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Vent’anni di corsi a Bressanone
La Semplificazione delle Procedure GestionaliXX Corso
Dott. ssa Greta Nasi
Università Bocconi
Bressanone (Bz), 19-22 maggio 2009
Copyright SDA Bocconi 2009 1
La semplificazione delle procedure gestionali
Greta Nasi greta.nasi@unibocconi.itCopyright SDA Bocconi 2009
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Agenda
• Semplificazione: effetti interni ed esterni del red tape
• Innovazione tecnologica e semplificazione
• Spunti di riflessione conclusivi
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Gli effetti interni del red tape
– Dimensione, verticalizzazione, sovrapposizione/duplicazione delle strutture organizzative
– Routinizzazione del lavoro e basso livello di committment/motivazione del personale
– Eccesso di regole e aumento dei tempi (“burocratizzazione”)
– Scarsa flessibilità dei sistemi di gestione interni
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Dimensione, verticalizzazione, sovrapposizione e duplicazione delle strutture organizzative e delle funzioni
– Gli effetti di irrigidimento sulla dimensione, verticalizzazione e duplicazione di strutture e funzioni sono direttamente proporzionali all’aumento di red tape
– NB: questo non vale solo per l’Amministrazione pubblica, ma per qualunque organizzazione di grandi dimensioni
Autori principali: Magazine e Shileds 1977, Bozeman 1992, Turaga e Bozeman 2005, Pandey e Garnett 2006
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Routinizzazione del lavoro e basso livello di motivazione del personale
– Anche questo genere di effetti è direttamente proporzionale all’aumento di red tape
– La bassa motivazione del personale si intende dovuta a:• scarsa attitudine al lavoro altamente routinizzato• conseguente senso di frustrazione/impotenza
Autori principali: Bozeman 1992, Pandey e Kingsley 2000, Scott e Pandey 2005, De-Hart Davis e Pandey 2005
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Eccesso di regole e aumento dei tempi (“burocratizzazione”)
– Il red tape interno è qui inteso come sovraproduzione di regolamenti interni e aumento dei tempi per singola procedura, calcolato come quota di aumento del tempo per singolo task
– Questo porta a un generale aumento dell’inefficienza dei processi interni, sia per l’aumento del numero di procedure da adempiere sia per la quota di risorse (tempo e personale) impiegata a tale scopo
– Alcuni autori sottolineano la necessità di distinguere tra ritardi dovuti al red tape (red tape induced delays) dai ritardi “ordinari”dell’attività amministrativa (ordinary delays)
Autori principali: Bozeman 2000, Pandey e Bretschneider 1997, Coursey e Pandey 2007, Welch e Pandey 2007
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Scarsa flessibilità meccanismi di gestione interni
– L’irrigidimento delle procedure e l’aumento di regole e regolamenti porta alla riduzione della flessbilità di meccanismi di gestione interni
– Questo è inteso anche come irrigidimento delle relazioni tra sfera politica e azione manageriale
Autori principali: Bozeman 1993, Rainey, Pandey e Bozeman 1995, Pandey e De-Hart Davis 2004, Coursey e Pandey 2007
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Gli effetti esterni del red tape– Aumento costi a carico delle imprese e
percezione di inefficienza da parte della PA
– Aumento della “formalizzazione” (irrigidimento della PA)
– Aumento rischio di corruzione del funzionario pubblico e necessità di accountability nell’azione amministrative
– Percezione di bassa qualità della relazione con la PA
– Uso delle tecnologie informatiche
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Aumento costi a carico delle imprese
– L’aumento di costi a carico delle imprese è variabile direttamente proporzionale all’aumento del red tape
– E’ causato dall’aumento di obblighi informativi che le imprese devono soddisfare. Si concretizza in costi che derivano dal tempo e dal personale impiegato nell’attività di assolvimento degli obblighi informativi, direttamente proporzionali all’aumento dei tempi procedurali
– E’ particolarmente oneroso per le PMI e porta alla percezione di inefficienza dell’attività amministrativa
– Nasce da questo l’esigenza di un sistema per il calcolo dei costi derivanti da obblighi informativi (con la finalità di una loro riduzione) → SCM
Autori principali: Keyworth 2006, Munnich 2004, Deighton- Smith 2004
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Aumento della formalizzazione
– La formalizzazione è intesa come standardizzazione della modulistica utilizzata
– Definizione di Bozeman: “the extent to which rules, procedures, instructions and communications are written”
Autori principali: Brynard 2005
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Rischio di corruzione del funzionario pubblico e necessità di trasparenza e controllo
– Il rischio di corruzione e la conseguente necessitàdi accountability è direttamente proporzionale alla presenza di red tape
– La presenza di red tape rafforza infatti la relazione principale-agente tra PA e stakeholder, e aumenta i livelli decisionali intermedi
– Di conseguenza, aumentando il red tape stesso richiede l’aumento di trasparenza e controllo
Autori principali: Bayar 2005, Banerjee 1997, Brynard 1995, Bretschneider 1990
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Percezione di qualità nella relazione con la PA
– La percezione di qualità nella relazione con la PA è inversamente proporzionale all’aumento di red tape
– La percezione di una relazione di qualità si manifesta in termini di:
• Percezione di disponibilità/ascolto da parte del personale amministrativo• Percezione di consapevolezza/conoscenza del mondo imprenditoriale da
parte del personale amministrativo• Percezione di una cultura organizzativa orientata alla performance
communication verso l’esterno
Autori principali: Pandey e Garnett 2006, Scott e Pandey 2000, Bozeman 1993, Ashmore 1988
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Uso delle tecnologie informatiche
– L’uso delle tecnologie informatiche è una variabile ambigua:
• Per alcuni autori causa una diminuzione del red tape, andando ad agire su snellezza delle procedure, e quindi velocità, semplicità ecc.
• Per altri, l’aumento delle ICT non è altro che una diversa forma di red tape, che rappresenta un ulteriore appesantimento e non sempre uno strumento di innovazione e riforma (“new electronic red tape” –Pandey 2001)
Autori principali: Moon e Bretschneider 2002, Peled 2001, Pandey e Bretschneider 1997
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Letteratura sul Red Tape - Schede riassuntive
AREA VARIABILE causa/misura della
variabile
RELAZIONE tra variabile identificata e Red Tape
REFERENCES
NEL RAPPORTO CON L'ESTERNO
(IMPRESE E CITTADINI)
Percezione di efficienza amministrativa
(soprattutto da parte delle PMI)
quota di obblighi informativi da
soddisfare negativaOECD 2006; OECD 2003; Keyworth 2006
Costi a carico delle imprese (soprattutto
PMI)
quota obblighi informativi da
soddisfare (tempo e personale impiegato) positiva
OECD 2006; OECD 2003; Keyworth 2006; Munnich 2004; Deighton-Smith 2004; Krasniqui 2007
Aumento dei tempi procedurali a carico delle
imprese
quota di tempo richiesta per
ottemperare alla soddisfazione degli obblighi informativi positiva OECD 2006; OECD 2003
Rischio di corruzione del funzionario pubblico
forza della relazione principale-agente tra funzionari pubblici e imprese; presenza di
intermediari nei settori con elevato red tape positiva
Banerjee 1997; Guriev 2004; Bayar 2005
OCAP , SDA Bocconi 2008
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Letteratura sul Red Tape - Schede riassuntive
AREA VARIABILE causa/misura della variabile
RELAZIONE tra
variabile identificata e Red Tape
REFERENCES
NEL RAPPORTO
CON L'ESTERNO (IMPRESE E CITTADINI)
Percezione di alta qualità della
relazione con la PA
percezione di disponibilità/ascolto da parte del personale aministrativo
coinvolto negativa
Scott 2002; Scott e Pandey 2000; Bozeman 1993
percezione di consapevolezza/conoscenza del mondo
dell'impresa e delle esigenze dell'imprenditore negativa
Ashmore 1988, Macculloch 2001
cultura organizzativa orientata alla performance communication nei
confronti dell'esterno negativaPandey e Garnett 2006
Aumento dell'uso delle tecnologie
informatiche quota di utilizzo di IT per la trasmissione di dati/informazoni negativa
Rantasa 2004; Moon e Bretschneider 2002; Peled 2001; Pandey e Bretschneider 1997
Necessità di accountability necessità di trasparenza e controllo
dell'azione amministrativa positivaBretschneider 1990; Brynard 1995
Aumento della "formalizzazione"
aumento della standardizzazione della modulistica utilizzata positiva Brynard 1995
OCAP , SDA Bocconi 2008
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Letteratura sul Red Tape - Schede riassuntive
AREA VARIABILE causa/misura della variabile
RELAZIONE tra variabile identificata e
Red Tape
REFERENCES
ALL'INTERNO DELL'AMMINISTRA
ZIONE PUBBLICA
Dimensione della struttura
Num. di dipendenti e conseguente complessità
della comunicazione interna positivaPandey e Garnett 2006; Bozeman 1992
Verticalizzazione delle strutture organizzative
Num. di livelli attraverso cui "passa"
informazione/comunicazione positiva Turaga e Bozeman 2005
Sovrapposizione/duplicazione strutture
organizzative e funzioninumero di livelli con
competenze sovrapposte positiva Magazine e Shields 1977
"Routinizzazione" del lavoro
standardizzazione del lavoro amministrativo positiva Bozeman 1992
Basso livello di committment/
motivazione del personale amministrativo
poca attitudine al lavoro altamente "routinizzato" positiva
Scott e Pandey 2005; Brynard 1995
senso di impotenza/frustrazione del
personale positiva
Moyhinan e Pandey 2007; DeHart-Davis e Pandey 2005; Pandey e Kingsley 2000
Uso delle tecnologie dell'informazione interne
quota di utilizzo della intranet negativa Welch e Pandey 2007
Supporto politicoRelazione di fiducia tra
politici e manager dell'organizzazione negativa Chen e Williams 2007
OCAP , SDA Bocconi 2008
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Letteratura sul Red Tape - Schede riassuntive
AREA VARIABILE causa/misura della
variabile
RELAZIONE tra variabile identificata e Red Tape
REFERENCES
ALL'INTERNO DELL'AMMINISTRAZI
ONE PUBBLICA
Partecipazione al processo decisionale
numero di stakeholder coinvolti positiva
Turaga e Bozeman 2005: Bozeman 1993
omogeneità di stakeholder coinvolti
positiva Bozeman 1993
Complessità delle decisioni
importanza/serietà dell'oggetto della
decisione (contenuto) positiva Bozeman 1993
frequenza delle decisioni positiva Bozeman 1993
"Risk taking" percezione del rischio/emergenza
della decisione negativaBozeman e Kingsley 1998
Comunicazione non adeguata e non chiarezza degli obiettivi ("goal
clarity")
multichannel access positive
Snellen 1994, 2002(Northorp, Dunkle, Kraemer, King 1994)
Percezione di non chiarezza dei fini
dell'attività positiva
Chen e Williams 2007; Pandey e Garnett 2006; Magazine e Shields 1977
OCAP , SDA Bocconi 2008
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Letteratura sul Red Tape - Schede riassuntive
ALL'INTERNO DELL'AMMINISTRAZI
ONE PUBBLICA
Aumento dei tempiQuota di aumento del tempo per singolo task positiva
Coursey e Pandey 2007; Pandey e Scott 2002; Bozeman e DeHart-Davis 1999; Pandey e Bretschneider 1997
Flessibilità dei sistemi di gestione interni
riduzione del numero di regole e regolamenti interni negativa Gore 1993; Osborne e Gaebler 1992
libertà dell'azione manageriale da influenze politiche negativa
Coursey e Pandey 2007; Pandey e DeHart-Davis 2004; Bozeman 2000; Brynard 1995
libertà da influenze esterne (normative, giuridiche, legislative, culturali) negativa
Rainey, Pandey e Bozeman 1995; Brynard 1995; Bozeman 1993
Eccesso di regole (burocratizzazione)
sovraproduzione di regolamenti interni positiva
OECD 2006, Bozeman 2000, Brynard 1995
Inefficienza dei processi
aumento quota di risorse (tempo e personale) per procedura positiva Bozeman 2000, Brynard 1995
numero di procedure da adempiere positiva Welch e Pandey 2007; Bozeman 2000
OCAP , SDA Bocconi 2008
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Alcuni punti di discussione• Il tema della semplificazione amministrativa nella Pubblica Amministrazione
ha dato vita a diversi filoni di ricerca, tanto da essere stato declinato nel tempo in una molteplicità di concetti e accezioni ad essa legati, a volte complementari o addirittura quasi coincidenti, come:
– red tape, paperwork burden, administrative burden o regulatory burden (laddove prevale una accezione negativa)
– administrative simplification e better regulation (laddove prevalgono accezioni positive o propositive).
Copyright SDA Bocconi 2009 22
Alcuni punti di discussione• La semplificazione ha assunto diversi connotati usati spesso come
sinonimi (ammodernamento, delegificazione, snellimento, razionalizzazione, deregolamentazione…) e si riferisce a diversi oggetti (semplificazione delle strutture, delle procedure, dei controlli, della normativa…) e destinatari (i cittadini, le imprese, le amministrazioni pubbliche stesse).
• In generale, nel senso più comunemente usato, ci si riferisce alla • semplificazione AMMINISTRATIVA, e in particolare
PROCEDIMENTALE → il fattore TEMPO assume particolare rilevanza → TEMPI=COSTI
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I driver della semplificazione
• La domanda: in particolare le esigenze di cittadini e imprese; la necessità di rendere competitivo il territorio
• L’offerta: ossia la capacità della pubblica amministrazione di erogare servizi con l’obiettivo di semplificare i processi e migliorare la risposta ai bisogni di cittadini e imprese
• La tecnologia: fattore abilitante per il cambiamento.
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BUROCRAZIAFocus sul
“Prodotto”
EFFICIENZAFocus sul “Servizio”
E-CITIZENFocus sul “Cittadino”
Ripreso da Ardigò
OR
IEN
TAM
EN
TO
al m
erca
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l’ero
gazi
one
alla
pro
duzi
one
AMBIENTE ESTERNOStatico Dinamico Turbolento
Come cambia l’erogazione del servizio nel settore pubblico?
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• Alcune caratteristiche emergenti:– crescente esigenza di riduzione dei costi;
– crescente autonomia (talvolta ancora debole) e responsabilità e per i connessi nuovi fabbisogni di misurazione;
– i nuovi modelli organizzativi (più relazioni collaborative);
– necessità di migliorare il rapporto con i principali interlocutori (es. cittadini, imprese, associazioni di categoria) finalizzate a un recupero della legittimità
Le evoluzioni del sistema dell’offerta
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• Le “parole chiave” dell’evoluzione tecnologica nel settore pubblico possono essere riassunte in:
– Automazione:• diffusione, sebbene con lentezza, della firma digitale,
strumento in grado di garantire ai flussi documentali elettronici pieno valore legale, ed altri strumenti di automazione;
• potenziamento di nuove funzionalità dei sistemi (es. sistemi geografici per la gestione della cartografia)
– Integrazione dei processi:• Maggiore capacità di integrazione e maggiore pervasività
dei processi intra-organizzativi ed inter-organizzativi che coinvolgono gli attori esterni chep partecipano all’erogazione dei servizi (governance e gestione delle transazioni);
– Supporto decisionale • Strumenti per assistere processi ed attività caratterizzate
da alta specializzazione e conoscenza
Le evoluzioni tecnologiche
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CAMBIAMENTI ALL’ASSETTO
ORGANIZZATIVOImpatti:
su singole unità organizzative
nuove funzionalità
CAMBIAMENTI NEL GOVERNO
RELAZIONIImpatti:
Sui confini dell’organizzazione
Processo di standardizzazione
Visione aziendale
Specializzazione e Integrazione
Trend nell’adozione delle tecnologie
Cambiamento organizzativo e ICT
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• Nuovi strumenti per la GESTIONE ed il CONTROLLOdelle aziende pubbliche;
• Nuovi assetti ORGANIZZATIVI e superamento delmodello organizzativo burocratico;
• Nuove modalità per la gestione del CONSENSO e per la partecipazione democratica
• Innovazioni nei livelli qualitativi e nella tipologia deiSERVIZI erogati a cittadini ed imprese
Quattro riflessi dell’innovazione tecnologica sull’innovazione della PA
Copyright SDA Bocconi 2009 30
• Tecnologie EDP a supporto delle attività a maggiorgrado di strutturazione e ripetitività
• Sistemi informativi per il management (MISManagement Information System) per laprogrammazione ed il controllo di attività e risorseaziendali (reporting direzionale)
• Sistemi informativi a supporto dei processi dipianificazione strategica ed attività non strutturate (DSSDecision Support System)
• Sistemi groupware che aiutano persone ed unità acoordinarsi reciprocamente
Nuovi strumenti per la Gestione ed il Controllo
Copyright SDA Bocconi 2009 31
L’introduzione di nuove tecnologie può modificare:• Assetto organizzativo;
• Sistema della deleghe;
• Contenuto attività professionali;
• Processi Operativi;
• Processi decisionali
Nuovi assetti organizzativi
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• Migliore informazione (e dunque ruolo potenzialmente piùforte nel processo decisionale) di media e gruppi diinteresse
• Maggiore enfasi sugli aspetti di comunicazione delledecisioni politiche
• Nuovi fabbisogni culturali tanto per i decisori politiciquanto per il pubblico: debolezza degli organi politici
• Nuove opportunità di maggiore trasparenza?
Nuove modalità di gestione del consenso
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Innovazione tecnologica e semplificazione: modello teorico
“la progettazione dell’ICT e la progettazione delle organizzazioni stanno ampiamente coincidendo come attività” ( Lucas e Baroudi, 1994)
tempo
Azienda (processi, organizzazione, attori…)
Sistema informativo
Go live
Leonard-Barton 1988
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L’integrazione organizzativa e dei flussi informativi
L’allineamento prevede:• l’integrazione di tutti i sottosistemi del
sistema amministrativo e della“produzione”;
• l’integrazione contabile quale risultatodell’integrazione dei processi;
• l’univocità e l’integrazione di tutti gliarchivi (database unico).
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L’integrazione offre
• supporto tempestivo ed affidabile aiprocessi decisionali e di programmazionee controllo adottati dal management;
• integrazione non solo informatica maanche operativa e procedurale dei diversiprocessi aziendali;
• accresciuta “trasparenza” e visibilità di taliprocessi, anche grazie all’adozione didatabase comuni e di “linguaggi”aziendali uniformi.
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La difficoltà nell’uso delle ICT a supporto della semplificazione
• Pesanti contraddizioni con il modello organizzativo burocratico;
• Clima di incertezza istituzionale;• Probabilmente, una diffidenza culturale di
fondo rispetto all’eccessiva trasparenza dei processi e delle informazioni (in un mondo in cui “to possess information is to possess power”);
• Difficoltà di misurazione dei benefici
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L’evoluzione del paradigma di innovazione tecnologica
PARADIGMASTRUMENTALE
ICT COME VARIABILE STRATEGICA
PARADIGMASTATO DIGITALE
(web-enabled)
AutomazioneProduttività individuale
Vision di cambiamento
ConvergenzaStrategia, organizzazione, flussi informativi
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In sintesiUno studio SDA Bocconi 2007 su innovazione tecnologica nei Comuni ha evidenziato che:• Esiste una vision dichiarata per le innovazioni
tecnologiche nella maggior parte degli Enti
• I Comuni si stanno adoperando per effettuare scelte organizzative coerenti con l’ammodernamento dello stesso e in grado di facilitare le innovazioni tecnologiche ma gli interventi effettuati non sono ancora pienamente in linea con gli sforzi organizzativi necessari a prescindere, salvo alcune eccezioni, da dimensioni e ubicazione geografica degli Enti.
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In sintesi• Il cambiamento presuppone un impegno da parte delle
amministrazioni pubbliche attraverso decisioni organizzative tangibili e coerenti.
• La tecnologia può favorire il perseguimento di tutti gli obiettivi e le attività degli enti e può facilitare la semplificazione
L'innovazione tecnologica rappresenta un impegno significativo in termini di riorganizzazione dei processi aziendali, stanziamento delle risorse finanziarie e di supporto politico e manageriale adeguato
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Conclusioni: quale possibile ruolo degli EPR
• Definire priorità di investimento in semplificazione
• Definire modelli di analisi dei fattori critici di successo
• Definire modelli attuativi per l’implementazione di innovazioni efficaci
• Contribuire alla definizione di modelli di misurazione degli impatti semplici, oggettivi e facilmente replicabili