06 1.052,58 37.178,82 8.165,80 140.010,86 177.880,80 317.891,66

AREA - 5 - 15.938,73 602.395,11 8.126,89 457.700,33 465.827,22 521.727,58 289,47 2.128,31 80.667,53 5.394,06 64.027,25 69.421,31

AREA - 6 - 34.864,23 67.766,92 6.750,44 38.643,05 58.269,25 1.673,67 2.014,72 9.497,67 24.425,40 19.626,20

AREA - 7- - 11.855,31 - 7.070,91 7.070,91 - - 4.784,40 - -

SPESE CORRENTI

54.300,69 731.514,85 34.063,52 580.206,61 614.270,13 615.415,37 2.158,62 4.952,11 116.099,48 13.126,44 35.208,76 48.335,19

SPESE IN CONTO CAPITALE

660.516,45 832.366,14 121.311,49 93.626,68 214.938,17 731.096,26 2.323,03 112.182,07 101.269,88 424.699,85 637.469,58 1.062.169,43

totale I e II 714.817,13 1.563.880,99 155.375,01 673.833,29 829.208,30 1.346.511,63 4.481,66 117.134,18 217.369,36 437.826,29 672.678,34 1.110.504,63

partite finanziarie

(area 7 F.O.1° UPB 750 cap.56225)

- 5.164,57 - - - - - - 5.164,57 - - -

RIMBORSO PRESTITI

- 92.876,06 - 86.881,42 86.881,42 86.881,42 - - 5.994,64 - - -

PARTITE DI GIRO 439.479,76 886.098,00 10.882,15 250.142,40 261.024,55 697.017,40 260,01 - 189.080,60 428.337,60 446.875,01 875.212,60

totale generale 1.154.296,89 2.542.855,05 166.257,16 1.010.857,10 1.177.114,26 2.130.410,45 4.741,67 117.134,18 412.444,60 866.163,88 1.119.553,35 1.985.717,23

fonte: bilancio di previsione anno '05 - rendiconto anno '05 AREA - 0 - ASSETTO ISTITUZIONALE. E RELAZIONI ISTITITUZIONALI AREA - 1 – PROGRAMMAZIONE, ORGANIZZAZIONE, RAPPORTI CON ENTI LOCALI, SERVIZI INFORMATIVI,RISORSE FINANZIARIE, AREA – 2 ATTIVITA' PRODUTTIVE, ENERGIA, TURISMO, SPORT, , POLITICHE AGRICOLE, FORESTALI E DELLA MONTAGNA, PESCA PRODUTTIVA AREA - 3 - LAVORO, FORMAZIONE PROFESSIONALE, POLITICHE SOCIALI, MOLISANI NEL MONDO, ISTRUZIONE AREA - 4 - POLITICHE DEL TERRITORIO, DEI TRASPORTI E DELLA CASA AREA - 5 - POLITICHE SANITARIE, AREA – 6 – AMBIENTE, CACCIA E PESCA SPORTIVA, ORGANIZZAZIONE E GESTIONE DELLE RISORSE UMANE AREA - 7 -FONDI COMUNII

120

SPESA 2005 tab.55


Da BILANCIO di PREVISIONE DA RENDICONTO GENERALE



Residui passivi iniziali


Previsioni finali di cassa Impegni

Pagamenti in conto

competenza

Pagamenti in conto residui

Residui finali da competenza


Saldo negativo presunto alla

chiusura dell'esercizio precedente

Saldo negativo definitivo alla

chiusura dell'esercizio precedente

Spese effettive (totale della spesa meno partite di

giro) 1.465.529,049 2.265.951,82 714.817,13 1.563.880,99 2.278.698,12 1.346.511,63 673.833,29 155.375,01 672.678,34 437.826,29

Partite di Giro

883.038,000 1.288.717,30 439.479,76 886.098,00 1.325.577,76 697.017,40 250.142,40 10.882,15 446.875,01 428.337,60

TOTALE

2.348.567,049 3.554.669,12 1.154.296,89 2.449.978,99 3.604.275,88 2.043.529,03 923.975,68 166.257,16 1.119.553,35 866.163,88

fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati del rendiconto (anno 2005). I totali possono presentare minime differenze dai risultati delle somme aritmetiche cui si riferiscono, questo è dovuto all'arrotondamento applicato ai valori assoluti in sede di compilazione

121

Molise - esercizio 2005 (tab.56)

indicatori finanziari applicati alle spese suddivise per aree

(in percentuale)

INDICATORI Area 0 Area 1 Area

2 Area 3

Area 4

Area 5

Area 6

Area 7

capacità di impegno (impegni/stanziamenti)

96,96 78,92 91,04 71,67 96,77 86,61 0,86 0,60

capacità di pagamento (pagamenti di competenza /impegni)

55,21 11,09 33,06 26,71 27,31 87,73 66,32 100,00

capacità di pagamento complessiva (pagam. compless./massa spendib.)

55,97 9,95 33,51 33,96 21,30 75,34 44,23 0,00

velocità di gestione (pagam. di competenza/stanziamenti)

53,53 8,75 30,10 19,14 26,43 75,98 57,02 59,64

incidenza residui su gestione comp. (res.di competenza/ impegni)

44,79 88,91 66,94 73,29 72,69 12,27 33,68 0,00

smaltimento residui (pagam.res.+ res.eliminati/res.iniziali)

71,90 28,12 54,53 72,63 33,33 66,16 0,30 0,06

indice di economia (economie di stanz./stanziam. di comp.)

3,04 21,08 8,96 28,33 3,23 13,39 14,02 40,36

indice di accumulazione residui (res.finali - res.iniziali/ res.iniziali)

35,84 74,26 20,94 -14,16 51,37 335,55 26,35 0,00

* fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati del rendiconto 2005.

area 0 - assetto istituzionale e relazioni istituzionali

*area 1 - programmazione, organizzazione, rapporti con enti locali, servizi informativi, risorse finanziarie, strumentali, cultura

*area 2 - attività produttive, energia, turismo, sport, politiche agricole, forestali e della montagna, pesca produttiva

*area 3 - lavoro, formazione professionale, politiche sociali, molisani nel mondo, istruzione *area 4 - politiche del territorio, dei trasporti e della casa

*area 5 - politiche sanitarie *area 6 - ambiente caccia e pesca sportiva, organizzazione e gestione delle risorse umane

*area 7 - Fondi comuni

*

122

MOLISE - esercizi - 2003 – 2005 (tab.57)

spese di competenza e cassa

SPESE 2003 2004 2005

A) residui iniziali 606.444,27 882.747,99 714.817,13

B) stanziamento di competenza 1.348.749,20 1.078.403,22 1.651.592,48

C) massa spendibile (A+B) 1.955.193,47 1.961.151,21 2.366.409,61

D) impegni 1.118.841,69 973.715,53 1.433.393,04

E) economie di stanziamento 229.907,51 104.687,69 218.199,43

F) pagamenti di competenza 572.790,21 581.955,44 760.714,70

G) pagamenti su residui 133.853,36 162.046,10 155.375,01

H) pagamenti complessivi 706.643,57 744.001,54 916.089,71

I) residui di competenza 546.051,49 391.760,09 672.678,34

L) residui eliminati 135.894,40 397.644,85 121.615,84

M) residui complessivi finali 882.747,99 714.817,13 1.110.504,63

N.B. gli importi sono al netto delle spese per contabilità speciali (Titolo IV) e delle anticipazione di tesoreria( area 7 F.O. 1° UPB 750)

fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati del rendiconto (anni 03 - 05) . I totali possono presentare minime differenze dai risultati delle somme aritmetiche cui si riferiscono, questo è dovuto all'arrotondamento applicato ai valori assoluti in sede di compilazione


123

Molise - esercizi 2003 – 2005 (tab.58)

indicatori finanziari delle spese

(in percentuale)

INDICATORI 2003 2004 2005

capacità di impegno (impegni/stanziamenti)

82,95 90,29 86,79

capacità di pagamento (pagamenti di competenza /impegni)

51,19 59,77 53,07

capacità di pagamento complessiva (pagam. compless./massa spendib.)

36,14 37,94 38,71

velocità di gestione (pagam. di competenza/stanziamenti)

42,47 53,96 46,06

incidenza residui su gestione comp. (res.di competenza/ impegni)

48,81 40,23 46,93

smaltimento residui (pagam.res.+ res.eliminati/res.iniziali)

44,48 63,40 38,75

indice di economia (economie di stanz./stanziam. di comp.)

17,05 9,71 13,21

indice di accumulazione residui (res.finali - res.iniziali/ res.iniziali)

45,56 -19,02 55,36

fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati del rendiconto (anno 2003 - 2005) . I totali possono presentare minime differenze dai risultati delle somme aritmetiche cui si riferiscono, questo è dovuto all'arrotondamento applicato ai valori assoluti in sede di compilazione

* I valori espressi in tabella sono derivati dai dati riportati in tabella L (spese di competenza e di cassa )

124

MOLISE - esercizi 2003/05 - (tab.59)

La spesa per titoli

2003 2004 04/03 %

2005 05/04 %

PREVISIONI (A) 662.178,94 632.584,01 -4,47 731.514,85 15,64

IMPEGNI (B) 566.792,40 559.091,10 -1,36 615.415,37 10,07

PAGAMENTI (C) 508.939,28 519.764,50 2,13 580.206,61 11,63

capacità di impegno (B/A%) 85,60 88,38 3,26 84,13 -4,81

capacità di pagamento (C/B%)

89,79 92,97 3,53 94,28 1,41

Spese correnti


PREVISIONI (A) 633.221,04 429.469,15 -32,18 832.366,14 93,81

IMPEGNI (B) 540.441,61 401.975,23 -25,62 731.096,26 81,88

PAGAMENTI (C) 52.243,24 49.541,73 -5,17 93.626,68 88,99

capacità di impegno (B/A%) 85,35 93,60 9,67 87,83 -6,16


9,67 12,32 27,49 12,81 3,91

Spese in conto capitale


PREVISIONI (A) 58.513,79 21.514,62 -63,23 92.876,06 331,69

IMPEGNI (B) 11.607,68 12.649,21 8,97 86.881,42 586,85

PAGAMENTI (C) 11.607,68 12.649,21 8,97 86.881,42 586,85

capacità di impegno (B/A%) 19,84 58,79 196,38 93,55 59,11


100,00 100,00 0,00 100,00 0,00

Rimborso prestiti

velocità di gestione (C/A%) 19,84 58,79 196,38 93,55 59,11

PREVISIONI (A) 878.021,16 988.491,40 12,58 886.098,00 -10,36

IMPEGNI (B) 576.483,98 750.848,04 30,25 697.017,40 -7,17

PAGAMENTI (C) 198.747,16 366.436,71 84,37 250.142,40 -31,74



34,48 48,80 41,56 35,89 -26,46

Partite di giro


PREVISIONI (A) 2.231.934,93 2.072.059,18 -7,16 2.542.855,05 22,72

IMPEGNI (B) 1.695.325,67 1.724.563,57 1,72 2.130.410,45 23,53

PAGAMENTI (C) 771.537,36 948.392,15 22,92 1.010.857,10 6,59



45,51 54,99 20,84 47,45 -13,72

TOTALE GENERALE


fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati dei rendiconti (anni 2003/05). I totali possono presentare minime differenze dai risultati delle somme aritmetiche cui si riferiscono, questo è dovuto all'arrotondamento applicato ai valori assoluti in sede di

compilazione


125

Residui passivi (tab.60)

Esercizio 2004 - 2005

TITOLO Residui passivi accertati all'inizio dell'esercizio

(a)

Pagamenti in conto residui (b)

Residui passivi provenienti dagli esercizi precedenti

(c)

Residui passivi formatisi nell'esercizio

di competenza (d)

Totale dei residui al 31/12 (c+d)

2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005

TITOLO - 01 - SPESE CORRENTI 71.323,80 54.300,69 48.265,32 34.063,52 14.247,76 13.126,44 39.326,60 35.208,76 53.574,36 48.335,19

TITOLO - 02 - SPESE IN CONTO CAPITALE

811.424,19 660.516,45 113.780,78 121.311,49 308.809,28 424.699,85 352.433,50 637.469,58 661.242,77 1.062.169,43

TITOLO - 03 -RIMBORSO PRESTITI

0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

TITOLO - 04 -PARTITE DI GIRO 387.596,86 439.479,76 332.528,43 10.882,15 55.068,43 428.337,60 384.411,33 446.875,01 439.479,76 875.212,60

TOTALE GENERALE USCITE 1.270.344,85 1.154.296,89 494.574,53 166.257,16 378.125,47 866.163,88 776.171,42 1.119.553,

35 1.154.296,89 1.985.717,23

fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati dei rendiconti (anni 2003/05). I totali possono presentare minime differenze dai risultati delle somme aritmetiche cui si riferiscono, questo è dovuto all'arrotondamento applicato ai valori assoluti in sede di compilazione

* I dati riportati nella colonna presentano scostamenti nelle ultime tre cifre, dopo la virg ola, dovuti alla conversione in migliaia di euro.

10. Spesa del personale

Le più recenti leggi finanziarie 2006119, 2007120, e 2008121 prevedono il necessario

concorso delle amministrazioni regionali – al pari degli enti locali - alla realizzazione ed al

rispetto degli obiettivi di finanza pubblica osservando i principi dell’efficienza, della produttività

e la tendenziale riduzione della spesa del personale, perseguendo finalità di potenziamento

nell’attività di accertamento e di lotta all’evasione fiscale.

L’art.3, comma 162, della legge 244/2007, inoltre, nel ribadire il dettato dell’art. 1, co.

138, L.23/12/2005, n. 266 (Legge Finanziaria per il 2006), prevede espressamente che le

disposizioni della legge finanziaria costituiscono norme di coordinamento della finanza pubblica

per le Regioni, ai sensi dell’art. 117, co. 3, e 119, co, 2, Cost.

In particolare, il contenimento delle spese per il personale regionale rappresenta una

delle misure che si rendono necessarie per il risanamento della finanza pubblica.

E’ pertanto sembrato opportuno analizzare tale componente negativo del bilancio, anche

con metodo comparativo attraverso il confronto dei relativi dati con quelli delle altre Regioni a

statuto ordinario, riportandoli nei seguenti prospetti contenenti un riepilogo dell’attuale

consistenza delle risorse umane, distinte per livello di inquadramento, nonché dei valori dai

quali è possibile desumere piuttosto agevolmente gli oneri finanziari complessivi che incidono

sulla relativa spesa di parte corrente.

Analizzando la retribuzione media dei dirigenti e delle categorie regionali per l’anno 2005,

appare singolare come i dati relativi alla Regione Molise si discostino sensibilmente e per

opposti motivi da quelli nazionali.

Se per i dirigenti, in particolare, la retribuzione media annua (pari a circa €. 91.817) è

nettamente superiore a quella nazionale (€.87.587), per il personale delle categorie, invece, il

discorso è completamente invertito: la retribuzione regionale (€ 26.690) è inferiore a quella

risultante dalla media nazionale (€ 28.262).

In via comparativa, il compenso medio percepito dai dirigenti della regione Molise nel

2005 si colloca al quarto posto tra tutte le Regioni a statuto ordinario, dopo Lombardia (euro

110.623), Lazio (€ 93.744) e Calabria (euro 93.423).

119 Art. 1, comma 198, legge n.266/2005. 120 Art. 1, comma 557, legge n.296/2006 121 art. 2, comma 38, legge n.244/2007.

126

127

(TAB.61)

RETRIBUZIONE MEDIA ANNO 2005

DIRIGENTI CATEGORIE

Regioni retribuzione complessiva

retribuzione media annua

retribuzione complessiva

retribuzione media annua

PIEMONTE 21.002.320 89.887 87.411.897 31.209

LOMBARDIA 29.270.422 110.623 94.271.034 29.601

VENETO 19.066.388 84.614 66.852.876 27.168

LIGURIA 7.196.166 78.704 27.492.993 28.049

E.ROMAGNA 17.439.183 80.545 66.178.872 27.868

TOTALE NORD 93.974.479 91.102 342.207.672 28.998

TOSCANA 15.528.043 84.577 64.810.360 27.250

UMBRIA 8.827.241 80.339 36.594.920 26.596

MARCHE 7.904.596 89.825 40.355.316 28.141

LAZIO 41.341.155 93.744 95.427.627 33.661

TOTALE CENTRO 73.601.035 89.488 237.188.223 29.562

ABRUZZO 9.646.223 81.346 39.422.790 25.952

MOLISE 8.079.901 91.817 21.065.018 26.690

CAMPANIA 42.798.583 81.480 195.945.766 29.121

PUGLIA 13.069.998 70.049 84.279.180 24.741

BASILICATA 7.497.354 87.029 31.783.148 28.495

CALABRIA 19.592.938 93.423 101.383.731 26.137

TOTALE SUD 100.684.997 83.257 473.879.633 27.166

TOTALE COMPLESSIVO 268.260.511 87.587 1.053.275.528 28.262

Fonte: RGS-SICO

128

Un dato ulteriormente rilevante è costituito dal rapporto proporzionale intercorrente tra il

numero di dirigenti e il restante personale regionale.

Nella successiva tabella emerge, infatti, chiaramente che il numero di dirigenti nella

Regione Molise ha una elevata incidenza percentuale rispetto al totale dei dipendenti, seconda

solo alla Regione Lazio; invero, oltre il 10 % dei dipendenti della Regione Molise risulta essere

inquadrato come dirigente, a fronte di una media nazionale del 6,25 % e a quella del

Mezzogiorno, pari al 4,7%.

(TAB.62)

ANNO 2005

INCIDENZA PERCENTUALE DEL PERSONALE SU TOTALE COMPLESSIVO

DIRIGENTI CATEGORIE ALTRO

REGIONE numero

incidenza % su totale

numero incidenza % su totale

numero incidenza % su totale

totale complessivo

PIEMONTE 229 7,00 % 2.883 88,11 % 160 4,89 % 3.272

LOMBARDIA 279 7,27 % 3.408 88,80 % 151 3,93 % 3.838

VENETO 216 6,96 % 2.556 82,37 % 331 10,67 % 3.103

LIGURIA 90 7,68 % 1.029 87,80 % 53 4,52 % 1.172

E.ROMAGNA 215 6,20 % 2.481 71,52 % 773 22,28 % 3.469

Totale Nord 1.029 6,93 % 12.357 83,19 % 1.468 9,88 % 14.854

TOSCANA 181 6,38 % 2.402 84,61 % 256 9,02 % 2.839

UMBRIA 115 6,92 % 1.419 85,43 % 127 7,65 % 1.661

MARCHE 84 5,07 % 1.471 88,83 % 101 6,10 % 1.656

LAZIO 441 12,11 % 2.960 81,25 % 242 6,64 % 3.643

Totale Centro 821 8,38 % 8.252 84,21 % 726 7,41 % 9.799

ABRUZZO 121 6,82 % 1.572 88,66 % 80 4,51 % 1.773

MOLISE 93 10,19 % 802 87,84 % 18 1,97 % 913

CAMPANIA 438 4,86 % 7.160 79,41 % 1.418 15,73 % 9.016

PUGLIA 111 3,10 % 3.259 91,11 % 207 5,79 % 3.577

BASILICATA 90 7,05 % 1.139 89,19 % 48 3,76 % 1.277

CALABRIA 165 3,59 % 3.833 83,47 % 594 12,94 % 4.592

Totale Sud 1.012 4,79 % 17.771 84,03 % 2.365 11,18 % 21.148

TOTALE 2.862 6,25 % 38.380 83,80 % 4.559 9,95 % 45.801 Fonte: RGS-SICO

129

Per meglio comprendere come sia elevato il numero dei dirigenti regionali, i cui costi

incidono sul bilancio regionale, è stata elaborata una significativa tabella in cui tale dato è

stato confrontato anche con la popolazione regionale.

L’analisi che può effettuarsi a seguito del risultato che emerge, riportato nella successiva

tabella, dimostra come nella Regione Molise il numero dei dirigenti regionali ogni 1000 abitanti

sia in assoluto il più elevato tra tutte le Regioni a statuto ordinario: 0,290 rispetto ad una

media nazionale che si attesta sull’ 0,060. Pur considerando che il Molise è la Regione a statuto

ordinario con la minore popolazione, questo risultato non si giustifica anche se paragonato ad

altre realtà regionali similari. L’Umbria, ad esempio, ha un rapporto (dirigenti su 1000 abitanti)

pari a 0,139, mentre la Basilicata, che segue la regione Molise, dello 0,151.

(TAB.63)

DIRIGENTI SU 1000 ABITANTI

TOTALE DIRIGENTI REGIONE POPOLAZIONE

AL 31/12/2005

TOT/POP

PIEMONTE 4.214.676 229 0,054

LOMBARDIA 9.032.554 279 0,031

VENETO 4.527.694 216 0,048

LIGURIA 1.571.783 90 0,057

EMILIA ROMAGNA 3.983.346 215 0,054

TOTALE NORD 23.330.053 1.029 0,044

TOSCANA 3.497.806 181 0,052

UMBRIA 825.826 115 0,139

MARCHE 1.470.631 84 0,057

LAZIO 5.112.403 441 0,086

TOTALE CENTRO 10.906.666 821 0,075

ABRUZZO 1.262.392 121 0,096

MOLISE 320.601 93 0,290

CAMPANIA 5.721.931 438 0,077

PUGLIA 4.020.707 111 0,028

BASILICATA 597.768 90 0,151

CALABRIA 2.011.466 165 0,082

TOTALE SUD 13.934.865 1.018 0,073

TOTALE COMPLESSIVO 48.171.584 2.868 0,060

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati SICO

130

Passando all’esame della spesa sostenuta per le retribuzioni, va rilevato che, sia in

termini assoluti che comparativi, il totale delle spese sopportate nel 2005 risulta in lieve

“flessione” rispetto all’anno precedente, anche se superiore all’analogo risultato del 2003.

(TAB.64)

SPESA EFFETTIVA PER RETRIBUZIONI

VARIAZIONE % REGIONE 2003 2004 2005

2004/2003 2005/2004

PIEMONTE 94.302.601 111.419.655 108.423.087 18,15 -2,69 LOMBARDIA 122.547.708 126.985.141 124.578.408 3,62 -1,90

VENETO 80.838.206 91.150.439 86.427.505 12,76 -5,18 LIGURIA 31.990.437 35.192.037 35.236.386 10,01 0,13

EMILIA ROMAGNA 78.717.657 85.604.982 83.754.203 8,75 -2,16

TOTALE NORD 408.396.609 450.352.254 438.419.589 10,27 -2,65

TOSCANA 71.105.346 81.961.249 80.031.420 15,27 -2,35 UMBRIA 42.253.207 51.583.057 45.454.499 22,08 -11,88 MARCHE 44.960.673 50.205.645 48.220.139 11,67 -3,95 LAZIO 124.327.529 134.589.307 138.447.702 8,25 2,87

TOTALE CENTRO 282.646.755 318.339.258 312.153.760 12,63 -1,94

ABRUZZO 52.815.144 57.387.548 49.465.646 8,66 -13,80 MOLISE 26.506.387 31.009.418 29.274.767 16,99 -5,59

CAMPANIA 251.579.337 272.802.011 245.500.688 8,44 -10,01 PUGLIA 98.151.548 115.315.716 107.245.041 17,49 -7,00

BASILICATA 39.084.341 43.255.193 42.960.892 10,67 -0,68 CALABRIA 133.549.061 147.825.053 135.691.011 10,69 -8,21

TOTALE SUD 601.685.818 667.594.939 610.138.045 10,95 -8,61

TOTALE 1.292.729.182 1.436.286.451 1.360.711.394 11,10 -5,26

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati RGS - SICO

131

Va tuttavia evidenziato che sotto il diverso profilo della sua incidenza rispetto al totale

delle spese correnti, il dato emergente nell’anno di riferimento (6,05%) è senz’altro più

incoraggiante di quello registrato nell’anno precedente (7,45%)

(TAB.65)

Rigidita' del costo del lavoro rispetto alle spese correnti


2003 2004 2005

% % %

REGIONE

Costo del lavoro

Spese correnti

c. lav / sp. corr.

Costo del lavoro

Spese correnti

c. lav / sp. corr

Costo del lavoro

Spese correnti

c. lav / sp. corr

PIEMONTE 149.479 7.880.046 1,90 186.709 7.863.925 2,37 174.555 8.658.437 2,02

LOMBARDIA 194.262 15.560.830 1,25 197.875 16.471.151 1,20 194.698 16.507.187 1,18

VENETO 132.642 7.608.779 1,74 147.599 8.149.316 1,81 139.878 8.446.601 1,66

LIGURIA 49.797 2.957.668 1,68 54.805 3.537.873 1,55 55.065 3.470.099 1,59

EMILIA ROMAGNA 137.521 8.008.668 1,72 152.751 7.342.680 2,08 151.504 7.513.069 2,02

TOTALE NORD 663.701 42.015.991 1,58 739.739 43.364.945 1,71 715.700 44.595.393 1,60

TOSCANA 109.680 6.108.154 1,80 145.047 6.931.835 2,09 140.987 6.863.106 2,05

UMBRIA 66.709 1.588.333 4,20 77.626 1.555.992 4,99 70.505 1.731.525 4,07

MARCHE 66.040 2.596.506 2,54 77.012 2.852.573 2,70 76.640 2.686.822 2,85

LAZIO 195.775 10.933.088 1,79 219.816 10.172.657 2,16 209.906 10.238.376 2,05

TOTALE CENTRO

438.204 21.226.081 2,06 519.501 21.513.057 2,41 498.038 21.519.829 2,31

ABRUZZO 81.482 2.133.000 3,82 88.264 2.175.721 4,06 77.620 2.336.590 3,32

MOLISE 32.627 566.792 5,76 41.631 559.091 7,45 37.258 615.415 6,05

CAMPANIA 354.162 9.817.442 3,61 381.861 9.218.558 4,14 355.689 9.822.780 3,62

PUGLIA 168.494 6.129.563 2,75 208.638 6.264.110 3,33 211.061 7.230.483 2,92

BASILICATA 56.287 1.015.336 5,54 64.101 1.031.206 6,22 64.562 1.126.932 5,73

CALABRIA 225.289 3.507.730 6,42 239.913 3.400.289 7,06 233.622 3.668.925 6,37

TOTALE SUD 918.341 23.169.863 3,96 1.024.408 22.648.975 4,52 979.812 24.801.125 3,95

Totale compl. 2.020.246 86.411.935 2,34 2.283.648 87.526.977 2,61 2.193.550 90.916.347 2,41

Fonte: elaborazione Corte dei conti dati RGS – SICO – dati da rendiconto

132

Infine e per completezza espositiva si riporta infine la tabella riguardante il totale del

personale regionale su 1000 abitanti.

L’analisi dei dati riportati mette in risalto che la Regione Molise presenta un rapporto di

2,85 unità di personale, indistinto tra dirigenti ed appartenente ad altre funzioni, il cui valore

risulta non solo superiore alla media nazionale (0,95), ma si colloca al primo posto rispetto alle

altre regioni a statuto ordinario.

(TAB.66)

PERSONALE SU 1000 ABITANTI TOTALE PERSONALE

REGIONE POPOLAZIONE

AL 31/12/2005

TOT/POP

PIEMONTE 4.214.676 3.272 0,78

LOMBARDIA 9.032.554 3.838 0,42

VENETO 4.527.694 3.103 0,69

LIGURIA 1.571.783 1.172 0,75

EMILIA ROMAGNA 3.983.346 3.469 0,87

TOTALE NORD 23.330.053 14.854 0,64

TOSCANA 3.497.806 2.839 0,81

UMBRIA 825.826 1.661 2,01

MARCHE 1.470.631 1.656 1,13

LAZIO 5.112.403 3.643 0,71

TOTALE CENTRO 10.906.666 9.799 0,90

ABRUZZO 1.262.392 1.773 1,40

MOLISE 320.601 913 2,85

CAMPANIA 5.721.931 9.016 1,58

PUGLIA 4.020.707 3.577 0,89

BASILICATA 597.768 1.277 2,14

CALABRIA 2.011.466 4.592 2,28

TOTALE SUD 13.934.865 21.148 1,52

TOTALE COMPLESSIVO 48.171.584 45.801 0,95 Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati SICO

E’ pur vero che la Sezione non può trascurare di evidenziare che proprio le regioni con

minore densità demografica – come il Molise – risultano parzialmente penalizzate da tale forma

di analisi in ragione dell’unità minima di personale indispensabile all’espletamento delle

funzioni istituzionali essenziali dell’ente e che, a causa della ridotta popolazione, possono

essere rapportate ad un più basso denominatore.

Tuttavia, lungi dal considerarla legittima causa di giustificazione, è auspicabile che la

indispensabile pianificazione annuale e pluriennale da effettuare discenda da una riduzione del

personale a da una più razionale riorganizzazione amministrativa e migliore distribuzione delle

risorse, volta a garantire livelli di funzionalità e di efficienza ed efficacia nell’espletamento dei

fini istituzionali dell’ente e della finalistica erogazione dei servizi.

Così coniugando l’esigenza di perseguire un rigoroso contenimento dei relativi oneri

finanziari che rappresentano – sempre più spesso – significativi componenti negativi

incrementali delle spese correnti “generali” del bilancio.

133

Considerazioni conclusive e di sintesi

L’analisi sulla gestione finanziaria della Regione Molise per l’esercizio 2005, condotta con

la metodologia già seguita negli ultimi anni da questa Sezione, si è incentrata sulla verifica del

perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi regionali di principio e di programma, nonché del

funzionamento del sistema dei controlli interni. Infatti, come per il passato, essa è stata

incentrata, in particolare, sulla lettura dei documenti di bilancio (legge di bilancio 2005,

delibera di Giunta di proposta del rendiconto 2005 e rispettive relazioni di accompagnamento),

oltre che sulle informazioni dell’Amministrazione regionale fornite su richieste istruttorie della

Sezione.

Con riferimento ai controlli interni, la Sezione non può non sottolineare l’assenza di

elementi valutativi dell’attività svolta nel periodo in esame ed il mancato potenziamento degli

organi regionali a ciò deputati, con particolare riferimento a quello di gestione. Invero,

nonostante la specifica richiesta avanzata, è pervenuta alla Sezione laconica e mera

precisazione di invarianza del relativo stato di attuazione rispetto all’anno precedente, per cui

nessun riscontro documentale, né adeguati reports o informazioni si rinvengono circa il

corretto impiego delle risorse umane, finanziarie e strumentali, sui target, su eventuali

scostamenti tra obiettivi fissati e risultati raggiunti e sul grado di realizzazione delle missioni

individuate, dei programmi e dei piani definiti.

Le uniche eccezioni riguardano i lavori eseguiti dal Nucleo di valutazione sulle attività

dirigenziali che, nell’espletamento delle sue funzioni ha sostanzialmente confermato l’assoluta

inadeguatezza del sistema di controllo interno e l’incoerenza tra le varie fasi in cui esso si

articola.

L’esame ha riguardato, inoltre, la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio, dei vincoli

imposti dal Patto di Stabilità Interno e dei limiti all’indebitamento regionale stabiliti dalla

vigente normativa, secondo quanto previsto dall’art.7, comma 7, della legge n.131/2003.

L’esercizio finanziario 2005, oggetto di analisi nel presente referto, è il quarto consecutivo

svoltosi alla luce della nuova disciplina contabile introdotta dalla l.r.n.4/2002, di attuazione dei

principi contenuti nel d.lgs.n.76/2000. Permane, quindi, l’esigenza di un ulteriore maggior

adeguamento della struttura dei conti alla nuova articolazione del bilancio regionale,

caratterizzata dall’introduzione delle Funzioni Obiettivo e delle Unità Previsionali di Base. Le

modifiche hanno riguardato non soltanto la distribuzione dei capitoli all’interno delle UPB, con

la soppressione dei precedenti e la creazione di nuovi, ma anche l’articolazione stessa delle

Aree, aumentate in sostanza ad otto computando anche l’aera 0 “assetto istituzionale e

relazioni istituzionali”, e delle F.O. in cui risulta suddiviso il bilancio regionale. Ciò è dipeso,

verosimilmente, dalla mancanza di un quadro di riferimento dell’organizzazione

dell’Amministrazione regionale sufficientemente chiaro, stante il fatto che, solo di recente, la

struttura della Regione Molise ha acquisito connotazioni stabili e funzionali all’impianto di un

sistema di controllo interno di gestione, atto a verificare il grado di realizzazione degli obiettivi

134

programmatici da parte dei singoli responsabili della realizzazione delle missioni istituzionali

affidate all’Ente.

Va pertanto ribadito quanto affermato nei precedenti referti circa la definizione della

struttura del bilancio, da considerarsi ancora un “work in progress” alla luce dei cambiamenti

che sta subendo lo stesso apparato organizzativo dell’Amministrazione regionale.

Se, da una parte, devono essere evidenziati gli sforzi e l’impegno profuso per dare

attuazione alla nuova disciplina contabile nei tempi fissati a livello normativo, non possono

trascurarsi, pur nella consapevolezza delle obiettive difficoltà operative nelle quali si dibatte la

Regione, gli elementi di criticità emersi e qualche lentezza rilevata nella predisposizione degli

strumenti necessari alla realizzazione di istituti ritenuti importanti della nuova disciplina

contabile. Si deve, inoltre, rilevare la necessità di un adempimento completo delle disposizioni

in materia di programmazione affinché i documenti adottati rispondano, non solo formalmente,

ma anche sostanzialmente, ai principi indicati ed alle finalità individuate dal legislatore.

Con riferimento alla gestione finanziaria, è bene evidenziare che la Regione Molise, come

la maggior parte delle Regioni a statuto ordinario, esprime un risultato d’esercizio positivo con

un avanzo di amministrazione che ha una valenza di carattere eminentemente teorico-

contabile. In realtà, dall’esame delle scritture contabili emerge chiaramente una sostanziale

rigidità della componente vincolata e la costante riduzione, negli ultimi tre esercizi (2003, 2004

e 2005), della parte di avanzo cosiddetto “buono”, relativo cioè a fondi non vincolati.

La massa dei residui, ancora piuttosto consistente, nonostante la diminuzione che se ne

riscontra rispetto al precedente esercizio, sia dal lato delle entrate (residui attivi), che sul

versante delle spese (residui passivi), costituisce pur sempre un ulteriore appesantimento di

una gestione che, per molti aspetti, appare ancora piuttosto “rigida”, influenzata com’è dalle

difficoltà di attuazione del federalismo fiscale e dal ritardato afflusso delle risorse statali, il cui

trasferimento, per la copertura di talune funzioni delegate, è stato ulteriormente prorogato.

Per quanto riguarda l’osservanza dei limiti finanziari comunitari, deve evidenziarsi che,

anche per l’esercizio 2005 la Regione Molise, in controtendenza rispetto al biennio 2002/2003,

ma analogamente all’esercizio 2004, ha rispettato i vincoli normativi imposti dal patto di

stabilità interno, sia per quanto attiene ai pagamenti che agli impegni. Questo positivo risultato

non esime, però, dalla necessità di esperire un maggior controllo, connesso ad un’auspicabile e

rinnovata attenzione sul versante dell’attuale espansione della spesa corrente, con particolare

riguardo al settore della Sanità.

Tuttavia va rilevato che il disavanzo di gestione del SSR ha raggiunto il valore di oltre

250.000.000,00 di euro122 - ma quello stimato dalla Sezione delle Autonomie (Del. N.

14/2006) su dati forniti dal Ministero della salute risulta superiore ai 300 milioni di euro - e la

spesa farmaceutica, sia pur inferiore in termini assoluti rispetto all’esercizio precedente, ha

superato di misura (16,94%) il tetto fissato dallo Stato (16% della spesa sanitaria

122 cfr. DPEF per il 2006, pag. 38.

135

complessiva, che nel Molise copre l’80% circa del bilancio regionale), con un conseguente

inevitabile esborso di risorse finanziarie, a libera destinazione, per euro 4.790.000,00.

Pertanto, gli obiettivi programmati in sede di manovra finanziaria per l’esercizio corrente

relativamente al sistema sanitario, concernenti gli obblighi di riequilibrio economico-finanziario

della gestione attraverso la progressiva riduzione del disavanzo annuale e di contenimento

della spesa farmaceutica entro il limite del 16% del Fondo Sanitario Regionale non possono

ritenersi sostanzialmente rispettati.123

Occorre ricordare, breviter, che il Molise, insieme ad altre cinque Regioni (Liguria, Lazio,

Abruzzo, Campania e Sicilia), ha superato il 7% del “tetto” della spesa sanitaria e non ha

adottato i provvedimenti necessari per il ripianamento del disavanzo di gestione.124 La sanzione

prevista, in tal caso – come già evidenziato nel corpo del referto riguardante la subiecta

materia (cap. 4) - è l’aumento “automatico” dell’aliquota Irap ed addizionale all’Irpef (ai sensi

del comma 174 dell'art. 1 della legge finanziaria per il 2005, come modificato dal comma 277

della legge finanziaria per il 2006). 125

In considerazione delle problematiche sorte in seguito all'applicazione della Legge

Finanziaria 2006 - che ha disposto tale aumento a decorrere dall1 giugno 2006 – va

sottolineato che in data 12 giugno 2006 si è svolto presso il Ministero dell'Economia e delle

Finanze un incontro tra i Ministri dell'Economia e delle Finanze, della Salute, degli Affari

regionali e autonomie locali con i Presidenti delle Regioni Lazio, Campania, Abruzzo e Molise, e

i rappresentanti di Liguria e Sicilia, a cui ha partecipato il presidente della conferenza Stato-

Regioni. 126

Nel corso dell’incontro è stato stabilito di avviare immediatamente un lavoro comune per

mettere a punto il più rapidamente possibile gli elementi essenziali di un nuovo Patto nazionale

per la spesa sanitaria.

È stato, quindi, precisato che le Regioni per le quali l’automatismo è scattato dovranno

presentare, entro la fine del mese di giugno, un adeguato piano di rientro dal deficit, al fine di

consentire la disattivazione dell’intervenuto aumento di dette aliquote.

Conclusivamente, in assenza di ulteriori elementi di giudizio e prescindendo da

qualsivoglia valutazione in ordine all’invalso fenomeno, ormai “legalizzato”, del ricorso a

misure di inasprimento fiscale in caso di sforamento della spesa pubblica,127 sostanzialmente

automatiche ma che non possono non ingenerare perplessità con riferimento alla capacità ed

all’equità contributiva che attinge in modo differenziato i residenti nelle diverse regioni, si

123 cfr. D.P.E.F. 2005 pag.62. 124 L'aumento riguarda solo le predette sei Regioni, perche' altre Regioni (Piemonte, Veneto e Basilicata), hanno evitato ll’automatico aumento dell'aliquota, grazie alla presentazione nel mese di maggio 2006 di misure adeguate, provvedendo a coprire la maggiore spesa con risorse del proprio bilancio. 125 La procedura di legge diventa obbligatoria e consiste nel c.d. ''affiancamento'' (cioè il monitoraggio costante del Governo, ossia una sorta di commissariamento) per le Regioni che sforano del 7% il tetto di spesa sanitaria, mentre e' facoltativa per le Regioni che non hanno superato tale soglia. 126 Comunicato stampa n.97, Roma 12 giugno 2006 del Ministero dell’Economia e delle Finanze; sito web:http://www.tesoro.it/app/comunicati/view/view.asp?comunicato=200627431262006.htm. 127 In termini di incremento dell’aliquota , nella misura massima prevista, dell’IRAP e dell’addizionale regionale all’IRPEF.

136

esprimono riserve in ordine alla previsione di talune eventuali manovre per il ripianamento del

disavanzo di gestione o rivolte al mantenimento inalterato dell’esposizione debitoria dell’Ente di

cui è piuttosto agevole formulare una prognosi tendenzialmente evolutiva in termini

incrementale che si rifletterà sugli esercizi futuri.

Invero - a fronte degli incrementi determinatisi nelle diverse tipologie di spese relative al

trattamento economico del personale, in conseguenza anche dei rinnovi contrattuali, ed agli

oneri derivanti dall’assistenza sanitaria, come innanzi precisati – destano non poche perplessità

operazioni finanziarie comportino esclusivamente entrate e risorse cc.dd. “straordinarie” e non

ripetibili (quali, ad esempio, frequenti cartolarizzazioni basate sulla dismissione di immobili o

sulla cessione di crediti) o prevedano l’utilizzo dell’avanzo di amministrazione, atteso il suo

carattere di saldo contabile straordinario da utilizzare secondo il principio contabile di

“prudenza”, anziché essere orientate verso interventi di carattere strutturale intesi ad una

progressiva rimodulazione del bilancio che preveda, un congrua riduzione e/o contenimento

delle spese di parte corrente.

Infine, in materia di indebitamento e del relativo limite imposto dall’art. 23 del

d.lgs.n.76/2000, va rilevato che, nell’esercizio in esame la Regione Molise ha contratto nuovi

mutui ed emesso prestiti obbligazionari, ai sensi degli artt.36 e 37 della legge regionale

n.4/2002, a differenza di quanto avvenuto nel 2004, anche se in misura ridotta rispetto a

quanto autorizzato con l’approvazione del bilancio di previsione 2005, per cui risulta rispettato

detto vincolo quantitativo di fonte legale che non può superare il 25% dell’ammontare

complessivo delle entrate tributarie non vincolate della Regione e deve trovare adeguata

copertura finanziaria nell’ambito del bilancio pluriennale.

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1. Considerazioni sugli andamenti di finanza pubblica ... · armonizzazione del reddito nazionale...

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